发挥财政审计预防建设性作用 保障应对金融危机政策顺利实施

第一篇：发挥财政审计预防建设性作用 保障应对金融危机政策顺利实施

发挥财政审计预防建设性作用 保障应对金融危机政策顺利实施

自2008年以来，为应对国际金融危机的影响和冲击，中央适时推出了扩大内需、保持经济平稳较快发展的一揽子计划和一系列政策措施。审计署紧紧围绕政府应对国际金融危机的重点举措，先后开展了一系列审计和审计调查，为政府准确判断形势、作出科学决策发挥了重要作用。作为国家审计的重点，财政审计在应对国际金融危机方面应该发挥什么作用、发挥了什么作用以及如何更好地发挥作用呢？这就是本文将要探讨的课题。

一、财政审计在国家应对金融危机中应有的作用

财政审计是国家审计机关对中央和地方各级预算执行情况和其他财政收支情况进行的审计监督。按照《审计署2008至2012年审计工作发展规划》，财政审计以规范预算管理、推动财政体制改革、促进建立公共财政体系、保障财政安全、提高财政绩效水平为目标，包括中央财政管理审计、中央部门预算执行审计、中央转移支付审计、中央税收征管审计、中央企业国有资本经营预算审计、地方财政收支审计、固定资产投资审计、农业资金审计、社会保障审计、汶川地震抗震救灾和灾后恢复重建审计、科技教育医疗卫生等专项资金审计等内容。

财政审计工作的首要任务是关注国家财政风险，维护国家财政安全。在金融危机中，财政审计首先要全面掌握经济衰退带来的负面影响，紧紧围绕政府应对国际金融危机的重点举措，促进国家扩大内需政策的贯彻落实，切实维护国家财政安全。

其次，财政审计要注重从体制、机制和管理上规范预算管理、推动财政体制改革，要通过从宏观着眼，从微观着手，再回到宏观层面的审计监督流程，财政审计及时发现问题，推进相关部门堵塞漏洞、完善制度、加强内控、规范管理。

最后，财政审计要适应新形势的变化，用新的视角审视国家财政运行系统中的隐患和潜在风险，及时发出风险预警，通过有效地防范和化解财政风险，充分发挥审计的警示、防御、预防功能。

二、财政审计在应对金融危机中采取的措施及取得的效果

2008年4季度以来，审计署认真贯彻党中央、国务院的部署，将促进经济平稳较快发展作为审计工作的主线和重中之重，以保障和促进中央应对国际金融危机政策措施的贯彻落实为目标，相继组织了金融危机对重点税源的影响、贯彻实施中央扩大内需促进经济平稳较快发展有关政策措施情况及效果、当前财政收入状况等审计和审计调查，在扩内需、保民生、调结构、促发展等方面发挥了积极作用。

作为国家审计的重点，财政审计在全面掌握经济增长趋缓对各级政府财政收支状况影响的基础上，深入分析了国家刺激经济增长政策，全面揭示了政策执行中存在的问题，促进了宏观调控政策进一步完善。总结起来，财政审计在此次金融危机中主要发挥了以下作用：一是发挥了财政审计的建设性作用，通过审计摸清情况，提出建议，为国家提供决策依据。为深入调查分析金融危机对经济及税收的影响，审计署自2008年10月开始，相继组织了对部分省（区、市）国家税务局的税收征管情况和当前财政收入状况有关问题等专项审计调查，反映了金融危机下重点税源企业面临的原材料及燃料生产成本上升、产品价格下跌、产销量下降、人民币升值等困难，关注了国家税务总局为应对金融危机出台的全面实施增值税转型改革、提高出口退税率等税收政策的执行情况； 了解了当前财政收入状况及主要特点，分析了企业效益下滑、结构性减税等因素对财政收入的影响，反映了税务部门执法不严、地方政府自定税收先征后返及减免土地出让金政策、税制设计不完善造成的税款流失，非税收入征收不到位、未纳入预算管理，地方政府大量留存财力性资金降低资金使用效益等问题，提出了完善制度，加强管理，提高财政资金使用效益等建议。

二是发挥了财政审计的批判揭露作用，查处了一批重大违纪违规问题，为政策的贯彻落实提供了有力保障。在2009年贯彻实施中央扩大内需促进经济平稳较快发展有关政策措施情况及效果审计调查和省长任职期间经济责任审计中，财政审计将“国家应对金融危机，扩大内需，促进经济增长政策贯彻执行情况”作为关注的重要内容，了解了中央下达新增投资计划的情况和地方财政配套资金的到位情况，分析了项目投入使用后发挥的效益情况，关注了工程质量安全管理，揭示了地方财政配套资金不到位、工程建设程序履行以及建设资金管理和使用中的问题，确保了重点项目建设的顺利进行和有关政策的执行。

三是发挥了财政审计的预防警示功能，通过对地方财力的测算，评价地方政府性债务的负担情况，作出地方财政风险的预警。尽管现行法律对地方政府不得在财政运行中开列赤字、不得发行地方债券、不得提供担保等地方财政行为有着明确的规定，但地方政府早已通过注册成立各种名目的投资公司或建设公司等，搭建融资平台向金融部门借款或向社会发行企业公司债或项目债。在2009年的地方财政收支审计中，审计署将地方政府性债务负担情况作为审计的重要内容，通过抽查发现在政府主导的大规模投资中，各地政府通过融资平台或“银政信”等方式大量筹资，并将资金主要用于基础设施建设，举债主体多元化，缺乏有效的管理，存在较大的财政风险和金融风险的问题，引起了各级政府的重视。财政部随后紧急叫停了“银政信”产品的发行。温总理在2009年政府工作报告中也指出，要切实加强政府性债务管理，增强内外部约束力，有效防范和化解潜在财政风险。

四是促进了财政体制改革由“建设财政”向“民生财政”转变，为构建和谐社会发挥了积极作用。审计署以维护民生、促进社会和谐为重点，加大了对涉及民生的重点领域、重点资金、重点项目的审计跟进力度，开展了涉农和社会保障专项审计等。坚持“以政策执行为主线，以政策效果为核心”的审计思路，着力推动政府惠民政策落实，提高民生资金使用绩效。在发改委上下联动和扩大内需审计调查中，重点选择了大型灌区、采煤沉陷区、农村沼气工程、保障性住房等涉及民生的项目进行抽查，评价了项目实施的效果，提出了强化项目申报、审批、实施等过程的监督、检查等建议，促进了政府惠民政策的落实。

三、进一步发挥财政审计预防建设性作用的建议

温总理指出，2010年是继续应对国际金融危机、促进经济平稳较快发展、加快转变经济发展方式的关键一年，是全面实现“十一五”规划目标、为“十二五”发展打好基础的重要一年。2010年要继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，注重提高经济增长质量和效益，突出财政政策实施重点，加强税收征管和非税收入管理，继续从严控制一般性支出。笔者认为要在“后金融危机时代”发挥财政审计的预防建设性作用保障应对金融危机政策的顺利实施，应该从以下几个方面做起：

（一）正确认识国内经济形势，深刻理解国家宏观政策出台的背景，为财政审计发挥预防建设性作用奠定理论基础。

财政审计要针对中央关于应对国际金融危机、保持经济平稳较快发展的各项重大方针政策执行情况进行跟踪审计，首先必须对国内经济形势和国家宏观政策出台的背景有深刻的认识，才能从宏观上把握总体，突出重点。这也是科学审计理念的具体体现。

刘家义审计长在全审会工作报告中，要求2010年审计工作必须紧紧围绕经济又好又快发展这个中心，努力促进经济平稳较快发展和经济发展方式转变这两大目标，完成好对中央宏观调控政策措施执行情况的审计跟踪、对中央关于调整经济结构等相关政策措施实施情况的审计、对民生工程和资金的审计等八项任务。

要开展好财政审计工作，就要深刻认识国际金融危机对我国经济社会影响的严重性、复杂性和严峻性；要深刻认识党中央国务院为应对这次国际金融危机保持经济平稳较快发展所采取的一系列政策措施的及时性和必要性；要深刻认识财政审计工作面临的新形势和新任

务。要紧紧围绕“促进经济平稳较快发展”这条主线，着眼于中央关于保持经济平稳较快发展各项政策措施执行中出现的新情况、新问题，及时揭示、深入剖析、积极建言，保障和促进中央关于保持经济平稳较快发展的一揽子计划和各项政策落到实处。

（二）整合资源，构建国家财政审计大格局，确保国家财政政策得到有效实施。

《审计署2008至2012年审计工作发展规划》明确提出，要整合资源，构建国家财政审计大格局，要以维护财政安全、防范财政风险、促进深化财政体制改革、规范财政管理，确保国家财政政策得到有效实施为根本目标来开展财政审计工作。

以财政综合预算为主线，构建财政审计大格局，将所有财政性资金纳入审计范围，强化部门预算执行和决算草案审计，加大对使用或分配预算资金数额较大的部门和单位的审计力度；在坚持合规性审计、揭示重大违纪违规问题的基础上，进一步加强对财政资金和公共资源使用效率、效果的绩效审计，促进行政机关依法理财、科学理财，从严控制经费开支。要在财政审计大格局的总体框架安排下，积极探索开展对部门预算执行情况的审计总体评价，在坚持严格查处违纪违规问题的基础上，更加注重从体制、机制层面分析、揭示问题，更加注重针对当年预算执行情况开展检查分析，切实增强财政审计的宏观性、时效性、建设性，充分发挥预算执行审计差错纠弊、预警预防、促进内部控制、提高系统运行质量等“免疫系统”功能。

（三）在全面总结去年财政审计工作的基础上，结合今年的宏观政策统筹考虑，突出审计重点。

1．继续跟踪财政资金关注项目建设。通过对财政支出结构、资金使用方向、资金使用结果等方面的审计监督，分析国家财政是否符合科学发展观的要求，是否符合国家宏观调控政策目标。审计中，重点关注工程质量安全管理，揭示建设程序履行、工程建设管理、建设资金管理和使用中的问题，评价投资的经济、社会和生态效益，促进优化投资结构，确保重点项目建设顺利进行和有关政策的执行。

——关注扩大内需项目规划立项是否科学。是否符合构建和谐社会、加快经济发展方式转变、调整经济结构的要求，揭露投向“两高一资”行业、重复建设等问题。

——关注项目建设程序是否合规。项目占地是否符合整体的用地规划，是否存在项目难以落地的问题；项目是否履行了基建招投标程序。

——关注项目效益的发挥。工程质量是否达到要求，工程是否如期正常投入使用、是否在保民生、扩内需方面解决了实际问题。

2.更加关注大规模投资中的财政风险。

——地方财政对中央补助项目的资金配套能力。由于部分地方配套资金的到位率低，不仅出现了有些项目不能按计划及时开工，有的已开工项目进展缓慢，还出现了一些项目已到位资金闲置等非正常情况。

——地方财政承诺的地方项目投资规模是否有财力保障。要实事求是地评价地方政府的财力，与其承诺的地方项目投资计划进行对比，关注其是否有财力保障。

3.更加关注政府收入。

要结合被审计部门的特点，更加关注预算执行是否贯彻落实中央“扩内需、促增长、调结构、惠民生、促稳定”等宏观调控政策措施，预算和决算是否完整、准确，有无影响国家经济安全的风险，有无重大违法违规、损失浪费问题。在此基础上，重点关注政府收入。——关注金融危机对政府收入结构的影响，提出加强财源建设、强化收入征管、健全政府收入体系的建议。

——加强对税收制度、海关进出口税收政策的研究，提出完善税收政策促进经济健康发展和经济结构方式转变的建议。

——加强非税收入的调研，关注土地收入、行政事业性收费等征收和管理使用情况，促

进土地市场的规范管理和政府依法行政。

4.更加关注地方政府负债。

在金融危机背景下，我国及时推出了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，力求在资金层面为投资项目提供支持，与此同时，在政府主导的大规模投资中，各地政府通过融资平台等大量筹资，缺乏有效的管理，存在一定的财政风险。2009年12月28日，刘家义审计长在全国审计工作会议暨全国审计系统先进集体和先进工作者表彰大会上的讲话上指出，要增强忧患意识和风险意识，密切关注经济社会运行中的突出矛盾和潜在风险，及时提出防范和化解风险的对策建议，切实维护国家经济安全。

——关注地方各级政府的债务规模及其变化趋势。

——关注政府融资平台的数量、融资方式以及筹集资金的具体用途。

——关注银行与融资平台和政府之间的关系，政府的偿债来源、偿还能力等，从中发现潜在的风险，及时提出政策建议。

第二篇：发挥政府审计建设性作用促进农村改革发展

推进农村改革发展是党的十七届三中全会作出的战略部署，既关系着和谐社会构建和经济社会的科学发展，也关系着我国未来发展的走向和趋势。为了保证党的政策、方针贯彻落实，大力促进农村改革发展，为农村发展注入新的动力，必须重视和加强涉农领域的审计工作，充分发挥政府审计在农村改革发展中的建设性作用。

政府审计的建设

性作用主要表现在对违纪违规问题的查处与揭露、通过对政府履职的监督促进依法行政、提出审计建议与对策，促进政府管理机制的完善。从促进农村改革发展的角度看，审计应当以科学发展观为统领，牢固树立审计为民的服务理念，坚持走群众路线，科学制订审计项目，深入农村搞好审计调查研究，以便于维护广大农民的切身利益。

一、以科学发展观为统领牢固树立服务为民的审计理念

党的十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，表明了党中央要以新的理念和思路破解农村发展难题的决心，也明确提出了推进农村改革发展，加快推进社会主义新农村建设，大力推动城乡统筹发展，促进社会主义经济社会和谐发展。国家审计作为国家经济和社会运行的“免疫系统”，要从讲政治大局出发，紧紧围绕党和国家的中心任务，以科学发展观为统领，牢固树立服务为民的审计理念，这既是政府审计发展趋势的必然要求，也是建设服务型政府的现实需要。所以，国家审计要紧紧围绕促进农业改革发展这一宏伟目标开展审计，深入农村调查研究，科学选题与立项，加强对涉农领域的审计监督，确保农业项目质量和安全，提高支农资金的使用效益，通过审计促进农业生产的发展和农民生活的改善。

二、确保国家政策法规落实到位维护农民群众的切身利益

农村的改革发展要着力解决农业、农村、农民问题，加强农业基础，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给，促进农业增产、农民增收、农村繁荣，为农村发展注入新的动力。农民是农村改革发展的生力军，要搞好农村改革发展就必须调动好、保护好农民的积极性、主动性和创造性，要维护好和发展好广大农民群众的根本利益。审计机关要认真围绕党的农村政策落实情况加强监督，开展涉农资金和项目的审计，对扶贫专项资金、新型合作医疗基金、农村基础设施项目等农村公共事业给予重点关注，既要监督各级政府部门依法履行职责和服务为民情况，又要检查监督国家惠农政策法规落实情况，促进各级政府依法履行自身职责，牢固树立服务理念，加快建设服务型政府的步伐；关注对权力运行的监督和制约，加大力度查处涉农违纪违规问题，推进农村惩治和预防腐败体系建设，以维护农民权益为重点，切实纠正损害农民利益的行为，追究有关部门和个人的行政责任和法律责任；建立长效沟通机制，加强审计回访力度，建立健全审计整改制度，督促被审计单位对审计查处的问题积极进行整改，确保审计意见和建议得到贯彻落实，维护广大农民切身利益。

三、从宏观视角提出促进农村改革发展的合理化建议

实现农村改革发展战略目标，推进中国特色农业现代化，必须按照统筹城乡发展要求，优化农村发展外部环境，强化农村发展制度保障。政府审计是整个宏观调控体系中监督保证系统的重要组成部分，在促进农村改革发展方面，政府审计要从健全体制、完善政策、补充漏洞、改善管理等宏观视角向中央及有关部门提出建设性意见和建议，促进更多的惠民、便民政策尽早出台。针对发现的损害农民利益、妨碍农民增收的热点和难点问题，对现有的农村基本经营制度、土地管理制度、省直接管理县（市）体制、社会保障制度等进行客观评价，查找其中的漏洞与不足；认真审视农村改革发展中面临的新情况、新问题，促进农村金融保险、农村民主管理、农村科技创新等制度得以建立健全；不断加强涉农资金和项目的审计综合分析与调查研究，科学预见社会经济发展趋势及可能存在问题。

四、增强审计机关执审能力确保建设性作用充分发挥

充分发挥政府审计在农村改革发展中的建设作用，必须加强各级审计机关建设，全面提高审计业务能力和服务技能。首先，从中央到地方四级审计机关应做到动作协调，在确定审计项目、审计实施、审计质量提升等环节进行沟通协调，实现良性互动；其次，实现各级审计机关协调发展，大力加强对县级审计机关的技术和资金支持，强化对县级审计机关的业务指导，逐步提高地方审计机关工作质量，做好乡村两级审计，突出村级集体经济组织审计和领导履职审计；再次，要强化审计公告制度，通过各种媒体及时向社会通报审计结果，实现政务公开透明，主动接受广大农民群众的监督，推动审计整改措施尽快落到实处；最后，注重提高审计人员素质，加强审计队伍建设，不断创新审计组织形式，整合现有审计资源，充分挖掘审计潜力，不断增强执审能力服务农村改革。

第三篇：发挥审计“免疫系统”作用当好预防腐败的卫士

现代国家审计是国家政治制度的组成部分，是推进民主法制的工具。国家必须有一个“免疫系统”来保护它的健康、安全。审计机关作为经济社会运行的一个“免疫系统”，能够最早地感受到病害侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害，更快地运用法定职能去抵御、查处这些病害，及时建议政府或相应的权力机关运用各种资源去消灭病害，从而健全制度，保护国家安全。那么，新形势下如何发挥审计“免疫系统”作用，积极预防和惩治腐败，作为基层审计机关，我认为必须做好“精、准、细、优”四字文章，才能当好预防腐败的卫士。

一、审计项目计划安排要“精”，做到科学审计

审计项目计划是全年工作的总体安排和部署，如何精心筛选、精心安排好审计项目，要做到三点：一是要树立科学的审计观和政绩观。项目计划的安排，要紧紧围绕地方经济发展来开展，要充分认识审计工作在服务项目建设、服务经济发展、服务和谐社会构建中的积极促进作用，充分发挥审计监督职能，以服务地方经济社会发展为重点，以改善民生和科学发展为最大业绩追求，充分整合审计资源，充分利用审计成果，使审计工作能更好地为项目监管和经济社会发展服务，做到“立审为公、执审为民”。二是要创新审计理念和方法。坚持“以人为本”的思想，在服务地方发展、强化监督职能的过程中，积极推进“民本审计”、“管理审计”和“绩效审计”的审计理念。重点是要建好审计项目的资源库，把审计职责范围内的所有单位基本情况进行全面收集整理，把一般单位财务收支审计滚动式计划安排纳入规划化，同时要建立领导干部任职资源库，把领导干部任期内经济责任审计纳入制度化，确保工作效益与质量。三是要理顺审计监督与服务的关系。自觉将审计工作融入经济社会发展的全局之中，把有利于改善民生、增进民生福址的重点项目，作为总的出发点和检验审计工作最终成效的标准，既要实事求是地揭露地方发展中存在的问题，又要客观公正地反映有关部门面临的困难，确保审计有的放矢。

二、审计对象定位要“准”，做到重点审计

审计工作的首要任务是维护国家安全，保障国家利益。审计机关要关注国家经济安全、民生安全、环境安全、信息安全等方面。当前，地方经济社会发展面临的新情况、新问题、新矛盾较多，社会公众期望值也较高，需要审计项目较多，必须根据事情的轻重缓急来选准审计对象。一是要以重大基础设施政府投资项目为重点，积极推进项目建设。要把地方项目建设中建设规模大、财政资金投入多、党委政府重视的重大项目作为审计监督的重点，特别是要加强交通、水利、市政等一批重大建设项目的审计监督工作。二是要以解“四难”、建新农村等改善民生资金的管理和使用监督为重点，服务国家建设。要把当前群众反映的热点、难点和焦点问题纳入审计对象，特别是要紧紧围绕实施就业促进、扶贫解困、教育助学、社会保障、医疗卫生、百姓安居等涉及到人民群众切身利益的资金和项目开展审计。三是要以育产业、求发展等社会事业发展的项目监督为重点，促进社会文明建设。要把有利于产业发展的重点项目、重要资金，有效推进产业发展的权利运行部门纳入审计对象，特别是有碍于社会发展的一些审计真空、审计盲区，务求审计到位，防止腐败滋生。

三、审计工作开展要“细”，做到绩效审计

“严谨细致、提高质量”是温总理对审计工作的具体要求，审计质量是审计工作的生命线。抓好审计成果的综合分析、有效利用和审计结论的落实，必须坚持“用制度管权、按制度办事、靠制度管人”，完善在审计实践中形成的一些行之有效的工作制度，不断推进制度创新。一是要推行建设项目必审制度。强化项目建设单位的责任意识和绩效意识，统一将地方实施的建设项目纳入审计监督范围，实行必审制度，在对资金使用情况进行审计的同时，加强对项目效益的评估。二是要推行全过程跟踪审计制度。实现事后审计向全过程跟踪审计的转变，对建设项目的监督“关口”前移，重点关注建设项目的全过程，及时发现和解决项目建设管理中存在的问题，将事后监督与事前监督、事中监督相结合。三是要推行审计资源整合制度。进一步加强与纪检、监察、检察院等执法执纪部门的联系，在监督项目建设的过程中实现优势互补、提高效益。充分发挥社会中介专业技术强和政府审计监督力度大的优势，实现资源、资料、信息、力量、成果的有机整合，提高审计质量，降低审计成本。四是要推行审计结果公开制度。提高审计工作质量和透明度，扩大审计成果公开范围，增强审计监督效果。有计划地对政府建设项目审计结果依法进行审计公告，建立社会监督、舆论监督机制，充分发挥审计监督作用。

四、审计结果要“优”，做到依法审计

审计工作的好坏，取决于群众是否满意、领导是否满意、被审计单位是否满意。因此，国家审计作为经济社会运行的“免疫系统”，要充分发挥其“免疫”功能，坚持 “依法审计、围绕中心、服务大局、突出重点、求真务实”的二十字工作方针，善于整合资源，整合力量，形成合力。要下大力加强审计队伍建设，培养一批领军人才和骨干人才，尤其是高级审计师、计算机能手、造价工程师。努力提升审计人员的思想品质、政治素养和执法能力，着力建立一支作风优良、业务过硬、品行端正的审计队伍。

重点要抓好以下四点：一是抓“龙头”，建设高素质的领导班子。要大力加强审计机关领导班子建设，不断提高领导干部分析形势、把握大局的能力，依法从审、规范行政的能力，科学管理、带好队伍的能力，协调各方关系、应对复杂局面的能力，拒腐防变、经受考验的能力，切实增强领导班子的整体水平和能力。二是抓本领，造就一批业务过硬的审计人才。加大审计业务培训力度，不断提高审计人员的法律意识和审计技能，不断加强审计业务基础建设，真正做到有能力服务于地方经济社会发展。抓好审计人员业务知识的更新和提高，抓好学历教育与业务职称考试为主的继续教育，抓好岗位练兵，从实践中锻炼提高审计人员的能力，确保审计报告的高质量、高品位。三是抓廉政，打造一支群众信赖的廉洁队伍。进一步加强思想教育，以防为先，筑牢拒腐保廉的思想防线；建立和执行审计回访、复核、复审、质量检查、举报制度和奖惩制度，加大对审计人员的内部监管力度。四是要抓管理，营造良好的审计环境。要完善好审计机关内部制度建设，建立审计质量责任制和执法过错责任追究制度，加大对执法行为的监管力度，努力构建责任管理体系，以定责、问责促进履责，增强制度效应。进一步强化依法审计意识，牢固树立依法审计观念，严格落实各项审计法规，做到审计程序合法、审计行为规范、审计问题定性准确、审计结果客观公正。特别是针对存在的问题，要坚持把查问题、揭露问题、整改问题、提出建议作为工作的出发点，务求依法办案、程序办案、和谐办案。同时，对大案、要案决不能心慈手软，对屡查屡范的问题要重点曝光，通过舆论监督来促进整改；对一般性问题要通过提出建议监促改正。

第四篇：依法履行审计职责 发挥国家审计在国家治理中的建设性作用

依法履行审计职责 发挥国家审计在国家治理中的建设性作用

刘迎祥 马振华（审计署驻昆明特派办 新疆自治区阜康市审计局）

摘要：几十年来，我国国家审计机关坚持依法审计，通过揭示和反映体制、机制、制度方面的问题，不断推动审计法制建设、依法审计，维护和推动完善民主法治，在建设社会主义法治国家中发挥了积极作用。本文在介绍国家治理与国家审计之间关系的基础上，论述了依法审计在国家审计推动国家治理中的作用，分析了依法审计服务国家治理面临挑战，提出国家审计机关依法履行审计职责，发挥国家审计在国家治理中建设性作用的建议。

关键词：依法审计 国家审计 国家治理

一、国家治理、国家审计和依法审计的关系

2011年7月8日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话，从国家审计是国家治理的重要组成部分、国家审计对完善国家治理具有重要作用、进一步加强审计监督，更好地推动和服务国家治理等三个方面详细阐述了国家治理与国家审计的关系，详细阐明了国家审计在国家治理方面的建设性作用。

刘家义审计长指出：国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。国家审计的产生和发展源于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。

“国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。”刘家义审计长对国家审计、国家治理和依法审计的关系进行了准确界定。

二、依法审计在国家审计推动国家治理中的作用

（一）依法审计是发挥国家审计在国家治理中建设性作用的前提

“国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。”因此，要发挥好国家审计在国家治理中的建设性作用，必须依法开展审计。其具体内容包括：审计监督的职责和权限、审计机关审计监督程序、审计机关评价审计事项、揭露问题、对违法行为处理和处罚等，都必须依据有关法律、法规的规定进行实施。其实质是审计机关通过独立、主动地行使监督职权，促进国家竞争力不断增强、民众福利不断改进、经济社会持续稳定发展。

（二）依法审计是审计机关依法行政的必然要求

在现代社会中，政府接受人民的委托进行国家治理，而国家审计的制度安排则是为了确保政府有效履行这种公共受托责任。审计机关依法行政的核心是依法审计，就是要求审计机关和审计人员把“推进法治，维护民生，推动改革，促进发展”作为出发点和立足点，按照法律规定行使审计监督权和开展各项审计活动，维护法律秩序尊严的神圣职责，实现维护人民群众的根本利益的目标。因此，依法审计是国家审计发挥发挥“免疫系统”功能的基本要求，是国家审计推动实现国家良好治理的前提。

（三）依法审计是实现审计目标的有效途径

新审计准则对国家审计目标明确进行了诠释：审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展。审计目标总是随着审计环境的变化而变化，随着审计职能的发展而发展，随着主管认识程度的提高而提高，纵观我国国家审计经过近30年的发展，尽管审计目标在不同的时期都有所不同，但每个审计目标的实现，都是以法律、法规作为保障的。当前为了发挥国家审计预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，在不断完善国家治理，实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用，审计机关必须按照相关法律法规的要求开展审计工作。

（四）依法审计是防范审计风险的最佳选择

国际审计风险是指审计机关及其审计人员未能察觉被审计单位的重大错误或发表了不恰当的审计意见，而给国家审计机关带来某种损失的可能性。审计风险包括固有风险、控制风险、检查风险等。影响审计风险的因素有很多，一般来说，固有风险是不随审计人员的主观意志为转移的，因此，防范审计风险，必须从审计机关及审计人员自身入手，提高风险意识，将风险控制机制建立在广大审计人员依法审计这一基础上。因此，依法审计可以促使审计主体按法定的程序行使审计监督权，可以规范使审计人员的审计行为，可以保证审计机关依法评价、处理处罚并向社会公布审计结果，可以促使审计客体遵守财经法规，依法办事。

三、依法审计服务国家治理面临的挑战

（一）国家审计介入国家治理的范围不断扩大

随着审计工作的不断推进，国家审计介入国家治理的范围不断扩大，产生的作用也日益明显。任何审计活动都是以特定的受托经济责任关系的存在为前提的，在现代社会中，政府接收人民的委托进行国家治理，而国家审计的制度安排是为了确保政府有效履行这种公共受托责任，国家治理超越了财政财务收支的范围，审计关注的内容从财政财务收支逐步扩展到与财政财务收支相关的各项经济社会管理活动，涉及公共财政体制的建立完善问题，国有金融机构和国有企业经营管理问题，重大基础设施投资绩效问题，教育医疗、住房和社会保障等民生问题，资源环境和生态保护问题，以及影响经济社会安全等方面的问题，这些审计内容涉及面广，涉及内容丰富，对审计机关和审计人员依法审计提出了新的挑战。

（二）民主法治进程对依法审计提出了更高的要求

随着我国经济社会的不断发展和民主法治进程加快，人民参与国家治理的积极性不断提高，权利意识越来越强，利益诉求越来越具体，人民监督与舆论监督成为依法行政、依法治国的重要推动力量。政府审计作为国家治理的重要组成部分，近年来，国家审计通过向社会公布审计结果，充分保障社会公众的知情权与参与权，引导和调动公众对政府部门和有关市场主体实施有效社会监督，成为公众参与国家治理的有效途径，对推动我国民主法治进程发挥了重要作用，树立了国家审计在社会上的地位和形象，但社会公众对政府审计期望和要求也在不断提高，要求通过国家审计参与国家治理的诉求不断增强，而政府审计有其独特的程序和规定，甚至会涉及国家秘密，这对依法审计提出了更高要求。

（三）从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议对依法审计提出新的挑战

国家审计机关通过依法审计，揭示和反映体制、机制、制度方面的问题，其视野已超越了财政财务收支的范围，以审计查实的数据和事实为依据，将重点放在对国家经济社会运行状况进行独立的监督和评估上，放在公共权力机构行使权力的效率、效果和效益上，放在有关机构和个人履行职责的守法守纪守规尽责上，其目的是维护国家经济安全、推进民主法治、促进廉政建设、保障科学发展和人民利益。审计机关改革开放三十多年来，我国经济社会发展日新月异，部分不能适应经济社会发展的法律法规不能得到及时废除，甚至被部分单位为了部门利益或小集体利益严格执行，而揭示这类问题往往是“无法可依”，而揭示这类问题以发现法律法规执行过程中的问题和漏洞是审计工作的重要组成部分，是从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议的重要方面，这也给依法审计带来了一些困难。

（四）政策法规不断调整和完善对审计人员依法审计提出了更高要求

当前我国经济社会快速发展，围绕全面建设小康社会、走向共同富裕经济社会发展目标，发展的重心将转移到加强社会管理，构建和谐社会，促进经济社会全面协调可持续发展上来，体制改革的重点将放在促进经济发展方式转变、构建和谐社会及其相关领域。致使我国一系列制度、体制、规则、程序和方式不断发生调整和变化，新的法律法规规章制度不断出台和调整，如，近几年为了规范房地产业的发展，各部门针对房地产业的不同情况从土地、规划、银行信贷等多方面出台了各种调控政策，这些政策的不断出台和调整变化需要审计人员不断学习相关法律法规，对审计人员依法审计提出了更高的要求。

四、依法履行审计职责，发挥国家审计在国家治理中建设性作用的建议

（一）继续推动审计法治建设，做到“有法可依”

1994年审计法正式颁布，并陆续颁布了38个审计规范以及20多个审计准则；特别是2006年审计法修订后，国务院修订了审计法实施条例，中办、国办下发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，审计署制发了国家审计准则，审计法规制度更加完善，形成了以宪法为依据、以审计法及其实施条例为核心内容、以审计准则为工作标准的法律规范体系，不仅实现了审计工作有法可依，也丰富完善了社会主义国家法规制度体系，推动了依法治国方略实施。但目前国家审计在部分领域和审计执行过程中，相关法律法规仍存在需要完善的地方，而且随着审计对象的不断变化和调整，审计机关也需要相应的规章制度、技术方法，如在资源环境审计、绩效审计、计算机审计以及尚未拓展的审计领域，对新的审计领域拓展必须要有相关法律法规进行支持，仍需要审计相关法律法规的不断完善。

（二）严格执行相关法律法规，做到“有法必依”

做到有法必依，要求审计机关和审计人员应当依照法律规定行使审计监督权，开展各项审计活动。一是审计程序规范。国家审计监督属于行政执法范畴，审计人员在执行审计监督时，必须认真贯彻执行审计法律法规，必须遵守法定的方式、方法、步骤、时限和顺序进行审计。二是审计范围恰当。审计人员要严格按照审计目标和审计实施方案确定的审计范围开展审计，审计范围做到不越权、不越位。三是审计取证充分。审计证据要具有客观性、相关性充分性和合法性，不能似是而非，更不能主观臆断、凭空杜撰。四是审计评价客观。审计评价要以事实为依据，以法律、法规和规章为准绳，站在客观公正的立场上，不带任何偏见或成见，做到客观公正、实事求是。五是审计意见公正。针对审计发现的问题，要充分征求被审计单位的意见后，分析存在问题的原因，并根法提出处理处罚意见。六是审计建议合理。审计建议是审计成果的最终体现，是解决问题的具体办法和措施，因此，审计机关在提出审计建议时既要做到符合国家政策，又要符合客观实际，还要有针对性和操作性。

（三）加强审计独立性建设，做到“执法必严”

国家审计的制度安排是为了确保政府履行公共受托责任，以满足人民群众对政府履行职权、承担责任的监督要求。审计是一种经济监督,而审计监督区别于其他经济监督的根本特征在于其独立性更强。目前，我国国家审计在审计组织、审计经费、审计人员等方面都有很强的独立性，但还有值得加强和改进的地方。一是完善地方审计机关管理体制。地方审计机关受本级人民政府和上一级审计机关双重领导，其业务上属于行业垂直管理，人事制度和领导干部的任用及经费来源则是地方政府和地方财政负责安排，在审计的管理体制上，实行审计垂直领导体制符合我国的实际情况，有利于从组织、人员、经费上保证审计人员的独立性，但这种管理体制一定程度上影响了地方审计机关的独立性，因此，审计署应加强对地方审计机关的管理，推动对地方审计机关行政管理和业务管理都实施垂直管理的改革。二是继续加强审计廉政建设。廉政纪律是审计工作的“生命线”和“高压线”，关系到审计事业的发展，对审计人员也是一种保护。自从审计署实施审计纪律“八不准”以来，取得了良好的效果，保障了审计机关的独立性，为审计机关树立了良好的审计形象，得到了广大人民群众的信任，审计机关要继续立足于教育，依靠于制度，培养审计干部的廉政意识、勤政意识，以保障审计的独立性。

（四）继续揭露违法犯罪和滥用权力行为等问题，做到“违法必究”

长期以来，国家审计机关在审计过程中始终把查处重大违法违纪案件、促进反腐倡廉建设作为重要职责，十多年来，全国审计机关向司法机关和纪检监察部门移送案件3.8万多件，为国家挽回了大量经济损失，有力地推动了反腐倡廉建设。做到违法必究还要完善以下几方面的工作：一是继续研究和分析新形势下腐败案件发生的特点和规律，针对腐败现象易发多发的重点领域有针对性的加强审计监督，继续发挥国家审计在反腐败、维护法治和国家治理方面的警示作用；二是继续建立和完善与公安、检察、监察等有关部门建立协调配合机制，加强与这些部门的沟通配合，使发现的重大违法违规问题得到及时处理;三是健全审计结果公告和信息发布制度，在依法公开审计结果、审计计划的同时，及时公开审计过程和进展情况，加大审计违法情况及处理整改情况公告力度，发挥国家审计惩治腐败的威慑作用，也为社会公众了解政府部门履行职责情况、监督政府部门财政收支等活动提供了重要渠道。（刘迎祥 马振华）

参考文献：

1．刘家义.国家治理与国家审计[J].中国审计.2011年第16期

2．地方审计机关在依法审计中有关问题的思考[J].http://www.xiexiebang.com

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3．蔡春、蔡利、朱荣.关于全面推进我国绩效审计创新发展的十大思考[J].审计研究.2011年第4期

4．陈骏、吴青川.政府职能转型背景下的国家审计治理功能[J].审计与经济研究.2009年第24期