新一轮城市总体规划编制方法探讨——以南京城市总体规划调整为例

第一篇：新一轮城市总体规划编制方法探讨——以南京城市总体规划调整为例

新一轮城市总体规划编制方法探讨——以南京城市总体规划调整为例

(2002-10-29 16:34:07)

【摘要】以正在进行的南京城市总体规划调整工作为例,从技术路线,工作方法等方面对新一轮城市总体规划编制工作的方法论进行探讨。

【关键词】城市总体规划;编制方法;南京

THE DISCUSSlON ON THE APPROACHES FOR THE DRAFTlNG OF THE CITY MASTER PLANWITH NANJlNG CITY AS THE CASE

ZHOULan

ABSTRACT: This paper discusses the technological approach,methodology used in the working out of the master plan with the readjustment of the new round master plan for the city of Nanjing as the case.KEYWORDS: city master plan;Nanjing

【中图分类号】TL1984.11

【文献标识码】B

1新一轮总体规划编制的背景

改革开放以后,中国的城市相继在1980年代和1990年代进行了城市总体规划的编制工作。对大多数城市而言,1980年代的总体规划是规划事业逐步恢复后的第一次城市总体规划,解决了当时城市总体规划的有无问题,但更多地体现出计划经济时代的特征;1990年代的总体规划则明确了进一步改革开放后的城市性质、规模、布局和重大基础设施的安排,实践证明,它对中国城市1990年代的发展起到了积极的战略指导作用。南京的情况也不例外,1990年代初,南京和北京、长沙一起成为首批获得国务院批准总体规划的城市,在总体规划的指导下,城市经过10年的快速发展和建设,当时确定的近期(2000年)规划目标已经基本实现。

虽然1990年代的城市总体规划尽可能多地考虑了改革开放深化后的城市发展要求.但是历史的回顾表明:我们国家在这近10年间发生的许多变化还是超出了规划的预期。反映在:(1)随着社会主义市场经济体制的逐步建立,资源配置方式发生了较大变化,市场经济的发育发展程度超出了人们的预期,许多依据当时国民经济计划的规划条件和内容发生了变化;(2)国有企业的改革速度、经济结构和产业结构的调整速度都超出了人们的预期,反映在城市空间上,表现为城市用地结构的调整变化速度和进程超出了规划预期；(3)住房制度、教育制度、医疗卫生体制等新的改革措施引发了城市社会的一系列新变化,这些变化也是当时的规划无法预计到的;(4)城市建设和发展的速度超出了人们的预期,许多城市的基础设施建设速度超常,彻底改善了1990年代初城市发展的瓶颈制约；(5)人民生活水平提高的速度也超出了当时的预期,一部分首先富裕起来的人们产生了对第二套住房、私人小汽车等的需求……。

从新世纪开始,中国进入“全面建设小康社会、加快推进现代化进程”的新阶段,2001年3月出台的国家十五计划纲要提出“我国推进城镇化的条件己渐成熟,要不失时机地实施城镇化战略”,要“有重点地发展小城镇,积极发展中小城市,完善区域性中心城市功能,发挥大城市的辐射带动作用,引导城镇密集区有序发展”,预计一批发展条件好的城市将出现加快发展的态势,对于大城市而言,原来发展受到束缚的条条框框已经逐步撤去……；从更加宏观的国际层面来看,进入21世纪之后,国际竞争进一步加剧,经济全球化趋势逐步增强,科技和信息革命发展迅猛,经济结构调整和转型步伐加快,尤其是中国加入世界贸易组织,将给我国的城市发

展既带来新的机遇、又带来严峻的挑战。

面对变化的国际国内环境,站在21世纪的新起点上,不少城市又开始着手编制新一轮的城市总体规划。

2对新一轮总体规划编制要求的认识

1980年代、1990年代编制的城市总体规划,基本上是在城市规划圈内展开的,往往是由地方规划部门完成或委托其他规划设计单位编制,当时关注城市规划的人士基本上限于圈内的专家学者,总体规划在经过专家论证后,在报人大审查、政府审批时往往也不会引起社会认真的关注和激烈的讨论。

而现在编制城市规划的社会环境已经发生了巨大的变化,城市规划已经得到各级政府前所未有的重视,城市规划被冠以“龙头”的地位,各界对城市规划的关注程度远远超出10年前,各界对城市规划的期望值也远远高于10年前。根据我们在开展南京市城市总体规划编制工作之前召开的征求市政府、人大、政协、相关部门和普通市民意见的座谈会纪录,社会各界对新一轮总体规划的编制要求归纳起来有：

·总体规划要研究如何与社会经济发展需求相适应,要研究国家、省、市产业结构和经济结构调整的大走势;

·要研究南京在中国加入WTO以后、在经济全球化趋势下的影响,要研究知识经济发展和信息技术革命对城市的影响;

·要研究在经济竞争日益激烈的环境里如何提高南京的中心城市地位和城市竞争力的问题;

·总体规划不能就城市论城市,要从区域角度研究问题,要考虑南京与上海的关系;

·规划要考虑市场经济发展的需要,要研究市场经济发展的规律性,要保证市场经济发展需要的空间和弹性;

·城市规划应该特别重视老百姓的利益,对于那些容易被市场经济发展所侵占的部分,比如绿地、历史文化资源、公共设施等要做严格的规定；

·规划要重点研究确定影响城市百年发展大计的重大基础设施安排,比如地铁、高速公路网络、区域性重大设施等等;

·要强调研究并在规划中落实保持并发扬光大南京城市特色的部分;

·规划要贯彻以人为本、环境保护和可持续发展的理念;

·规划要有超前性,要提前考虑人民群众对第二套住房、汽车的需要;

·城市规划不仅要研究城市合理布局等静态问题,更要研究规划的实施问题和政策保障问题。

……

这些意见在一定程度上反映出社会各界对新一轮总体规划的期望,从问题的涉及面来看,它们已经远远超出了城市规划传统的空间和土地利用范畴,涉及政治、经济、社会、科技发展许多方面;从空间地域上讲,要求规划跳出城市,从宏观的区域、国家、乃至世界的角度研究城市的发展问题;从规划内容上讲,意见既涉及城市发展的宏观战略问题,也有城市规划的具体问题如交通、环境、历史文化保护、城市特色等各方面要求。

与这些内容深度要求并行的是时间的要求,中国城市快速变化的背景对现行总体规划的编制周期和时效性提出了挑战,今天的城市已经无法再像过去一样等待三年五载才有一个基本成型的规划。综合考虑南京各方面的意见和情况,我们确定了用一年左右的时间完成新一轮总体规划的工作计划。这一时限对于规划工作者来讲可能已经是最短的了,但对社会来讲,同中国今天城市发展的速度和节奏相比,似乎周期还是太长。

时间的规定性加上内容深度的要求构成了新一轮总体规划极富挑战性的工作背景,同时不应忘记的还有总体规划本身也是一项在改革中不断完善的工作,《城市规划法》第二十二条中虽有关于城市总体规划修订或局部调整的审批程序规定,但是在《城市规划法》、《城市规划编制办法》和《城市规划编制办法实施细则》中,对于如何调整、如何修订、调整修订与新编工作有何差异等具体问题均没有涉及。从城市规划编制方法的改革角度看,1990年代以来,国内有大量文章探讨了总体规划编制办法的改革思路,但是真正按照改革思路完成的城市总体规划编制实例并不多。

前不久,广州市采用战略规划咨询的形式对总体规划编制办法的改革作了有益的探索,根据广州行政区划调整后的新形势,以总体发展战略规划形式探讨了城市发展过程中具有方向性、战略性的重大问题。南京的情况不完全同于广州,具体体现在：（1）城市规划区范围无重大变更;(2)当时提出的“跳出主城,在更大的都市圈范围来解决南京城市的发展和保护问题”的思路是富有预见性和创意的,现行总体规划因此被评为建设部优秀规划设计一等奖;(3)从实践的情况看,现行总体规划的总体空间布局框架也是符合南京城市发展的实际特征和要求的。在这种情况下,完全跳开现行总体规划架构的做法并不符合科学规划的精神,也不利于城市规划和建设发展的延续性,从圈外人士对城市规划的认识程度来看,总体上他们对城市规划了解不多,但是总体规划作为经国务院批准的规划,其重要性却得到广泛认可,基于上述原因,我们将此次南京总体规划编制工作定位在：在现行总体规划的架构中进行有的放矢地调整。3新一轮城市总体规划编制的技术思路

在1980年代、1990年代开展城市总体规划时,各城市采用的基本上都是新编城市规划的方法,对于原有规划在实践中的指导作用、城市实际发展状况与原有规划的差距、以及造成这种差距的原因等都缺乏系统的分析,这样编制出来的规划就缺乏实证研究的基础,规划的内容和对策就容易缺乏现实针对性和可操作性。

针对这一问题,我们在开展这次南京市城市总体规划时,首先进行了对现行总体规划实施回顾与评价的分析研究。实践证明:这一研究的开展对于我们后来的工作有很大帮助:通过对比分析1990年和2000年城市现状,我们更科学地了解了城市发展的过程及其规律;通过城市实际发展状况与现行总体规划目标和内容的比较,我们更清晰地认识了规划与现实的差异;通过深入分析规划与现实的差距,我们更明确了规划调整的重点和内容。此项研究,不仅能够帮助我们科学地界定规划合理的部分(应该延续保留)、不合理的部分(应该及时调整)和规划不足的部分(需要新增和补充),而且能够帮助我们发现现行总体规划编制方法中存在的不足,以便在新规划中及时调整。由此看来,在编制新一轮城市总体规划时,有必要先行开展对现行总体规划的实施回顾与评价工作。

通过实施回顾评价,我们还发现现行总体规划在城镇空间格局、基础设施安排等传统空间规划领域方面较为成熟,规划实施的实际效果也较为理想;但是对于空间背后的社会经济发展、人口变迁、城市化规律、城市规划的实施机制和政策研究等较为薄弱,从而导致了城市规划和社会经济发展的部分脱节,这一问题在城市发展迅速、变化活跃的时段,显得尤为突出。针对上述现象,我们在开展这次南京市城市总体规划时,确定了加强前期研究的技术思路,这一思路同王宁同志提出的总体规划改革应“深化在研究、简化在编制、强化在实施”(玉宁,2000)的想法基本一致。

我们先后与北京大学、南京大学、华东师范大学、东南大学、南京师范大学、江苏省社科院、南京市委政研室等研究单位合作进行了《南京区域发展定位研究》、《南京人口与城市化水平研究》、《南京经济发展问题、趋势和对策研究》、《南京城市化过程中社会问题研究》、《南京人居环境和可持续发展研究》、《南京城市空间特色研究》；并利用现状调查和航片卫

片资料开展了《南京九十年代城镇用地发展研究》、《南京主城合理容量研究》以及《南京城镇发展方向优劣势分析》；在这些专题研究的基础上,还特别邀请中国城市规划设计院进行了《南京城市总体发展战略和空间布局研究》;这些研究从不同的角度深入分析了南京的城市发展问题和趋势,在此基础上提出了相应的对策和建议,它们为这次南京市城市总体规划编制工作奠定了坚实的研究基础。

4新一轮总体规划编制的工作方法一一开门规划

如前所述,1980年代、1990年代初社会对城市规划的关注不多,城市规划的编制、审批的过程基本上属专家咨询、领导决定。而由于行政领导的更换,继任的领导在说“要服从城市总体规划”时也许已经并不了解总体规划的内容了。我们在回顾反思现行总体规划的实效性时,一个深切的认识就是当时的规划基本上是圈内人的选择,并没有真正形成社会对城市发展未来的集体意志,这样自觉执行规划、实施规划的社会环境就无法形成。

现在城市规划已经得到各级政府领导前所未有的重视,房地产制度的改革深化则使每个老百姓、法人单位的自身利益与城市规划的导向密切相关,在这样的环境里,我们已经无法闭门造车地规划;从规划的实效性角度考虑,城市规划尤其是总体规划决不能仅仅是规划部门的规划,而必须成为反映集体智慧、利益和意志的规划。基于这样的思考,我们在开展这次总体规划时确定了“开门规划”的工作方法。

“开门规划”的工作方法既反映在打开学术大门、引入多专业多学科和多家研究单位参与规划,更反映在向社会敞开城市规划大门。在此轮总体规划编制过程中,我们尝试了在各主要阶段引入市区县政府、相关专业部门、普通市民等角色参与规划的做法:在规划编制开展的前期,我们听取了市长、分管副市长、分管副省长等领导对南京城市现状和发展的认识,听取了市辖各区县政府对城市和所在地区的发展设想；征求了计委、经委、建委、交通、环保、文物、市政公用、文教体卫等各个相关专业部门对城市发展和规划的认识；召开了市人大代表、政协委员的座谈会听取意见,为了进一步拓宽听取普通市民意见的渠道,我们还利用城市规划展览馆征集市民意见,并从观众中选择了20名市民代表召开了市民座谈会。在规划编制的过程中,我们一方面和区县政府合作研究地区发展规划和设想,和专业部门合作进行交通、环保、文物、市政公用等专项规划;另一方面我们就市民关注的环境建设、历史文化保护、城市特色等问题召开了若干专题研究和专项规划征求市民意见会。在总体规划的初步方案形成以后,我们又分别听取了市委、市政府、市人大、市政协、相关专业部门、区县等方面的意见;我们还尝试改变过去总体规划在审批后方进行宣传的做法,将总体规划的征求意见方案公示于城市规划展览馆,同时还举办了四场面向市民大众的总体规划专题系列讲座,从展览馆和讲座的现场情况来看,市民反应热烈、参与踊跃,反映出如今老百姓对城市规划的关注程度;我们“开门规划”的做法还引来了新闻媒体的助阵,据不完全统计,在省、市的报纸、电视、电台上关于南京城市总体规划的介绍和报道已多达120余篇。

5南京市新一轮城市总体规划编制工作取得的初步成效

5.1在相对短的时间内完成丁一个质量相对高的规划

由于这次总体规划拟定的技术路线、工作方法基本正确,我们成功地缩短了规划编制周期,用一年左右的时间内完成了南京城市总体规划调整工作,增强了总体规划编制的时效性。从工作完成的质量来看,我们在听取各方面对总体规划的意见时,市委、政府、人大、政协、区县、专业部门、市民普遍认为这次规划起点高、视野广、思维开阔、有预见性又有现实可

操作性。

来自全国的规划专家认为:这次规划提出的把南京建设成为充满经济活力的城市、富有文化特色的城市和最佳人居环境的城市发展目标,富有南京自身的特色,体现了提升和保持南京城市长远竞争力的根本要求;规划对城市发展远景进行了预测、展望和研究,在发展空间上做出了预安排,这种规划思路和视野是符合城市规划编制工作的改革方向的;规划以2010年规划为重点、以城市发展策略的方式对现行规划内容进行调整、深化,提出落实措施及相应的政策支撑是规划方法上的一个重大改进,具有可操作性,有利于保证城市规划目标的实现。总体而言,专家组认为这次规划调整工作思路开阔清晰,方法科学可行,为国内大城市总体规划编制调整和审批制度改革做出了有创意的探索(引自专家组论证意见)。

5.2这次规划的思路已经开始影响政府决策,并得到社会的广泛认可

由于此次规划有大量的实证研究、专题研究等作为支撑,资料详实、论证充分,具有相当的说服力。通过总体规划向政府的汇报,许多重要的规划思路已经开始影响政府的决策,比如规划提出的疏散南京旧城人口、控制旧城新建住宅建设、重新审视“推二进三”的产业政策和南京的土地投放政策等想法,已经得到政府的基本肯定,并已经开始反映在政府最近所做的一系列相关决策中,还有一些正在研究、即将出台的市委、政府决策也明确了进一步落实此轮总体规划的基本思想。

从社会的层面来看,由于这次总体规划尝试了广泛的公众参与的方法,许多重要的规划思想已经在社会上广为流传,包括城市发展要跳出主城、拉开框架,以交通等基础设施为先导引导城镇建设,加大环境保护等等,这些思想已经得到社会的广泛认可,为未来的总体规划实施提供了良好的社会基础和环境。

5.3通过这次规划,城市规划部门的社会地位有所提升

这次总体规划产生的实际效果超出了我们的预计,甚至在一定程度上改变了社会对规划部门的认识,提高了规划部门的社会地位。在社会舆论方面,过去人大代表、政协委员、市民常常批评“规划滞后”,而通过这次总体规划“开门规划”的全过程,他们深刻地了解了今天城市规划所处的工作环境和实施环境、以及在这种环境中规划部门和工作人员所做的努力,他们转而认为规划部门做了大量的工作,规划工作的成果应该要有法规手段来保障实施,他们还提出了“要加大对城市规划的投入,树立城市规划权威性”的积极意见,形成了提升规划工作社会地位的舆论环境。

此外,由于此次总体规划突破了传统的空间规划领域,分析了城市发展面临的机遇和挑战、南京的区域地位和城市竞争力、城市远景发展战略和近期发展策略等内容,其中的许多思想开始影响政府宏观决策,规划部门在这一领域开始有了发言权,而过去这一领域往往是由计划等综合部门以及领导们所主宰的。同时城市规划对于其他专业部门的引导作用也在上升,市政府已经要求其他专业部门要按照这次总规的思路调整完善相应的专业规划。6结语

总结南京的这次总体规划工作,我们认为之所以能够取得上述的成效,来源于以下三方面重要的支撑：

首先是高层次专家的指点:我们在总体规划工作开展之前就请来了全国的专家和兄弟城市的同仁做指导,在规划编制过程中,我们的工作既得到了包括齐康先生在内的一批南京地方专家的支持,也得到了包括吴良镛先生在内的一批国内专家的悉心指点,我们还邀请了英国的帕金森先生、美国的卡洛尔女士、新加坡的刘太格先生等规划专家参与了有关的总规咨询工作,这一批资深专家的参与介入保证了我们总体规划的正确航向,避免了走技术弯路。

其次是与多专业多学科研究单位的合作：总体规划研究的内容如此广泛,使以往的仅仅

依赖一个设计或研究单位的做法受到了挑战,我们这次总体规划与有关单位合作开展的多项研究拓展了我们的视野和思路,使我们可以从新的角度审视南京城市发展的过去、现在和未来。

最后非常重要的是我们采用了“开门规划”的工作方法,引入了多种角色参与总体规划编制的全过程,部门的参加、市民的参与、领导的介入使这次的规划不再是局限于规划部门的规划,而是在集体讨论基础上形成的、吸收多方智慧、反映多方观点和利益、体现社会整体意志的规划,总体规划的编制过程本身成为了一个宣传的过程、统一思想的过程。

(南京城市总体规划调整工作的主要参加人员有:何惠仪、周岚、苏则民、李侃桢、张际宁、程茂吉、蒋伶、童本勤、何流、杨涛、叶斌、秦国梁、林永新等,并借此文感谢参与有关工作的专家顾问、合作研究单位和人员、以及专项规划人员。)

参考文献（References）

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周岚,女,中国城市规划学会会员,南京市规划局。

【收稿日期】2001-08-09

第二篇：“生态规划”理论在城市总体规划中的实践应用—以唐山市新城城市总体规划为例

“生态规划”理论在城市总体规划中的实践应用

——以唐山市新城城市总体规划为例

摘要：生态规划理论是相对于传统规划理论而言的规划理论，它强调规划应先从控制城市生态基础设施入手。文章介绍了生态城市规划理论是如何在唐山市新城总体规划中加以实践应用的。

1引言

伴随着中国城市化进程的迅猛发展，城市扩张是城市发展的必然趋势。传统的城市规划编制方法已显诸多弊端，需要新的理论方法以指导城市规划，并将城市规划付诸于实践来指导城市的有序发展。“生态规划”理论在此背景下应运而生。

2“生态规划”理论形成及发展历程

生态规划理论缘起自19世纪末Patrik Geddes的“先调查后规划”，到20世纪60年代I.McHarg的“自然设计”，已形成了一个以土地适宜性分析为特点的通过生态因子的层层叠加来确定土地利用格局的模式，并为国际景观规划界所广泛应用。景观生态学的发展为景观生态规划提供了新的理论依据，景观生态学把水平生态过程与景观的空间格局作为研究对象。“生态规划”理论在此基础上逐渐发展而来。

“生态规划”理论本质上是一种通过优先进行不建设区域的控制，来进行城市空间规划的方法。“生态规划”是城市规划的一种新的理论及工作方法，即城市规划应该首先从规划控制非建设用地，在余下的土地中进行建设用地的规划编制。“生态规划”将建设用地与生存环境”的“图底关系”进行了彻底的颠倒，传统规划理论是将建设用地当做“图”，环境当做 “底”来设计的，而“生态规划”则刚好相反，更注重生态基础设施的保护及控制，而不是从眼前城市土地开发的需要出发来做规划。

“生态规划”对在土地有限的情况下实现良好的土地利用、安全和健康的人居环境，特别是恢复和重建生态系统或有效的阻止生态环境的恶化有着非常重要的理论指导和实践意义。更有可能直接在城市生态环境的改善、国土整治，包括受损生态系统的恢复和重建等方面发挥作用，建立起具有综合生态效益的防护林体系、保护区系统、城市绿地系统及城乡景观规划体系。

3传统城市规划编制框架与方法

传统城市规划编制方法已显诸多弊端，