国家广电总局副局长张丕民2011年8月4日在全国广播电视设施保护法律适用培训研讨班上的讲话

第一篇：国家广电总局副局长张丕民2011年8月4日在全国广播电视设施保护法律适用培训研讨班上的讲话

在全国广播电视设施保护法律适用

培训研讨班上的讲话

国家广电总局党组成员、副局长张丕民

（2011年8月4日）

同志们：

大家上午好！

今天，全国广播电视设施保护法律适用培训研讨班，在环境优美、充满活力的海滨城市连云港正式开班。培训班的举办，得到了江苏省委省政府、连云港市委市政府的大力协助，得到了最高人民法院、公安部、江苏省高院的大力支持，在这里，我谨代表广电总局党组和蔡赴朝部长，向你们对会议的支持表示衷心的感谢！同时，向来自全国各地广电部门、“三电”办、文化市场综合执法机构以及总局相关部门和直属单位的同志们，表示热烈的欢迎！

在最高人民法院的主导下，全国广电系统积极配合，经过三年多的努力，《最高人民法院关于审理破坏广播电视设施等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，即《刑法》第124条司法解释，于今年6月13日，正式发布实施。这是我国《刑法》涉及广播影视的第一个司法解释，是广播影视法制建设史上重要的里程碑，意义深远，影响广泛。人民日报、新华社等中央各大媒体及时报道，短短几天内仅互联网转载的相关消息就超过了5万条，体现了社会对此事的重视，也为我们作好下一步工作提供了压力和动力。

总局高度重视“司法解释”的学习宣传贯彻工作，在第一时间召开全国电视电话会议，及时下发有关文件进行部署。一个多月以来，各省市广播影视部门开展了大量工作。一些省区市广播电视播出机构制作播出了专题节目，江苏广播影视局、北京歌华有线等单位还率先组织了专题培训。

蔡赴朝部长对前一阶段学习宣传贯彻《刑法》第124条司法解释取得的进展给予了高度评价，并明确提出要尽快举办全国省级广播影视部门领导干部和 1

相关职能部门负责人培训研讨班，培训师资和骨干力量，把“司法解释”的宣传贯彻推向深入，落到实处，为下一阶段工作的开展和大规模培训打好基础。下面，我讲两点意见。

一、学好司法解释，打牢法律根底，进一步增强保障广播电视安全播出和设施保护的责任感、使命感

（一）充分认识意义，打好思想基础

一是深刻学习领会，强化法律意识。对《刑法》第124条司法解释颁布实施的重要意义，一定要认识到位。司法解释的颁布实施，不仅对司法机关审理破坏广播电视设施刑事案件具有指导意义，同时，对广播影视系统依法加强设施保护、维护安全播出正常秩序，更加具有现实而深远的积极影响。要围绕《刑法》第124条的规定及司法解释，集中学习相关法律知识，认真领会司法解释精神，强化法治理念，规范权力运行，不断提高广播电视安全播出和设施保护相关责任人特别是各级领导干部的法律意识。这期学习班，我们特别要求各省局分管领导一定要全程出席。领导学习认识不够，靠下边来做是有难度的。二是深化制度建设，提高保护水平。要全面了解在配合公安、检察、司法机关侦破、公诉、审理破坏广播电视设施犯罪案件过程中，广播电视应当履行的责任和义务；以此为契机，建立健全广播影视内部应对传统与新型犯罪行为的新举措新机制，把握基本要求，遵守相关程序，完善内部管理制度，广播影视相关规定内容与《刑法》第124条司法解释内容有出入的，要及时修改、补充。要严格依法办事，不断提高运用法律手段维护合法权益、确保设施安全和播出安全的水平能力。

三是深入开展培训，上下形成共识。我们举全系统之力配合最高人民法院完成了司法解释的制定出台，更要举全系统之力抓好司法解释的贯彻落实。下一步，全国广电系统大规模培训工作非常重要，安全播出工作必须借此迈上一个新台阶。总局的培训研讨班既是个起点，也是个示范，既要通过这次培训，造就下一步开展大规模培训的师资，形成骨干力量；也要通过你们，未来几年里持续不断地开展培训，把培训覆盖到全系统，延伸到地市县乡。要让广播影视每一位从业人员都认识到，维护人民群众文化权益责任重大，保护广播电视设施人人有责，力争做到基本熟知法律、完全熟知《刑法》124条司法解释，严

格遵守法律、主动宣讲法律、熟练运用法律。

（二）明确培训重点，力求取得实效

在培训中主要把握以下五个方面的重点内容：

一要学习理解司法解释起草制定的基本情况、主要内容及法律适用。特别要深刻了解立法背景，准确把握立法精神，正确理解法律适用，消除概念上的模糊认识和实际操作中的误差偏差。

二要学习掌握广播电视部门如何配合公安机关侦破案件、移送检察起诉程序。学会如何做好被损毁破坏现场的保护、证据保全等，在程序上做到了熟于心，在细节上做到规范严谨。

三要学习了解人民法院审理破坏广播电视设施等刑事案件的定罪量刑、司法审判的标准及要求。要做到能够正确解读为什么破坏广播电视设施犯罪行为属于危害公共安全犯罪，以及“危害公共安全”、“造成严重后果”的各种情形；为什么要以信息发布、时长、广播电视设施级别等全新的定罪量刑标准，代替以往仅以经济损失来衡量破坏广播电视设施的社会危害性等等这些新的标准和要求。要尊重和服从司法机关的独立性和基本法理原则，了解熟悉司法机关审理破坏广播电视设施犯罪行为的工作流程和工作要求，有针对性地开展配合工作。

四要交流学习体会及经验做法。广播电视传输保障设施遍布全国，维护保护工作各有特色，各地在规章制度建设、队伍建设、应急管理等方面，经过长期探索，形成了一些有效做法和成熟经验。要把培训与研讨有机结合起来，充分开展交流，相互学习、相互促进，达到共同提高。

五是了解掌握全国广播影视系统安全保卫工作的有关情况。“不谋全局者，不足谋一隅。”要尽量掌握全国总体情况和最新进展，检查查找自身不足和漏洞，从本地实际出发，在打击犯罪、宣传教育、群防群治等各项工作任务中，做到集思广益，不断创新，力求实效。

（三）突出培训特色，推动学以致用

“司法解释”培训的特点是主题鲜明，内容集中，针对性强，专业性强，实用性强。要做到活学活用，学以致用，以用促学。尽可能采取综合教学手段，包括专家教学、案例教学、讨论教学、现场教学、情景教学等等。我们提倡研

究式的学习方法，提倡创新性的学习风气。总局举办的这期研讨班，邀请了最高人民法院、公安部、江苏省高院的专家授课，在理论解读上有指导。同时，总局相关司局以及无线局、中国有线电视网络公司等直属单位也将介绍有关情况，在实际操作上有案例，理论与实践相结合，内容安排还是比较丰富的。但因为时间限制，没有来得及安排其他教学方式。希望各地在培训中，根据实际需要，创新方式方法。另外，大家对本次培训研讨班的内容、方式、服务、管理如果有什么意见和建议，可以随时向总局主办司局和培训中心提出来，以便提高改进。

参加这次总局培训的有分管领导及法制、保卫部门负责人，有的还是一把手。大家平日工作繁忙，难得有这样一个集中学习法律知识的机会。希望也相信大家能珍惜时光，遵守培训纪律，带着问题学习，带着任务思考，力争学有所获，学有所用，用有所成，真正不虚此行。

二、用好司法解释，维护合法权益，进一步提升保障广播电视安全播出和设施保护的水平和能力

（一）抓住机遇，推动学习，不断增强学法、尊法、守法、用法的主动性自觉性

蔡赴朝部长在给全国广播影视系统2006-2010年法制宣传教育总结表彰会的寄语中指出，全面推进依法行政、弘扬社会主义法治精神，是坚持立党为公、执政为民的必然要求。广播影视系统要以增强领导干部依法行政意识和能力、提高制度建设质量、规范行政权力运行、保证法律法规严格执行为着力点，不断提高依法决策、依法行政、依法管理、依法运营的水平，全力推进广播影视的大发展大繁荣。蔡部长的寄语为建设法治广电指明了方向，对广播影视全体干部职工特别是领导干部依法行政提出了要求。我们要认真学习领会，贯彻落实在实际工作中。

在全面推进依法行政的新形势下，各级广播影视部门特别是领导干部，一定要把法律知识学习摆上重要议事日程。要勇于提出依法依规的意见，要敢于担当，对党、对国家、对人民要负责。近年来，总局党组理论学习中心组坚持举办集体学法讲座，已经形成一项制度。面对新形势新发展新要求，作为政府机关工作人员和国家公务人员，必须做到熟悉国家基本法律，熟知并熟练运用

与自己工作岗位、工作领域、工作职责相关的法律法规和程序。眼下，我们要抓住“司法解释”颁布实施的大好机遇，在全系统大力倡导学法用法的良好风气，掀起一个学法用法的高潮。

（二）面对严峻形势，保持清醒头脑，坚决打击遏制破坏广播电视设施犯罪行为

安全播出是广播电视的生命，安全传输是广播电视的生命线。要清醒地看到，当前广播电视设施保障和安全播出工作形势依然严峻。

截至2010年底，全国有广播电台227座，电视台247座，广播电视台2120座，教育电视台44座；广播电视发射台和转播台3万多座，有线广播电视网络光缆干线网333万公里，卫星上行站36座，新媒体移动多媒体广播电视（CMMB）传输覆盖网络辐射全国331个地市。可以说，我国广播电视台站多、传输线路长、传输覆盖地域辽阔，基础设施维护保护方面的工作任务十分繁重。

多年来，广播电视设施安全保护工作在全国“三电”办和各省(区、市)“三电”办的指导下，在各级广电部门广播电视设施安全保护领导小组的领导下，取得了一定成绩。但破坏广播电视设施的犯罪行为屡禁不止，重大案件屡见不鲜。仅去年全国就发生277起，严重威胁广播电视安全播出，有些案件的社会影响恶劣。值得注意的是，破坏广播电视设施刑事案件呈现多样化、隐蔽化、复杂化趋势。从破坏类型上看，有施工破坏、盗割破坏、盗接信号、私设网络、功能性破坏、敌对破坏以及其他破坏；从破坏行为上看，有无线干扰、有线插播、卫星攻击以及盗割、截断、插播、盗接等；从破坏范围看，波及到有形设备、广电信号、广电频率等方面；从破坏原因上分析，有敌对势力干扰，有非法利益冲突造成的，也有纯粹因为过失和无知所造成。目前值得特别注意的是，建设施工已成为首要的破坏行为。以上这些，都必须引起我们的高度重视，思想上不懈怠，工作中不放松，充分运用司法解释这一法律武器，维护广播电视合法权益，维护人民群众收听收看广播电视文化权益。

（三）营造舆论氛围，维护法律尊严，确保“十八大”安全播出

一是把法律震慑犯罪的威力宣传到位，为设施保护和安全播出营造良好环境。要发挥广播电视优势，持续不断地组织开展《刑法》第124条司法解释宣传工作，震慑违法犯罪分子，威慑敌对破坏势力。要突出宣传重点，使司法解

释主要内容家喻户晓。要针对重点加强宣传，将事故高发单位和高发地区列为重点对象，加强走访，加强沟通，加强普法。要把司法解释的宣传作为广播影视“六五”普法的重要抓手，“进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位”，提高全民保护广播电视设施的意识，为广播影视安全播出创造良好舆论氛围和社会环境。

二是完善管理制度，苦练内功。我们学习法律，宣传法律，贯彻法律，不是把法律条文装进手电筒里去照别人，不照自己。“打铁还得自身硬”。必须通过学习，检查自己，提高自己，苦练内功。要修订安全播出的管理规章制度。对照司法解释，逐条梳理，逐条完善，查补漏洞，特别注意做好播出、传输过程中各个衔接部分的安全保卫制度建设，做到既合法又合理，既符合司法解释精神又符合工作实际。要提高应急处理能力。完善应急预案和应急处臵流程，加强预警工作和日常应急演练。对基层设施保护工作人员、应急抢修人员，加大专业培训力度，不断增强其业务技能，提高应急处臵能力，确保按传输程序操作，按法律程序办事，做到既保全证据，又保证安全传输。要加强重要播出保障期的值守和信息上报制度。坚持24小时值班和领导带班制度，发生影响安全播出的重大事件、事故，必须第一时间报告总局安全播出调度中心。要完善配合协调机制。应尽快完善广播影视安全播出和设施保护部门与司法机构的衔接机制，积极配合侦破、审理破坏广播电视设施案件，及时有效打击违法犯罪活动。要积极配合人民法院审理目前尚未结案的案件，重点关注大案要案的处理结果。适当选择已结案的典型案件，采取适当方式警示社会，教育群众，震慑犯罪。

全国广播影视系统要以《刑法》第124条司法解释颁布实施为契机，加大培训力度，认真贯彻落实，不断增强责任感使命感，扎实做好安全播出运行保障各项工作，切实做到依法维权，依法治理，依法保障，确保党的十八大等重大活动和重要保障期的安全播出，努力把设施保护和安全播出工作提高到更新更高的水平。

最后，预祝培训研讨班取得圆满成功！

谢谢大家。

第二篇：国家旅游局副局长杜江2012年7月9日在2012年全国旅游局长研讨班上的讲话

当前旅游市场存在的主要问题、成因与对策研究

——在2012年全国旅游局长研讨班上的讲话

国家旅游局副局长 杜 江（2012年7月9日）

同志们：

规范旅游市场秩序，提高旅游服务质量，是国务院赋予旅游行政管理部门的重要职责，也是我国旅游业实现两大战略目标的需要。近年来，随着我国旅游业的持续快速发展，我国旅游市场规模不断扩大，广大游客对旅游市场规范和服务品质的要求越来越高。各级旅游管理部门认真贯彻落实41号文件精神，不断加大对旅游市场的监督管理力度，推动我国旅游服务质量逐步提高，旅游市场秩序逐步规范，游客满意度逐步提升，为保障和推动我国旅游业的持续健康发展发挥了积极作用。据中国旅游研究院开展的全国游客满意度调查结果显示，2011年，游客满意度指数为78.6，处于“基本满意”水平。2011年全国立案调查的旅游投诉案件10003件，每百万旅游人次投诉件数为3.89件，同比下降了10.37%。

在旅游市场秩序逐步向好的同时，我们也应该看到，当前旅游市场秩序还没有根本好转，影响旅游市场秩序的一些根本问题还没有解决，旅游服务质量还不能满足广大游客的需要，广大游客、旅游从业者和各级领导对旅游服务质量和市场秩序还存在许多不满意的地方。当前，解决旅游行业中存在的突出问题，进一步规范旅游市场秩序、优化旅游消费环境、提升服务品质，不仅关系到将旅游业培育成为国民经济战略性支柱产业，特别是将旅游业培育成为人民群众更加满意的现代服务业两大战略目标的实现，而且也是为党的“十八大”胜利召开营造良好氛围的迫切需要。

下面，结合这期研讨班的主题，我谈三个方面的意见，供大家参考。

一、我国旅游市场存在的主要问题

（一）旅游市场经营主体存在的主要问题

经过三十多年的快速发展，我国旅游业各要素都取得了长足的进步。目前，我国已有旅行社2万多家，星级饭店近1.4万家，各类旅游景区2万多家，这些旅游企业和旅游餐饮店、社会旅馆、旅游购物商店、旅游娱乐场所、农家乐以及旅游交通企业等几十万家相关企业和单位作为旅游市场的经营主体，共同形成了我国巨大的旅游供给市场。

在我国旅游产业规模不断扩大的同时，由于各种旅游市场经营主体良莠不齐，还存在很多问题，概括起来主要有以下几个比较突出的方面：

一是无照经营。目前市场上还存在很多非法从事旅游经营活动的现象，一些未取得经营资质的“黑社”、“黑车”、“黑店”、“黑导”坑骗、欺诈游客的行为屡禁不止，尤其是城市周边游和一日游欺客宰客现象较为普遍，严重干扰了正常的旅游市场秩序。

二是超范围经营。一些企业通过发布虚假旅游广告、散布不实信 息，超范围经营旅游及相关业务，并且采取不法手段误导广大消费者，欺骗游客，给游客造成无法挽回的损失。

三是非法转让经营许可。一些旅行社自身经营管理水平不高，转而采用挂靠承包的方式非法转让经营许可并从中渔利，致使企业管理不到位，产品和服务同质化问题严重，旅游服务质量问题突出，并严重干扰旅游市场秩序。

四是恶性价格竞争。一些旅行社利用游客对价格的过度敏感心理，通过降低直观价格来吸引客源，然后再通过安排购物和推销另行付费活动获取回扣来弥补成本和获取非法利润。这种恶性的价格竞争正逐渐成为常态，并已经由侵蚀旅行社业运行机制向整个旅游行业渗透。

五是强迫或者变相强迫消费。一些旅行社在安排的线路中，随意增加购物或其他另行付费项目，一些购物商店、旅游景区、医疗点等接待游客的单位，与旅行社、导游联手诱导、误导游客消费。目前，强迫或变相强迫游客购物和消费不仅严重损害了广大游客的合法权益，而且严重扰乱了正常的市场竞争秩序，影响了旅游业的声誉。

六是履约不到位。部分旅游企业在提供旅游服务过程中存在擅自更改行程、降低服务标准的现象。在恶性价格竞争的背景下，一些旅行社在接待旅游者过程中降低或变相降低旅游合同约定的住宿、餐饮、交通等标准，擅自缩短游览时间、增加购物次数和时间以及增加自费景点等自费项目，严重影响到服务的品质。

七是服务质量不高。相对旅游经济规模的快速增长，旅游服务质 量提升滞后。旅游饭店行业仍存在“重硬件、轻软件”倾向。旅游景区服务质量不稳定，特别是在旅游旺季各种服务质量问题更加突出。旅行社行业在低价竞争盛行的状况下，接待服务质量难有保障，部分游客甚至对旅行社行业服务已经缺乏基本的信任感。此外,涉及到旅游产业链条中的旅游餐饮店、旅游购物商店及旅游娱乐场所等也都存在旅游产品质价不符、旅游服务质量无保障等问题。

（二）旅游市场消费主体存在的问题

随着我国经济的持续快速发展，我国已经形成了国内游、出境游和入境游三大旅游消费市场并行的格局。由于三大旅游消费市场中占主导地位的我国国民旅游消费市场的培育和发展时间相对较短，旅游市场消费主体主要存在以下问题：

一是消费心理不成熟。很多旅游者在选择产品时过分偏重价格因素，贪图便宜；一些旅游者在消费过程中存在明显的从众心理，常常致使自己的消费需求与消费行为之间出现较大偏差。

二是消费行为不理智。消费心理的不成熟会导致消费行为的不理智。一些旅游者明知旅行社报价远远不及出游的正常基本费用，但参加旅游时仍然优先考虑报价低的旅行社，而对旅游产品的内容、旅游企业的信誉考虑不充分。特别是在参加低价团和旅游购物方面，经常出现冲动消费后又感后悔的情况，进而引发投诉。

三是维权失当。一些旅游者维权意识淡薄，在发生旅游服务质量问题时，感到身处他乡异地，忍气吞声，使一些不良经营者有可乘之机。一些旅游者则过度维权，因小问题造成滞留和行程延误，影响了 旅游合同的顺利实施，造成更大的损失。

四是存在不文明行为。一些旅游者在旅游过程中不尊重异国他乡的风俗习惯，行为不文明，引发当地居民和旅游经营者、从业人员对旅游者的厌恶、不尊重，严重的则引发双方的语言和肢体的冲突。

（三）旅游市场监管主体存在的问题

目前，从国务院到全国各省（区市）、地市和多数县级政府，都设有旅游行政管理部门，分级担负着旅游市场的监管责任。经过多年的建设和发展，旅游监管执法的专门队伍已经具有一定的规模，初步形成了国家、省（区市）、地市、县四级旅游监管执法体系。总体来看，目前我国旅游市场监管主体主要面临以下问题：

一是旅游监管的职能和手段有限。目前由国务院颁布的旅游行政法规有《旅行社条例》、《导游人员管理条例》和《中国公民出国旅游管理办法》，旅游部门据此监管的范围限于旅行社、导游人员和团队旅游，对其他旅游相关服务的提供方尚没有监管依据和手段。旅游监管法定授权的不足和统一市场规则的缺位，致使旅游部门“大市场职责”与“小市场权限”的矛盾日益突出。近年来，虽然各地政府通过人大立法的形式出台了地方旅游管理条例，但针对旅游发展各相关要素市场的监管，赋予给各级旅游管理部门的监管职能也很有限，旅游监管的手段也较少。

二是对旅游监管工作重视不够。多年以来，很多地方对旅游业的发展重建设、轻管理，重外延式规模扩张、轻内涵式质量提升和增长，重视搞大项目、大活动，而轻视旅游市场的监管。一些地方对吸引旅 游投资、建设旅游大项目出台了系列产业鼓励和引导政策，而对旅游发展软环境的建设、对旅游市场秩序的整治、旅游服务质量的提升却重视不够，不但出台的鼓励政策少，有效的措施和办法也不多。

三是旅游监管力量薄弱。截至2011年底，全国共有旅游执法机构769个、执法人员4664人。总体来看，目前我国的旅游监管执法队伍，无论是规模、数量，还是素质、能力，都远远不能满足旅游业快速增长的需要和人民群众日益提高的要求，也大大低于相关行业的监管力度。面对旅游市场秩序长期失范的问题，很多旅游监管部门主观上有“畏难”思想，在实际工作中存在着“不敢管、不愿管、不会管、管不了”的现象。

四是旅游监管职能交叉。由于旅游业是新兴产业且涉及的部门较多，在进行行业监管的过程中不可避免地要与传统产业部门产生职能交叉，而各传统产业部门针对固有市场的管理已经形成比较完善的法律法规体系和力量较强的执法队伍，旅游部门作为“后来者”的身份和相对弱势的地位，难以引起相关部门足够的重视，致使由旅游部门牵头的联合执法效果欠佳，并由此产生了交叉地带责任不清和相互推诿等现象，一些领域甚至存在监管真空。

二、旅游市场问题产生的主要原因

旅游市场问题的产生既有我国旅游行业自身管理的问题，也与我国的经济社会发展阶段和发展背景密切相关，正确认识并把握旅游市场问题产生的原因，对我们对症下药，有效开展市场治理工作具有重要作用。

（一）旅游市场秩序失范具有历史性和阶段性

在中国经济和社会转型的宏观背景下，中国旅游的大众化发展也展现出以下阶段性的特征：消费者对经济型团队旅游产品的需求旺盛，对旅游消费的价格比较敏感，旅游消费经验不足，旅游需求总体上呈现数量化而非质量化的特征。在这一时期，高回扣、挂靠承包、恶性价格竞争等旅游市场秩序混乱现象表现突出，成为与许多热点旅游目的地相伴而生并严重影响游客满意度、扰乱市场秩序的行业痼疾。这些问题的产生与我国社会主义市场经济的发展进程和发展背景高度相关。因此，旅游市场秩序失范将是与大众旅游阶段伴生的现象，对其治理也将是一个长期的过程，不可能指望毕其功于一役。

（二）旅游市场秩序失范是旅游业内在矛盾的突出反映

一是大众化旅游的阶段性矛盾。当前，我国处在大众化旅游发展阶段，旅游市场规模快速扩张，市场规模的扩大和市场监管的不到位，为非法经营者和非法经营行为提供了时机和空间。特别是在节假日期间，旅游消费集中度过高，导致供需严重不均衡，市场秩序失范、游客和居民不满的问题更加凸显。二是总供给与总需求结构性不均衡的矛盾。当前，旅游供给和旅游消费结构不合理的矛盾日益显现。旅游产品结构不合理，观光型旅游产品占主导地位，多元化的产品结构尚未形成，导致多数地区还停留在“门票经济”阶段，不断提高门票价格就成为很多景区生存和发展的重要法宝。总供给与总需求结构性不均衡的矛盾将长期对旅游市场秩序的改善产生牵制作用。三是旅游产业发展的综合性与旅游行业监管局限性的矛盾。旅游业是关联性和带 动性非常强的综合产业。旅游业不仅与服务业中的众多行业高度关联，还与第一、第二产业密切相关。旅游业先天具有的与众多行业的高度关联性，在旅游市场秩序规范方面，必然会面临对各相关行业管理的高度依赖性。限于目前我国旅游行业管理的体制和机制，旅游产业发展的综合性和旅游行业监管的局限性之间的矛盾，是旅游市场秩序难以根本改善的重要原因。

（三）旅游市场监管的体制机制尚不健全

一是旅游市场监管的依据尚不充分。如前所述，各级旅游监管部门除对旅行社、导游和团队旅游的监管外，在对涉及旅游产业发展食、住、行、游、购、娱六大要素市场的监管方面，还缺乏充足的法律法规依据。二是进入和退出机制尚不完善。在涉及旅游业发展各要素行业经营主体的进入上，旅游行业主管部门还缺乏较为有效的话语权。目前能够调控的只有旅行社和导游，旅游饭店和旅游景区则是依照标准进行管理。在经营主体和从业人员的市场退出方面，也缺乏强有力的长效机制和过硬的手段措施。三是旅游监管的执法主体力量薄弱。规范旅游市场秩序的主体力量是各级旅游质监执法机构。正如前面所提到的，近些年我国旅游质监执法机构和人员的发展状况，远远落后于我国旅游业的发展规模和速度。不但旅游监管的力量薄弱，人员不稳定，经费无保障，而且旅游质监执法机构的性质也不明确，极大地影响了执法工作效果。四是多部门联动的综合治理机制尚未建立。旅游部门职能有限、手段单

一、监管力度较弱，协调其他部门参与管理的难度较大，还没有一个制度性的协调机制，也未形成综合治理旅游 市场的格局。五是旅游行业协会的自律机制还不完善。由于许多地方旅游行业协会组织建设滞后、运行不畅，行业协会的自律和制约手段不足，行业协会的威信尚未树立起来，行业协会对市场经营主体经营行为的规范和引导能力不足，行业协会的自律作用和桥梁纽带作用没有得到有效地发挥。

（四）旅游企业提升服务质量的内在动力不足

首先是旅游业经营管理理念落后。许多旅游企业的质量意识和品牌意识不强，在经营过程中过于强调数量和规模，比较普遍地采用低价招徕等经营策略扩大组织接待和收入规模，不注重通过旅游品质的提升来提高企业效益。其次，旅游企业的创新动力和能力不足。旅游需求的迅速扩张和旅游产品不可专利化的特点使得许多旅游企业缺乏创新动力。与此同时，旅游企业的自身素质制约了其创新能力，致使旅游产品的同质化现象严重，低水平竞争盛行，没有形成多元化的竞争格局。第三，旅游企业和从业人员诚信缺失。在社会诚信体系不健全的背景下，有些旅游企业缺乏诚信意识，有些旅游从业人员缺乏职业道德，欺客宰客现象时有发生，严重影响全行业服务质量提升。

（五）旅游人才的整体素质不高

一是缺乏合格的旅游人才。由于旅游企业的薪酬逐步走低，旅游业对人才的吸引力大幅度降低，旅游人才的供需矛盾突出。二是优秀旅游人才流失率高。旅游行业吸引力降低引发的优秀旅游人才的流失已成为阻碍行业服务质量提升的瓶颈因素。三是旅游从业人员的职业认同感较低。由于旅游行业在人们心目中的社会地位和吸引力不 高，致使旅游从业人员对从事旅游服务工作的责任感、荣誉感和认同感不强。

上述问题形成的原因，既有涉及我国经济社会发展宏观环境方面的因素，也有旅游业自身发展方面的因素。对此，我们既要辩证地看，更要务实地干，在实际工作中要抓住问题的症结所在，既要治标，又要治本，通过我们自身扎扎实实的工作，促进旅游市场的规范发展和旅游服务质量的全面提升。

三、规范旅游市场秩序的对策和建议

国务院领导同志对旅游市场和质量工作非常重视，王岐山副总理分管旅游工作以来，对旅游工作多次作出重要批示，其中涉及旅游质量和市场秩序方面问题的批示就多达20余次，可见对旅游市场问题的治理已经刻不容缓。

近年来，国家旅游局高度重视旅游市场监管和旅游服务质量提升工作，把全面提升旅游服务质量作为事关旅游产业转型升级和长远发展的战略任务进行部署和安排。邵琪伟局长在去年的全国旅游工作会议上就将“下大力气抓好旅游质量、秩序和安全工作”列为2011年十大重点工作之首，明确提出“旅游行业监管的重点是开展零负团费、挂靠承包经营和强迫或变相强迫消费专项整治，要在深入调查研究的基础上提出标本兼治的对策”。在今年年初召开的全国旅游工作会议上，邵琪伟局长又提出要“坚持不懈规范旅游市场秩序，构建人民群众放心消费、安全消费的旅游环境”，并对旅游监管工作提出了总体要求。

围绕旅游市场监管和旅游服务质量提升工作，2009年国家旅游局制定了《旅游服务质量提升纲要（2009-2015）》，相继出台了《关于加强旅游服务质量和市场秩序监督管理工作的意见》、《关于加强旅游质监执法工作和旅游质监执法队伍建设的意见》等规范性文件，制定了《旅游投诉处理办法》、《旅游市场检查规范》等专项规定，初步建立了旅游合同体系和旅游服务质量赔偿标准体系，并把2010年确定为全国旅游服务质量提升年，着力开展旅游市场秩序管理和提升旅游服务质量的各项活动。今年6月份，为在旅游行业贯彻落实国务院《质量发展纲要（2011—2020）》，提升旅游服务质量，国家旅游局会同国家质检总局下发了《关于开展“贯彻质量发展纲要，提升旅游服务水平”专项活动的通知》，联合各级质检部门共同开展质量提升行动。

为将旅游市场监管和服务质量提升工作推向深入，下面结合旅游市场存在的主要问题和成因，提出以下四个方面的对策和建议，供大家参考。

（一）要进一步加强宣传和引导

通过进一步加强宣传，引导企业依法经营、诚信经营，引导广大旅游者树立正确的消费理念、培养良好的消费习惯。

首先，各级旅游行政管理部门要针对目前旅游市场上存在的强迫或变相强迫消费、虚假广告、恶性价格竞争、挂靠承包、合同欺诈等问题，对旅游企业加强现有法律法规的宣传，使企业知法、懂法，引导全行业规范经营、诚信经营、守法经营。

其次，各级旅游行政管理部门要广泛利用电视、报纸、网络、户外广告等多种方式，针对广大旅游消费者开展“品质旅游，伴你远行”、“文明旅游，理性消费”等公益宣传活动。通过建立健全行业信息发布制度，为旅游者提供真实、准确、实用的旅游信息服务，便利旅游者出行，引导旅游者的消费。通过播放公益广告片，编印、发放旅游宣传品，开展有奖征文活动、不定期地发布旅游服务警示等对旅游消费者进行旅游公益宣传，引导广大游客文明旅游、理性消费，合理维权。

今年下半年，国家旅游局将继续与商务系统就整顿规范市场秩序联合开展“诚信兴商月”活动，还要与国家质检总局就实施《质量振兴纲要》、提高产品和服务质量联合开展“质量月”和“旅游服务质量宣传周”等活动。希望各级旅游行政主管部门积极配合我局和相关部门的各项宣传活动，切实通过活动的开展提升企业和公众的质量意识。

第三，各级旅游行业协会要充分发挥行业规范和引领作用。各级旅游协会可通过制定和实施行规会约、行业标准等途径，引导和帮助旅游企业转变经营观念、提高管理水平，提升旅游产品和服务质量，在市场上树立良好的企业品牌和形象。各地旅游协会可结合各地的市场情况，定期向广大消费者发布热点旅游产品行业指导价格和旅游提示、警示信息等，引导消费者理性消费，并由此推动旅游企业转变经营方式。

（二）要进一步加强监督和管理

各级旅游监督管理部门要通过完善各项监管机制、创新工作方式、丰富工作手段，进一步加大旅游监管力度，约束旅游企业守法经营、诚信经营。

首先，要完善各项监督管理制度。要进一步完善和细化旅游市场准入和退出、质量监管、行政执法、行业自律、社会监督、旅游投诉等方面的制度，使各项工作有章可循，落到实处。

其次，要创新旅游监管方式和手段。要充分利用社会各界人士，包括媒体、行业内的专家、旅游从业人员、旅游消费者等对旅游企业的服务过程进行全方位的监督。要采取有效措施，实现从旅游行业监管向旅游目的地综合监管的转变，从重视投诉监管向旅游全过程监管的转变，从单一的旅游部门监管向多部门联合执法和监管转变，形成“行政监管、行业自律、舆论监督、群众参与”相结合的多维市场监管体系。

第三，要建立全方位的旅游服务质量评价体系。首先，要逐步建立以各项旅游业国家标准、行业标准和地方标准为基础的科学的旅游服务质量评价体系。其次，通过开展游客满意度调查，建立覆盖旅游各要素的游客满意度调查评价体系，制定调查评价的标准和实施办法，依托专业调查机构进行调查评价，定期分级发布以优质服务企业为重点的游客满意度评价报告。通过政府的公信力和媒体的影响力所产生的叠加效应，引导市场的消费选择，推动企业提高服务质量，创建旅游服务品牌。

第四，要健全旅游监管和纪检监察的联动机制。去年，国家旅游 局印发了《关于旅游行政管理与行政监察协调配合规范旅游市场秩序工作的通知》，通过行政监察部门督促旅游监管部门更好地履行监督管理职能，进一步解决广大游客和旅游企业反映强烈的突出问题。一方面旅游监管部门要加大对旅游市场秩序的监管力度，对于比较突出的问题，要制定切实有效的措施，并执行到位；另一方面，旅游纪检监察部门要充分发挥监督作用，把各级旅游监管部门的工作作风和实际效果作为纪检监察的重点工作来推进。

第五，要运用信息化技术提高旅游市场监管水平。为了使旅游市场监管适应旅游业现代化的发展，国家旅游局在旅游市场监管中不断引入信息化管理手段，先后建立了“中国旅游诚信网”、“旅游质监与投诉管理系统”、“中国导游网”、“导游管理系统”、“旅行社业务管理系统”、“星级饭店统计调查管理系统”、“出境游备案系统”等旅游信息化监管平台，还在全行业开通了“全国旅游团队服务管理系统”。该系统将来要覆盖全国所有的旅行社，涵盖国内游、出境游、入境游三大旅游市场的旅游团队数据信息，我们计划用三到五年时间，完成对所有旅游团队的实时动态管理、团队电子行程单管理、旅游服务电子合同管理和游客在线查询及评价系统建设，通过这些信息化监管系统的建立，可以实时监控旅游企业的经营活动，规范旅游企业的经营行为。

（三）要进一步加强执法和惩处

首先，要加大对违法经营旅游企业的惩处力度。针对《旅行社条例》中对恶性价格竞争的专门条款和法则，国家旅游局制定了《旅行 社服务质量赔偿标准》，明确了对强迫消费、擅自降低服务标准、甩团等行为的赔偿标准。国家旅游局还与国家工商总局联合制定了三个合同示范文本，引导旅游企业合法、规范经营，引导旅游者依法、理性维权。各级旅游监管部门应依据各项法规和标准加大市场检查力度，重点打击并遏制旅游经营中存在的违法违规行为，特别是对非法挂靠承包、拒不履行合同约定义务、擅自改变行程、欺骗、胁迫旅游者购物或参加自费项目等严重干扰旅游市场秩序和人民群众反映强烈的违法行为，更要从严惩处，情节严重的采取“一次性死亡法”，吊销、停业一批违法违规旅行社和导游，使影响旅游市场秩序的突出问题得到有效遏制，对违法违规和不诚信行为起到震慑作用。

其次，要加大对重大违法违规案件督办力度。对于重大违法违规案件，国家旅游局实行督办制度，去年共督办了26起案件。实践证明，这项工作机制取得了较好的效果。今后，将加大案件督办工作力度，创新工作方法，强化工作手段，严厉查处损害游客合法权益，扰乱旅游市场秩序的行为。

第三，要强化旅游企业质量等级退出机制。邵琪伟局长在今年年初旅游行风建设会议上提出旅游市场监管“要用好退出机制这把剑”。各级旅游管理部门要以提升旅游服务质量为重点，采取引入社会评价等方式强化旅游企业退出机制，加大对星级饭店和A级旅游景区的复核力度，对硬件不达标、软件不过关、服务质量低、管理混乱的旅游企业，严格按照国家标准，该降星降级的降星降级、该摘星摘牌的坚决摘星摘牌。

（四）要进一步加强行业自律

首先，要充分发挥协会的行业自律作用。加强行业自律是一项长期性、系统性的工作，只有行政执法与行业自律相结合，才能促进公平竞争，规范市场行为，维护市场秩序。各级旅游协会要要建立健全各项自律性管理制度，制订并组织实施行业职业道德准则，积极推动行业诚信建设，不断提高旅游行业自律水平，维护公平竞争的市场环境。

其次，要鼓励旅游企业通过标准化管理创建优质品牌。旅游企业标准化管理是提升服务质量和核心竞争力的关键。要在全行业积极推进旅游标准化试点示范工作，鼓励更多的旅游企业在贯彻执行相关国家标准、行业标准、地方标准基础上，建立自身旅游标准化管理体系，促进服务品质的提升，创立企业优质品牌。同时，通过优质品牌的创建，促进旅游企业加强诚信建设、强化内部管理、创新经营模式、提升服务质量，走品牌化扩张发展道路，使企业不断做大做强。

第三，组织旅游企业开展诚信旅游建设活动。开展诚信旅游建设也是行业协会进行自律活动的重要内容。旅游协会要继续在全行业开展“讲诚信、促发展”主题活动，加强诚信宣传和教育，使旅游企业牢固树立依法经营、诚信经营的观念，促进旅游企业更加注重质量、品牌、形象和声誉，自觉遵守国家各项法律法规，共同维护市场秩序。

同志们！各级旅游行业管理部门在贯彻落实国务院41号文件精神中，为实现把旅游业建设成人民群众更加满意的现代服务业的目标，在规范旅游市场秩序、提高服务质量方面做了很多工作，取得了 一定的成绩，但与我国旅游业发展的要求、与人民群众的期望还有很大差距。这次全国旅游局长研讨班将建设人民群众更加满意的现代服务业作为重要议题，不但体现了当今我国旅游业转变发展方式、实现产业转型的迫切要求，更体现了旅游全行业和国家旅游局对实现这一战略目标的决心和信心。这次研讨班上，我们要进一步统一认识、明确方向，理清思路、找准对策，狠下决心、落实措施，大力规范旅游市场秩序，提升旅游服务质量，逐步解决长期制约旅游业发展的瓶颈问题，为建设人民群众更加满意的现代服务业，为党的“十八大”的胜利召开做出旅游行业应有的贡献！

第三篇：国家林业局副局长张永利2011年12月16日在全国林业生物质成型燃料现场会上的讲话

提高认识

扎实工作

积极进取 努力开创林业生物质能源建设新局面

——在全国林业生物质成型燃料现场会上的讲话

国家林业局副局长 张永利（2011年12月16日）

尊敬的罗富和副主席，同志们：

这次会议是经国家林业局党组同意，在林业生物质能源发展面临良好机遇，同时又面对许多挑战的新形势下召开的一次重要会议。会议的主要任务是：贯彻落实胡锦涛总书记关于“要挖掘林业潜力，发展木本粮油和生物质能源”的重要指示精神，观摩学习延边林业生物质能源发展的成功经验，回顾总结“十一五”、研究部署“十二五”林业生物质能源工作。

昨天，我们参观了大兴沟林业局和天桥岭林业局木质颗粒生产和供暖现场，了解了他们的工作历程，见证了他们的发展成效，感受了林业生物质能源给延边带来的巨大变化，感触很多，令人振奋。通过参观，大家可以看到，延边林业生物质能源产业开始进入了良性循环、可持续发展的轨道，初步探索出了一条生态与产业、兴林与富民有机结合的成功之路。延边的实践证明，林业生物质能源是个大产业，是个富民产业，是个具有多种功能的、前途无量的朝阳产业。大力发展林业生物质能源，对于加强生态建设、实现兴林富民、繁荣地方经济、推进社会主义新农村建设具有重要作用和深远意义。这也是我们选择在延边召开此次会议的主要原因。

刚才，延边林业集团和吉林省林业厅分别介绍了颗粒燃料产业发展和林业生物质能源发展的情况，让我们进一步了解了吉林省的林业生物质能源建设工作，增强了发展林业生物质能源的信心。下面，我讲三点意见。

一、“十一五”林业生物质能源工作取得的初步成效

“十一五”时期，是我国现代林业建设具有里程碑意义的五年，也是我国林业生物质能源工作探索、起步，并取得初步成效的五年。

（一）机构建设得到加强。为适应林业生物质能源发展的需要，全面加快林业生物质能源建设步伐，2005年，国家林业局专门成立了林木生物质能源领 导小组，下设办公室，办公室设在造林绿化管理司，并确定专门部门和人员负责全国林业生物质能源工作。此后，各地都将林业生物质能源工作纳入了职能范围，云南、江苏、四川、吉林等省相继成立了省级林木生物质能源领导小组和办事机构，并开展了大量工作。同时，科研机构建设也取得很大进展。在国家能源局的支持下，依托北京林业大学等单位，成立了国家非粮作物研发中心，重点加强生物质能源原料培育、开发和利用研究。在国家林业局的推动下，分别在中国林科院成立了国家林业局生物质能源研究所，在国际竹藤网络中心成立了生物资源利用科学研究院，在北京林业大学成立了林业生物质能源研究所，在中南林业科技大学及相关企业成立了生物乙醇研究中心及产业化基地，在国家林业局调查规划设计院设立了林业生物质能源室。林业生物质能源管理机构与科研机构的全面加强，为林业生物质能源发展奠定了坚实的组织基础。

（二）政策扶持力度加大。一是编制了发展规划。通过近两年的调研和编写，完成了《全国林业生物质能源发展规划（2011—2020年）》。规划系统总结和梳理了林业生物质能源发展现状，分析了原料数量、分布情况和发展空间，提出了林业生物质能源建设的任务、目标、重点、布局和具体措施。该规划业经专家论证，将报国家林业局党组审定后发布。二是实施了财税扶持政策。2006年，我局与财政部、国家发改委等5部门联合发布了《关于发展生物能源和生物化工财税扶持政策的实施意见》。2009年以来，对7个企业营造的89.2万亩油料原料林基地进行了补贴，补助资金达1.78亿元。特别是今年11月，财政部、国家税务总局颁发的《关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知》，将林业成型燃料纳入享有增值税100%即征即退优惠政策的范畴。三是加强了对能源林建设的指导。在以往工作的基础上，今年，国家林业局相继颁发了《能源林可持续培育指南》和《小桐子原料林可持续培育指南》。经财政部同意，印发了《林业生物能源原料基地检查验收办法》，进一步明确了能源林发展的范围、目标、建设原则和建设内容，提出了纳入国家补助范围的企业能源林基地建设标准和检查验收办法。加强了能源林种苗管理，指导建设了一批能源树种种苗培育基地，在一定程度上满足了能源林营造所需的良种壮苗。在国家政策的拉动下，全国建设能源林5000万亩以上，其中基地建设面积300万亩。

（三）试点示范效果显著。各地以能源林基地和龙头企业为载体，开展了形式多样的试点示范工作。一是能源林基地建设成效明显。通过引进和试验，各地筛选出一批优良的油料类、淀粉类以及木质类的能源林树种，借鉴经济林管理模式，开展了能源林基地建设，取得良好效果。如福建源华、三青新能源有限公司建设的无患子基地、云南神宇新能源有限公司建设的小桐子基地、北 大未名集团建立的光皮树基地等。今年11月28日，生物燃料客机成功试飞使用的原料，就出自云南神宇公司的小桐子基地。二是企业转化引导得力。将内蒙古毛乌素生物质热电厂、吉林辉南宏日新能源有限公司作为试点示范企业，成功实现了生物质能源的集中利用。通过试点，摸索和积累经验，毛乌素生物质热电厂自2008年11月投产以来，利用沙柳进行生物质发电6000多万度，并带动当地建成33万亩沙柳能源林基地。吉林辉南宏日新能源有限公司利用林业剩余物、废弃木耳菌袋加工成型燃料，为周边酒店、企业供热，为林区职工供暖，年生产能力已达到5万吨，成为北方林区新能源供热取暖封闭运行的样板。三是林业生物质能源企业发展迅速。在各级地方政府和林业主管部门的引导和扶持下，目前，河北、云南、湖南、安徽等省涌现出一大批林业生物质能源龙头企业，极大地推动了当地生物质能源产业的发展。

（四）科技支撑明显增强。经过“十一五”期间的发展，林业生物质能源建设的科技水平得到显著提高。一是加强了有关科技项目的立项工作。“十一五”期间，通过“948”、国家科技支撑、林业公益性行业科研专项等科研计划，在林业生物质资源培育与能源转化利用等方面设臵项目53项，安排经费近7000万元。二是研发了一批关键性技术。先后攻克了农林废弃物生物降解制备低聚木糖、生物质多途径热解气化、利用二氧化碳培育螺旋藻等技术难关。开发出发电能力1兆瓦的生物质气化发电系统，将生物质原料气化发电系统转化效率提高到18%以上。三是加强了技术的推广应用。由陕西德融科技信息发展有限公司承担的国家高科技专项“黄连木采种基地建设及其生物柴油生产高技术产业化”项目已建成生产，并获得多项独立自主的生产专利和知识产权。江苏强林生物能源有限公司联手中国林科院生化所，通过新技术的应用，建成了年产10万吨生物柴油生产线。北大未名集团依托湖南省生物柴油工程中心，成立了湖南未名创林生物能源有限公司，成为市场与生产紧密结合的典范。四是加强了国际合作。延边林业集团成功引进瑞典热/电/颗粒燃料联产技术，破解了发展林业剩余物循环经济的难题。此外，还与英国、奥地利、意大利、美国、马来西亚等拥有生物质能源先进技术的国家开展了交流与合作。

林业生物质能源工作在取得可喜成绩的同时，也积累了一些宝贵经验：一是必须坚持因地制宜。发展林业生物质能源必须充分结合当地资源状况，有什么样的资源，就利用什么样的资源，因地制宜地开展生物质能源建设。如延边林业集团充分利用本地丰富的森林抚育剩余物和木耳菌袋开发生物质能源，既消化了剩余物，消除了林火隐患，又满足了居民、企事业单位的供暖需求。二是必须坚持科技先行。科学技术是可以流动的生产要素，是第一生产力。发展 林业生物质能源，延长林业生物质能源产业链，降低运行成本，必须依靠科学技术。北大未名集团开发生物柴油的成功范例证明，发展林业生物质能源的首要前提是先拥有经济实用、符合时代发展要求的生产技术。三是必须坚持示范带动。成功的发展模式也是生产力。发展林业生物质能源，最为有效和成功的模式就是依托龙头企业进行生物质能源建设的模式。在这一模式的示范带动下，各地林业生物质能源建设规模和质量得到了明显提升。四是必须坚持政府引导。绝大部分新兴产业的初期发展，政府引导、政策支持和激励都起到了关键性的作用。延边林业生物质能源的快速发展，正是得益于吉林省林业厅、延边林业集团在资金、土地、技术等多方面给予的大力扶持和有力引导。

“十一五”以来，林业生物质能源工作取得了可喜成效，积累了丰富经验，初步打开了局面。但我们必须清醒地看到，我国林业生物质能源建设才刚刚起步，与国家对林业生物质能源的需求和应发挥的作用相比，还有很大差距，还有很多问题需要解决。一是重视程度不够。一些地方对发展林业生物质能源的重要性和紧迫性认识不足，工作没有摆到应有位臵，认为可抓可不抓，工作不连贯、不系统、不得力，迟滞了林业生物质能源发展的进程。二是能源林建设标准低。一些重要的能源林树种还未列入当地主要造林树种，一些虽已纳入造林计划，但建设标准偏低，没有配套基础设施保障，其产量也难以达到产业化发展的要求。三是科技支撑仍显薄弱。在原料林综合开发利用、良种壮苗选育、营造林、经营管理等方面仍缺少先进技术。特别是一些企业营造的能源林，技术问题尤显突出。四是建设经验少。生物质能源产业链长，对基地建设与产业的衔接、发展途径、建设布局等研究不够，成功案例和可供借鉴的典型模式单一。五是政策支持力度不足。中央财政对利用秸秆生产成型燃料达到一定规模的给予综合性补贴，但利用林业剩余物生产成型燃料尚未纳入补贴范围。六是支持企业原料林基地建设的资金渠道较窄。目前，已经出台的造林试点补贴政策不包括企业造林。纳入国家补助的企业种植的油料能源林基地，目前每亩补助只有200元，与企业的实际投入相比，差距很大，影响了企业建设的积极性。

二、充分认识加强林业生物质能源工作的重大意义

200多年工业文明的发展，使整个世界发生了翻天覆地的变化，彻底改变了人类的生产和生活方式，给人类带来无限的幸福与憧憬。但工业文明带来的不仅仅是福音，能源的巨大消耗、二氧化碳的大量排放、生态状况的持续恶化，已使人类面临巨大的生存挑战，应对这些问题刻不容缓。发展生物质能源，特别是发展林业生物质能源，是缓解能源危机、减少二氧化碳排放、保护生态安全、应对气候变化的重要途径，是在工业文明发展触发的阵痛中找到的一条可 行之路。

（一）发展林业生物质能源是缓解国家能源危机的必然选择。我国是人口大国，也是能源消耗大国。2010年，我国能源消耗达32.5亿吨标准煤，其中煤炭24.49亿吨标准煤。按照煤炭现有储量817亿吨标准煤计算，只能维持33.4年。石油净进口量已达到2.39亿吨，对外依存度为55%，超过国际公认的50%的安全警戒线。随着社会经济的不断发展，化石能源年均消耗量仍会增加，能源需求与能源供给的矛盾将日益突出、长期存在。目前，我国正在积极采取措施，应对这一难题。其中，发展林业生物质能源就是采取的重要措施之一。生物质能源是十分重要的可再生能源，是国际公认可缓解能源危机的有效途径和最佳替代方式。根据国际能源署和联合国政府间气候变化专门委员会统计，全球可再生能源的77%来源于生物质能源，而生物质能源中的87%是林业生物质能源。我国现有森林面积1.95亿公顷，生物质总量超过180亿吨，林业生物质能源发展潜力巨大。我国可利用的林业生物质能源资源主要有3类：一是木质纤维原料。包括薪炭林、灌木林和林业“三剩物”等，总量约有3.5亿吨。木质纤维原料的主要成分为木质纤维素（木质素、纤维素和半纤维素）。木质纤维原料可转化为液体燃料、气体燃料和固体成型燃料。通过纤维素酶生物降解可获得燃料乙醇，即第二代液体燃料；通过热裂解方法可制备快速热解油；也可通过生物降解和化学合成相结合的途径直接制备生物柴油。木质纤维原料转化气体燃料主要通过两条途径，即热解气化和生物发酵，得到的生物燃气可直接燃烧，也可进一步用于发电。上述转化产品中，热解气化生物燃气、生物发酵生物燃气（沼气）、固体成型燃料已形成规模化产业；第二代液体燃料，即纤维素酒精已建成5000吨级生产示范线；快速热解油和木质纤维素直接制备生物柴油尚处于中试阶段。林业生物质是纤维素的丰富来源。据报道，全球生产出的纤维素总量相当于6700亿桶石油的能量，约是现在全球每年石油消费量的20倍。目前，科技人员已研究发明了一项堪称21世纪最重要的工业和生物技术——裂化纤维素技术，它可使纤维素有效地转化为生物乙醇。纤维素是天然生物高分子聚合物，化学惰性非常强，很难转化，但现在发现的一种存在于真菌中的酶，能裂化植物细胞壁的纤维素链，使其转化生成生物乙醇。我相信，这一技术必将成为又一缓解能源危机，特别是缓解液态燃料危机的新途径。二是木本油料资源。我国林木种子含油率超过40%的乡土植物有150多种，其中油茶、油桐、光皮树、黄连木等主要能源林树种的自然分布面积超过100万公顷。这些乡土植物不仅具有良好的生态作用，还可年产100万吨以上果实，如能全部加工利用，可获得40余万吨的生物柴油。三是木本淀粉植物。如栎类果实、菜板栗、蕨根、芭蕉芋等，其中栎类树种分布面积达1610万公顷，以每亩产果100公斤计算，每年可产果实2415万吨，生产燃料乙醇约600万吨。可持续发展是当今人类面临的最重大课题。从哲学意义上讲，只有基于可持续资源的发展才是可持续的，基于不可持续资源的发展永远不可能持续。能源可持续供给是实现可持续发展中的重中之重，发展可再生能源是实现能源可持续供给的根本途径。林木是真正的可再生物质。大家知道，能量的主体都来自太阳能，就是通过植物的光合作用把它转化为生物能，再把生物能转化成各种各样的能量，我们用的所有东西，实际上都是不同形态的能量，包括一部电话、一杯水、一支铅笔都是如此。森林生态系统的生物生产力是最强大的，也就是说，它通过光合作用接收和转化太阳能的本事和数量也是最大的。只要太阳永远挂在天上，这种能量的获得就是可持续的。林业生物质能源只要经营得法，便可源源不断地获得，这是一种可持续供给的能源。林业生物质能源最突出、最重要的优点正在于此，就是“可持续”。因此，我国丰富的林业生物质资源，不仅可以为林业生物能源可持续发展提供良好的资源基础，而且可利用空间很大，这将为缓解国家能源危机，调整和优化能源结构，实现能源可持续供给提供有力的资源保障。

（二）发展林业生物质能源是应对气候变化的重大举措。众所周知，全球气候变化的发生，主要是由于空气中的二氧化碳不断增多，形成温室效应而导致的。应对气候变化，最根本的措施就是要降低空气中的二氧化碳等温室气体含量。林木是固态的碳，是地球碳循环的主要载体，是维持空气碳平衡的重要杠杆。发展林业，增加林木蓄积量，增强碳汇功能，是降低空气中二氧化碳，缓解二氧化碳浓度上升最经济最有效的办法，已成为全球应对气候变化的共识和行动。通过培育能源林发展林业生物质能源，可同时发挥增加碳汇和减少二氧化碳排放两方面的功能。我们种植的油料能源林，利用的是果实，林分主体可长期发挥固碳作用，利用果实生产的生物能源又可替代化石能源，减少二氧化碳的排放，缓解气候变化。据测算，林木每生长1立方米可吸收1.83吨二氧化碳，放出1.62吨氧气，使用1吨生物柴油替代化石柴油可减少二氧化碳排放约3吨，使用1千度生物质电能替代燃煤可减少二氧化碳排放约26吨。《全国林业生物质能源发展规划（2011—2020年）》提出，到2020年新增油料能源林422万公顷，按5年后达到林木盛果期计算，到2025年仅新增油料能源林一项，每年可实现二氧化碳减排1519万吨。众所周知，化石能源是由4亿年以前的生物资源转化而来的，并已把空气中的二氧化碳以化石能源的形式收集和封存起来，现在加以利用，又重新释放到大气中来。但我们现在利用的林业生物质能源植物，通过光合作用，把大气中的二氧化碳固定在植物中，通过燃烧、利用 又释放到大气中，可以说是来于大气还于大气，实现的是二氧化碳零排放，可有力地控制气候变化。因此，我们必须高度重视和全面加强林业生物质能源建设，充分发挥发展林业生物质能源在增加碳汇、减少碳排放、维护气候安全中的重大作用。

（三）发展林业生物质能源是实现“双增”目标的有效途径。2009年9月，胡锦涛主席在联合国气候变化峰会上郑重承诺，“争取到2020年中国森林面积比2005年增加4000万公顷，森林蓄积量比2005年增加13亿立方米”。目前，我国现有的宜林地，87%处于气候和立地条件差的区域，造林难度大，成活率低，群众造林积极性不高。要实现“双增”目标，就必须找到解决这一问题的有效办法。用于发展林业生物质能源的树种，大多是抗逆性优良的乡土适生树种和优良的生态经济树种，特别是油料能源树种，不仅适宜在贫瘠干旱的荒山荒地、沙地和盐碱地等边际性土地上生长，而且郁闭成林快，有保持水土、改良土壤等生态效益，更为重要的是，发展能源林能够给当地农民带来经济收益，群众造林积极性高，利于组织、发动。另外，林业生物质能源产业是一个可以长期产生经济效益和社会效益的产业。通过发展林业生物质能源，不仅可以激发全社会参与营造林的积极性，还可以吸收大量社会资金用于营造林，加快实现“双增”目标；既可以较好地解决现有宜林地造林难的问题，又可以增加森林面积和森林蓄积量。因此，发展林业生物质能源，已成为当前林业实现“双增”目标的有效措施之一。

（四）发展林业生物质能源是提高人民群众生活水平的迫切需求。昨天的现场参观，我想大家已经看到了发展林业生物质能源对当地居民生产生活的改变，以及对社会进步带来的变化。林业生物质能源不仅让该地区彻底告别了木柴柈子取暖的历史，用上了清洁、高效、价廉的新能源，同时还为当地居民提供了就业机会，增加了收入，较好地改善了群众的人居环境和生活条件，提高了生活质量。我想，不久的将来，这一景象将在北方广大林区普遍显现。中国有9亿农村人口，其中约50%分布在比较贫困的山区、沙区，生活条件差，生活水平低。近年来，我局加强了这些地区的油料能源林建设工作，并取得了一定成效。油料能源林树种种植简单，投入相对较少，一次种植，多年采收，只要合理规划，科学经营，每年都会有可观的收益。林农既可以通过土地入股取得收益，也可以通过参与原料采收、运输、加工等，增加收入。根据现有建设经验推算，建设一个2.5万千瓦的林木生物质发电厂，可吸纳农村劳动力1000多人，仅卖原料一项就能增加当地群众收入4000万元。种植1亩小桐子，每年每亩可增加林农收入300—700元。除直接增加林农收入外，开展林业生物质能源 林建设，还可以拉动下游产业的发展。生物质能源的利用形态有三种：第一种是简单的固体直燃，如固体成型燃料用于各种各样的用途；第二种是气态利用，如利用高温热解技术将植物体转化为以一氧化碳为主的可燃气体，用于居民生活燃料或发电燃料；第三种是液态利用，如利用生物质转化成的生物乙醇和生物柴油。使用石油等液态燃料的汽车、飞机等交通工具是现代文明的重要标志，是当今人类生活水平提高的重要标志，但石油等液态燃料供给的不可持续性造成了液态能源危机的日益加剧，这是一件很可怕的事情。试想，如果这些发动机都无“油”可用了，或者必须改用其他形态的能源，将会给我们的社会和生活带来什么？带来的不仅是巨大的人类生活的“动力系统”的改造成本，而且还有可能改变我们的生活方式，阻碍社会进步，这将是一个非常庞大的社会系统工程，也是一个非常现实和可怕的挑战。利用林业生物质转化成的生物乙醇和生物柴油，可有效解决液态能源危机，减少社会改造成本，确保人民生活水平的持续提高。因此，必须加大生物质能源发展力度，特别是加大生物质液态燃料，特别是生物乙醇的研究与生产力度，增加其在能源结构中的比重，这是时代发展的要求，也是持续提高人民群众生活水平的需要。现在，我们在考虑很多问题，包括作规划的时候，为把握起见，对这一块留的余地最大。其实，恰恰是这一块，潜力、意义、前景也最大。

三、切实做好“十二五”林业生物质能源建设工作

“十二五”林业生物质能源发展的基本思路是：全面落实科学发展观，以生态安全和能源安全为目标，以国家需求为导向，充分利用现有资源，依靠科技进步，发挥龙头企业带动作用，大力推进能源林基地建设。强化良种繁育，发展乡土树种，积极引进适宜的能源植物，通过定向培育、定向利用，着力发展以固体成型燃料、生物柴油、生物质发电和燃料乙醇为代表的林业生物质能源产业。不断优化林业产业结构，延长产业链，提高林业资源利用率，增加林业生物质能源在可再生能源中的比重，提高林业在国家调整产业结构、应对气候变化中的影响力和贡献率，提升为国民经济发展服务的能力和在建设社会主义新农村的地位，推进林业资源、生态环境与生物质能源产业的协调可持续发展。

今后十年林业生物质能源建设的发展目标是：到2015年，全国建设能源林834万公顷，林业剩余物能源化利用率达15%以上。林业生物质能源替代1070万吨标准煤的石化能源，占可再生能源的比例达到1.52%，其中，生物质热利用贡献率为90%，生物柴油贡献率为10%。到2020年，能源林建设达到1678万公顷，林业生物质能源可替代2025万吨标准煤的石化能源，占可再生能源的比例 达到2%，其中，生物质热利用贡献率为70%，生物柴油贡献率为25%，燃料乙醇贡献率为5%。

实现上述规划目标，需要坚持以下五项原则：一是坚持因地制宜、全面规划的原则。发展生物质能源，要根据各地不同的自然、社会、经济条件，结合可开发利用的林业生物质原料及能源结构状况，规划发展适合当地实际的林业生物质能种类，充分考虑产业发展的可持续性。二是坚持不与人争粮、不与粮争地的原则。发展生物质能源，要充分利用好现有的灌木林、薪炭林、林业剩余物、木本油料林和含淀粉类林业资源，提高林地质量和林地产出率，新造能源林要和现有的林业工程紧密结合，推进国土绿化及边际性土地利用，加快生态建设步伐。三是坚持山区、林区优先发展的原则。发展林业生物质能源，要与社会主义新农村建设、改善群众生产生活条件相结合，通过合理安排开发规模，优先满足林区和农村生产生活的基本需要，推动社会发展。四是坚持经济效益、生态效益和社会效益兼顾的原则。发展林业生物质能源，要坚持生态优先。根据现有林业资源，因地制宜地开展能源林建设，实现林业资源、生态环境和生物质能源产业协调发展。五是坚持示范带动、多方共赢的原则。发展林业生物质能源，要在以市场经济规律为主导，以示范带动为模式，以政策激励为推动的框架下，实现林业增效、农民增收、企业发展、科研成果有效转化的共生共赢。

发展林业生物质能源，要落实好以下基本布局：

在北方林区和南方集体林区：重点布局以木质成型燃料为主的“林热一体化”产品。结合森林抚育、林业剩余物利用及原料供应基地建设，实现就地取材、就地加工、就地利用，着力解决林区基层用能问题。

在三北荒漠化地区：重点结合生态建设，布局以灌木林为主的“林电一体化”产品，通过开展生物质发电，拉动三北地区以造林治沙为主的生态建设，增加群众收入。

在西南、中南、东南及降雨量较为充沛的地区：重点布局以生物航空燃料及生物柴油为主的“林油一体化”产品，积极营造含油量高、结实早的速生树种，如油棕、无患子、小桐子、光皮树、文冠果等，尽快形成产业链，取得实效。

在西南地区：重点发展以淀粉植物转化燃料乙醇为主的生物质能源产品。结合退耕还林、发展林下经济等，推广种植芭蕉芋、葛根、菜板栗等淀粉植物，通过加强淀粉原料植物培育，发展林下经济，巩固和扩大退耕还林成果。

按照以上基本思路、发展目标、基本原则和建设布局，“十二五”期间各地 要着力抓好以下6个方面的重点工作。

（一）提高认识，加强林业生物质能源机构建设。虽然“十一五”时期各地做了大量工作，但总体来看，各省区市发展很不平衡，甚至有的地方还没有真正行动起来。通过这次会议，各地要进一步提高认识，切实加强林业生物质能源机构建设。要进一步明确工作机构，特别是还没有确定林业生物质能源主管领导和处室的，要尽快明确，落实职能。林业生物质能源是一个新兴领域，技术性、政策性强，涉及面广，业务能力要求高，必须加强队伍建设，提高人员素质，尤其要注重从业人员的专业培训和自我学习，以确保正确履行职责。要切实转变职能，将工作重心进一步转化到服务、指导和监督上来，调动社会各方面的积极性，促进生物质能源产业更好更快发展。

（二）狠抓落实，完成规划提出的目标任务。各地要依据《全国林业生物质能源发展规划（2011—2020年）》，进一步摸清家底，因地制宜，系统谋划，编制好本地区的发展规划。规划要充分考虑可持续发展能力和经济成本，不断完善和延长产业链，确保产业的良性发展，实现经济收益和生态建设共赢。全国规划已经明确提出了今后一个时期，各省区市林业生物质能源建设的主要目标和重点，各地要坚定不移地发挥龙头企业和造林大户等主体的骨干带动作用，统筹抓好林业生物质能源建设的各项工作，努力实现既定目标。各级林业主管部门要切实加强对规划实施的指导，及时了解和掌握实施进展情况，不断解决实施中出现的困难和问题，全心全意为企业和林农服务。同时，要加强技术指导和监督检查，保质保量完成规划任务。

（三）突出重点，加强能源林培育工作。科学培育能源林是发展林业生物质能源产业的关键所在。各地要结合实际，正确选择适合本地发展的能源林树种。营造能源林与营造经济林有很多相似之处，大多是一年种植，长期受益，必须高度重视良种壮苗的选育。要通过加强优良品种选育和建设采穗圃、种子园和定向培育苗圃，尽可能地提供营造能源林所需的良种壮苗，确保营造能源林的产量和效益。要大力开展能源林基地建设，加强现有低产能源林的抚育管理和改造，提高能源林建设的规模和产出量。要积极主动地与发改、财政等部门加强沟通协调，千方百计寻求能源林培育政策方面的支持，积极争取能源林造林计划实行单列、能源林营造纳入造林补贴范畴、良种繁育基地建设扶持等方面的政策，以充分调动社会各方面营造能源林的积极性。

（四）着眼关键，加大林业生物质能源技术研发力度。林业生物质能源是一项新兴产业，工作基础薄弱，没有可供借鉴的模式和经验，而且还有很多技术难题需要攻克。要学习掌握最新科技成果，并将其转化应用到生产中去。科 研主管部门和广大科研院所要把林业生物质能源的技术研发和自主创新，作为科技发展规划和科技项目安排的优先领域，积极服务于生物质能源建设。特别要加大优质速生高产能源植物的选育、高效转化和综合利用等技术研究，如大规模良种育苗技术、纤维素乙醇技术、抚育剩余物收集技术、机械采摘技术、林业生物质综合利用技术等，努力解决制约生物质能源发展的技术瓶颈。对成熟技术要加快相关标准的制定，包括鼓励制定企业标准、地方标准。今后我局将按照能源林树种栽培技术的成熟度，陆续编写和印发相应的培育技术标准和指南，以指导能源林培育，提高栽培技术水平。

（五）示范带动，加快林业生物质能源发展步伐。生物质能源是商品能源，也是完全能够可持续发展的能源。在林业生物质能源建设过程中，要重视采取市场经济的措施和办法，突出抓好典型示范，在示范中带动，在带动中发展，全面加快林业生物质能源建设进程。各地要重点加强能源林示范基地建设，集中各项技术和行政手段，率先引导龙头企业、造林大户、合作组织等，建立起高标准的生物质能源示范基地，并发挥其示范引领作用。开展示范要覆盖产业链的全过程，包括原料种植、收集、运输和生产转化等各个环节。示范过程中要及时总结归纳可供借鉴推广的经验和做法，逐步探索出符合我国国情、科学实用的林油、林热、林电一体化产业发展模式。这次会议后，每个省区市至少要抓好1—2个示范项目。我局将对各省区市的示范工作情况进行监督检查，并在适当时间组织示范工作交流和命名表彰。2012年，国家林业局将在严格检查评审的基础上，命名一批能源林建设示范项目。

（六）扩大宣传，营造林业生物质能源发展的良好氛围。要充分利用报刊、网络、电视等各种媒体和宣传渠道，开展多层次、多角度的立体宣传，努力营造促进林业生物质能源健康发展的良好氛围。既要大力宣传发展林业生物质能源的重大意义和功能作用，也要宣传国家支持发展的政策措施，同时，还要宣传林业生物质能源资源培育与开发利用的成功经验、先进典型，普及有关基础知识，取得广大民众和各种社会主体对发展林业生物质能源工作的支持，引导和鼓励大家积极参与到林业生物质能源建设中来。

同志们，林业生物质能源发展的帷幕已经拉开。希望各地以这次会议为契机，上下一心，共同努力，加快开创林业生物质能源建设的新局面，为更好地贯彻落实科学发展观，发展我国新能源和可再生能源作出更大贡献。

第四篇：2016年11月30日郭祥玉：在2016年全国国资委系统政策法规工作研讨培训班上的总结讲话

在2016年全国国资委系统政策法规工作

研讨培训班上的总结讲话

2016年11月30日郭祥玉

同志们：

在与会代表共同努力下,2016年全国国资委系统政策法规工作研讨培训班即将结束了。临近年终岁尾，大家能抽出两天时间，集中学习研讨，很不容易。这次培训班的日程安排比较紧凑，大家都很辛苦。总体上看，取得了预期效果。根据议程安排,受喜武副主任委托，我作一简要总结。

一、关于研讨培训班的主要收获

大家一致认为，在党的十八届六中全会刚刚闭幕、国企国资改革进入攻坚克难的关键阶段，组织这次培训班，非常及时、非常重要。培训班既对政策法规工作进行了全面总结和部署，又就推动国有资产监管体制完善和依法监管、依法治企等主题进行了专题培训交流，内容丰富、信息量大、针对性强，交流充分、收获颇丰。

一是增强了做好政策法规工作的信心。与会同志表示，喜武主任亲自出席培训班并作重要讲话，全面回顾一年来各级国资委在推动国有资产管理体制完善，推进国资国企法治建设等方面取得的积极成效，深刻分析了国资监管政策法规工作面临的新形势新任务，并对当前和今后一个时期的工作任务进行了安排部署，充分体现了国务院国资委党委对政策法规工作的高度重视。通过学习讲话，大家坚定了信心和决心，认清了形势和方向，进一步增强了扎实做好政策法规工作、更好服务国企国资改革发展的责任感和使命感。

二是加深了对政策法规重点工作的理解。大家普遍感到，以管资本为主推进职能转变、建设国资监管法治机构、打造法治国企等培训主题，不仅意义重大，而且十分符合当前的实际工作需求。肖福泉、衣学东副局长以及张超副总经理精心准备、悉心讲解，起到了答疑解惑的作用，对各地国资委、各省属国有重点企业理解改革文件的深刻内涵，把握法治建设的核心要求具有重要作用。同时，培训班汇编了委领导讲话、国资委有关法治建设的文件以及法治讲堂的课件，选编了地方国资委规范性文件和地方国企推动法治建设的案例，为大家系统学习提供了良好条件。

三是明确了下一步工作思路和主要任务。与会代表广泛认为，喜武主任在讲话中提出的依法推进国有资产监管体制完善、健全国有资产监管法规制度、深入推进依法行权履职、加快打造法治国企、加强政策法规工作队伍建设等5项重点任务，是贯彻落实全面依法治国战略、保障和促进国企国资改革发展的重要举措，也是下一步全面做好政策法规工作的重要遵循，具有很强的指导意义。

四是深入交流了工作经验。与会代表普遍反映，喜武主任讲话中总结提炼的一年来各级国资委政策法规工作的进展和成效，对各地工作具有很好的借鉴作用。3个地方的交流发言各有侧重、各具特色。在小组讨论中，各地国资委分享了非常好的经验和做法，使大家深受启发。许多同志表示，要认真学习其他地方的成功经验，将努力开创国资监管政策法规工作的新局面。

二、关于大家关注的几个重点问题

国务院国资委高度重视法治建设，贯彻落实党的十八届四中全会精神，抓紧对国资委全系统法治工作进行整体研究、部署和安排。2015—2016年属于顶层设计和启动实施阶段。两年来，国资委共召开3次会议，即国资委系统法治工作座谈会、全国国资委系统指导监督和政策法规工作研讨培训班、中央企业法治工作会议；先后印发了3个专门文件，即《关于全面推进法治央企建设的意见》（以下简称《法治央企建设意见》）、《国务院国资委推进国资监管法治机构建设实施方案》（以下简称《法治机构建设实施方案》）和“七五”普法规划，专题研究部署推进法治建设。此外，按照完善国资管理体制的要求，今年我们研究起草了《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》（以下简称《职能转变方案》）、《国务院国资委出资人监管权力和责任清单》（以下简称《清单》）。可以说，国资委关于推进法治建设的顶层设计和整体布局已经基本完成，依法治企、依法监管的总体思路、工作目标和主要措施已经明确，下一步工作重点将放在分解细化目标任务，持续用力，久久为功，推动落实上。我们这次研讨培训班就是针对地方国资委指导推进2017政策法规工作的重要举措，年底前我们还将组织召开中央企业法治工作会议。为深入学习领会喜武主任重要讲话精神，准确把握本次研讨培训班的部署要求，针对大家反映集中的几个问题，我谈以下几点认识和体会。

（一）以管资本为主推进国资监管机构职能转变。

职能转变是推动国有资产管理体制完善的重点。在研究制定《职能转变方案》过程中，我们认真贯彻落实总书记重要指示批示和国企国资改革文件要求，牢牢把握住放管结合这条主线，准确把握依法履行出资人职责的定位，正确处理好简政放权和加强监管的关系，对有利于放大国有资本功能、提高国有资本效率、维 2 护国有资本安全的职能，该增加的增加、该强化的强化；对法律法规没有规定、不符合管资本要求的事项，该取消的取消、该下放的下放。

一是突出加强一批重点职能，主要是三个方面：强化管资本重点职能，优化国有资本布局、规范国有资本运作、强化出资人激励约束，落实保值增值责任；加强国有资产监督，加大监督力度、强化监督成果运用，防止国有资产流失；全面加强中央企业党的建设，强化管党治党责任。二是精简一批监管事项（精简45项，其中审批事项17项），针对国资监管工作存在的越位、错位，管得过多过细等问题，取消、下放、授权与管资本职能不相适应的监管事项，着力搞活企业。三是整合国有企业改革、国资监管综合指导、企业经济运行监测等职能，同步调整机构设置，提高监管效能。

目前，国资委已将《职能转变方案》正式上报国务院。待《职能转变方案》正式印发后，各地国资委可参照方案要求，结合实际情况，制定本地区国有资产监管机构的职能转变方案。

（二）研究制定国资监管权力和责任清单。

李克强总理在年初的“两会”政府工作报告中明确要求，要制定国有资产出资人监管权力清单和责任清单。按照国务院国有企业改革领导小组任务分工，国资委从今年3月起就抓紧研究，参照中央编办印发的《国务院部门权力和责任清单编制试点工作手册》，经过多次修改完善，形成了包括34项权责事项在内的《清单》。目前，正在征求中央有关部门的意见。

制定《清单》，有以下四方面内容值得关注：一是关于清单的形式。考虑到权力行使与责任担当的统一性，权力事项和责任事项难以截然划分，因此采用“两单合一”的形式。二是关于权责事项的确定原则。坚持权责法定，以法律、行政法规和党中央、国务院文件为依据，没有法定依据的事项不列入；把握出资人职责定位，仅列入出资人监管事项，其他如党群工作事项、机关内部工作事项、配合承担的公共管理事项等不列入；突出权力和责任属性，主要是具有较强约束力的决定、审批、核准、审核、监督类事项；落实简政放权与放管结合要求，拟取消、下放的事项不列入。同时，突出加强监督防止国有资产流失。三是关于权责事项与其他监管事项的关系。清单之外的权力事项原则上不得行使，除非法律、法规、党中央和国务院文件有新的规定。但是，清单所列权力事项以外的其他监管职责，如指导、协调、备案、统计、监测、后评价等，仍需根据法律、法规、“三定”规定和中央的部署 要求全面履行。四是关于《清单》与《职能转变方案》的衔接。《清单》与《职能转变方案》紧密相关，是职能转变成果的重要载体，充分体现了简政放权的成果。目前列入的权责事项，与《职能转变方案》有效对接，对现有出资人监管职能进行了精简优化。

（三）积极推动经营性国有资产集中统一监管。

深入贯彻落实《指导意见》《体制意见》关于完善国有资产管理体制的要求，各地抓住机遇，积极推进经营性国有资产集中统一监管，通过全面脱钩、分类改革等多种途径把分散的经营性国有资产聚集起来，打造了一批优强企业、优化了国有资本布局结构、推动了政府职能转变。但与此同时，经营性国有资产集中统一监管工作还存在脱钩工作推进难度大、配套政策不到位等问题，有些地市甚至出现了国资监管机构设置“回潮”现象，还有一些国有企业被打造成国有资本运作平台后，脱离了国资委的监管范围。类似问题，希望引起各地国资委的高度重视。

推进党政机关、事业单位经营性国有资产集中统一监管的改革任务列入了中央改革办2016年重点任务，在中央层面明确由财政部、国资委共同牵头。目前，我们已经多次向财政部就集中统一监管方案反馈意见。落实改革文件要求，各地国资委应抓住学习贯彻全国国有企业党的建设工作会议精神的有利契机，进一步争取地方党委、政府支持，制定脱钩方案，发挥专业化监管优势，逐步推进国有资产出资人监管全覆盖。

关于国有资本投资、运营公司改组组建问题，国务院国资委目前在10家央企开展试点，但不搞国务院直接授权试点。此项工作的探索性强，试点企业的发展阶段和具体情况有较大差异，按照《体制意见》规定，由出资人代表机构“一企一策”进行授权。在试点过程中，注意把握“试点不变体制”，依法明确国资委与国有资本投资、运营公司的关系。国资委作为政府层面出资人代表，与国有资本投资、运营公司是出资与被出资的关系，不是所谓的“三层架构”。财政部拟开展国务院在直接授权的投资、运营公司试点，目前没有新进展，国资委的意见是在国资委监管企业之外的企业试点。

（四）推进依法监管，打造国资监管法治机构。

党中央、国务院于去年底专门印发《法治政府建设实施纲要（2015—2020年》（中发〔2015〕36号，以下简称《纲要》），对法治政府建设做出全面部署，并明确要求各地区各部门结合实际制定实施方案。结合《关于推行法律顾问制度和公职 律师公司律师制度的意见》（中办发〔2016〕30号），我们制定了《法治机构建设实施方案》。这既是国资监管机构加快自身改革，转变监管方式面临的新挑战，也是我们要牢牢把握的加强国资监管法治建设，提升依法监管水平的重大机遇。据了解，目前有7个省级国资委已经出台法治机构建设实施方案。希望其他各省级国资委抓住机遇，落实中央《纲要》和国资委实施方案要求，坚持问题导向，抓紧制定出台实施意见或办法，做好国资委自身法治建设的顶层设计，补齐短板，增强依法监管能力，为国企国资改革发展提供有力法治保障。

按照《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》要求，《法治机构建设实施方案》提出，2017年底前设立法律顾问和公职律师，由政策法规局承担法律顾问办公室职责，充分发挥法律顾问、公职律师的法律咨询论证、审核把关和协调服务等作用。各地可抓住国资委职能转变和落实国资监管法治机构建设相关要求的有利时机，完善和优化政策法规处的职能，以更好承担相应职责。

（五）推动依法治企，建设法治国企。

打造法治国企是推动国有企业贯彻落实全面依法治国战略的实际行动，也是国有企业持续健康发展的内在要求。《法治央企建设意见》对“十三五”时期加快推进依法治企、努力打造法治央企作出统一部署。2015年是顶层设计年，2016年是启动实施年。目前，102家中央企业均成立了由集团主要领导为组长的依法治企领导小组，99家出台了法治央企建设实施方案，90家专门召开了法治工作会议，全面部署推动法治建设。各地推动法治国企建设，应做好两方面工作：

一是做好省属国有重点企业法制工作第三个三年目标的总结验收。国务院国资委于2013年底提出在2014-2016年实施省属国有重点企业法制工作第三个三年目标（以下简称“三年目标”）。今年是落实三年目标的攻坚之年和收官之年，从我们了解的情况看，在各省级国资委和监管企业的共同努力下，目标完成进度取得明显进展。明年初，我们将分片区开展调研指导，并进行统计、分析和通报。届时将邀请各地国资委或企业的领导参加，交叉互学。希望各省级国资委继续加强对落实三年目标的督导，全面对照三年目标的各项要求，利用有效时间，抓紧补齐企业法治工作短板，力争完成目标任务，做好总结验收工作。二是认真谋划全面推进法治国企建设的规划部署。三年目标的完成为国企法治建设奠定了基础，法治国企建设提出了新的更高目标。各地应以三年目标的总结为契机，对标学习中央企业的经验，从实际出发，聚焦重点难点，研究制定和推动落实法治国企建设规划，进一步突出 重点任务并进行分解。各地学习借鉴有关省市和中央企业的法治工作经验，需要国务院国资委予以协调联系的，请随时与我们沟通。三是抓住落实中央关于党建要求进章程的有利时机，推动将法治建设的相关要求同步纳入企业章程。如将总法律顾问制度写入章程，明确总法律顾问的高级管理人员定位，列席董事会全面参与经理层的经营管理活动，充分发挥法律审核把关作用等，以更加有效推动依法治企工作。

三、关于贯彻本次研讨培训班精神的几点要求

一是做好汇报传达。认真学习领会喜武主任重要讲话精神，结合实际研究贯彻落实措施，向国资委党委会议或主任办公会议进行专题汇报，积极争取支持。二是做好培训延伸。通过多种形式将本次培训的内容和要求延伸到下级国资委和省属国有企业，促进政策法规工作整体提升。三是做好情况反馈。请于2017年1月31日前将贯彻落实本次研讨培训班精神的情况和各地国资委2016工作总结（含2017年工作安排）报国务院国资委。各地贯彻落实的好做法，我们将通过工作简报予以宣传推广，并汇总报告委领导。

借此机会，衷心感谢各地国资委一直以来对国务院国资委政策法规局工作的大力支持和帮助。我们也将继续做好本职工作，一如既往地做好国资监管政策法规工作的专项指导监督，为大家提供更好的服务。

同志们，国资监管政策法规工作事关国企国资改革发展全局，我们要按照喜武主任重要讲话要求，坚定信心、锐意进取、勇于担当，扎实做好政策法规工作，为国企国资改革发展做出更大贡献！

第五篇：国家财政部副部长王军2012年5月3日在全国会计师事务所党组织书记示范培训班上的讲话

协力同心

再创佳绩

——在全国会计师事务所党组织书记示范培训班上的讲话 国家财政部党组副书记、副部长、中国注册会计师行业党委书记

王 军

（2012年5月3日）

根据中央组织部的统一安排，今天我们在这里举办全国会计师事务所党组织书记示范培训班，主要目的是推动行业各级党组织抓好会计师事务所党组织书记的培训工作，有力加强带头人队伍建设，深入推进基层组织建设年工作，进一步提升行业党建工作水平。一会儿开班式上，中央组织部部务委员陈向群同志将向大家传达李源潮同志在全国基层党组织书记示范培训班上的重要指示并作重要讲话，大家要认真学习领会两位领导的讲话精神并切实贯彻落实。

跟在座的各位一样，我们都是注册会计师行业内的党组织书记，一起经历、共同推进了行业党建工作、深入学习实践科学发展观活动和创先争优活动。在此，我结合自身体会，跟大家交交心，主要讲讲怎么看、怎么办和怎么做等问题。

做好一项工作，既要弄清“怎么看”，也要明确“怎么办”、“怎么做”。怎么看，属于认识范畴，是思想引导和工作的前提；怎么办、怎么做，属于行动范畴，是解决问题和推进工作的关键。

一、怎么看：看成效、看变化、看使命

对于行业党建工作该怎么看？这当然可以有很多角度、多个方 面，但我认为，以下三点必不可少：

一是看成效。经过三年多的努力，行业党建体制建设实现突破，机制建设不断创新，制度建设全面加强，网络建设有效推进。中国注册会计师行业党委作用日益增强、效能充分发挥。全国31个省区市和深圳市全部成立了省级行业党组织，经济较为发达、从业党员较多的199个地市全部成立了行业党组织。行业各级党组织的创造力凝聚力战斗力明显增强，行业发展明显加快，取得“四个双”的明显成效：即党组织全部覆盖了有党员的事务所，向所有无党员事务所派出了党建工作指导员或联络员，实现了“双覆盖”；事务所党组织隶属关系和从业党员组织关系全部结转到行业内，实现了“双理顺”；事务所党组织功能定位日益明晰，党组织和党员先进模范作用充分发挥，实现了“双拓展”；坚持党建工作与业务工作“两手抓、两结合”，实现了“双促进”。

据统计，开展创先争优活动以来，全行业新发展党员1368人，其中今年一季度新发展党员218人；各事务所党组织中非党员员工递交入党申请书比例超过10%的已占44%。全行业业务收入从2007年的276亿元增长到2011年的436亿元，翻了近一番；年收入过5亿元的本土大所由2007年的1家增加到2011年的10家，年收入10亿元左右的本土所已有3家。

当然，这些成绩是在习近平、李克强、李源潮等中央领导同志亲切关怀和有关方面大力支持下取得的，是在财政部党组的正确领导下取得的，当然也与在座各位的共同努力密不可分。短短三年多时间，有中央领导同志就注册会计师行业党建工作19次作出重要批示，并且2次深入行业考察调研，作出重要指示，对我们工作给予充分肯定。许多省份的省委书记、省长、常务副省长、省委组织部长、省委秘书长等都到行业调研指导或作出重要批示。行业声誉和地位大幅提升，行业的社会影响空前扩大，这在注册会计师行业发展史上是前所未有的。

二是看变化。主要是思想认识变化。我们明显感到，随着行业党建工作的不断深入，尤其是行业党建促进行业跨越式发展的效果逐步显现，无论是各地行业党组织还是广大从业人员，都对加强党建工作的认识明显深化，支持和拥护行业党建工作的热情明显高涨，投身创先争优活动的积极性、主动性、自觉性明显增强。

2008年和2011年我们会同中央组织部组织二局分别搞过系统调研，结果发现，前后两次调研大家的思想认识发生极大变化。2008年的时候，不少事务所“重业务、轻党建”的倾向很明显，认为只要业务发展好，搞不搞党建无所谓。中外合作所外方合伙人普遍对党建工作不理解、不支持，有一家原本建立了党支部，但迫于合伙人的压力不得不解散。2011年的时候，不能说这种忽视党建工作的认识完全没有了，但是总的看党建与业务相互促进、共同发展的思想已经深入人心，中外合作事务所全部建立了党组织，普华永道中天喊出了“让党旗在中国普华永道高高飘扬”的口号，毕马威华振还设立了党务工作专员。

前段时间，我们在基层组织建设年活动中，经过摸底调查和分类 定级发现：凡是党建工作搞得好的事务所，业务发展也相应快一些；凡是业务发展好的事务所，也相应更加重视党建工作一些。这是很能说明问题的。我们还了解到，包括“四大”在内的很多事务所，在招聘员工时同等条件下党员优先；发展比较好的事务所党员比例相应也高一些。

三是看使命。行业党建工作的有力推进，得益于中央和上级党组织的大力支持和指导，有赖于广大从业人员的踊跃参与和真心拥护，更仰仗着以大家为代表的行业各级党务工作者的辛勤工作和真心奉献。同志们想一想，注册会计师行业是得益于党的改革开放政策发展起来的，加强行业党建工作是胡锦涛总书记的殷切重托，凝结了习近平、李克强、李源潮等中央领导同志的很多心血，我们的使命是何等光荣、责任是何其重大。基层党组织书记肩负着抓党建、促业务的双重使命，至关重要。行业党建工作这副重担需要我们齐心协力、共同担当。

我们都是生在新中国、长在红旗下的共产党人，对党自然有一份深厚的感情。三年多来，我有幸亲身经历和见证行业党建工作的发展进步，更加深刻地体会到，对我们这样的大国来说，干成任何一件大事何其艰难、党在其中发挥的作用何其重大。对我们共产党人来说，忠诚始于奉献。三年多来，我和同志们一道，凭着一颗对党的赤诚之心，担起了行业党建这副重担，并努力用心去做、扎实去做、开拓去做。坦率地讲，作为一名党培养起来的干部，能尽绵薄之力直接为党的建设新的伟大工程添砖加瓦，我从心底倍感荣幸，倍感自豪。同志 们，我想你们的内心感受也是如此吧？！

精神内化于心，外化于行。全国的会计师事务所党组织书记也就3000人多一点，大家都是事务所的领头雁、火车头、排头兵，党的理想和事业，我们不干谁干，我们不追求谁追求，我们不带头谁带头？我们一定要“常怀忧党之心，恪尽兴党之责。”行业党建工作今后的任务还十分艰巨，我想用这么几句话与大家共勉：在任务面前，敢于担当；在难题面前，敢于冲锋；在矛盾面前，敢于管碰；在成绩面前，敢于突破。

二、怎么办：用心办、用脑办、用力办

会计师事务所党组织书记权力不大，责任不小，工作起来遇到的困难不少。这点我十分了解，非常感谢大家。几年来，同志们结合各自事务所的实际，克服诸多不利因素影响，在工作中已经积累了一些行之有效的经验，各级行业党组织也进行了广泛的宣传，大家要认真学习借鉴、相互交流，不断提高做好工作的本领。这里，我主要强调以下三点：

一是用心办。用心是做好工作的根本。这心是忠心、是真心、是爱心、是良心、是事业心、是责任心。只有用心，我们在工作的时候才能全身心地投入，把工作本身当作一件神圣而光荣的事业来对待，才能把工作做出精品来。大凡一个取得业绩的人，一个做出了贡献的人，无不是用心工作、用心办事、用心待人的人。

沈浩同志是我们财政系统涌现出的杰出代表，也是全体党员学习的榜样，他在平凡的岗位上创造出了不平凡的业绩，受到组织的高度 肯定，得到了党员群众的真心拥护。他的最大特点就是真心奉献。他从财政厅机关到小岗村，干了三年又三年，心系群众，吃穿和村民一样，把自己实实在在地融入到了群众当中，真心投入，全心奉献，用心感染村民，克服重重困难，硬是把小岗村农民人均收入从2003年的2300元提高到2008年的6600元。6年中，他节假日很少休息，就是春节也经常坚守在工作第一线，几乎把所有的时间和精力都放在了小岗村，一次次把党的温暖和关怀送到人民群众的心坎上。

三年多来，我们开展行业党建工作，建立行业各级党组织，使全行业的从业党员找到了“回家的感觉”。然而，行业内的绝大多数从业人员是党外人士，我们有义务、有责任用心去团结他们，关心他们的政治生活和政治前途。怀着这样一颗真心，去年底，我们联合中央统战部制发了《关于加强注册会计师行业统战工作的意见》（统发„2011‟15号），并一起召开了座谈会推动落实。据不完全统计，文件印发以来，行业内已有100多人当选各级人大代表、政协委员。行业内的各级党代会代表、人大代表、政协委员的总数已超过600人。

二是用脑办。用脑是做好工作的关键。凡事预则立，不预则废。用脑就是说在工作的时候必须动脑筋、勤思考，必须认清形势和现状，必须谋划工作思路，必须采取针对性的措施。一句话，就是必须创造性地工作。这就要求我们不断地修炼自己，提高自身的认知水平、理解水平、运用水平、创造水平等。在过去几年的行业党建工作中，我们正是因为努力坚持做到这一点，收到了事半功倍的良好效果。

比如说，我们牢牢抓住深入开展学习实践科学发展观活动和创先 争优活动的契机，突出服务国家建设主题和诚信建设主线，紧密结合注册会计师行业长期由财政部门监督指导、行业协会负责行业管理的实际，依托行业协会创建了“条块结合、充分发挥行业党组织作用”的行业党建工作管理体制。正是这一有利于行业党建工作开展的管理体制的创建，使得我们的工作很快走在了社会组织党建工作前列，被中央组织部评价为社会组织党建工作的一面旗帜。李源潮同志更是将其概括为“条块结合、以条为主”的领导体制，条在前、块在后，“条”起引领作用、“块”起收底作用，要求进行推广。

又比如说，我们边实践边总结，初步形成了加强行业党建的“杠杆化行业指导模式”。古希腊科学家阿基米德说过：“给我一个支点，我就能撬动地球。”我们运用杠杆原理，把行业党建体制作为“支点”，把创新机制、健全制度、构筑网络作为“杠杆”，把抓关键、定目标、明责任、促结合、强基层等措施作为“着力点”，全面“撬起”和推进点多线长面广的行业党建工作。在工作布局上，着力唱响2009年创体制、2010年建机制、2011年优制度、2012年筑网络的行业党建“四部曲”，使各项工作环环相扣、层层递进。

鲜活的经验和做法往往来自于基层。大家作为会计师事务所党组织书记，要勤于思考、善于思考，紧密结合事务所自身特点，大胆实践，进一步探索完善一系列行之有效的党建工作方法，并将其提炼上升为一种行业基层党组织看得懂、学得会、用得上、能见效的普遍的工作规范，为整个注册会计师行业乃至社会组织党建工作科学化、规范化建设作出有益贡献。

三是用力办。用力是做好工作的保证。用力办就是要真抓实干，争分夺秒，一抓到底，毫不松懈。比如抓基层组织建设年工作，接到中央有关文件后，我们率先制定了具有行业特色的指导方案和分类定级标准，围绕李源潮同志提出的“五个一”要求，紧贴自身实际，突出行业特点，确定了基层组织建设年6个方面的工作目标，对事务所党组织分类定级提出25条有针对性和可操作性的具体标准。我们率先召开视频会进行动员部署，迅速启动调查摸底和分类定级工作。我们率先召开交流推进会，总结前两个阶段的工作，研究部署整改提升和学先创优工作。又比如，本次基层党组织书记培训班，我们采取“一竿子到底”的办法确保培训工作全覆盖。这就是我们一贯用力抓工作的做法。

“用力办”具体到会计师事务所党组织书记身上，就是要持续创新。要千方百计团结凝聚本事务所全体党员群众，充分发挥党组织和党员的先进模范作用，努力形成一马当先、万马奔腾的可喜局面。当然，这里涉及一个事务所党组织的功能定位问题。我们已经进行了很多有益的探索，比如“六保证六促进”，但离中央的要求和行业的期待还有很大差距，有赖于大家进一步共同努力、共同研究、共同探索。事务所不同于机关、国有企业、高校等，党组织不在权力框架之中，与所在的事务所管理层不是领导与被领导的关系。这就决定了我们一方面要发挥事务所党组织作为党的基层组织的共性作用，另一方面要把重点放在持续激发党组织活力上，体现出事务所党组织有助于事务所发展、为事务所各利益主体接受和欢迎的功能。

三、怎么做：从本期培训班开始做

加强基层组织建设，最重要的是加强党组织书记队伍建设。加强党组织书记队伍建设，一是选优配强，二是培训提升。大家一定要以本期培训班为契机，做一个学习型书记、创新型书记、引领型书记、开拓型书记、实干型书记，成为一名引领本事务所科学发展的带头人。就本期培训班，我提三点要求：

一要办成培训水平示范班。本期培训班是在中央组织部的统筹安排和大力支持下举办的。培训内容既涉及党的章程、社会组织党建等党的基本知识和热点问题，又涉及宏观经济形势与财政政策、注册会计师行业发展形势与任务等经济和行业热点。邀请的授课老师也都是相关领域的顶尖专家和学术权威。我们一定要将本期培训班办成体现行业党务培训最高水平的示范班，不仅为地方行业党组织的培训工作做好示范，也要为以后行业党务培训做好示范。

二要办成优良学风示范班。学风好坏决定着学习成效。本期培训班学员较多，不仅有在北京国家会计学院参加现场培训的，还有通过中国注册会计师协会远程教育系统参加集中培训的。请大家务必遵守培训纪律，认真听讲、踊跃交流、积极建言，真正参与进来，注重分享经验，交流做法。本期培训班安排了经验介绍、分组讨论、学员论坛等各种交流形式。沟通交流很重要，以物换物得到的还是一，以思想换思想得到的可能是三。不仅参加现场培训的学员们要多交流，参加远程培训的学员们也要多交流。《注册会计师行业创先争优活动简报》将刊发学员们的心得体会，希望能看到大家的真知灼见，领略到 大家的思想结晶和学习风采。

三要办成党建火种示范班。聚是一团火，散是满天星。大家来自各个地区，遍布广大事务所，你们是行业党建工作的火种，只要你们都成为强有力的带头人，注册会计师行业的明天就一定会更加美好。这里需要强调的是，前一阶段进行的行业党组织分类定级和事务所综合评价，只是对当前情况的评价，不是一成不变的。我们搞分类定级和综合评价，目的是让大家比有对象、学有榜样、赶有方向、超有目标。下一步，我们要强化事务所综合评价结果的运用，在一定的范围内采取适当方式公布事务所分级结果，实行分级管理。希望定级为优秀和好的事务所党组织以及综合评价为优秀的事务所再接再厉、百尺竿头、更进一步；定级为一般和较差的事务所党组织以及综合评价在平均分以下的事务所也不要气馁，要化压力为动力，冷静分析原因、迎头赶上。

行业党建工作任务艰巨、责任重大、使命光荣。让我们携起手来，以本期培训班为新的起点，同心协力，开拓创新，以行业党建工作新佳绩迎接党的十八大胜利召开！