试论《工会法》修改的必要性

第一篇：试论《工会法》修改的必要性

试论《工会法》修改的必要性

四川大学邓觉新

内容提要：现行《工会法》缺乏具体法律责任条文，对工会“维权”保障力度有限，对侵害职工合法权益的企事业单位起不到警戒效果，已明显滞后于形势的发展。“柔性”的工会民主参与权利、会员职工的合法权益应当得到“钢性”的、具有强制约束力的法律保障！为此修改《工会法》应当提上国家法制建设的议事日程。

关键词：工会维权法律保障修改《工会法》

当前，党中央国务院对工会组织“维权”作用极为重视，对其在构建“和谐社会”中的作用更寄以厚望。在党的“十七大”会议上，胡锦涛总书记的报告提出了坚定不移发展社会主义民主政治，关注民生，扩大基层民主的要求，为中国工会提供了更为广阔的用武之地，工会巨大的社会协调功能已逐渐为全社会所公认。然而曾经发生过重大社会影响的《工会法》在新的形势下，其法律效力已明显滞后，尤其在保障工会履行“维权”职能的相关法律条款弱化及空洞现象更加凸显出来，原因在于工会“维权”的法律定位过余原则化、概念化和模糊，尤其是法律授予工会组织“维权”的法定权利、对违法“侵权”的预防机制和制约机制尚未得到根本性有效解决，现行《工会法》已适应不了国家在科学发展观引领下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，构建“以人为本、和谐社会”新形势的发展，本文就工会“维权”的法律问题进行探讨。

一、依法“维权”的法律保障机制不够健全完善，工会组织依照《工会法》“维权”，在法律保障上存在盲点

由于企事业单位相对职工个人拥有调动社会资源的绝对优势，拥有许多有利的“刚性”法律法规保障，掌握行政支配及指挥的权力，处于相对弱势的会员职工群众合法权益一旦遭受侵害，《工会法》赋予工会组织的权利不足以拥有独自“维权”的能力。

《工会法》规定工会组织“维权”具有的权利归纳为：“建议意见权、提请解决权、要求纠正权、要求追究权、参与研究权、平等协商权、进行调查权、提请仲裁权和提起诉讼权”，这些权利都不是“最终决定权”。提出建议意见可以不接受；提请解决可部分解决、不解决；要求纠正可不理采或避重就轻；要求追究可拖延或敷衍应付；参与研究协商而不让参与民主决策；行使调查可制造障碍拒不配合。除了人人都有权行使的“提请仲裁和提起诉讼外”，工会“维权”的空间相当小，显得单薄和柔软，对严重侵害职工合法权益的事件，更不具备依法强制性和有效抵制性。由此不难看出法定的工会权利和义务是不相称、不对等的。例如《工会法》规定工会有“平等协商权利”：一是工会虽作为独立法人组织，具体到企事业单位，工会经费根本不能支撑工会组织正常的独立运行（人员配备、工资待遇、工作经费、活动场地等等），财务完全不独立，实质是靠单位养活的“下属机构”，脱离不了依附关系，任何情况下都不可能做到、也不敢要求与企事业行政平等，其“平等协商”份量很难界定；二是工会虽有权代表职工“提请政府处理、向法院提起诉讼”，实际上除了依靠各级总工会，企事业单位工会很难做到。因为企事业基层工会要维护本单位的利益和发展，任何有可能提请政府或向法院起诉的行为都会对企事业不利，从而危及到基层工会组织自身的权利和长远利益；三是“平等协商”中，工会组织的“独特”性作用在《工会法》中体现不出来，也没有相应的能在司法实践中实际操作的司法解释。基层工会要把“屁股坐在职工这边”切实做好“维权”，常会不受欢迎，甚至得罪企事业领导，由于工会不敢旗帜鲜明地坚持“维权”，所谓 “平等协商”过程常流于形式，往往只能两边“劝解、合稀泥”，难达到真正的“维权”效果。

二、《工会法》过于封闭、单薄和原则，保障工会“维权”缺乏与其它相关法律法规衔接、照应的空间，尚未完全融入国家的法律法规体系

全国人大目前已通过了《劳动合同法》，这是一部规范劳动关系的重要法典，其中多达11处提到了工会组织和职代会，对维护职工劳动权益制定了相当具体的条文，为工会组织“维权”提供了强有力的法律武器，也为工会“维权”预留了极大的法律空间。而《工会法》对职工劳动权益的保障相当笼统又无具体实施细则，仅限于在几种情况下可“责令”企业恢复职工被非法解除了的“劳动合同”，若不执行并未设定违法责任。纵观《工会法》，缺乏保障实施的“罚则”条文，进而使得该法缺乏严肃性。必然造成工会“维权”得不到《工会法》有效的法律保护。工会在“维权”实践中，往往不得不转向寻求其它途径、其它实体法律法规进行“维权”，其“维权”成本、代价和风险大增，常常因不现实，最终“维权”行动失败。如此，企事业单位只要“《工会法》明文制止的（会受到政府劳动部门责令的行为）不犯，侵权就难以被有效制止”。正是由于《工会法》缺乏对侵权企事业阻挠“工会依法履行维护职能”制定切实可行的处罚条文，使“国家保护工会的合法权益不受侵犯”落不到实处，即便不履行《工会法》也受不到法律追究。于是侵权时有发生，“隐性侵权现象”更为普遍存在。鉴于《工会法》“法律责任”中存在的遗漏、缺位、不确定性和难以操作，《工会法》体现不出国家法律的尊严和权威，不易受到其它实体法（如《劳动法》、《民法》、《治安处罚法》直到《刑罚》等）的照应及有效保障。架空的《工会法》对企事业单位侵害职工合法权益的行为既然不足以构成法律强制约束力，就难以规范企事业单位落实好职工各项合法权益，更难以对违反本法者实施惩戒、处罚，工会的“维权”自然就显得苍白、尴尬和困难。

三、《工会法》赋予工会“维权”的法律武器，不具备独特的法律权威，且难以操作 《工会法》更像纲领性文件。很大程度上像在重复《中国工会章程》。每一部法律应有执法主体，例如《劳动法》、《劳动合同法》是劳动部门，《合同法》是工商管理部门等等，而工会却成不了《工会法》的执法主体。法律关于工会“维权”的权利、义务，更像规范工会的工作方法。《工会法》与《劳动法》、《劳动合同法》有相关性，但更应各有专指，其“法律责任”却多比照违反《劳动法》制定，更像其“附法”。所涉及到的执法权，均为劳动行政部门（《工会法》七条法律责任中就有四处提到劳动行政部门）。实际上，职工可能遭受侵权的现象情况复杂、涉及面广，职工在政治、经济、人权等各个方面均享有充分的合法权益（如选举权、被选举权与表决权、社会保障权、享受休假等权利），在企事业内部享有“知情权、参与权、表达权和监督权”，这些权益若受侵害，法律责任没有明确，必然造成《工会法》在本法意义上的虚化，即权利与义务、违法与处罚不对称，作为《工会法》维护的主体--工会自身的“维权”也会成问题，因为任何法律中都没有体现关于违反《工会法》应当承担的法律后果。不难看出《工会法》除了很原则地提到治安案件和犯罪须追究责任外，违背其它任何条款均不构成治安案件或犯罪，不必承担行政责任、民事责任和经济处罚，对侵害职工权益最高赔偿也仅是本人年收入的二倍（这是本法中可见的唯一量化标准），试想一个收入很低的农民工费尽周折，通过工会依法“维权”成功，仅得到年收入两倍赔偿，其“维权”成本是得不偿失的，反之对企事业单位来说，“侵权”成本微不足道，根本起不到任何警示和惩戒效果。总之《工会法》较之《劳动法》、《劳动合同法》、《安全生产法》等法律要“软性”和笼统得多。

工会依照《工会法》做不到独立自主地“维权”，往往只能以民事代理（如律师）的角色，代表职工运用相关法律法规（如《劳动法》、《劳动合同法》、《公伤条例》等）去调解、协调或提请仲裁、诉讼，权限和作用还不如律师（后者是专业法律工作者，有着法定的职业优势），工会“维权”大多数情况是在事后和间接发挥作用，其“维权”空间狭窄，政府和法院审理“维权”案例，依《工会法》操作难度大。就工会“维权”，纵观全国几乎很少有依《工会法》上诉、审理和胜诉的案例。这部涉及面非常广的法律，除了如《工会章程》那样规范工会工作外，当前新形势下，在我国社会政治生活中还没有产生过其应有的巨大作用。

四、《工会法》难以保障工会维护自身的民主政治权利，使得工会“维权”常显软弱、力不从心，工会应有的、代表职工群众的民主政治作用难以充分发挥

一是对工会组织、工会干部的地位，《工会法》表述比较模糊。各级总工会比照国家行政机构设置，“机关化”倾向较浓，干部队伍结构过于“专业”固定，缺乏基层工会经历；反之基层企事业单位工会从属性、依赖性较普遍，工会负责干部受单位人事调整变化大，专职人员年龄结构偏大（企事业单位往往将其作为安置老弱的部门），业务素质堪忧。工会主席应具有同级副职地位，享受相应待遇，只是政策性一般要求，不具法律效力。由于《工会法》对工会组织和干部定位较模糊，加之工会自身建设和机构改革调整不够完善，造成了工会组织地位低下、工会干部说不起话，开展“维权”不易。二是《工会法》对工会的“民主参与、民主决策权利”不是刚性要求，使工会难以介入企事业核心决策，难以实现民主参与和源头“维权”。知情知政难，参政议政更难，主动“维权”常无从谈起。因为《工会法》对企事业单位在法律责任中没有体现约束力和对违法的查处及惩罚，一旦侵权容易形成“马后炮”局面，事后“维权”成本高、代价大、会留下后遗症，于职工不利，很难取得成效。

综上所述，鉴于中国工会的特殊性质，不具备强制性权力，法律也没有赋予工会组织“维权”所必须具有的约束性权力，又缺乏其它法律法规对《工会法》的充分照应和保障，使得工会的维护职能显得苍白、缺乏力度，职工通过工会“维权”难度大、成功率不高，极可能还后患严重（一次“维权”小胜而最终导致劳动者失业），所以职工一般情况下不会主动寻求工会组织“维权”。

正是基于工会“维权”法律责权的不明确性，使得基层工会组织软弱、工会干部腰杆不硬、“维权”不力、不敢及无权“维权”现象普遍存在。因为基层工会干部首先是职工，“劳动人事关系”决定权掌握在单位领导人手上，形式上按《工会法》程序走，实际上常常由“老板”做主，“维权”令人堪忧。

工会是党领导下的工人阶级群众组织，我们要贯彻落实党的“十七大”精神，坚持中国特色社会主义办会原则，坚持科学发展观，与时俱进，不断改革、创新，化解矛盾、构建和谐，促进国家的稳定发展。现在国家既然专门为工会立法，就应树立起《工会法》的法律尊严和权威，就应当使《工会法》与其它相关的法律法规（如《劳动法》、《劳动合同法》、《妇女儿童权益保障法》、《工伤管理条例》等等）相照应和衔接，就应设定相应的、可操作性的民事及刑事责任，就应该给工会“维权”赋予专属的、强有力的法律武器，使工会“维权”有法可依、行之有效；行政司法部门执法有据、违法必究；企事业单位遵纪守法、关爱职工；全社会人人依法行事、守法光荣，为此修改《工会法》势在必行。

作者简介：邓觉新四川大学工会副研究员中宣部四川大学舆情直报点顾问

第二篇：对工会法修改的几点建议

对《工会法》修改的几点建议

兰州大学 程丁犁

内容提要：当前劳动关系的协调对我国《工会法》的贯彻提出了许多新的要求。如何使我国《工会法》进一步适应新的经济和社会环境的发展需求, 值此对《工会法》第三次修改进行讨论之际, 笔者根据自己的实际工作，提出《工会法》应在工会队伍建设、集体协商合同、职工民主管理、资源与手段的立法明确化等方面做出修改。

关键词：工会法 修改 工会队伍 集体合同 民主管理 资源与手段

当前受国际金融危机的冲击, 我国劳动关系领域面临一系列新的严峻挑战。构建和谐劳动关系是促进党中央提出的“保增长、保民生、保稳定”大局的重要举措之一。当前劳动关系的协调对《中华人民共和国工会法》（以下简称《工会法》）的贯彻提出了许多新的要求。如何使我国《工会法》进一步适应新的经济和社会环境的发展需求成为一个迫切需要解决的问题。

2010年8月，全国总工会法律部部长刘继臣在《中国工会法60年和劳动法15年》研讨会后，向记者透露工会法修正案的起草工作，目前正由全总、全国人大内务司法委等有关部门合作展开，初步修正案已接近完成。在新的《工会法》修正草案中，对于工会的会员资格、职工代表大会的产生程序，基层工会干部的选举、工会经费保障等方面，都将有更加细致的规定，将更加突出民主管理的程序。

笔者从事高校工会工作已经二十多年，根据实际工作经验对于《工会法》的这次修改提出一些建议。

一、现行《工会法》的成就与不足

1、《工会法》的立法与修改的过程 我国先后有两部《工会法》，即1950年6月28日由中央人民政府委员会通过的《工会法》和1992年4月3日由第七届全国人大第五次会议通过的《工会法》。1950年《工会法》是建国初期最早的三大法律之一，旨在保护先进生产力代表者——工人阶级的结社权和劳动权益，反映了当时“劳资两利”和“劳资协商”的特点。1992年《工会法》是在经历了长期的计划经济体制后，商品经济发展到一定阶段，工会工作面临如何转轨以适应党的十一届三中全会以来新形势的需要这样的背景下，对1950年《工会法》作出全面修改而重新颁布的，它继承了1950年《工会法》的基本框架，同时增加了工会的性质、地位、任务以及权利义务等重要内容。1992年《工会法》虽然体现了市场化经济体制改革的需要，但未能反映1992年10月中央明确提出的建立社会主义市场经济体制的精神。

由于社会主义市场经济的建立和完善，经济结构的战略性调整，公有制实现形式的多样化和非公有制经济的快速发展，经济关系和劳动关系发生了深刻变革。于是，2001年10月27日九届全国人大常委会第二十四次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国工会法〉的决定》。对1992年《工会法》（以下简称原《工会法》）的内容作了44项修改，修改后的《工会法》，对于适应社会主义市场经济发展的需要，协调劳动关系，规范工会工作有很大的作用。

2、现行《工会法》的不足

2001年修改后《工会法》尽管突出了工会的维护职工合法权益的职能、顺应了我国加入WTO的要求，在立法方面有了长足的进步。但是是随着时代的发展以及《劳动合同法》等一系列保障劳动者权益的法律法规的出台，使得现行《工会法》存在着诸多不足之处尚待改进。

1）工会主席的兼职问题与工会干部的待遇

近年来各级工会的专职工会干部也在呈不断递减的趋势。由于工会主席身兼多职, 工作精力分散, 时间缺乏保证, 势必导致工会工作的质量下降。尽管《工会法》第十三条对工会干部的编制已作了规定：“职工二百人以上的企业、事业单位的工会, 可以设专职工会主席。工会专职工作人员的人数由工会与企业、事业单位协商确定。”但是由于《工会法》使用了“可以”两字, 则这一规定变成了选择性的软规定, 在实际执行中便大打折扣。

2）集体合同问题

《工会法》第20条第二款规定：“工会代表职工与企业以及实行企业化管理的事业单位进行平等协商，签订集体合同。集体合同草案应当提交职工代表大会或者全体职工讨论通过。”据此规定，集体合同的订立程序中至少有两个环节，一是双方平等协商，形成集体合同草案；二是集体合同草案提交职工代表大会或职工大会讨论通过。这样的规定，忽视了集体合同订立程序的两种模式的区别。

3）职工民主管理问题

工会法》规定，“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。”“企业、事业单位违反职工代表大会制度和其他民主管理制度，工会有权要求纠正，保障职工依法行使民主管理的权利。” “国有企业职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构，依照法律规定行使职权。”这些规定存在的两个方面的缺陷：第一，职工民主管理的内涵不统一；第二，职工民主管理应否有所有制差别的问题存在矛盾。

二、对《工会法》修改的几点建议

根据上文分析的问题，笔者提出以下的修改建议

1、从立法的角度加强工会队伍建设

以法律规范的形式强化工会干部的队伍建设基层工会能否有效地运转, 很关键的是要建设一支具有一定数量、高素质的、职业化的工会干部队伍。

1）建议《工会法》“职工二百人以上的企业、事业单位的工会, 可以设专职工会主席”中将“可以”改为“应当”, 变柔性规定为刚性规定;并对违者应承担的法律责任作出明确的规定。

2）对《工会法》第九条的上述规定进行补充完善, 拟修改为: 企业行政负责人、合伙人及其近亲属不得作为本企业基层工会委员会成员的人选。同时也须对于违者强化其应承担的法律责任, 加大其违法的成本支出。

3）在市场经济条件下, 工会干部的待遇不仅关系到工会干部的合法权益的保障、工作积极性的调动和工会干部队伍的后继有人等问题, 实际上它从一个方面也体现了工会组织的社会地位。建议在工会法中规定“按照《中国工会章程》民主选举产生的工会主席、副主席实行任期制, 可以连选连任。任职期间享受国家和当地政府规定的有关待遇。”同时应明确规定违者所应承担的法律责任。

2、修改的《工会法》中加强工会在集体协商中的作用

三年前颁布的《劳动合同法》规定“在县级以下区域内，建筑业、采矿业、餐饮服务业等行业，可以由工会与企业方面代表订立行业性集体合同，或者订立区域性集体合同”。随着经济体制改革的深化，产业结构不断调整，产业之间的差异与问题日益突出。产业之间的利益调整，必须借助产业一级的调整手段。现有中央层面的劳动立法、直接插到企业层面，进行微观劳动关系调整的方式，急需上下的有效衔接，其最佳途径就是产业级别的集体协商制度。

据《2008工会维护职工合法权益蓝皮书》统计，截至2008年底，全国签订集体合同110.7万份，覆盖企业190.8万个，覆盖职工1.495亿人，占全国企业职工的60.2%。这些数据表明，集体合同已经成为工会劳动者订立劳动合同的主要方式。

这几年逐步出现了一些行业协商探索，比如浙江温岭等地陆续出现了由工人直选成立羊毛衫加工行业工会，代表工人与企业老总集体协商，但总体而言还很有限，集体协商的级别，还应该扩展到更高层次。据此建议《工会法》在修改时将工资集体协商、集体劳动合同签订方面提高到产业工会的层次。

3、修改关于职工民主管理的规定

民主是法治的基本要求，工会职工的民主管理也是实现“依法治国”的重要途径。职工民主管理不仅是现代企业制度的应含内容，同时也是现代科技进步的必然结果。

历史和现实都表明，实行职工民主管理制度的，并不只限于公有制企业。职工民主管理应当普遍适用于各种所有制的企业。即使职工代表大会制度被法定为国有企业职工民主管理的基本形式，也不应当将非国有企业排斥在它的适用范围之外。至于职工董事制度，更没有理由将其适用范围只限于国有公司。不同所有制企业的职工应当平等享有参与企业民主管理的权利。西方国家对私有制企业职工的民主管理权利作歧视性限制，我国作为社会主义国家就更不应当歧视非公有制企业职工的民主管理权利。不同企业可选择适合本企业特点的职工民主管理形式，而不应当在立法中限定特定职工民主形式的适用范围。

因此，建议在我国的《工会法》修改中，应当本着淡化所有制差别的精神，重构职工民主管理制度。

4、在《工会法》修改中增设工会的资源与手段的规定 2008年10月，党中央在工会十五大上祝词中都强调：“党委和政府要把更多的资源和手段赋予工会组织”。一般认为，工会的资源和手段是指工会在履行社会职能中所需要的权利(力)和条件。毫无疑问，借助此次修改在立法上加强工会的资源与手段是这次《工会法》修改的的一个重点。

从法律的角度来讲，“资源”可以分为有形资源和无形资源。有形资源主要是人、财、物等；无形资源是权力、渠道、机会、关系、待遇、时间、空间以及媒体等。“手段”就是办法，是指由党委和政府（行政）制定、掌握和执行的，可以用来保障和强化工会行使职能的相关政策、制度、规定等。

从工会资源与手段的获得方式看，法律授权规定十分重要，因为只有这样，资源与手段才能成为“法定”的，才能稳定而有效的行使。所以《工会法》的修改应该加强前述的资源与手段的内容的规定，并且进一步明确工会作为一个社会组织依据法律和政策所拥有的权利和条件，如组织职工参与民主管理、对企业安全生产实行群众性监督等方面。另外，《工会法》在修改中应该明确规定政府对于工会实现法定资源和手段的责任，要把关于资源和手段的政策、制度、规定的掌握、执行，甚至制定等手段赋予工会。简而言之就是把工会能做的事，应该做的事，尽量交给工会去做。

参考文献

[1]王贤森，关于当前完善《工会法》实施的若干建议，《中国劳动关系学院学报》，2010（1）。[2]王全兴：《劳动法》，法律出版社1997年版，第196—198页。[3]王全兴、汪敏，《工会法》2001年修改的成功与不足，中国私法网

（http://www.xiexiebang.com），2004年5月18日。

[4]全国人大执法检查报告建议适时修改《工会法》，中国教工，2010（1）

作者简介

程丁犁，兰州大学，工会主席助理，助理研究员。

第三篇：工会法

工会法

第一条

为保障工会在国家政治、经济和社会生活中的地位，确定工会的权利与义务，发挥工会在社会主义现代化建设事业中的作用，根据《中华人民共和国工会法》和有关法律、行政法规，结合本省实际情况，制定本办法。

第一章

总

则

第二条

凡本省行政区域内企业、事业单位、机关中以工资收入为主要生活来源的劳动者，都有依法参加和组织工会的权利。

任何组织和个人不得以职工的户籍、就业期限、就业形式等为由，以解除劳动合同、降低工资、不缴纳社会保险费等手段，阻挠、限制职工依法参加和组织工会。

第三条

工会以宪法为根本的活动准则，依照法律法规和工会章程独立自主地开展工作。

工会的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。国家机关、企业、事业单位，都应支持工会开展工作。

工会应当提高工作人员思想政治素质和业务知识水平，依法治会，依法维权。

第四条

维护职工合法权益是工会的基本职责。工会必须密切联系职工，听取和反映职工的意见和要求，关心职工的生活，帮助职工解决困难，全心全意为职工服务。

工会通过平等协商和集体合同等制度，协调劳动关系，维护职工的劳动权益。

工会通过职工代表大会、职工大会或其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督，维护职工的民主权利。

工会通过劳动法律监督和劳动争议处理制度，监督用人单位执行劳动法律、法规，参与劳动争议处理，为职工提供法律服务，保障职工的合法权益不受侵害。

第五条

工会教育和组织职工依法行使民主权利，发挥国家主人翁的作用，通过各种途径和形式，参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务；动员和组织职工积极参加经济建设，努力完成生产经营任务和工作任务；教育职工不断提高思想道德和法律素质，组织职工进行科学文化和技术业务培训，建设有理想、有道德、有文化、有纪律的职工队伍。

第二章

工会组织

第六条

工会各级组织按照民主集中制原则建立。各级工会委员会由会员大会或者会员代表大会民主选举产生，任何组织不得直接委派。

企业主要负责人的近亲属不得作为本企业工会委员会成员的人选。

上级工会组织领导下级工会组织。

第七条

企业、事业单位、机关应依法建立工会组织。

新建企业、事业单位、机关在筹建时，应当筹建工会。

职工人数较多的乡镇、城市街道和社区可以建立与其相适应的工会组织。

上级工会可以派员帮助和指导职工组建工会，任何单位和个人不得阻挠。

任何组织和个人不得随意撤销、合并工会组织或者将工会组织及其工作机构归属其他部门。

第八条

地方总工会、产业工会自成立之日起具有社会团体法人资格。

基层工会组织具备法人条件的，经地方总工会审核登记后，依法取得社会团体法人资格。

具有社会团体法人资格的工会组织，工会主席是其法定代表人。

第九条

各级工会经费审查委员会由工会会员大会或会员代表大会民主选举产生。

经费审查委员会向同级工会会员大会或会员代表大会负责并定期报告工作；在大会闭会期间，向同级工会委员会负责并报告工作。第十条

各级工会设女职工委员会，女职工不足二十五人的基层工会可以设女职工委员。

女职工委员会主任一般由工会中女性主席或副主席兼任;如工会中无女性主席或副主席,可在女职工委员会中选配一人担任主任。

第十一条

职工二百人以上的企业、事业单位工会，可以设专职工会主席或副主席；工会专职工作人员的人数按不低于本单位职工总人数的千分之三的比例配备。

各级地方工会主席、副主席、经费审查委员会主任、女职工委员会主任的待遇，应按国家和地方有关规定执行。国有及国有控股企业、集体企业和事业单位工会主席、副主席按照其所在单位副职和中层正职配备，享受相应的政治、经济待遇。其他各类企业工会主席、副主席的待遇比照国有及国有控股企业工会主席、副主席的待遇执行。

工会主席、副主席及经费审查委员会主任在任期内一般不应变动。个别确需变动的，应事先征得本级工会委员会和上一级工会同意。

工会主席缺额，应自缺额之日起三个月内补选。

第十二条

企业、事业单位、机关工会委员会专职工作人员的工资、奖励、补贴，由所在单位支付。社会保险和其他福利待遇等，享受本单位职工同等待遇。

第三章

工会的权利和义务

第十三条

企业、事业单位应坚持和完善职工代表大会或职工大会以及其他形式的民主管理制度。

工会委员会是职工代表大会或职工大会的工作机构，负责职工代表大会或职工大会的日常工作。

职工代表大会闭会期间需要临时解决的重要问题，由工会委员会召集职工代表团（组）长和专门委员会（小组）负责人联席会议，协商处理，并向下一次职工代表大会报告并予以确认。

第十四条

法律、法规规定应当提交职工代表大会或职工大会审议、通过、决定的事项，企业、事业单位应当依法办理。

国有及国有控股企业、集体企业和事业单位的改革、改制方案，兼并、破产方案，职工裁员、分流、安臵方案等涉及职工切身利益的事项，应当提交职工代表大会或职工大会审议通过。

第十五条

国有独资公司和国有控股公司董事会中应当有不低于董事人数四分之一的职工代表。

公司制企业监事会中应当有不低于监事人数三分之一的职工代表。

董事会、监事会中的职工代表由公司工会委员会提名，经职工代表大会或职工大会选举产生。

第十六条

董事会、监事会中的职工代表应当依法行使职权，充分表达职工的意愿，并定期向职工代表大会或职工大会报告工作，接受监督；对不履行职责的职工代表，可以通过职工代表大会或职工大会予以罢免、撤换。

职工董事、职工监事在任期内，除个人严重过失外，单位不得与其解除劳动合同或者作不利其履行职责的岗位变动。

第十七条

上级工会应当支持和帮助下级工会开展工作，维护下级工会及其工作人员的合法权益。

上级工会有权派出代表对所属工会组织所在的企业、事业单位就侵犯职工合法权益的重大问题进行调查并提出处理意见，有关单位应当予以协助并及时纠正。

第十八条

工会帮助、指导职工与企业、实行企业化管理的事业单位签订劳动合同。企业、实行企业化管理的事业单位拟订劳动合同条款时，应听取工会的意见。

第十九条

工会应当代表职工与企业、实行企业化管理的事业单位建立平等协商制度，就劳动报酬、工作时间、休息休假、保险福利、劳动安全卫生以及职业培训等事项进行平等协商，双方在协商一致的基础上，达成集体合同草案。工会可以代表职工与企业、实行企业化管理的事业单位就工资分配制度、工资分配形式、工资收入水平等事项进行集体协商，在协商一致的基础上，达成工资协议草案。

集体合同草案、工资协议草案应提交职工代表大会或者职工大会审议通过，报当地劳动保障行政部门审查，并报地方总工会。劳动部门自收到集体合同文本之日起十五日内未提出异议的，集体合同即行生效。

区域性、行业性工会可以组织职工、代表职工与相应的企业组织或者企业就前款事项签订区域性或行业性的集体合同。

第二十条

代表职工一方参加集体合同、工资协议协商的职工代表在本人劳动合同期限内，单位不得违法解除或变更其劳动合同。在担任协商代表期内劳动合同期满的，单位应当与其续签劳动合同至协商代表期满。但本人有严重过失或者达到法定退休年龄的除外。

第二十一条

企业、事业单位处分职工，工会认为不适当的，有权提出意见。

企业单方面解除职工劳动合同时，应当事先将理由通知工会，工会认为企业违反法律、法规和有关合同，要求重新研究处理时，企业应当研究工会的意见，并将处理结果书面通知工会。

职工认为企业侵犯其劳动权益而申请劳动争议仲裁或者向人民法院提起诉讼的，工会应当给予支持和帮助。

第二十二条

企业、事业单位违反劳动法律、法规规定，有下列侵犯职工劳动权益情形的，工会应当代表职工与其交涉，要求其采取措施予以改正；单位应当予以研究处理，并向工会作出书面答复；拒不改正的，工会可以请求当地人民政府依法作出处理：

（一）不签订、不履行劳动合同或解除劳动合同后未依法给予职工经济补偿的；

（二）克扣、拖欠职工工资或不支付加班加点工资的；

（三）不提供劳动安全卫生设施、条件或劳动安全卫生设施、条件不符合国家规定的；

（四）超出国家规定随意延长劳动时间的；

（五）未依法参加社会保险和缴纳社会保险费的；

（六）侵犯女职工和未成年工特殊权益的；

（七）其他严重侵犯职工劳动权益的。

第二十三条

企业、事业单位发生非法扣留职工合法证件、强迫职工交纳风险抵押金、保证金以及对职工非法搜身、侮辱、虐待、体罚等侵害职工人身权的情况时，工会有权予以制止，要求纠正；情节严重的，工会有权提请有关部门依法处理或者支持职工依法提起诉讼。

第二十四条

企业以及实行企业化管理的事业单位可以设立劳动争议调解委员会，由职工代表、企业代表和工会代表组成，依法调解本单位劳动争议。调解委员会主任由工会代表担任，办事机构设在本单位工会委员会。

地方各级劳动争议仲裁委员会应当有同级工会代表参加。劳动争议仲裁机构在审理重大案件时，应提请仲裁委员会讨论；审理一般案件，可安排工会劳动争议兼职仲裁员参加。

第二十五条

县级以上各级总工会经司法行政机关批准，可设立主要为工会组织和职工提供法律服务的机构，依法维护工会组织和广大职工群众的合法权益。

第二十六条

工会应当协助政府和企业、事业单位做好下岗职工再就业和困难职工帮扶工作，办好职工集体福利事业，做好工资、劳动安全卫生和社会保险工作，开展职工互助互济等活动。

职工享有疗养和休养的权利，各级工会及有关单位应做好职工疗养、休养工作。

第二十七条

工会应当尊重企业及其投资者的合法权益，支持企业搞好生产和经营管理；教育职工遵守纪律和各项规章制度，履行劳动合同，爱护国家和企业的财产，维护企业信誉，保守商业秘密；组织职工开展群众性的合理化建议、技术革新和文娱、体育活动。

第二十八条

工会依照国家规定对新建、扩建企业和技术改造工程中的劳动条件和安全卫生设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用进行监督。对工会提出的意见，企业或者主管部门应当认真处理，并将处理结果书面通知工会。第二十九条

工会发现企业违章指挥，强令工人冒险作业，或者在生产过程中发现明显重大事故隐患和职业危害，有权提出解决的建议，企业应当及时研究答复；发现危及职工生命安全的情况时，工会有权向企业建议组织职工撤离危险现场，企业必须及时作出处理决定。

职工因工伤亡事故和其他严重危害职工健康问题的调查处理必须有工会参加。工会应当向有关部门提出处理意见，并有权要求追究直接负责的主管人员和有关责任人员的责任。对工会提出的意见，有关部门应当及时研究，给予答复。

第三十条

省、市、县（市、区）人民政府与同级工会，应当建立联席会议制度，研究解决职工、工会权益中的重要事项以及有关问题。

政府有关部门与同级产业工会可以参照前款规定执行。

第三十一条

地方国家机关组织起草或者修改法规、规章和各级人民政府制定国民经济和社会发展计划时，对涉及职工利益的重大问题，应当听取工会的意见；组织监督检查直接涉及职工切身利益的法律、法规、规章的贯彻执行情况时，可以吸收工会参加。

各级人民政府及其有关部门在研究制定劳动就业、工资、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的政策、措施时，应当吸收同级工会参加研究，听取工会意见后，再做出决定。

第三十二条

企业、事业单位研究经营管理和发展的重大问题应当听取工会的意见；召开讨论有关工资、福利、劳动安全卫生、社会保险等涉及职工切身利益的会议，必须有工会代表参加。

第三十三条

根据政府委托，工会与有关部门共同做好劳动模范和先进生产（工作）者的评选、表彰、培养和管理工作。

第三十四条

各级人民政府劳动保障行政部门应当会同同级工会和企业方面代表，建立劳动关系三方协调会议制度。

三方应当定期召开协调会议，就劳动规章、政策的制定等涉及职工利益的重要问题进行研究、分析，协商解决涉及劳动关系的各项重大问题。

三方形成的协议或者决定，各方应当组织贯彻实施。第四章

工会的经费和财产

第三十五条

工会会员按月缴纳会费，会费标准按照中华全国总工会有关规定执行。

建立工会组织的企业、事业单位、机关，应当按每月全部职工工资总额的百分之二向工会拨缴当月经费。全部职工的工资总额按国家统计局的有关规定计算。

机关、事业单位的工会经费，由财政拨款的，应当列入同级财政预算，按季度划拨。具体划拨方式由各级总工会与同级财政部门商定。

企业、事业单位拨缴的工会经费在税前列支。

企业、事业单位、机关逾期拨缴或者未足额拨缴工会经费的，应当及时补缴，并按日加收逾期拨缴或者未足额拨缴工会经费万分之五的滞纳金。

第三十六条

企业、事业单位无正当理由拖延或者拒不拨缴工会经费的，基层工会或者上级工会可以向当地人民法院申请支付令，或者直接向人民法院提起诉讼。

第三十七条

各级人民政府和企业、事业单位、机关应当为工会办公和开展活动，提供相应的设施和活动场所等物质条件。

各级人民政府和企业、事业单位、机关可以每年给工会一定的经费补助。

第三十八条

工会应当根据经费独立原则，在当地金融机构开设独立的经费帐户。

工会经费主要用于为职工服务和工会活动。

工会建立预算、决算和经费审查监督制度。

工会经费的上解和使用按上级工会规定执行，接受同级和上级工会经费审查委员会的审查和监督。

工会经费的使用应当依法接受国家的监督。第三十九条

工会主席任期届满或者在任期内离任的，工会应当按照规定对其进行经济责任审计。

第四十条

工会财产由工会实行独立管理。任何单位和个人不得侵占、挪用、任意调拨工会财产、经费和国家拨给工会使用的不动产；不得非法注销工会依法设立的银行帐户；不得将工会的财产、经费作为所在单位的财产、经费予以冻结、查封、扣押和清偿债务。

工会所属的工人文化宫、俱乐部、职工学校、疗养院等不动产确因城市规划需易地重建的，政府或者有关单位应当依法保证迁建所需土地和资金补偿。

第四十一条

县级以上各级总工会、产业工会的离休、退休人员的待遇，与国家机关工作人员同等对待。

县级以上各级总工会所属事业单位的离休、退休人员的费用，按照国家有关规定，由同级人民政府财政负担；参加社会保险的，由社会保险基金支付。

第五章

法律责任

第四十二条

工会对违反本办法的规定侵犯工会合法权益或者职工劳动权益的单位和个人，有权提请人民政府或者有关部门采取责令改正、通报批评、行政处分等措施予以处理；工会对侵犯其合法权益的，可以直接向人民法院提起诉讼。

第四十三条

违反本办法，有下列情形之一的，由劳动保障行政部门责令其限期改正；拒不改正的，由劳动保障行政部门提请县级以上人民政府依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）符合组建工会条件而不依法组建的；

（二）阻挠和限制职工依法组织、参加工会或者对参加工会的职工打击报复的；

（三）阻挠上级工会帮助、指导职工筹建工会的；

（四）对依法履行职责的工会工作人员以降级、撤职、调离工作岗位、解除劳动合同等方式进行打击报复的。

对依法履行职责的工会工作人员进行侮辱、诽谤或者进行人身伤害的，由公安机关依照治安管理处罚条例的规定处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四十四条

违反本办法，有下列情形之一的，工会可以提请县级以上人民政府责令改正；拒不改正的，人民政府应当依法处理，并将处理结果书面通知工会。

（一）非法撤销、合并工会组织，或将工会组织及其机构归属于其他部他部门的；

（二）妨碍工会组织职工通过职工代表大会和其他形式依法行使民主权利的；

（三）妨碍工会参加职工因工伤亡事故以及其他侵犯职工合法权益问题的调查处理的；

（四）拒绝进行平等协商、签订集体合同的。

第四十五条

工会工作人员因履行职责或者职工因参加工会活动而被解除劳动合同的，由劳动保障行政部门责令恢复其工作，补发被解除劳动合同期间应得的报酬；本人不愿恢复工作的，单位应当根据国家有关规定，支付经济补偿金，并给予本人上年年收入二倍的赔偿。

第四十六条

违反本办法，侵占、挪用、私分或者任意调拨工会财产、经费，以及将工会财产、经费作为所在单位的财产、经费予以冻结、查封、扣押和清偿债务的，工会有权向政府有关部门及司法机关提出限期纠正的建议；或者向人民法院提起诉讼，要求返还，并赔偿损失。

第四十七条

工会工作人员违反本办法，不依法履行职责，或者滥用职权，损害职工或者工会权益的，由同级工会或者上级工会责令改正或者予以处分；情节严重的，依照《中国工会章程》予以罢免；造成损失的，应当依法赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章

附

则

第四十八条

本办法自2004年4月1日起施行。《安徽省实施〈中华人民共和国工会法〉细则》、《安徽省外商投资企业工会条例》、《安徽省私营企业工会条例》同时废止。

第四篇：法律《条例》修改必要性报告

《兰州市公共场所控制吸烟条例》

修改必要性报告

《兰州市公共场所控制吸烟条例》（以下简称条例）自2014年1月1日正式实施，距今已近满三年。这三年来，我市通过强化社会宣传，依法建立控烟工作机制与工作体系，夯实属地化管理与强化执法监督等措施，使广大市民依法控烟意识得到不断加强，各行业经营者、管理者自觉履行《条例》控烟责任意识逐步加深，总体呈现出违法吸烟现象减少，无烟单位、场所增多的良好发展态势。但是，由于控烟现状与法规的要求和广大人民群众的期盼还存在一定的差距，《条例》中部分规定也不符合现实执法需求，为维护广大市民的健康权益，《条例》的修订迫在眉睫。经市控烟办研究，对我市控烟工作现状与发现问题报告如下：

一、我市控烟工作目前主要工作方法

（一）深入开展控烟宣传、提高市民控烟意识 为加强我市控烟宣传工作，市控烟办举办了 “无烟兰州，最美微笑”照片征集活动。在兰州市公共频道和公交数字移动电视平台上播放 “二手烟危害”、“吸烟危害”及“戒烟治疗”等控烟公益宣传片。在我市第十五届人民代表大会六次会议和政协兰州市第十三届委员会第四次会议召开期间，积极推进“无烟两会”宣传活动，向参会代表发送“无烟两会”短信提示，在所有礼堂大厅、会议室、休息室、餐厅、住所等室内公共场所设置“无烟两会”宣传标识，实现室内场所全面无烟。在兰州国际马拉松赛上，组织了无烟马拉松宣传活动，通过“无烟拉拉队”和无烟宣传展台，向参赛运动员选手、志愿者、观赛群众传递“无烟兰马，助跑健康”的理念，获得市民的高度评价。

2016年5月31日，为进一步深入宣传《兰州市公共场所控制吸烟条例》，兰州市成功举办了第二十九个“世界无烟日”大型宣传活动。兰州市人大，兰州市人民政府相关领导及各县区政府相关领导、各相关部门控烟工作负责人及工作人员、控烟执法人员、相关医疗机构及志愿者共300余人参加了活动，多家媒体全程跟踪报道。

（二）完善控烟执法机制、推进控烟执法检查 为进一步完善我市控烟执法机制建设，结合年初国家控烟办提出的指导意见，市控烟办组织召开了2016年上半年兰州市控烟工作座谈会和“兰州市2016年媒体记者恳谈会”会议就兰州市控烟工作现状、存在问题及下一步工作打算和各成员单位及媒体进行了深入探讨，并要求各县区、各成员单位对各自组织机构进行自查，进一步强化工作制度的落实，制定控烟工作计划、落实控烟培训及信息报告制度。

市控烟办组织相关单位对部分公共场所的控烟工作进行了暗访调查。暗访范围涵盖了兰州市6所市属医院及市中心的餐馆、旅店、美发店、网吧等30余家场所，并及时对暗访结果进行了汇总分析，为“世界无烟日”联合执法检查行动提出了指导性建议；5月31日，兰州市控烟办与相关执法部门对兰州市部分餐饮场所进行了联合执法检查。当日共检查各类场所100余家，对部分不规范场所提出了整改意见；9月6日-9日，我市在近郊四区开展了为期四天的大型控烟联合执法活动。执法共计检查公共办公场所80家，餐饮娱乐场所105家，发放禁止吸烟标识300余张，并对其中的12家进行了责改。此次联合执法行动得到了省市各大电视、广播、平面媒体的广泛关注、跟踪报道，电视、电台、网络及报纸共报道相关信息20余篇，兰州电视台“零距离栏目”还对执法检查进行了现场直播。

2016年1-11月，各县区、各成员单位在控烟日常执法检查中，共检查各类场所14331家，劝阻个人吸烟行为2321例，警告、责令整改场所567家，罚款4家，共计10000元。其中，兰州市卫生计生监督所积极行动，自 2016年3月起，在全市范围内开展了为期一个月的控烟专项检查，共出动监督员206人次，检查公共场所经营单位83户，责令整改78户，警告24户，一般程序行政处罚4户，罚款金额10000元。

9月13日-9月28日，我市作为全国三个试点城市之一，在开展了餐饮、办公场所尼古丁被动检测工作。该项工作由中国疾控中心指导，主要目的是收集科学数据并检验我市现阶段控烟工作实际情况。项目在我市城关区、七里河区随机抽取共50家办公、餐饮场所开展，为期10天。期间我市高度重视，共出动工作人员130人次参与，并有媒体记者跟踪采访，通过电视、报纸、网络发表相关信息8篇。

二、存在的问题

（一）控烟执法机制还未能全面形成

依法控烟是一项长期艰巨的工作，国家立法已在进行当中。《条例》实施以来，我市控烟执法工作现阶段正处于逐步建立和完善的状态，目前各级控烟办人员编制与工作经费尚未落实；各执法监管部门对控烟执法案件的处置持非常谨慎的态度，劝导多、处罚少，起不到威慑作用；控烟执法工作还存在畏难情绪，缺乏更加主动开展控烟执法工作的责任意识，执法的主动性和积极性还没有充分调动起来。举报难、劝阻难、执法难的问题还没有得到有效解决。

执法困难问题的存在，与现行《条例》规定不满足执法需求有关。例如对个人罚款为50元，《条例》规定不能使用简易程序进行处罚，导致各执法部门在落实执法主体责任时有一定约束性，致使控烟执法未能保证有效的开展。

（二）控烟执法的有效落实缺少抓手

目前我市控烟执法体系没有有效的督促和激励机制，各级控烟办没有督促控烟执法工作推进的有效手段。各成员单位根据职责对本行业开展控烟执法工作，各县区政府、各行业主管部门对控烟工作的重视程度也参差不齐，对我市控烟工作的整体推进十分不利。

为督促各县区、各成员单位认真落实控烟执法，真正把控烟执法工作与日常监督检查工作相结合，控烟工作需要从《条例》出发，根据各县区、各成员单位实际情况及行业特点制定较为合理的控烟执法工作目标，并制定行之有效的督导考核办法。市控烟办计划在《条例》修订完成后，组织专业技术机构定期对全市控烟工作进行系统评估，并将评估结果向社会公示。

（三）《条例》的宣传还很薄弱

市民的广泛知晓是《条例》的有效执行的基础。目前各县区、各部门对控烟执法宣传投入欠缺，宣传方法单一，致使市民对《条例》知晓率和熟悉程度较低，加上全市宣传资源偏少，各类媒体的公益播放和发稿偏少，宣传工作要做到家喻户晓、深入人心仍是一个需要长期和深入的工作。

在下一步工作中，我办计划一是协调市政府逐步加大控烟工作的经费投入，加大公益广告投放力度，逐步扩大控烟宣传的深度和广度；二是加强各行业的控烟知识培训，提高市民对《条例》的知晓率，形成全社会共同控烟的社会氛围；三是通过与团市委接洽，招募和发展民间志愿者团队力量，以民间支持辅助现实执法力量。总结 构建“场所自律、社会监督、行政监管、执法检查、专业监测、定期通报”相结合的控烟执法体系，需要建立在合乎执法实际的法律法规基础上。在《条例》施行的三年间，我们在摸索中积累了相当的经验，对兰州总体控烟执法环境也有了足够的了解和准备，为建立控烟执法的长效管理监督机制，《条例》的修订势在必行。

第五篇：《税收征管法》修改的必要性及趋势

《税收征收管理法》修改的必要性及修改趋势

王晶

关键词: 税收征收管理法 修改 必要性 修改趋势

内容提要: 由于我国近年社会经济环境发生了巨大的变化，《税收征管法》亟待修改以适应当今的社会经济环境。本文从这一角度考虑，阐述了税收征收的一般理论，分析了《税收征收管理法》修改的必要性及其修改的趋势。

由于近年来我国经济社会环境发生了巨大变化，各方面改革不断推进，1992年通过的税收征管法，自2001年修订以来在税收征管实践中不断面临新情况、新问题。2008年10月29日，重新修订税收征管法被列入全国人大常委会5年立法规划第一类立法项目，并很快被列入国务院2009年立法工作计划。

一、有关税收征管的一般理论

（1）税收征管法律关系的渊源

[1]

税法作为法律体系的一个部门法，有实体法和程序法之分。税收程序法律关系以税收债权债务关系为基础，其目的是为了保障税收债权的实现，维护纳税人的合法权利。通常情况下，税收债权债务的发生是引起税收程序法律关系的最基本的原因。具体而言，税收程序法律关系可以分为三个层次：税收征纳法律关系、税收处罚法律关系和税收救济法律关系。

[2] 税收程序是指税收的确定及征收程序，有关税收程序的法律规定称之为税收程序法。依据税收债法的原理，税收债务自税收构成要件满足之日起成立，无需专门的纳税申报或税收核定程序。但是为使税收成为具体债务，还必须确定其内容，即课税标准和税额。有关确定课税标准和税额的程序即称为税收确定程序。此外，纳税义务通常虽因交纳而消灭。但当遇到有纳税义务人未自动履行纳税义务时，法律允许作为税收债权人的国家和地方政府扣押纳税义务人的财产，并将之交付公卖以强制性地满足税收债权。这在法律上称为滞纳处分或强制征收。这一系列税收交纳和征收的程序称为税收征收程序。

[3]

在我国的法律体系中，税收征管法，即通常所指的税收程序法，是调整在税收征管过程中发生的社会关系的法律规范的总称。《税收征管法》的立法目的是与各单行的税收实体法相配套，并对单行的税法中的普遍性和程序性的问题进行调整。形式意义上的税收征管法仅指全国人大常委会指定的《税收征管法》，实质意义上的税收征管法除了《税收征管法》外，还包括国务院、财政部和国家税务总局制定的税收征管方面的行政法规、规章等。

[4]

必须指出，《税收征管法》除了程序性规范之外，还对诸如税务管理、税务稽查、法律责任等税务行政管理的实体性问题进行调整，所以，我国《税收征管法》涵盖了关于税收法律关系的实体性的规定。

（2）税收征管法在我国法律体系中的地位

税收征管法在依法治税中具有重要的地位和作用。税收征管法是税收实体法的配套法，我国税务立法起步较晚，目前各个单行税法多未上升为法律，不少还处在暂行条例、规定等行政法规的层次。已颁布的单行税法法规税互不配套，修改、补充频繁，稳定性较差。我国税法体系还处在较低的层次上。我国税法的立法模式目前只能是停留在出台一个税种，就制定一部法律的形式。为了解决税收的共同问题，我国制定了《税收征管法》。

[5]

税收实体法，规定国家税收债权具体内容，而税收征管法则是保障国家税收债权的具体内容得以实现的重要工具。

在普遍重视程序建设的今天，税收征管法更具有其特殊的价值。税收征管法对于防止征税机关及其工作人员滥用职权和保护纳税人权利具有重要的意义。税收具有强制性、无偿性和稳定性这三大特点。为了使纳税人懂得税收是“取之于民，用之于民”的，就必须使用宣传教育的手段使纳税人主动履行纳税义务。在税收征收的过程中，同样要是税务征收人员遵守国家的法律来形式税收征收权，而不是肆意滥用权利去侵犯纳税人的权利。在我国，税收法治一直是税收过程中的薄弱环节，鉴于此，应该加强税收征管过程中的税收法治建设。防止纳税人偷漏税的同时，也要防止税收征收人员借征税之机，中饱私囊。不把好税收征管这个环节，国家的税收是无法获得保障的。

二、《税收征管法》修改的必要性

《税收征管法》自颁布实施以来，对于加强税收征收管理，保障国家税收收入，保护纳税人的合法权益，调整征纳关系以及改善税收征管环境等方面发挥了重要作用。但由于近年来我国经济社会环境发生了巨大变化，各方面改革不断推进，随着改革的深化、开放的扩大和社会主义市场经济体制的逐步建立和发展，税收征管法不能完全适应实际需要，逐步暴露出许多弊端 [6] ：

（1）税收征管还存在一些漏洞和不足之处。

从纳税人的角度来看，不少纳税人不到税务机关办理税务登记，税务机关难以掌握税源情况，漏征漏管情况比较严重。还有许多纳税人开立多个户头，税务机关难以掌握其真实的经营状况。一些纳税人利用延期缴纳的规定拖欠税款，影响国家税款的及时缴纳。

从税务机关角度来看，第一，在征税机关实行征收、管理和检查分离后，有些部门职责分工不够明确，部门之间缺乏有效的协调配合。税务机关内部各项征管制度、征管程序和操作规程还不尽完善，各环节之间的衔接协调还不够紧密，影响了征管质量和效率。第二，税源管理不到位，没有统一的标准，部门协调配合不力，部门之间在税源管理上处于孤立状态，信息传递共享不顺。有些征管措施还不够到位，造成一些税收流失。信息化支撑滞后，一些地方不同程度地存在着“疏于管理，淡化责任”的问题。第三，管理手段还需完善，征管资料的收集和整理还不够规范。第四，有些征税机关迫于任务的压力，采取了摊派税收等不合理的做法，侵犯了纳税人的权利，违反了税收法治原则。

[7]

（2）税收征管工作面临的一些情况，需要在法律中做出明确规定。

有关税收优先权，我国税法已经通过一般法的形式对其予以肯定，即：《税收征收管理法》第45条规定：“税务机关征收税款，税收优先于无担保债权，法律另有规定的除外；纳税人欠缴的税款发生在纳税人以其财产设定抵押、质押或者纳税人财产被留置之前的，税收应当限于抵押权、质权、留置权执行。纳税人欠缴税款，同时又被行政机关决定处以罚款、没收违法所得的，税收优先于罚款、没收违法所得。”但是这一规定存在诸多矛盾，是许多问题不能得到解答。例如：与其他债权相比，税收为什么享有优先权？与其他物权相比，税收权利是否优先？与其他非民法上的财产权相比，税收权利是否优先？当各类权利发生冲突时，存在行使顺序上的优劣先后的区分，这样是否会损害其他主体的利益？

[8]

这些问题，仅仅依靠《税收征收管理法》第45条是不能得到合理的解释的。因此，这需要在《税收征管法》的修改中做出明确的规定，以解决税收实务中出现的问题。

（3）税务机关的征税行为和执法措施不够规范、完善，税收征管工作中还需进一步协调和保护对纳税人、扣缴义务人的合法权利。

由于我国是一个长期受封建专制统治的国家，“国家本位”、“义务本位”的观念根深蒂固。在税收领域，“义务本位”观念表现得尤为突出。我国《宪法》关于税收的条款只有一条，即第56条：中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务。由此条规定可以看出我们往往只是单方面追求纳税人履行义务，而忽视对纳税人权利的关注和保障。这就需要在修订《税收征管法》的过程中，要体现纳税人权利保障，当然如果有条件将纳税人权利纳入到宪法中，这将是实现税收法治建设的关键一步。

（4）现行《税收征管法》需要与《行政处罚法》、《行政复议法》、修订了的《刑法》等法律的有关规定相衔接。

2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议表决通过了《刑法修正案

（七）》，修订后的《刑法》对第二百零一条关于不履行纳税义务的定罪量刑标准和法律规定中的相关表述方式进行了修改。“偷税”将不再作为一个刑法概念存在，正式将其确定为“逃税罪”。《刑法修正案

（七）》用“逃避缴纳税款”的表述取代了原法律条文中“偷税”的表述。北京大学法学院刘剑文教授认为，“偷”是指将属于别人的财产据为己有，而在税收问题上，应缴税款原本是属于纳税人的财产，之所以发生过去所说的“偷税”行为，是因为纳税人没有依法履行缴纳税款的义务，因此有必要将这种行为与平常概念中的盗窃行为加以区别。《刑法》不再使用“偷税”的表述，反映出立法者在公民财产概念理解上的变化。订《税收征管法》的过程中体现出来。

三、《税收征管法》修改的趋势

（1）加强对纳税人权利保护的力度，构建起完善的纳税人权利体系。

长期以来，中国对纳税人权利并不身份重视。无论立法者还是执法者，都倾向于将税法视为保障国家征税权利的工具，缺乏保护纳税人合法权益的意识。尽管2001年4月28日修订通过的《税收征收管理法》，对于纳税人的权利的规定多达十几项，但是这些条款零星分布在征管法六部分几十个条款中，没有形成一个整体，对纳税人权利的规定既不系统，也不完善。这次修订，应该针对这一问题，对纳税人权利保护的条款进行系统完善的规定，构

[9]

这一修改需要在修建起我国纳税人的权利体系。这对于保护纳税人权利，转变税收观念，实现税收法治具有重要的意义。

中央财经大学税务学院教授、博士生导师汤贡亮举例说，应将现行税收征管法第八条对纳税人知情权的规定范围进一步扩大，新增可公开的税收政策信息等内容。因为纳税人有权获得有关税收法律法规完整而准确的信息，除了根据什么法律法规被课征哪些税、如何缴纳等外，还包括纳税人有权了解国家把这些税款用于何处、所享受的公共产品服务是否与自己付出的代价对等。[10]

只有充分的让纳税人享有知情权，使纳税人知道自己缴纳的税款“取之于民，用之于民”的用途，纳税人才会有纳税的积极性。这样才会避免征纳双方关系的紧张，促进税收征纳关系的良性循环发展。

（2）针对《税收征管法》这一程序性法律的特点，应完善税收征管的程序方面制度设计。

我国的《税收征管法》属于程序法。其目的是为了保障实体的税收债权的实现。其实施不应受到某一实体法税制的变化而受到影响。因此，应该制定出适应各种税种的税收征收管理程序。而不应该每出现一个新的税种，就要制定新的征收办法。这样极大地浪费了立法资源，而且不利于税收法治的建设。这对于完善税收程序法是极其不利的。

我国《税收征管法》中，有一部分是关于税收实体法的规定，在程序法中存在实体性的规定，不仅不利于税收立法的体系性建设，而且会影响到税收程序法的顺利实施。因为实体性的规定在程序法中得到体现，必然会因为实体的税制的变动而带来程序法上的修改，这不利于税收程序法的稳定。因此，要在税收程序法中尽量减少实体性的规定。这需要在这次修订《税收征管法》中予以考虑。

（3）强化部门协调机制，建立税收行政协调制度。

[11]

中央财经大学税务学院教授梁俊娇指出，税收征管法修订应以提高税务行政效率为目标，明确各级税务机关及相关部门的管理权限与权责，调整部门配合与专业化分工之间的协作关系，优化税务管理资源配置。要明确国税部门与地税部门的职责和权利。我国目前实行的是中央和地方的分税制，国税与地税以税种划分管辖范围，垂直管理，相互独立。在实际的税收征收管理中，往往会因为国税、地税的利益不同而发生管辖上的争议。这影响了税法的统一性和权威性。这需要法律进一步明确二者的关系，建立起完善的利益协调机制，来树立和强化税法的权威。

在税款征收的过程中，会涉及税务部门与工商部门、银行、公安、法院等部门之间的相互协调。如果不通过法律建立起良好的部门协调机制，在税款征收实际操作的过程中是不能避免问题的出现的。

（4）实现税收民主立法。

税收立法要实现民主化，不仅要体现在税收实体法的制定过程中，而且要体现在税收程序法的制定过程中。《税收征管法》的修改同样要体现立法的民主化。要实现税收的民主化立法，就应该在立法的过程中，使不同利益主体的诉求得到充分的表达。立法应该公开、透明。要允许媒体对立法的过程进行报道，促进立法的透明度和公开化。都了解《税收征管法》修改的进程和主要精神。

税收在国家收入中起着举足轻重的作用，税收工作的顺利完成依赖于完善且行之有效的税收征收管理方面法律的保障。因此《税收征收管理法》的修改显得尤为重要。只有在立法环节制定出良好的法律，使税收征纳做到有法可依，才会实现依法征税和纳税，保障纳税人的合法权利。

[12]

让社会各界

注释: [1] 刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社2008年版，第587页。

[2] 刘剑文著：《税法专题研究》（第二版），北京大学出版社2007年版，第158页。

[3] 金子宏著，占宪斌，郑根林译：《日本税法》，法律出版社2004年版，第407页。

[4] 刘剑文主编：《财税法学》，高等教育出版社2008年版，第587页。

[5] 吴向红：《修改和完善〈税收征管法〉的法律思索》。

[6] 吴向红：《修改和完善〈税收征管法〉的法律思索》。

[7] 罗智峰：《税收征管专题课的思考》，http://www.xiexiebang.com/ReadNews.asp?NewsID=406。

[8] 刘剑文、熊伟著：《税法基础理论》，北京大学出版社2006年版，第296页。

[9] 熊剑锋：《偷税罪取代逃税罪》，摘自《第一财经日报》2009年10月19日。

[10] 芦慧菲：《税收征收管理法修订：有哪些具体问题应进行完善？》，摘自《中国税务报》2009年11月20日。

[11] 芦慧菲：《税收征收管理法修订：有哪些具体问题应进行完善？》，摘自《中国税务报》2009年11月20日。

[12] 刘剑文：《试论和谐社会构建进程中财税立法的若干策略》，摘自《政治与法律》2007年第3期。

出处:财税法网

税收征管法的适用范围辨析

发布者： 发布时间：2010-02-01 10:09:02------------------兼议“超税负返还”是否适用退税？

一、税收征管法适用范围的法律依据

只有①税务机关 ②征收 的③各种税收 才适用《税收征管法》

《税收征管法》第二条：凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理，均适用本法。《实施细则》第二条：“凡依法由税务机关征收的各种税收的征收管理，均适用税收征管法及本细则，税收征管法及本细则没有规定的，依照其他有关税收法律、行政法规的规定执行。”。可见，适用《税收征管法》必须同时具备下列三个条件：

1.适用的主体必须是①税务机关或经税务机关依法授权的单位或个人

依据《税收征管法》第十四条：本法所称税务机关是指各级税务局、税务分局、税务所和按照国务院规定设立的并向社会公告的税务机构。第二十九条：除税务机关、税务人员以及经税务机关依照法律、行政法规委托的单位和人员外，任何单位和个人不得进行税款征收活动。2.②征收的手段或形式必须符合法律规定

依据《税收征管法》第二十八条税务机关依照法律、行政法规的规定征收税款，不得违反法律、行政法规的规定开征、停征、多征、少征、提前征收、延缓征收或者摊派税款。3 ③各种税收依据是指全国人大制定税收法律（税法）和国务院制定的税收行政法规（暂行条例）

依据《税收征管法》第三条：税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。

二、容易混淆适用《税收征管法》的几种情形辨析

1.依据《税收征管法》第五十三条第二款规定：“对审计机关、财政机关依法查出的税收违法行为，税务机关应当根据有关机关的决定、意见书，依法将应收的税款、滞纳金按照税款入库预算级次缴入国库，并将结果及时回复有关机关。”。

2.由财政部门征收的耕地占用税、契税等管理的具体办法由国务院另行制定，不适用《税收征管法》。

3.关税的征收依照《中华人民共和国进出口关税条例》不适用税收征管法。4.税务机关办理退税是否适用《税收征管法》？

①出口退税适用《税收征管法》。《税收征管法》第六十六条：以假报出口或者其他欺骗手段，骗取国家出口退税款，由税务机关追缴其骗取的退税款，并处骗取税款一倍以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

②多缴、多征税款退税适用《税收征管法》。《税收征管法》第五十一条：纳税人超过应纳税额缴纳的税款，税务机关发现后应当立即退还；纳税人自结算缴纳税款之日起三年内发现的，可以向税务机关要求退还多缴的税款并加算银行同期存款利息，税务机关及时查实后应当立即退还；涉及从国库中退库的，依照法律、行政法规有关国库管理的规定退还。③减、免税款适用《税收征管法》。

依据《税收征管法》第三十三条：纳税人可以依照法律、行政法规的规定书面申请减税、免税。以及国税发[2005]129号《税收减免管理办法（试行）》第二条：本办法所称的减免税是指依据税收法律、法规以及国家有关税收规定（以下简称税法规定）给予纳税人减税、免税。减税是指从应纳税款中减征部分税款；免税是指免征某一税种、某一项目的税款。④先征后退是指税务机关将税款征收入库，然后由财政机关按税收政策规定审核并返还企业所缴入库的税款，返税机关为财政机关。“先征、后退”中，“先征”适用《税收征管法》，“后退”不适用《税收征管法》。依据关于税制改革后对某些企业实行“先征后退”有关预算管理问题的暂行规定的通知（财预字【1994】第55号文规定：“

（一）实行“先征后退”办法，无论是有关文件中明确“税收返还”，还是“财政返还”，都采取先按统一规定征税，后按原征税科目退税的办法。

（三）退税的审批管理由财政部门或财政部门委托征收机关（税务和海关）和国库密切配合，共同负责。严防少征税多退税现象的发生。

三、关于退税的审批。上述实行“先征后退”、“财政返还”、“税收返还”的企业，均应按照税收条例的规定，先缴纳各项税收。纳税后，区别不同情况，分别由财政部门或财政部门委托征收机关根据国家有关政策规定按下列方法审批办理退税”。外商投资企业税制改革中取得的超税负返还也属于“先征后退”。可见，税务机关办理退税系受财政机关委托，代行的是财政职权，因此其办理退税的行为不适用《税收征管法》，也就是说企业申请退税错误，无论其是故意还是过失，税务机关都不能按《税收征管法》的规定进行处理。

⑤“即征即退”是指对按税法规定缴纳的税款，由税务机关在征税时部分或全部退还纳税人的一种税收优惠，其实质是一种特殊方式的免税和减税，因而适用《税收征管法》。

⑥税务机关代征的各项基金、附加不适用《税收征管法》。因为各项基金、附加的征收依据是各项基金、附加征收管理办法，而不是税法和税收行政法规。

⑦税务机关代征的社会保险费依据的是《社会保险费征缴暂行条例》，故也不适用《税收征管法》。