宁德市人民政府关于加强应急管理工作提高政府保障公共安全和处置突发公共事件能力的实施意见（合集）

第一篇：宁德市人民政府关于加强应急管理工作提高政府保障公共安全和处置突发公共事件能力的实施意见

宁德市人民政府关于加强应急管理工作提高政府保障公共安全和处置突发公共事件能力的实施意见

各县（市、区）人民政府，东侨开发区管委会，市政府各部门、各直属机构，各企业单位，各大（中）专院校：

为认真贯彻落实全国、全省应急管理工作会议精神，根据2007年4月4日市人民政府第5次常务会议部署，加快形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急管理机制，提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，促进“平安宁德”建设，特提出如下意见,请各县（市、区）、市直各部门结合实际，认真贯彻实施。

一、充分认识加强应急管理工作的重大意义

加快建立健全突发公共事件应急机制，提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，是贯彻落实“三个代表”重要思想和党的十六届五中、六中全会精神，维护最广大人民群众利益的具体实践；是全面建设小康社会和构建和谐社会的必然要求；是落实科学发展观，促进经济持续快速协调健康发展与社会和谐稳定的重要内容；是全面履行政府职能，加强政府自身建设，提高行政能力的迫切需要；也是当前经济社会发展的紧迫任务。

市委、市政府历来高度重视突发公共事件的预防和处置工作，在抗击“非典”、控制禽流感、处置事故灾难和社会安全事件等方面积累了许多经验，在防御台风等重特大自然灾害方面形成了比较完善的工作体系和工作机制。但是，公共安全的形势还十分严峻，自然灾害和事故灾难经常发生，传染性疾病时有出现，各类社会矛盾和群体性事件不断增加，恐怖活动、核泄漏与辐射、网络安全等潜在威胁不容忽视；应急机制建设和应急处置工作也存在不少薄弱环节，一些地方和部门对应急机制建设的重要性认识不足，应急预案、应急组织、应急保障等体系和应急运行机制还不健全，全民的防灾意识和自救互救能力还比较弱，应急快速反应和有效处置能力有待进一步提高。各级各部门必须增强危机感和紧迫感，切实把加快建立健全应急机制，加强应急管理提高保障公共安全和处置突发公共事件能力摆到政府工作更加重要的位置上来，积极采取措施，扎实有效地予以推进。

二、进一步明确应急管理工作的指导思想和目标

应急管理工作必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，认真树立和切实落实全面、协调、可持续的科学发展观，按照建设“平安宁德”的战略部署，坚持统一领导、分级负责、属地为主，以人为本、预防为主、损益合理，条块结合、专群结合、协同应对，快速反应、依法规范、责权一致，充分依靠法制、科技和人民群众，以保障公众生命财产安全为根本，以落实和完善应急预案为基础，以提高预防和处置突发公共事件能力为重点，建立健全应急预案体系、应急组织体系、应急保障体系和应急运行机制，全面提高政府保障公共安全和处置突发公共事件的能力，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害，维护社会稳定，促进经济社会全面、协调、可持续发展。

按照应急预案编制做到“纵向到底，横向到边”的原则，在“十一五”期间，建成覆盖全市各地、各行业、各单位的应急预案体系；健全分类管理、分级负责、条块结合、属地为主的应急管理体制，落实党委领导下的行政领导责任制，加强应急管理机构和应急救援队伍建设；构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制；建立突发公共事件预警预报信息系统和专业化、社会化相结合的应急管理保障体系，形成政府主导、部门协调、军地结合、全社会共同参与的应急管理工作格局。

三、建立健全应急组织体系，编制、实施好突发公共事件应急体系建设规划和应急管理培训工作规划

（一）加快完善应急领导和指挥体制。市、县（市、区）政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构，政府办公室设应急管理办公室，履行值守应急、信息汇总、综

合协调职能，发挥运转枢纽作用；各非常设的领导小组、委员会等机构为相关突发公共事件的应急指挥机构，在本级党委、政府领导下负责相应领域突发公共事件应急管理；发生重大、特别重大突发公共事件，事发地政府必须成立或启动现场指挥机构，在市相关应急指挥机构领导下负责现场应急处置工作。

（二）进一步健全应急组织管理体制。坚持分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主。事发地人民政府为处置本行政区域内突发公共事件的责任主体。市、县（市、区）政府根据突发公共事件的不同等级，启动相应级别的预案，其中市总体预案或市专项预案启动后，有关市级部门预案和有关县级预案必须启动；县级预案启动后，有关市级部门预案视情启动。参加现场处置工作的市级有关部门和单位，要在现场指挥机构统一指挥下，开展处置工作。建立健全应急管理办事机构。各县（市、区）要按照“立足现实、充实加强、细化职责、重在建设”的方针，比照市政府的作法，以政府办公室为基础，组建应急管理办事机构，充实力量，满足应急管理工作的需要。市直有关部门要根据应对突发公共事件工作的需要，结合实际，组建或明确应急管理办事机构，明确职能定位、业务划分。县（市、区）政府总值班室是履行应急管理办公室的值守应急、信息汇总、综合协调等职能，在本级政府应急管理工作中发挥运转枢纽作用，尚未完成政府总值班室设立的县（市、区）政府，应加快设立政府总值班室，并配备专职干部履行值守和应急工作，确保各级各部门之间联络畅通。

（三）建立健全应急社会动员体制。市级有关部门要按照市总体应急预案提出的要求和部门职能，建立相关部门间的协调配合机制，履行应急处置工作职责。整合各有关方面的资源，建立健全快速反应系统，加强城市应急中心建设，建立统一接报、分级分类处置的应急平台。进一步加强基层应急组织网络建设工作。积极推动地区之间、军地之间以及专业组织与群众组织、志愿者组织之间的沟通协调和配合，实现应急处置工作的联动。

（四）做好应急体系建设和应急管理培训的规划工作。各级各有关部门要认真按照各自的职能，做好应急体系建设规划的前期调查统计工作，按照“分级管理、整合资源、合理调配”的原则，待《“十一五”期间福建省突发公共事件应急体系建设规划》和《2006年-2010年福建省应急管理培训工作规划》（以下简称“两个规划”）出台后，依据“两个规划”，结合地方实际，做好市、县（市、区）的突发公共事件应急体系建设规划和应急管理培训规划。各县（市、区）的规划要报市应急办备案。

四、不断健全和完善应急预案体系，做好应急预案的编制、修订和发布工作

各级政府要抓紧编制、修订总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案，进一步做好重点企事业单位应急预案制定修订工作的督促检查，各县（市、区）政府要积极推动和帮助乡镇政府及其城乡社区等基层组织做好重点领域应急预案制定修订工作，努力增强预案体系的系统性，做到纵向到底、横向到边、相互衔接，争取在2007年全面完成我市应急预案体系建设。

制定和修订应急预案必须从本地实际出发，注意总结和汲取处置突发公共事件的经验教训，积极借鉴国内外的成功做法，掌握和遵循各类突发公共事件发生、发展的规律，对可能发生的各种情况提出相应的应对处置安排，制定具有较强针对性、预见性的有效工作措施，努力提高应急预案的可操作性和科学性。

各级各类应急预案应该明确应急工作的主体和职责，明确应急工作的任务和要求，明确应急工作的程序和措施，做到职责落实到岗、任务落实到人、措施落实到位；要加强预案管理，明确预案编制、审查、批准和发布的工作要求，并根据形势变化和工作需要，及时修订和完善预案，切实增强应急预案的可操作性。

市直各有关单位要按照省、市的统一部署，在2007年6月份前完成尚未完成的各类专项预案和部门预案的编制修订工作；市各专项应急预案编制责任单位要对已编制出台的专项应急预案编制简本，报市政府办公室审核后对外公布，市级专项应急预案简本的编制工作要

在今年9月底前全面完成；市级各部门预案编制修订工作的责任单位要根据市政府总体应急预案、省级部门预案和市级专项预案的有关要求，编制本单位本系统的应急手册。

五、加强应急保障体系建设，做好各类突发公共事件风险隐患的普查和监控工作

（一）加强应急处置专业队伍建设。建立健全专家咨询制度，充分发挥专家在突发公共事件的信息研判、决策咨询、专业救援、事件评估等方面的作用。有关单位要建立各类应急救援专业队伍，完善应急救援专业队伍的管理机制，确保应急状态下能够“拉得出，打得赢”。加强人才培养和引进，加快形成一支高素质的应急管理队伍。

（二）及时提供应急基本生活保障。各级政府和有关部门要建立健全应急基本生活保障制度，建立完善基本生活必需的食品、药品、衣物、帐篷和饮用水等调集和发放机制，确保受灾群众有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处、有病能得到及时医治。

（三）进一步完善物资、装备、技术保障制度。各级政府和有关部门要建立应急保障所需的应急资源生产能力和储备等动态数据库，建立健全应急状态下的资源征集、调用工作机制，做好应急处置所必需的重要物资等资源的合理储备工作。加强公共安全领域的科学研究，积极开展应急处置技术的研究开发，不断改进技术装备。建立和完善信息资料的异地备份系统。

（四）建立健全应急资金保障制度。各级政府要建立健全和落实应急处置专项预备金制度，将应急机制建设经费列入年度财政预算，支持应急机制建设和保障应急处置工作。按照现行事权、财权划分原则，分级负担处置突发公共事件所需财政负担的经费。建立健全应急资金管理使用监督制度，加强财政、审计等部门对应急资金的专项管理和资金使用效果的评估工作。充分发挥保险在经济补偿、恢复重建和社会稳定方面的作用。

（五）不断提高公共设施特别是管线网络等城市生命线工程的保障能力。各类公共设施的规划建设应注意考虑应急处置工作的需要，合理规划建设必要的应急处置设施和备用系统。经贸、电力、水利、城建等部门要按照分工做好电、水、气等应急保障工作，交通、通信等部门要合理配置和调度运输、通讯资源，保障应急状态下的群众生活需要和应急处置工作的顺利开展。

（六）加强突发公共事件的风险隐患的普查和监控力度。加强各类风险隐患的普查和监控工作是预防突发公共事件发生的有效手段，做好普查、建档并加强监控管理，是提高各级政府处置突发公共事件的重要环节。各级各部门要在2007年9月前做好各类突发公共事件风险隐患的普查工作，并报市政府办公室备案，建立管理档案，实行适时监控管理，落实责任人，确保一旦发生突发公共事件能有效及时得到处置。

六、规范和健全应急工作运行机制，加强和改进突发公共事件信息报告工作

（一）加强监测预警和信息报告、信息发布制度建设。利用现代信息技术，加强对各类突发公共事件和可能引发突发公共事件的有关信息的收集、风险分析判断和持续监测，建立准确、及时、快速的突发公共事件监测、预测和预警工作机制。各级人民政府是突发公共事件信息报告的责任主体，各级人民政府总值班室要切实担负起信息报告责任。突发公共事件发生后，事发单位必须及时向当地人民政府和有关部门报告信息，事发地人民政府和有关部门接报后应按规定及时向上一级人民政府和主管部门报告。各县（市、区）人民政府和市直有关部门要按照《宁德市人民政府值班工作规则》的有关要求，并结合本地区本部门的实际，认真研究值班工作，制订或修订突发公共事件信息报告制度，改进信息报告程序和环节，提高突发公共事件信息报告的时效与质量，对迟报、瞒报、漏报突发公共事件的单位，要及时进行通报批评。各级各部门要建立突发公共事件信息的发布制度，要按照及时、准确、客观、全面的要求，充分发挥主流媒体的作用，正确引导舆论和公众行为，及时消除社会上出现的不正确信息造成的负面影响。

（二）建立健全科学决策和快速反应的应急处置工作机制。要建立健全统一、高效、科

学的决策指挥制度和以现场处置为中心的各方协同的应急处置工作制度，果断决策，迅速处置。对于可能发生和已经发生的突发公共事件，事发地政府要立即开展先期处置，采取有效措施控制事态，最大限度地减少危害和影响，防止出现次生、衍生事件。要把保障公众健康和生命安全作为应急处置工作的首要任务。要坚持依法行政，妥善处理应急措施与常规管理的关系。要高度重视和认真做好突发公共事件善后处理和恢复重建等工作。

七、广泛深入开展应急管理科普宣教工作，提高公众防灾、避险、减灾、自救、互救的能力

各级各部门要以应急知识普及为重点，广泛开展形式多样的科普宣教活动。要通过广播、电视、报刊、互联网等新闻媒体开展应急预案的解读宣传。要开展公共安全知识进社区、进农村、进企业活动，把普及应急管理知识作为建设社会主义新农村的重要内容。要在主要公共场所设立应急标识、宣传栏，摆放展板，悬挂标语，张贴海报。要编辑出版应急科普读物和应急音像制品。要针对我市较常见的自然灾害和事故灾难，组织编写公共安全教材。开展公共安全学校教育和全社会广泛宣传普及公共安全知识、应急管理知识、灾害知识、防灾救灾、自救知识活动，努力形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、预防为主、应对有力，全社会防灾减灾的良好局面。各级各部门要在2007年广泛深入地开展一次应急知识的宣传活动，多渠道、多形式地开展应急宣传，让应急知识走进千家万户，全面提高广大群众预防、避险、减灾、自救、互救的能力。

八、切实加强对应急管理工作的组织领导，加大应急处置工作力度和基础、基层工作

（一）建立健全应急处置工作责任制。依法保障应急处置突发公共事件的责任单位、责任人员按照预案及有关法律法规和规章规定行使权力，在必须立即采取应急处置措施的紧急情况下，有关责任单位、责任人员应视情临机决断，控制事态发展；按照“奖励成功者、鼓励失败者、惩罚不作为者”的原则，对参加突发公共事件应急处置工作并作出突出贡献的集体和个人，给予表彰和奖励；对不作为、延误时机、组织不力等失职渎职行为，依法依规追究责任。

（二）加大基层的突发公共事件处置力度。应急管理是一项复杂的社会系统工程，涉及面广，要特别重视基层基础性工作，切实提高基层应对突发公共事件的能力。一是要加强乡村和社区的应急管理工作。乡村和社区应对突发公共事件的能力最能反映整体应急能力。从我市目前情况来看，有些乡村和社区开始了应急机制建设，但绝大多数乡村和社区在突发公共事件应对和处置方面，基本上处于不设防状态，遇到问题临时处理。特别是农村，医疗、消防、通讯等基础设施薄弱，人口居住分散，防灾意识差，自救互救能力弱,针对这些实际情况，各县（市、区）人民政府要充分考虑群众生活中可能遇到的各类突发公共事件，探索建立农村应急管理工作的新模式，普及应急知识,加强应急队伍建设，构建乡村应急组织网络，提高基层的应急管理能力。二是要加强企业的应急管理工作。企业的应急管理水平和应急处置能力，很大程度上是企业综合实力的体现，也是形势发展对企业的必然要求。各级各部门各单位的应急管理工作机构，要加强对企业应急管理工作的领导和指导，特别是高危行业的企业，要高度重视应急管理工作，加强安全生产管理，做到应急有预案，救援有队伍，联动有机制，善后有措施。三是要加强重要部门、重点单位的应急管理工作。大中专院校、医疗机构等重点单位和供水、供电、供气等重要部门，要高度重视应急体系建设，做好应急管理和安全防范工作。市直各有关部门要加强所属重点单位的应急管理工作，组织开展应急预案编制、应急宣传及应急演练等工作，提高应急管理工作水平。

九、强化应急培训和加强应急演练，全面提高政府处置突发公共事件的能力

（一）加强应急培训，提高应急管理和处置突发公共事件的能力。各级各部门要联系本单位实际，根据不同行业、不同岗位的特点，制定培训计划，建立多元化的培训课程体系。对各级领导干部要通过不定期举行短训班或专题研讨班的形式进行培训；要对各级各部门各

单位的应急管理机构负责人和从事应急管理的干部进行培训。要对高危行业的从业人员进行安全知识的教育培训，在职业资格认定考试中增加相关内容；要对青年志愿者和各类社会公益机构人员进行应急知识培训。

（二）要搞好应急演练，提高处置突发公共事件的实战能力。各地区各部门要加强应急演练，把应急演练作为最好的应急培训方式之一。演练工作要精心组织，注重实效，不走过场。演练时，要按照预案全过程组织进行，每个环节都要实施到位，指挥机构、救援队伍和社会公众全方位参与。演练后要有评估，发现问题，及时整改，真正达到落实预案、磨合机制、锻炼队伍的目的。

十、总结经验和教训，做好突发公共事件的处置总结评估工作

建立健全突发公共事件的调查评估制度。突发公共事件应急处置工作结束后，要及时客观公正地对事件发生及其处置工作进行全面的调查和评估，通过调查评估，对突发公共事件的基本情况、主要特点、应急工作评估、存在的主要问题、工作建议等方面进行分析总结，建立突发公共事件典型案例的分析评估制度，并从中总结经验和教训，进一步完善应急预案、应急处置工作体系和工作机制。

各县（市、区）人民政府要组织有关人员对2006年度本地区的突发公共事件进行全面的分析评估，并于5月底前报市应急办。今后，各县（市、区）人民政府在每年2月底前对前一年的突发公共事件进行评估，并报市应急办备案；市水利局、安监局、卫生局、公安局等部门牵头，市直其他有关部门要积极配合，对前一年自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等四大类突发公共事件进行分析评估，并报市应急办汇总；市应急办要结合全市应急管理有关工作和要求，对我市突发公共事件进行全面的分析评估。

第二篇：如何提高领导干部处置突发公共事件的能力（精选）

如何提高领导干部处置突发公共事件的能力

【文章摘要】我国自古就有居安思危的思想，“安而不忘危，存而不忘亡，治而不忘乱”，这是古人关于预防危机思想的经典概括。当前，我国现代化建设进入新阶段，改革和发展处于关键时期，影响公共安全的因素增多，各类突发公共事件时有发生。但我国应急管理工作基础仍然比较薄弱，体制、机制、法制尚不完善，预防和处臵突发公共事件的能力有待提高。党的十七大指出,要“完善突发事件应急管理机制”，提高各级领导干部预防和处臵突发公共事件的能力，加强突发公共事件应急管理工作，事关人民群众生命财产安全，事关改革发展稳定全局，也是构建社会主义和谐社会的内在要求和重要保障。

本文首先对提高领导干部处臵突发公共事件能力的紧迫性作出阐述，这是本文展开论述的基础；然后对领导干部应对突发公共事件不力的原因作出分析，以揭示我国领导在危机管理中存在的问题；在此基础上，深入研究领导干部如何提高处臵突发公共事件的能力，提出适宜的政策措施。

【关键词】突发公共事件；领导干部；处臵

一、提高领导干部处置突发公共事件能力的紧迫性 20世纪下半叶以来，公共安全事故频频，切尔诺贝利核电站事故、日本地铁沙林事件、美国9〃11恐怖袭击事件、韩国大邱地铁纵火事件、欧美大停电事故，以及我国的非典型肺炎、苏丹红工业添加剂、四川汉源移民聚集、重庆“钉子户”、厦门PX项目、湖南嘉禾强制拆迁、山西黑砖窑、陕西华南虎、辽宁西丰进京拘传记者、陕西绥德助学金、湖北天门城管打死人等突发事件在没有得到有效控制后，演变为公共安全危机，这不仅造成社会财富与生命的损失、经济环境的破坏、国家政局的不稳，还将严重威胁社会公共安全领域并导致灾难性后果。

美国学者罗森豪尔特认为，公共安全危机是“对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件”。显然公共安全危机应具有以下几个显著的特征：一是非常规性，它显然威胁到了现存的秩序，包括政治秩序、社会秩序、经济秩序；二是突发性，它要求迅速做出反应和应对，因此给决策者留出选择的时候很少，要求在很短的时间里做出判断，做出选择，做出应对的策略；三是不可预测性，它何时爆发，缘于什么、怎么发展,走势如何，这些情况都很难判断；四是关注性，各种媒体信息海量流通并造成信息阻塞，使得小道消息和谣言盛行；五是危害性，它不仅使组织受到损害，而且严重威胁到公众利益和社会安全。因此，对公共安全危机的预测监督、控制、协调、处臵等，便成为新时期领导干部必须培养和掌握的能力。

现代社会公共安全危机的发生不可避免，正如美国著名政治家汉密尔顿所说:“意外事件有时会在一切社会里产生，无论这些 社会是怎样组成的。”“不幸是同国家分不开的，就像肿瘤和斑疹是同人体分不开的疾病一样。”随着中国改革开放的深入，市场经济的不断深化，加上社会急剧转型，我国突发事件的发生率呈明显上升趋势，尤其近年来发生的几起事件，如四川汉源移民聚集、山西黑砖窑等突发事件，几乎都是经网络舆论传播放大,造成广泛社会影响，形成新型公共安全危机。这些突发事件都有一些共性:一是事件起因大都是由于“枉法行政”,个别领导干部或执法人员群体侵犯公民基本权利；二是事件发展均经网络传播放大，当事人遭受巨大舆论压力；三是事件处理虽在一定程度上回应了网民要求，但舆论并未因此平息，反而向批评干部权力、政治体制等方面转移。

安全是人类永恒的主题，人类的社会发展史充满了人类对安全的追求。杜牧曰:“后人哀之而不鉴之，亦使后人而复哀后人也。”为此，面对新时期不断突发的公共事件，每个领导干部要哀之但更要鉴之，当事件发生时要做到严密关注事件动态进展，避免谣言杀伤力，预防危机爆发；当危机发生时要尽最大努力转危为安,减少危机造成的有形和无形损失，从而维护公众利益和社会安全。

随着中国加入WTO，经济全球化的不断推进，市场经济的激烈竞争，利益集团的鹬蚌相争，危机无处不在，无时不有，公共安全危机管理已经越来越为人们所重视，也越来越成为新时期考量领导干部应对和处臵危机能力的试金石。

二、领导干部应对突发公共事件不力的原因

部分领导干部之所以在突发事件面前应对不力，无所作为，究其原因，主要表现在以下六个方面：

（一）缺乏见微知著的敏锐性

主要表现为在突发事件出现之初，有的领导干部不能从偶然的、表面的、零碎的、初露端倪的、稍纵即逝的现象中明察秋毫，未能从蛛丝马迹中及时准确判明情况；也有的领导平时习惯于抓所谓“大事”、“要事”和面子事，不屑于抓群众反映强烈的“小事”，从而导致社会矛盾不断积累，错失了把问题化解在基层、化解在萌芽状态的时机，最终发展成了“小事拖大、大事拖炸”的局面。在突发事件发生后，有的领导干部采取睁一只眼闭一只眼的敷衍态度，怕得罪人，怕丢乌纱帽，遇到矛盾绕道走，处臵不及时，从而导致酿成大祸。

（二）缺乏驾驭全局的能动性

表现为面对突发事件，没有通盘考虑，抓不住主要矛盾，对突发事件的成因、性质、趋势未能准确判断，遇事慌张，头脑发热，急于求成，手段粗暴，从而导致顾此失彼、因小失大，贻误全局。

（三）缺乏快速反应的果断性

表现为面对来势猛、发展快的突发事件，反应慢、等待观望、放任自流，缺乏迎难而上、不畏艰险的勇气；缺乏处变不惊、大胆果断的气魄；缺乏审时度势，沉着应对的能力；缺乏令出法随、雷厉风行的作风。

（四）缺乏引导沟通的协调性

表现在组织领导上，不能在短时间内聚合各种要素，包括党委、政府各职能部门以及新闻媒体在内的社会各界的人力、物力、财力等资源在第一时间内集聚到位。表现在对突发事件宣传教育疏导上，仍存在不同程度的哄、骗、推、唬的问题，在与群众面 对面沟通时，讲不到点子上、讲不到理上、讲不到心上，就事论事讲表面理，简单生硬讲不清理，不着边际讲不准理，似是而非讲歪理，从而带来很多“负刺激”、“负效应”。

（五）缺乏把握规律的预见性

突发事件的发生是一个由小到大，由量变到质变的过程。部分领导干部之所以应变不力，就是因为他们不善于从时空的角度观察形势和历史地看待事物发展，不善于把握政治和经济改革的发展进程，不关注国际动态、社会发展动向、热点问题和群众思想变化，缺乏对事物发展规律性的把握和谋后而动、预后而立，造成被动应付的局面。

（六）缺乏信息公开的及时性

面对突发事件，一些领导干部仍然沿袭传统计划经济时代管理模式，采取回避、隐瞒、掩盖的方式，缺乏信息的透明度和对公众回应的力度，从而使失实的信息或错误信息传播，使事态扩大。

三、领导干部如何提高应对突发公共事件的能力 当前，我国已进入经济转轨、社会转型的关键时期，社会矛盾日益凸显，突发事件不断增多。能否积极有效地应对公共突发事件，领导干部的能力素质、处臵策略至关重要，甚至起到决定性作用。领导干部要科学应对公共突发事件，必须着力提升四方面的能力。

（一）立足于早，着力提升领导干部的预警防范能力 一般而言，公共突发事件要经过五个阶段，即孕育潜伏期、集中爆发期、持续扩散期、化解消散期和恢复重建期。而公共突 发事件直接出现在集中爆发期，但却决定于孕育潜伏期。所以，公共突发事件并非“空穴来风”，在其酝酿、发生、发展过程中，必然会出现种种迹象，有蛛丝马迹可寻。如果能够提前发现并超前做好各项准备工作，及时防止或有效预测突发事件的发生，将会把突发事件造成的危害降到最低。作为领导干部，应对公共突发事件，首先要注重提高自身预警防范能力，增强敏锐性和鉴别力，做到“见事于先”，善于观察、敏于捕捉危机信息，并由此及时作出准确的分析和科学的判断，超前采取对策措施，把问题及时化解在基层，化解在内部，化解在萌芽状态，从而主动有效地防范和避免事态的扩大。从近年来全国各地应对公共突发事件的情况来看，很多都是由于事发之初各级领导干部对苗头信息没有引起足够重视，错失处臵最佳良机，导致事态扩大，甚至酿成大的事件，如贵州瓮安事件、湖北石首事件等。因此，作为领导干部，在应对公共突发事件过程中，首先要提高预警防范能力，对各类苗头性问题做到发现得早、处臵得快、解决得好。

（二）快速处臵，着力提升领导干部的指挥决策能力 2006年，在湖北省黄石市“8〃6”群体性事件中，大冶市部分在职领导干部和退休干部，在组织以“袭警”和冲击党政机关为目标，实施打砸抢堵，准备前往黄石市时，时任大冶市县委的“一把手”竟然手足无措，甚至用号啕大哭来劝阻。在陕西绥德事件中，绥德县政府主要领导因“校长追签被刑拘”被许多网友戏称为“2007年最牛县长”，可面对记者采访时，手足无措的他正感到满腹委屈无处诉说，当他讲到为官不被人理解的委屈时，竟不由自主地两次潸然泪下，他反复强调会用实际行动来证明自己是一个组织信任和群众满意的干部，但是在舆论声讨铺天盖地 而来时，却选择了沉默。两位基层领导干部都流泪了，也许很伤心，也许很委屈，但在从未经历过的压力面前，这时的泪水表明的只能是无力应对和处臵的无奈以及孤独无助的脆弱心态。

在现代传媒快速、集中、定向的监督和冲击之下，一些基层领导干部在面对突发事件时显得准备严重不足，应对失误，暴露出不善应对新型事件、执政观念滞后、政治敏感性差等问题，其执政思维、理念、手段与现代社会要求出现明显“基层治理脱节”现象。具体表现在对事态的发展没有判断预测能力、没有自主决策能力、没有执政团队精神的“三无现象”，表现出从思维、理念到手段上与现代社会的治理要求明显脱节，执政能力的巨大落差亟待弥补。

现场控制处理在应对突发事件过程中处于关键环节，对于控制事态发展，降低事态危害，消除事态影响关系重大。指挥决策能力是领导干部分析、判断、应变、决策等能力的综合反映。作为领导干部，要做好现场控制处理工作，首先，要具备良好心理素质和思维判断能力。面对突发事件，要处变不惊，保持冷静、沉着应对。在纽约世贸大楼被袭击之后,纽约市长朱利安尼迅速赶到现场,沉着指挥,有条不紊地组织救援和转移,他的表现获得了媒体和民众的高度评价,也成为领导者在处理突发事件时的表率。其次，要提高组织协调和指挥能力。公共突发事件发生后，领导干部要及时有效地组织好可支配的人、财、物，有条不紊地进行调度指挥，它直接影响到对公共突发事件的解决成效。再次，要增强快速应变和决策能力。公共突发事件往往来势猛，发展快，能否在危机发生的第一时间作出迅速的反应，采取有效的应对措施，这对成功解决突发事件非常重要。领导干部到达事件现场后，必须冷静观察，了解分析现场情况，作出准确判断，采取果断行动，驾驭现场态势。在紧要关头、关键时刻，还要敢于拍板、敢于决断。只有这样，才能把握主动权，把危害控制在最小限度。

（三）注重交流，着力提升领导干部的沟通协调能力 在现实中，有许多领导干部对新闻事件尤其是涉及公共安全的事件习惯采取回避态度，希冀“大事化小，小事化了”，本意可能出于稳定民心，但实践证明效果适得其反。在信息化时代，信息不可能封锁，传播速度之快，范围之广，影响之大是过去资讯不发达年代所不能比拟的。只有对事件进行公开、透明的报道，讲究传播策略，针对实际情况进行舆论引导，疏导民众情绪，以清晰信息克服模糊信息，以准确消息克制含糊信息，才能发挥主导舆论的力量，有利于谣言的平息和事态的缓和，真正起到维护公众利益，稳定社会秩序，保证公共安全的作用。大量突发公共事件证明，大道新闻发不出，小道消息满天飞，“众口铄金,积毁销骨”，信息的缺失和不对称更容易使公众恐慌，谣言四起。

因而，领导干部的沟通协调能力在处理突发事件过程中十分重要。由于不同的当事人和参与者有着不同的心理和利益诉求，往往会出现小道消息满天飞甚至谣言四起的现象。进行沟通和协调，就是为了消除谣言与误会,引导媒体和舆论，获取民意的支持，为突发事件的处理创造良好的环境。作为领导干部，提高沟通协调能力，必须坚持三个原则：一是主动沟通的原则。俗话说:谣言止于公开。突发事件发生后，领导干部要主动与公众和媒体进行沟通，告知事件的真相，防止以讹传讹、刻意渲染，使小事变大，大事变乱。通过主动公开事态状况来稳定民心，防止流言四起，引起混乱。二是讲求诚信的原则。突发事件发生后，领导干部面 对公众，一定要说真话，不清楚的信息就说不清楚，待调查核实后再回复，决不能信口开河，随意编造来糊弄记者和公众。去年陕西发生的周正龙拍虎事件，本是个人造假骗取奖金的小问题。但当媒体介入时，当地政府官员面对记者的采访，信口开河，用政治的语言掩饰科学的真相，引起全国公众反感。经媒体炒作后，虎照是真是假已不重要了，人们关注的是领导干部是否有个诚信的态度。三是勇于认错的原则。重大突发事件追根到底都有其深层次的原因。对于政府确实负有行政责任的突发事件，领导干部在面对媒体和公众问责的时候，不仅不能回避，更要明确表态，只有负责任地承认错误，勇于承担责任，才能化被动为主动，公众才会相信你会积极处臵，才能赢得公众的信任和理解。2008年11月3日，重庆市主城区出租汽车司机集体罢工。市委书记***主动与群众对话，勇于认错，不仅没有影响政府和个人的形象，反而赢得了公众的信任，促进了罢运事件的妥善解决。

（四）统筹兼顾，着力提升领导干部的善后恢复能力 突发事件发生后，领导干部不仅要治标，处臵事件、控制事态，而且要治本，解决问题、消除影响。收尾不好，就可能再次引发事端，甚至形成社会更强烈的反应。要防止和克服个别领导干部，出了事东奔西忙，疲于应付，一旦事件平息下来就放马南山，一切照旧，甚至对已经承诺的事情也推三阻四，消极应付的问题。应当抱着对党和人民高度负责的精神，深入基层、深入群众，搞好调研，寻求解决问题之道。要以将心比心，换位思考的心态，坚持以人为本理念，心中时刻装着群众，一定要帮助群众解决一切能够解决的困难和问题，不断营造安定有序、团结友爱、政通人和的和谐局面。因此，作为领导干部，在处臵突发事件过程中要统筹兼顾，既要做好现场处臵工作，又要做好善后恢复工作。围绕突发事件的善后恢复，要重点做好四方面工作：首先，对原因的调查要快速全面。既要认真分析造成突发事件的客观原因,又要分析主观原因;既要分析可能的自然因素,又要挖掘存在的人为因素,为解决问题提供基础。其次,对问题的改进要快速有序。对问题的改进既要强调及时性,又要注意次序性，要抓住关键,先解决主要矛盾,再解决次要矛盾。再次，对人员的处理要合法合理。在不同的突发事件中,有着不同的当事人，对事件的发生发展也承担着不同的责任。所以，要根据他们在事件中所产生的作用和承担的责任,依法处理,合理处理。最后，对发生的事件要认真总结。每一起突发事件都会暴露出我们工作中存在的不足，同时给我们留下深刻的教训。工作中，对引发突发事件的原因和问题要进行全面的分析和总结，对处理过程中的经验和教训也要进行全面的总结。尤其是要吸取教训，引以为戒，杜绝同类事件的再次发生。

【结束语】“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏”，突发公共事件和所有的危机一样具有双重性，既是危险，也是机遇。危机并非绝对的坏事，因为危机往往又是生机、转化的开始。正如美国管理专家诺曼〃奥古斯丁所说：“一次危机既包含了导致失败的根源，又蕴藏着成功的种子。发现、培育进而收获潜在的成功机会，就是危机处理的精髓。因而，领导干部只有不断地增强自身素质，提高应对复杂局面和处理复杂问题的工作本领，才能在突发公共事件发生时临危不乱，处变不惊，及时采取有效措施化“危”为机。

参考文献

1．莫纪宏、莫于川、王敬波、林鸿潮：《领导干部预防和处臵突发公共事件能力讲座读本》，中央文献出版社，2008。

2．国家行政学院：《领导干部预防和处臵突发公共事件实用指南与案例分析(上、下册)》，国家行政学院出版社，2008。

3．龙力莉：《突发公共事件中媒体运用和舆论应对案例与启示》，人民出版社，2010。

4．沈小平：《领导干部如何提高预防和处臵突发公共事件能力》，载《今日海南》，2008年第10期。

5．沈小平：《增强提高预防和处臵突发公共事件能力》，载《领导科学》，2008年第11期。

6．肖秋成：《领导干部要提高科学处理公共危机能力》，载《红网》，2009年5月。

7．楚国良：《关于提高领导干部科学应对突发公共事件能力的课题研究》，载《楚国良博客》，2010年2月。

第三篇：加强应急管理提高政府应对突发公共事件的能力

加强应急管理提高政府应对突发公共事件的能力

秦伟(中共信阳市委党校河南信阳)

【摘要 】 各种突发事件考验着政府应急处理能力。自非典疫情发生后 ,我国政府针对各种突发公共事件的应急预案编制工作全面提速。我们应全面

落实科学发展观 ,把我国的应急体系建设和管理提高到新水平。

【关键词 】 应急管理政府突发公共事件能力

人类文明发展史是一部不断应对挑战、战胜危机的历史。近

年来无论是发达国家 , 还是发展中国家 , 各种突发事件层出不穷 : 地震、山体滑坡、水灾、台风等重大自然灾害;海难、空难、火灾、爆 炸、大规模断电等重大事故;非典、禽流感等公共卫生突发事件;恐 怖主义袭击、暴力冲突、社会骚乱等难以预料的重大突发事件 , 不 仅给各国人民生命财产和经济发展造成重大损失 , 而且有的还危 害到国家安全和社会稳定。中国是一个发展中的大国 ,国内生产 总值增长多年来一直平均保持在 8%的速度 ,同时中国也是世界上 发生灾害较多的国家。特别是我国正处于社会转型阶段 ,城市化、工业化进程的加快 , 生态环境的恶化 , 生物技术、能源技术、新材 料技术、核技术等高新技术的应用 , 体制转轨、利益分配、社会结构 的剧烈变动等因素的变化 , 使突发事件日趋常态化、多样化、复合 化 , 突发事件的形式规模、传播速度和影响程度有所扩大。如何有 效地应对各种重大突发事件 , 对政府管理提出了挑战 , 考验着政 府应急处理能力。

一目前我国进入突发公共事件高危期

突发公共事件是指突然发生 ,造成或者可能造成重大人员伤 亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害 ,危及公共安全的紧 急事件。根据突发公共事件的发生过程、性质和机理 , 分为以下四 类:自然灾害主要包括水旱灾害、气象灾害、地震灾害、地质灾 害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾等。我国是世界上自然灾 害最为严重的国家之一。据统计 ,我国 70%以上人口 , 80%以上 工农业和城市受到各种灾害严重威胁 , 三分之二百万人口以上大 城市位于地震高危险区 ,在台风、洪水、滑坡、泥石流等灾害中丧生 的人数每年都有上万人。[1]事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运 事输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。近十多年来 , 我国安全生产事故居高不下 ,重特大事故屡屡发生。最近几年全国平均每天发生 7.2起一次死亡 3-9人的重大事故 , 每 周发生 2.5起一次死亡 10人以上特大事故 , 每月发生 1.2起死亡 30人以上特别重大事故。平均每年安全生产事故引发的经济损失 约 2500亿元。[1]公共卫生事件主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害、动物疫情以及其他严重影响公众健康和生 命安全的事件。近年来 , 有些已得到控制的传染病有所抬头 , 一

些新的传染病开始出现 , 污染中毒事件、食品中毒事件、各种灾害 带来的疫情风险、生物侵害事件有所增加 , 防不胜防 , 对人民群众 的健康和生命安全造成威胁 , 有的甚至引起一定的恐慌 , 所以 , 我们防治突发公共卫生事件的任务十分艰巨。社会安全事件主要包括恐怖袭击事件、经济安全事件、涉外 突发事件等。此外 ,我国正处于社会转型阶段 , 由于体制转轨、利 益关系、社会变革、社会矛盾等因素的变动变化 , 突发群体性事件 发生的机率、规模和形式有所扩大 , 像群体上访、静坐请愿、聚众聚 会、阻塞交通、围堵党政机关等事件 , 也成为目前影响社会稳定的 一个突出问题。

目前全世界正处于现代化后期的“风险社会 ”时期 ,国际经验 也表明 ,人均 GDP达到 1000～3000美元 ,社会面临着“高度风险 ”。现在我国正处于这样的“高风险 ”时期 ,即安全事故和突发事件易 发、频发期。我国每年因突发公共事件造成的损失惊人:国家行政 学院公共管理教研部副教授李军鹏提供的资料显示 : 2003年 ,我国 因生产事故损失 2500亿、各种自然灾害损失 1500亿元、交通事故 损失 2000亿元、卫生和传染病突发事件的损失 500亿元 ,以上共计 达 6500亿元人民币 ,相当于损失我国 GDP的 6%。中国人民大学 劳动人事学院副院长郑功成作的统计显示: 2004年 ,全国发生各类 突发事件 561万起 ,造成 21万人死亡、175万人受伤。全年自然灾 害、事故灾难和社会安全事件造成的直接经济损失超过 4550亿 元。国务院新闻办、国家安监总局提供的资料显示: 2005年我国

各类自然灾害死亡 2475人 , 直接经济损失 2042.1亿元;各类安全 生产事故发生 727945起 ,死亡 126760人。

而且在未来很长一段时间内 ,我国将面临突发公共事件所带 来的严峻考验。

.从自然的角度分析 ,中国是世界上受自然灾害影响最为严重 的国家之一 ,灾害种类多、灾害发生频度高、灾害损失严重。由于 受灾害影响的人口大体在 2亿左右 ,占全国人口的 1/7以上 ,自然 灾害在中国有着较强的社会性。随着经济建设的发展 ,灾害造成 的损失也逐步增加。我国有 70%以上的大城市、半数以上的人口、75%以上的工农业生产值 ,分布在气象、海洋、洪水、地震等灾害严 重的沿海及东部地区。我国每年因自然灾害造成的损失一般都要 超过上千亿元。[2]

从社会的角度分析 ,我国正进入经济社会发展的关键阶段 ,既 是关键发展期 ,同时又是矛盾凸显期。人民内部矛盾出现一些值

得重视的新问题 , 如就业问题、医疗问题、收入分配问题、社会保障 问题 ,如果处置失当 ,有可能会出现社会危机。李军鹏认为 ,目前 , 我国公共服务体系薄弱 ,很难应对公共突发事件的冲击。

其一 ,对社会变动和市场经济波动起抗衡和缓冲作用的综合 社会保障体系在我国还没有建立 ,社会保障覆盖面较低。劳动和 社会保障部发布的数据显示 ,截至 2004年底 ,全国参加基本养老 保险的人数为 16342万人 ,参加失业保险的人数为 10584万人 ,参 加医疗保险的人数为 12386万人 ,而我国就业人员总数高达 7亿

?50?多人。其二 ,我国公共卫生服务的覆盖面还很低。据 2003年第三 次国家卫生服务调查结果显示 ,目前我国 44.8%的城镇人口 79.1%的农村人口没有任何医疗保障 ,基本上靠自费看病。

另外 ,我国很多地区自然环境破坏严重 ,潜在的危机有可能随 时爆发。而建国以来建设的大量基础设施 ,年代久远、老化严重 , 又缺少及时的维护和更换 ,安全隐患非常多 ,也是一个个定时炸 弹。而且 ,我国对公众的危机教育不足 ,防灾应急教育还没有纳入 教学体系中。社会的警觉性较差 ,市民缺乏自救、救护的防灾意识 和能力。在这一方面 ,我国与发达国家的差距十分明显。因此 , 政 府今后需要加强应急管理 , 提高应对突发公共事件的能力。

二加强应急管理 提高政府应对突发公共事件的能力

对于我国在应急公共事件方面面临的严峻形势和存在的问

题 ,党中央、国务院高度关注 ,一再作出重要指示。事实上 ,自非典 疫情发生后 ,我国政府针对各种突发公共事件的应急预案编制工 作就全面提速。“一个聪明的民族 ,从灾难中学到的东西会比平时 多得多 ”。非典疫情 ,让我们付出了不少代价 ,也给了我们深刻的 警示和启迪 ,让我们切实认识到增强忧患意识、加强应急管理的极 端重要性。

2003年 7月 ,胡锦涛总书记在全国防治非典工作会议上深刻 指出 ,我国突发事件应急机制不健全 ,处理和管理危机能力不强;一些地方和部门缺乏应对突发事件的准备和能力。我们要高度重 视存在的问题 ,采取切实措施加以解决。

2003年 10月 ,党的十六届三中全会提出:提高公共卫生服务 水平和突发性公共卫生事件应急能力。

2004年 ,党的十六届四中全会进一步明确提出:要建立健全社 会预警体系 ,形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急 机制 ,提高保障公共安全和处置突发事件的能力。

按照党中央、国务院的决策部署 ,全国的突发公共事件应急预 案编制工作有条不紊的展开。

2003年 12月 ,国务院办公厅成立应急预案工作小组。

2004年 1月 ,召开了国务院各部门、各单位制定和完善突发公 共事件应急预案工作会议。

2005年 1月 《,国家突发公共事件总体应急预案 》经国务院常 务会议讨论通过。

2005年 4月 ,国务院作出关于实施国家突发公共事件总体应 急预案的决定。

2005年 5至 6月 ,国务院印发四大类 25件专项应急预案 , 80 件部门预案和省级总体应急预案也相继发布。

2006年新年伊始 ,国务院公开发布实施《国家突发公共事件总 体应急预案 》。总体预案共 6章 ,分别为总则、组织体系、运行机 制、应急保障、监督管理和附则文本。总体预案是全国应急预案体 系的总纲 ,明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系 ,规 定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等 内容 ,是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。至此 ,我国应急预案框架体系初步形成。

《国家突发公共事件总体应急预案 》发布后 ,我们还有很多事 情和工作要做。

第一 ,健全体制 ,明确责任。各地区各部门要在党中央、国务 院统一领导下 ,建立健全分类管理、分级负责、条块结合、属地管理 为主的应急管理体制 ,形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高 效的应急机制。各级政府要把加强应急管理摆上重要位置 ,把人 力、财力、物力等公共资源更多地用于社会管理和公共服务。第二 , 重点抓好基层和重点部门的预案建设 ,形成“横向到 边、纵向到底 ”的预案体系。应急管理要进社区、进农村、进企业、进学校 ,还要重点抓好医院、供水、供气等生命线工程以及能源、运 输等重点部门的工作。

第三 ,居安思危 ,预防为主。要做好风险调查、隐患分析;结合 实际对各类应急资源进行普查;将应急能力建设与国民经济和社

会发展的整体规划相结合 ,并纳入“十一五 ”规划通盘考虑。要健 全公共安全管理机制 ,健全监测、预测、预报、预警和快速反应系 统 ,加强专业救灾抢险队伍建设 ,健全救灾物资储备制度 ,搞好培 训和预案演练 ,全面提高国家和全社会的抗风险能力。

第四 ,高度重视利用科技力量 ,提高应对突发公共事件的能 力。根据国家中长期科技战略规划 ,在相关领域开展基础性和应 急性研究。同时 ,要建立专家库 ,完善公共安全学科建设 ,大力培 养我国公共安全科技人才 ,全面提高科技应急水平。

第五 ,协同应对 ,快速反应。各地区各部门要树立大局意识和 责任意识 ,不仅要加强本地区本部门的应急管理 ,落实好自己负责 的专项预案 ,还要按照总体应急预案的要求 ,做好纵向和横向的协 同配合工作。健全应对突发公共事件的组织体系 ,明确各方面职

责 ,确保一旦有事 ,能够有效组织 ,快速反应 ,高效运转 ,临事不乱。

第六 ,加强对各级应急预案和应急救灾知识的宣传和教育。目前我国多数人公共安全意识和自我保护能力还不够强 ,加强应 对突发公共事件的知识宣传教育十分重要。应对突发事件 ,说到 底是我们社会每一个人的事。事发后 ,政府会尽最大的可能来救 助 ,但最后生命财产损失的痛苦 ,还是需要具体的个人和家庭来承 担。所以 ,在应急管理体系建设中 ,政府的努力很重要 ,全社会每 个成员的积极参与更重要。2004年底印度洋海啸时 ,有个 10岁的 英国小女孩 ,根据所学知识从海平面忽然降低推断有可能要发生 海啸 ,及时告诉父母和周围的人迅速撤离 ,从而挽救了百余人的生 命。这个事例说明 ,加强我们全社会每个成员的应急防范意识 ,增 强自救、互救的能力 ,对于加强我们社会整体的应急管理能力来说 是最为有效的措施之一。今后 ,我们要广泛宣传和普及公共安全、应急管理、防灾救灾和自救知识 ,在中小学开设公共安全课程 ,提 高公众参与应急管理的能力和自救能力。要组织和调动社会各方 面力量 ,共同参与突发公共事件的监测、预警和处置工作 ,做到全 民参与 ,人人都能自救 ,提高公众应对各种突发公共事件的综合素

质。

古人云:“居安思危 ,思而有备 ,有备无患 ”。有效应对突发公 共事件 ,是检验我们执政能力的试金石 ,也是建设社会主义和谐社 会的重要方面。今后 , 我们要在以胡锦涛同志为总书记的党中央

领导下 ,高举邓小平理论和“三个代表 ”重要思想伟大旗帜 ,全面落 实科学发展观 ,开拓进取 ,扎实工作 ,不断把我国的应急体系建设 和管理提高到新水平。

参考文献

[ 1 ] 浦树柔.公共安全 [J ].了望新闻周刊 , 2004, 8.[ 2 ] 陈泽伟 ,王超群.我国进入突发公共事件高危期 每年损失 GDP6% [ J ].瞭望 , 2005, 8.?51?

第四篇：应急准备——提高突发公共危机事件应对能力的重要抓手

应急准备

——提高突发公共危机事件应对能力的重要抓手

一、应急准备的重要性

应急准备是指为有效应对突发事件而事先采取的各种措施的总 称，包括意识、组织、机制、预案、队伍、资源、培训演练等各种准备。预防和应急准备是全面提高应急管理水平的基础性工作，美国行政学家奥斯本和盖布勒认为政府管理的目的是“使用少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗”。发达国家在应急管理中越来越突出预防和准备的理念，既坚持风险评估与防范，又积极开展宣传教育、应急演练，做到关口前移，消除应急管理体系的脆弱性，以减少突发事件的发生或降低损失。

目前，应急处置与救援环节已得到社会各界的普遍重视并在实践 中积累了不少经验，相比较而言，预防与应急准备环节仍未得到应有的重视，“有钱买药，没钱治病”、“轰轰烈烈救援成为英雄，默默无闻预防得不到表彰”、“好了伤疤忘了疼”的现象在我国仍比较突出。虽然我国已经确立了居安思危、预防为主的应急管理方针，明确了预防与处置并重、常态与非常态相结合的原则，但我国一些地方和部门风险防范意识不强，“重处置、轻预防”的思想不同程度的存在。实践证明，预防与应急准备是落实应急管理工作预防为主，常态与非常态管理相结合原则，增强应急管理工作预见性、科学性和主动性的重要抓手。

“911”恐怖袭击事件后，美国“国土安全第8号总统令(HSPD-8)” 特别强调“国家应急准备”，并将准备定义为“在联邦、州和地方层面存在必要的预案、程序、政策、训练和装备，以使重大事件的预防、响应、恢复的能力最大化”。在2005年“卡特里娜飓风”后，通过总结其应对失败的经验教训，将准备定义为“通过平衡风险与所需资源获得并保持对各类灾难的预防、保护、响应、恢复的协调的能力”，将准备提升为一种全灾种、全过程、全参与的能力建设活动，并强调在其持续循环的动态过程中反馈机制的作用，其生命周期包括计划、组织、装备、训练、演练、评估和改进等关键环节。“5.12”汶川地震重灾区的安县桑枣中学，在校长叶志平的组织 领导下，从2005年开始，全校每学期组织一次应急疏散演习。地震发生时，师生们按照平时演习的方式进行疏散，2200多名学生和100多名老师，在1分36秒内全部疏散到操场，无一伤亡。这一典型案例充分说明了做好应急准备的重要性。

二、应急准备工作存在的主要问题与挑战（一)突发公共危机管理的法律法规不完善

为有效应对各种危机事件，世界各国首先开展的工作就是制定相 关的法律法规，统一规定政府在处理危机事件中的职权和职责，确定依法对抗紧急状态和危机情境的法治原则。有的国家（如加拿大）制定了对付各种公共紧急状态的统一的《紧急状态法》；有的国家成立了处理各种紧急事务的国家紧急事务管理机构——如美国的联邦紧急事务管理署（FEMA）。而我国目前对公共紧急状态和危机情境的对抗手段比较分散。从立法角度来看，我国先后制定了对付社会**的《戒严法》，对付重大自然灾害的《防震减灾法》（1997年）、《防洪法》（1997年）和《消防法》（1998年）等，不过这些法律本身具有很强的独立性，部门管理的色彩很重，在突发性危机事件的应对上也存在难以协调等多方面的问题。同时，相关法律法规还没有配套完善起来，使得各地区、各部门以及各级政府的危机预警能力和相互之间的协同能力较低。

（二）危机管理意识淡薄

政府管理者及社会公众的危机管理意识淡薄，对危机管理的认识 不足。危机管理的重点在于平时，在于预防，发生危机之后去应对是一个方面，但更重要的是建立起危机应对机制。我们现在对一些事故，比如瓦斯爆炸，出了事故之后可以依法确定相应的责任，对事故的定 性和处理有一套办法。但是，更加宏观的、系统的危机管理却没有提 高到应有的水平。由于公共危机意识淡薄，危机出现时就会措施无力，政府和公众都会存在侥幸心理。在这一侥幸的过程中，很多机会丧失，危机得以蔓延。公众的侥幸心理一旦被摧毁，由于缺少相应的思想准 备，便会变得极度恐慌，这种恐慌引发的破坏性后果往往比危机本身 更为严重。

（三）突发公共危机处置专业人才缺乏

突发公共危机事件发生后，除了政府应急处置人员之外，一般来 说，主要救援力量包括军队、武警、专业救援队（包括医疗救护、心理安抚等）、志愿者、民间非专业性救援人员和国外救援人员。比如，参加汶川地震救援的人数大约20万左右，这中间，除了医生之外，专业救援人员不到二十分之一。这些人给灾区的民众心理起到了极大的鼓舞和抚慰，但是他们的救援能力和救援热情之间的差距反差太大，而且他们进入灾区以后的衣食住行、吃喝拉撒睡以及安全保障、后勤保障给本已满目疮痍的灾区雪上加霜，所以10天之后，四川省政府不得不谢绝非专业救援人员继续进入。但是，紧急救援队，不但人数少而且缺乏有效的立体交通能力迟迟接近不了受灾群众，能够立体交通进入的军队又没有专业救援设备和专业的救援技术支持，因此，如何培养一大批具有专业技术和全天候能够应对各种抢险救灾的专业人才势在必行。

（四）应急物资储备不足

当前，我国应急物资储备无论从管理体制、经费来源、储备方式 等方面都不同程度的存在一些问题，比如不同系统、不同灾种的应急物资之间存在管理独立、缺乏协调、重复建设等问题,降低了救灾资金投入的有效性和合理性；各地由于自己的特殊情况,许多情况下应急物资经费无法得到保障,无力建仓库和购置应急物资,直接导致各地方应急物资储备不足。

（五）应急基础设施不完善

完好、完备的应急设备、设施，对于危机事件发生前监测、预警 和发生后的应急处理具有重要作用。从许多突发事件的处置来看，我国应急基础设施还很不完善，比如，电力、电信中断后，没有应急补充电源和通信，使得长时间无法和受灾地区联系，有一些应急基础设施在建设初期设计中就缺乏风险意识，缺乏非常状态下的应急考虑，给灾后的救援工作带来困难。这一点在2008年初南方雪灾中表现的淋漓尽致。

（六）应急演练评估与总结工作的实效性较差 应急演练评估与总结是指应急演练结束后，演练组织单位组织相 关人员总结分析演练中暴露的问题，评估演练是否达到了预定目标，从而提高应急准备水平和演练人员应急技能。应急演练评估与总结是做好应急演练工作的重要环节，它可以全面、系统的了解演练情况，正确认识演练工作中的不足，为应急工作的进一步完善提供依据。当前，我国应急演练评估与总结工作存在重“演练”，轻“评估总结”，走形式、走过场的现象，演练的实效性较差。

三、完善建议

（一）加快立法，健全完善突发公共危机管理的法律法规 为及时有效地处置突发公共危机，借鉴国外经验，针对我国突发 公共危机的特点，亟需健全完善准备充分、反应快捷、高效控制、信息沟通、保障有力的应急法律制度，在法律层面明确各级政府在危机处理中的责任，用法律保证危机处置的高效快捷。《突发事件应对法》、《防灾减灾法》等在应对突发事件中起到了重要作用，但是具体到各类突发事件怎么做，相关法律法规还没有配套完善起来。因此，要不断完善突发事件应对法等配套法律法规和制度，对各种公共危机实行依法管理，只有这样，在面对危机采取措施时才能有法可依，权威高效。

（二）培养危机意识，完善突发公共危机管理的风险心理储备 危机意识是危机预警和防控的基础。如果对能够引起公共危机事 件的诱因、征兆和隐患，或者可能造成危机的其他因素缺乏敏感性，以致漠视，就很容易导致公共危机事件的发生。同时，构建更加有效的信息发布体系和预测网络，特别是对那些涉及到重大公益的灾害性信息，更应该及时准确的提供给公众，在出现危机征兆时通过信息发布和舆论宣传引导社会公众，以提高公众对危机的心理承受能力和自救能力，增强战胜危机的信心和决心。因此，解决公众的脆弱性问题，既要特别注意帮助公众切实提高其自身的危机意识和实际应对能力，也要注意为其提供必要的物资、心理、信息和法律等外部救助。

（三）加强培训，完善突发公共危机管理的专业人才储备 可以利用高校、党校、行政学院等培训机构，将危机管理知识作 为领导干部、公务员、党校和行政学院教师的必修课程，培养他们防范危机的意识，掌握防范危机措施和处理危机的手段，以在心理上和物质上做好准备。同时结合危机管理知识的培训内容，组织模拟演习，锻炼他们的应变能力。此外，还必须区分不同领域和性质的突发性危机，建立相应的应对突发公共危机的快速处置专业人才队伍。这些专业人才队伍应当装备精良、技术过硬、爱岗敬业，能在关键时刻用得上、打得赢。同时要加强研究、认识危机发生发展的规律，依靠科学技术，在处理危机的全过程中，尊重和发挥科技人员的作用，运用先进的科技装备和科学方法，提高危机处置的有效性。

（四）完善突发公共危机管理的物资和科技储备

加大物资储备力度，增强应急物资保障是危机管理中的重要环 节。建立公共危机应急机制，要按照危机不同领域和不同的性质特点，囤积应急处置以及平时演练所需的各种物资、器材和装备，并建立起各种物资储备能够及时到位的运输保障机制。高新科技对危机的预防、筹备、应对和修复各环节都起到了减少损失、提高效率和节约成本的功效。比如危机评估、卫星遥感应用、网络通讯、生命探测技术、救援目标接近技术、救援目标保护技术等，因此，应加强对突发公共危机管理相关高新技术的研发力度。

（五）完善应急基础设施体系

完好、完备的应急设备、设施，能够有效适应灾害事件发生前监 测、预警和发生后应急处理的需要。因此，在城乡规划建设中要统筹考虑这个因素，提升城乡基础设施在面临突发公共危机事件时的作用和效能。

（六）应急演练评估与总结工作要突出实效性

应急演练的目的是验证危机管理预案的执行情况，实施条件，预 案的优点和弱点，以及危机管理机构成员在压力下的表现，以提高危机管理机构成员处理真正危机的能力。演练是非常重要的一步，不能只是走过场，应注重实效性。应急演练评估与总结工作要并重，通过演练可以全面、系统的了解情况，总结分析演练中暴露的问题，为应急工作的进一步完善提供依据，从而进一步提高演练人员的应急能力和应急技能。