第一篇：工商现行企业年检制度定位及年检制度改革之刍议
工商现行企业年检制度定位及年检制度改革之刍议
武兴华
对于工商行政管理机关现行的工作来说，从传统意义上讲，企业年度检验制度，也即工商人简称的年检，是法律授予工商行政管理机关的重要职权，是工商行政管理机关了解企业是否遵守企业登记管理法律、法规和经营情况的重要手段，是工商行政管理机关加强市场监管、维护公平竞争、促进经济社会发展，全面发挥职能作用的一项基础性工作。企业年度检验制度施行以来，以其范围广、内容全、程序规范、可操作性强的特点为工商行政管理部门履行监管职能发挥了重要作用，也得到了社会的广泛认可。
随着时代的进步和社会的发展，传统的年检工作方法也表现出需要完善和改进的地方，亟需进行创新和改造，以适应日新月异的信息化需求，适应服务市场经济、服务社会群众的时代要求，适应打造服务型政府的大势要求。因此，正确定位企业年检并对年检制度进行一定程度上的改革，就成为了工商人的当务之急。本文针对以上两点，浅谈一下笔者的看法。
一、企业年检在工商工作中的定位
国家工商总局颁布的《企业年度检验办法》指出：“企业年度检验，是指工商行政管理机关依法按年度对企业进行检查，确认企业继续经营资格的法定制度。”这一阐述说明了两点：
一是将年检定位为工商机关确认企业继续经营资格的行为；
二是将年检定位为一种法定制度。
《行政许可法》实施后，这样对年检制度进行定位显然不符合有关要求。但从《企业法人登记管理条例施行细则》第55条“年度检验制度是登记主管机关对企业法人进行监督管理的重要手段”的描述来看，它基本体现了《行政许可法》对许可事项实行监督管理的规定。笔者认为，应该将此条和《行政许可法》第61条“行政机关应当建立健全监督制度，通过核查被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任”作为重新定位年检制度的根本性依据。
如果给年检重新下定义，可定义为：“企业年度检验制度，是指登记主管机关依法按年度对企业登记许可事项执行情况进行监督管理的重要手段。”另外，可以将“登记机关通过年检确认企业是否具有继续经营资格”改为“企业应按规定参加年检，以取得继续经营资格”，这样，就能有效地将企业的主体资格与继续经营资格分离开来。
目前工商部门的企业年检要解决的根本问题有两个：
一是以政府的名义查验企业注册状态和合法经营状态，以维护政府管理的公信力和保持企业登记公示力；
二是通过年检存留合格市场主体和剔除不合格市场主体，以保证市场运行在一个合格的水平上。
年检的根本目的是为市场交易节约成本。很多国家都有类似的管理制度。例如，工商北辰分局局长胡志国同志曾经讲过，对新加坡考察时发现，新加坡公司注册局对企业的年报制度要求很严格，企业必须按要求在规定时间呈报经合法执
业的会计师审核的年报。如果逾期，则企业会受到罚款直至注销资格的处罚，有关人员还会被告上法庭。
依照我国目前的有关规定，年检的具体内容主要包含如下十三项内容：
1、企业使用的名称与核准的企业名称是否一致；
2、企业的主要办事机构所在地与登记主管机关核准的住所是否一致；
3、企业在法定代表人的变更决议或者决定作出后，是否按照规定办理变更登记；
4、公司的实收资本与注册资本是否一致；
5、非公司企业法人出资人是否按照规定缴纳出资；
6、外商投资企业是否按照章程或合同规定的期限缴清出资；
7、企业法人设立后，发起人、股东和出资人是否有抽逃出资的行为；
8、企业类型或者经济性质发生变化，企业是否按照规定办理变更登记；
9、企业是否按照核准的经营范围从事经营活动；
10、企业营业执照的营业期限或者经营期限是否到期；
11、有限责任公司股东或者股份有限公司发起人是否发生变化；
12、企业有无伪造、涂改、出租、出借、转让营业执照的行为；
13、企业成立后是否超过6个月未开业或者自行停业连续6个月以上。同企业年检的内在本质一样，个体工商户验照要解决的根本问题也是查验个体户是否在合法经营。按照《城乡个体工商户管理暂行条例》第十条规定，个体工商户应当每年在规定时间内，向所在地工商行政管理机关办理验照手续。逾期不办理且无正当理由的，工商行政管理机关有权扣缴营业执照。值得注意的是，这种扣缴不是吊销。但是扣缴后个体户仍然不来验照，可以依据《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第十条的规定，按吊销执照程序处理，直至注销执照。
二、目前工商年检制度的着力点和存在的问题
年检不是行政许可，仅是一种对登记企业的重要监督管理手段。要想牢固树立这一观念，必须克服三种错误认识。
一是悲观论。认为年检不再是对经营资格的再确认，企业对年检的重视程度必然会降低。年检制度修改后，又不宜对限期补办后仍未年检的企业采取吊销处理，年检的强制力和威慑作用将大打折扣。
二是可有可无论。认为年检既然只是一种监督管理手段，它就与其他监督管理手段在管理方式、法律效力上没有本质的差别，也就用不着制定专门的年检制度了。
三是维持论。认为年检推行了20多年，登记机关操作起来已经得心应手，对年检重要性的认识已深入企业了，改不改革无所谓。
《行政许可法》实施后，工商部门原来在办理年检时实行的“审查核准制”显然已不符合法律要求，应该将工商部门主动要求、企业被动参检的“审查核准制”变革为企业主动申报年检、工商部门审查备案的“申报备案制”。
这样，一来可以加强企业的自律，让企业参与年检的意识由被动变主动，企业对自己申报材料的真实性负责，有利于社会信用体系的建立；
二来有利于工商部门职能作用的发挥，将更多的精力放在对涉嫌违法企业的打击和对重点行业、主要登记事项的管理上来；
三来能有效实现“审查”职责向“监督管理”职责的全面转移。
《企业年度检验办法》第6条用列举法对年检的内容作了明确规定，结合《行政许可法》，这样的概括既不全面也不准确。其实，相关的法规对年检的内容还是作出了基本能符合《行政许可法》的年检内容界定。如《企业法人登记管理条例》第24条规定“登记主管机关应当对企业法人登记的主要事项进行审查”，《公司登记管理条例》第51条规定“公司登记机关应当根据公司提交的年度检验材料，对与公司登记事项有关的情况进行审查”。这些规定都将年检的内容界定在对许可事项的检查上。
因此，可以将年检的内容表述为“企业登记许可事项执行情况”。这样表述有几点优势：
一是可以有效解决列举法概括不全面、不准确的问题，将有关登记事项的执行情况一并纳入年检的内容；
二是能与重新定义的年检制度相适应，将工商部门的年检职责放在对企业登记许可事项的监督管理上来，从而避免越位、错位现象的发生；
三是有利于年检过程中对监督检查内容的把握，化解企业对年检的抵触情绪。
原来对逾期不年检企业的处罚规定执行时存在一些问题：
一是对逾期年检的行为处罚力度过大。对原先的处罚规定，企业普遍反映，对比成本支出，与其补办年检，不如重新申办一个执照。
二是对登记事项发生变化的行为没有进行分类，没有将擅自变更注册资本、经营范围、企业名称等较严重的违法行为与擅自变更企业住所、法定代表人等较轻的违法行为区分开来。
三是没有对年检中隐瞒真实情况与弄虚作假的行为加以界定。
四是对“两虚一逃”（虚假出资、抽逃出资、虚报注册资本）违法行为和采取欺诈手段骗取登记等行为的处罚，可以在法定的幅度内按违法金额占注册资本的比率确定处罚尺度，避免自由裁量权的滥用。
现行年检办法的一些规定，在一定程度上强化了登记机关年检工作的法律责任，但也存在一些实际的问题企业比较有意见。
一是规定对超过限期仍未补办年检的企业要作出吊销营业执照的处理。实际中，有些企业因改制、职工安置、债权债务清偿等因素而未及时年检，对之不宜作出吊销处理。但如果不作出吊销处理，工商部门又有失职之嫌。
二是对当年不年检的企业就作出吊销营业执照的处罚。有些企业为了逃废债务，不仅故意不参加年检，而且还盼着工商部门吊销。因此，建议在修改后的年检制度中，不再明确对当年或两年未参检企业就吊销其营业执照，而宜修订为“对连续三年或三年年以上未申报年度检验的企业，登记机关有权作出吊销营业执照的处罚”。
三、工商年检制度改革层面之浅析
随着市场经济发展的不断深入,现行的年检报告制度，在操作运用及实际效能上，已有不适用形势发展的地方，因此，企业年检报告制度有必要进行一定程度的改革。
1、改革的思路
（一）年检内容要拓宽。现行的《公司年检报告书》仅列有“登记事项情况”等五项内容，忽视了公司信用监管，也缺乏对企业改制、加入集团、主要产品及
生产销售量、商标注册、广告投入、职工平均薪酬、无形资产的升值等重大事项的掌握，而这些方面又是其它部门无法替代管理和统计的“空档”，因此，年检内容应拓宽，为政府进行经济宏观调控和产业结构调整等经济决策提供量化依据。
（二）年检格式要规范。改革后的《年检报告书》表式要罗列需要年检的各项内容，改变各省市各自为战的局面，由国家工商总局会同国家统计局统一设计制发，具备标准、简捷、明了、易于网上操作等特点。要求有关统计事项与国民经济统计口径相一致，以利于统计汇总，便于比较、分析和研究。
（三）年检力度要强化。年检期间吸收其它职能科室专业力量参加，打破“工商所网格责任人”孤军作战的格局，提高年检实效。
（四）年检时间要缩短。新的会计制度要求企业在次年的1月10日前完成核算，因此年检时间应与会计年报时间相衔接，年底部署，年初进行，并形成制度，速战速决，消除一拖半年的现状，影响工商部门其他工作的开展。
（五）部门之间要协作。应当积极创造条件，通过修改《企业年度检验办法》的内容，完善其条款，使之通过行政法规固定下来，提高年检的行政权威，便于部门间沟通、协作和执行。
（六）提报要件要更新。改革后的年检，提交的文件，应与新会计制度接轨。企业应当按照新颁布实施的《企业会计准则》提交上年度的《现金流量表》、《所有者权益变动表》及相关从属报表等反映整个企业财务状况和经营成果的报表，以此作为统计资料的来源及归档的原始资料，并为统计分析服务。
（七）违法处理要严肃。对年检查出的问题，应实行“三快”、“三严”，即快立案、快调查、快处理；对严重违反主要登记事项的从严，对弄虚作假的从严，对制售假冒伪劣商品的从严。对违法业户的查处，应严格按照国家法律法规，通过“网上办案”，做到“手续完备、证据确凿、定性准确、处理恰当”，以强化工商行政管理部门的执法效能。对逾期年检的业户可采取“警示—轻罚—重罚”的“阶梯递进式”处罚方式，体现工商机关实行科学发展观、服务地方经济发展的职能，对构建和谐也是一个促进。
2、改革的保证措施
（一）加强岗位培训，提高年检人员的业务素质。要真正把年检工作做得即扎扎实实，又卓有成效，必须造就一支思想合格、业务过硬的企业登记管理队伍。通过培训，尤其是对新的会计制度和新的工商法规进行岗前培训，以提高业务水平和实际操作能力，为年检工作的顺利进行夯实基础。同时，可将水平高、能力强的中青年干部安排到企业年检工作的一线岗位，提高年检队伍的整体素质。
（二）吸纳社会力量，充分发挥中介机构的作用。年检过程中，可由律师事务所把好法律文件有效关，会计师事务所把好注册资本审验关，代理机构把好咨询服务关，各司其职，把专职年检人员从繁琐的事务性工作中解脱出来，把劲使在刀刃上，使年检达到事半功倍的效果。
（三）开发统计软件，实现年检统计自动化。目前，各省市各自为战，年检数据不能在全国高度共享，尚缺乏全国性的与年检相配套的高精度自动化统计软件系统。应由国家工商总局组织专业技术力量，研制开发统一的适合于年检制度的统计软件，实现统计现代化，使年检统计数据在全国范围内能够通过计算机达到“一点能统、一统就对，互通互联、自动汇总”等功效，缩短统计时间，提高统计质量。
（四）法规配套改革，实现年检规范化。企业年检报告制度改革，涉及到《公
司登记管理条例》《企业法人登记管理条例》等相关多个法规，它作为一项系统工程，应当由国家局牵头，建议国务院对过去颁布的有关法律法规予以修改、补充或废止，加以完善，进行配套改革，使年检真正成为一个规范可行的制度，并取得法律上的认可，确保改革后的年检报告制度合法、有效、实用，对维护正常的市场经济秩序起到积极的推动作用。
四、全新年检制度的建构与期望
首先可以考虑改变年检方法。
一是调整年检的申报方式。《行政许可法》第29条规定“行政许可申请可以通过信函、电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件等方式提出”。同样，企业年检的申报也可以通过上述途径提出。
二是调整年检的检查方式。把原来对全部企业拉网式的普遍审查，变为对重点行业、重点登记事项的执行情况进行有针对性的监督检查，对典型的、严重的违法行为实行有的放矢的监督管理。
三是把原来过多地审查材料，变为将重点放到对企业登记事项的执行情况的监督检查上来，切实保证企业的现时登记事项及其执行情况与登记法规相统一。
四是改变年检的时间，缓解年检工作集中、量大与人手紧缺的矛盾，建议采取以发照月为基准对企业进行年检。
其次可以考虑开展企业年检审核员上岗制度，让具备一定条件的人员通过培训考核获得年检审核员资格确认并经聘任授权，由其负责独立审核企业提交的年检材料，对企业登记事项等进行监督管理。如若实行此项内容，必须做好以下几个方面：
一是严格资格确认，确保年检人员专业化。人的因素是一项制度成功实施的关键所在，可以考虑开展多层次的能力培训，并按程序组织考试聘任。
二是细化操作规程，实现审核程序规范化。规范而严密的操作规程，是年检审核员行为规范的制度前提。结合年检操作实务，制定贯穿整个年检流程的《企业年检工作规程》，将整个年检工作分为年检准备、申请与递交、受理与审核、催检与核查、年检材料真实性抽查等五个部分，对每一部分作出详细规定。在受理与审核环节，实行审核合一即由年检审核员独立负责审核企业年检材料，使企业在一个环节就可以完成年检，从而大大提高年检效率。
三是建立质量控制标准，推进年检质量标准化。独立性是对年检审核员的基本要求，标准化则是审核合一方式的制度保障。可以考虑制定《企业年检质量控制标准》，对每个环节应达到何种要求都作详细规定，对发现的问题做出相应处理。
四是实行责任追究，强化后续监控。建立《企业年检审核员工作考核办法》，对照质量控制标准，实行年检质量评查制度和过错追究制度。通过不定期地对企业年检材料进行评查，发现错误及时纠正。年检结束后，对网上年检数据进行检测，收集日常监管信息，整理群众举报投诉，对年检工作进行抽查。评查与抽查结果作为企业年检审核员评优与续聘的重要依据，对有过错的进行责任追究。同时开展年检能手评比、技能比武等活动，以提高年检审核员的积极性与责任心。
五是通过开展社会公示，增强年检新制度运用的透明度。公示应当分为制度公示和人员公示两类：在当地媒体开辟专版，对年检新制度进行专题介绍；运用多种形式公示首批年检审核员名单及其联系方式，接受企业的即时咨询和社会监
督。
六是整合相关职能，拓展年检工作的内涵和外延。将该制度与企业信用监管进行有机结合，及时反馈企业信用报告，对已赋予信用资产的企业指导其维护和提升信用，对出现不良信用记录的及时预警并帮助信用修复，以提高企业的信用管理水平。
以上观点是笔者个人的一点不成熟的意见和建议，一家之言，请各位领导和同志们多多指正。
工商北辰分局小淀工商所
武兴华
2010年5月12日
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