浅谈清末的立宪思潮与旧中国的八部宪法（共5篇）

第一篇：浅谈清末的立宪思潮与旧中国的八部宪法

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浅谈清末的立宪思潮与旧中国的八部宪法

洪碧华

摘要：中国近代史是中华民族的耻辱史，多少优秀儿女、仁人志士积极探索救国救民之路，其中找到的一条救亡图存的道路就是立宪，晚清的立宪思潮非常活跃。然而，世界上没有一个国家象我国这样多灾多难，走过漫长的艰难曲折的立宪历程。由于外国列强入侵加上国内军阀混战，旧中国虽然有过八部宪法，但有宪法无宪政、有人治无法治，立宪活动不是“流产”就是“夭折”，根本就没有条件实施，入主北京的军阀们上演了一幕幕“立宪”骗局，国民党蒋介石也没有给国民带来真正的民主。

一、清末的立宪思潮

近代历史时期是中国社会变革最剧烈的时代，也是社会思潮最为活跃的时代，在各种思潮中最重要的是立宪思潮。所谓立宪思潮就是指一些具有近代意识的地方督抚、洋务派官僚和资产阶级改良派，强烈要求加快社会改革的步伐，仿照欧美和日本实行立宪政治的呼声而形成的社会舆论。

立宪思潮有其积极的作用：①促进了民众的觉醒，使国人睁眼看世界，探索救国救民的真理;禁烟英雄林则徐等人很注重刺探西事、翻译西文，从中西对比中寻求启迪和出路。②激发了人民的爱国热情，鸦片战后，中国迅速沦为半殖民地、半封建的国家，多少优秀儿女、仁人志士为了救民于水火，不惜抛头洒血、英勇牺牲。如康有为等人发动了“戊戌变法”。③客观上加速了辛亥革命的胜利，资产阶级改革派大力宣传西方民主立宪思想，为辛亥革命的胜利奠定了思想基础和群众基础。④推动了中国政治制度的近代化，尽管清末统治者多么想保留皇权，但也无法阻挡历史潮流，在国内外压力下被迫预备立宪，实行君主立宪制，否定封建专制。⑤推动了中国法制的近代化，沈家本、伍廷芳等法律大臣“师夷变法”，改革中国传统法制，制定一系列新法，确立了分权制衡等司法制度和原则。

二、旧中国的八部宪法

(一)、《钦定宪法大纲》

1895年中日甲午海战和1905年日俄战争，日本这个弹丸小国打败两个大帝国，使世人震惊，日本因君主立宪而胜，中俄两国因专制而败。这终于使清廷下决心立宪，于是派大臣赴欧洲考察，派幼童留学美国。1906年9月1日，清廷颁布了《宣示预备立宪谕》，设立考察政治馆(后改为宪政编查馆)，作为预备立宪的办事结构，进行了一些预备立宪活动，在中央设立资政院、各省设立咨议局，于1908年颁布《钦定宪法大纲》(又名《皇权宪法》)，作为今后的制宪纲领。《大纲》的主要内容是：①君主神圣不可侵犯;②君主独揽统治权;③臣民按照法律有应得的权利和义务。其突出特点就是皇帝专权、人民无权，以继续维护封建专制为目的，从而激起人民的愤怒，也令立宪派大失所望。虽然《大纲》存在缺陷，但宪法作为国家根本大法的地位从此确定下来，这也是传统法律向近代转型的最明显标志。

(二)、《宪法重大信条十九条》

预备立宪之初清政府采取无限拖延的策略，但摄于革命运动和为了拉拢立宪派，先出台立宪大纲，并于1908年宣布立宪以九年为期。民众对清廷预备立宪感到失望，于是爆发了武昌起义，改革派又乘机提出要推翻皇族内阁、强烈要求协定宪法，清政府为了渡过危机，于1911年临时炮制《宪法重大信条十九条》，(又名《妥协宪法》)。这部宪法虽然对民众有所让步，但仍然坚持在确保皇权的前提下实行君主立宪制，加上颁布得太晚了，已经没有什么实际意义，不能挽救清王朝灭亡的命运，并成为清政府预备立宪走向破产的记录。

(三)、《中华民国临时约法》

1911年10月10日，孙中山领导的辛亥革命推翻了两千多年的帝制，建立了中华民国南京临时政府，选举孙中山为临时大总统，1912年3月11日孙中山公布《中华民国临时约法》(又名《五权宪法》)。五权是指立法权、行政权、司法权、监察权和考试权，这五权要受到国民选举权、创制权、弹劾权、复决权四权的制约，五项治权与四项政权的结合才是最理想的宪法。《五权宪法》共有“总纲、人民、参议院、临时大总统、副总统、国务院、法院和附则”7 章56条，内容主要有：①首次以根本法规定中华民国的领土疆域(包括外蒙古)，对外维护中国领土完整，不容外敌侵犯;②

规定了人民的权利义务;③规定了自由资本主义的基本经济制度;④规定中华民国的国体;⑤规定《临时约法》的效力和严格的修改程序。《临时约法》虽然受到时代的局限，存在种种不足，但它对推动中国社会的近代化进程起到重要作用，孙先生一生企盼民主、舍身缔造共和，把《临时约法》视为中华民国的灵魂，为之倾注大量心血，并为之发动二次护法战争，这是孙中山《五权宪法》思想在立法活动中的一次重要实践。

(四)、《中华民国宪法(草案)》

北洋军阀袁世凯窃取政权后，为了早日当上正式大总统，胁迫国会违反制宪程序，先选总统后公布宪法。袁世凯以武力当上大总统后，开始有计划地破坏国会的制宪，既向国会提出扩大总统权力，缩小国会对总统的制约权利的“增修约法案”，并派员到国会陈述其对宪法起草的意见，但遭到国会的拒绝。1913年10月31日由国民党占优势的中华民国国会公布《中华民国宪法(草案)》(又称《天坛宪草》)，它仍然保留了较多的资本主义民主共和色彩，尤其在政体上继承了《临时约法》的责任内阁制精神，因而没有达到袁世凯的目的。为使《天坛宪草》流产，袁世凯下令解散国会，《天坛宪草》被停顿。

(五)、《中华民国约法》

1914年3月18日，袁世凯成立约法会议，作为《临时约法》的修订机关，约法会议按照袁世凯提出的旨在独揽大权的增修临时约法大纲领七项，5月1日，袁世凯颁布《中华民国约法》，(又名《袁记宪法》)。《中华民国约法》与《中华民国临时约法》相比，有两个特点，一是实行总统制;二是取消国会，代之以立法院;《袁记宪法》所确立的是大总统专制独裁的政治体制。随后袁为了达到大总统终身任职并为其子孙世袭继承的目的，公布了《大总统选举法》，为其大总统终身制和世袭制提供法律依据，袁的最终目的是当上皇帝，1915年12月31日，袁世凯逆历史潮流而动下令改国号为中华帝国，以次年为洪宪元年，由于全国的反对，只当了83天皇帝的袁世凯在全国人民的一片叫骂声中病死。

(六)、《中华民国宪法》

袁死后，段祺瑞以国务院的名义通电全国，宣布奉袁世凯遗命，依《中华民国约法》，以副总统黎元洪代行大总统之职权。其意在拒绝恢复《临时约法》和国会。后在各方的压力下，段祺瑞政府被迫于1916年6月29日宣布恢复《临时约法》和旧《大总统选举法》。8月1日，国会复会，复会后两会继续讨论“天堂宪草”。1917年段祺瑞和黎元洪在是否对德参战问题上发生激烈矛盾。黎下令免去段的国务总理职务，段则唆使各省督军宣布独立。为解此危机，黎电召安徽督军张勋入京调停。6月，张勋率辫子军入京，逼黎解散议会并扶持清帝复辟。制宪活动又一次中断。1922年第一次直奉战争爆发，直系战胜奉系，独掌北京政府，赶走由“安福国会”选出的大总统徐世昌，恢复黎元洪的大总统职务及被第二次解散的国会。1922年6月11日，黎元洪复职，国会也第二次复会，因到会议员人数较少，经常不足法定人数而无法开会，故国会于1923年3月第二次修改《国会组织法》。修改后的《国会组织法》降低了法定开会的人数和表决的法定人数比例。经此修改，宪法会议始得以召开，继续讨论“天坛宪草”。讨论期间，曹锟急于做大总统，将现任大总统黎元洪逼迫出京并辞职，采取贿赂手段当上总统，时人称“贿选总统”。10月10日曹锟颁布中国历史上第一部正式宪法典《中华民国宪法》，史称《贿选宪法》。《中华民国宪法》的基本内容和特点为：①中华民国的国体永远为民主共和国;②中华民国的政体为责任内阁制，但又有包含总统制的部分内容;③规定了中央与地方的权限划分，以及地方自治制度。《中华民国宪法》是一部较完备的资产阶级宪法，但由于制定宪法的目的只在于使贿选合法化，立法程序又是非正常的，这就使该宪法的进步意义完全被抵消。1924年第二次直奉战争爆发，10月23日直系将军冯玉祥发动“北京政变”，软禁曹锟，《贿选宪法》也被完全抛弃。

(七)、《中华民国宪法(草案)》

1928年6月初，张作霖退出北京，途经沈阳皇姑屯时被日本人炸死，北洋军阀政府就此结束，历史进入了国民党统治时期。10月3日国民党中执委通过《训政纲领》，确立***制度。蒋介石的强权政治引起国民党内部各派系的不满，并由此引发蒋与李宗仁、冯玉祥和严锡山等新军阀混战。为争夺法统，1931年6月国民政府公布《中华民国训政时期约法》，其主要内容有：①确立国民党***制度;②规定了以国民政府主席为首的五院制政府体制;③规

定了人民的各项民主权利;④规定了以发展国家资本主义为主的基本经济政策;⑤规定了中央与地方均权以及县级实行自治的制度。

九一八事变后，民族危机空前严重，共产党与各界爱国人士均要求国民党结束训政，实行民主，团结抗日。国民党在各界压力下，于1936年5月5 日公布《中华民国宪法(草案)》(俗称《五五宪草》)，其主要内容是：①确立五院制与总统实权制的政治体制;②在经济制度上实行“平均地权”与“节制资本”;③实行县级自治。由于日本人大举入侵，《五五宪草》尚未经国会正式通过就“夭折”了。

(八)、《中华民国宪法》

1945年抗战胜利后，国共两党签定“双十协定”，于1946年在重庆召开旧政协会议，确定了宪草的修改原则并把修正案提交国民大会。1946年6月内战全面爆发，国民党在未经政协讨论、没有共产党和民主党派参加的情况下，单方召开国民大会强行通过宪法修正案。1947年 1月1日国民党公布《中华民国宪法》，(就是现在的《台湾宪法》)。其主要内容是：①国民大会的职权被缩小，其创制权、复决权的行使被推迟;②在政体上实行总统集权制;③实行省、县两级自治;④为换取西方国家的支持，实行“尊重条款”的外交政策，损害国家与民族的利益。

总之，由于外国列强入侵加上国内军阀混战，旧中国虽然有过八部宪法，但有宪法无宪政、有人治无法治，立宪活动不是“流产”就是“夭折”，根本就没有条件实施，入主北京的军阀们上演了一幕幕“立宪”骗局，国民党蒋介石也没有给国民带来真正的民主。中国近代史是中华民族的耻辱史，世界上没有一个国家象我国这样多灾多难，走过漫长的艰难曲折的立宪历程。只有在共产党的正确领导下，中国人民才得到翻身解放，当家作主，实现民主与法治。参考文献：

1、卞修全《立宪思潮与清末法制改革》，[M]。中国社会科学出版社，2003年5月版。

2、金贤亮、吴起伟《晚清预备立宪述评》，法律论文资料库。

3、文正帮《共和国宪政历程》，法律论文资料库。

4、吴家麟《宪法至上是建设法治国家之关键》载《法商研究》[J]，1998年第3期。

5、邢知行《宪法变迁与宪法成长》，[M].台湾中书局印行。

6、杨鸿烈《中国法律发达史》，[M].上海书局1990年版。

7、谢振民《中华民国立法史》，[M].正中书局1948年版。

第二篇：浅谈清末的立宪思潮与旧中国的八部宪法

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浅谈清末的立宪思潮与旧中国的八部宪法

洪碧华

摘要：中国近代史是中华民族的耻辱史，多少优秀儿女、仁人志士积极探索救国救民之路，其中找到的一条救亡图存的道路就是立宪，晚清的立宪思潮非常活跃。然而，世界上没有一个国家象我国这样多灾多难，走过漫长的艰难曲折的立宪历程。由于外国列强入侵加上国内军阀混战，旧中国虽然有过八部宪法，但有宪法无宪政、有人治无法治，立宪活动不是“流产”就是“夭折”，根本就没有条件实施，入主北京的军阀们上演了一幕幕“立宪”骗局，国民党蒋介石也没有给国民带来真正的民主。

一、清末的立宪思潮

近代历史时期是中国社会变革最剧烈的时代，也是社会思潮最为活跃的时代，在各种思潮中最重要的是立宪思潮。所谓立宪思潮就是指一些具有近代意识的地方督抚、洋务派官僚和资产阶级改良派，强烈要求加快社会改革的步伐，仿照欧美和日本实行立宪政治的呼声而形成的社会舆论。

立宪思潮有其积极的作用：①促进了民众的觉醒，使国人睁眼看世界，探索救国救民的真理;禁烟英雄林则徐等人很注重刺探西事、翻译西文，从中西对比中寻求启迪和出路。②激发了人民的爱国热情，鸦片战后，中国迅速沦为半殖民地、半封建的国家，多少优秀儿女、仁人志士为了救民于水火，不惜抛头洒血、英勇牺牲。如康有为等人发动了“戊戌变法”。③客观上加速了辛亥革命的胜利，资产阶级改革派大力宣传西方民主立宪思想，为辛亥革命的胜利奠定了思想基础和群众基础。④推动了中国政治制度的近代化，尽管清末统治者多么想保留皇权，但也无法阻挡历史潮流，在国内外压力下被迫预备立宪，实行君主立宪制，否定封建专制。⑤推动了中国法制的近代化，沈家本、伍廷芳等法律大臣“师夷变法”，改革中国传统法制，制定一系列新法，确立了分权制衡等司法制度和原则。

二、旧中国的八部宪法

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(一)、《钦定宪法大纲》

1895年中日甲午海战和1905年日俄战争，日本这个弹丸小国打败两个大帝国，使世人震惊，日本因君主立宪而胜，中俄两国因专制而败。这终于使清廷下决心立宪，于是派大臣赴欧洲考察，派幼童留学美国。1906年9月1日，清廷颁布了《宣示预备立宪谕》，设立考察政治馆(后改为宪政编查馆)，作为预备立宪的办事结构，进行了一些预备立宪活动，在中央设立资政院、各省设立咨议局，于1908年颁布《钦定宪法大纲》(又名《皇权宪法》)，作为今后的制宪纲领。《大纲》的主要内容是：①君主神圣不可侵犯;②君主独揽统治权;③臣民按照法律有应得的权利和义务。其突出特点就是皇帝专权、人民无权，以继续维护封建专制为目的，从而激起人民的愤怒，也令立宪派大失所望。虽然《大纲》存在缺陷，但宪法作为国家根本大法的地位从此确定下来，这也是传统法律向近代转型的最明显标志。

(二)、《宪法重大信条十九条》

预备立宪之初清政府采取无限拖延的策略，但摄于革命运动和为了拉拢立宪派，先出台立宪大纲，并于1908年宣布立宪以九年为期。民众对清廷预备立宪感到失望，于是爆发了武昌起义，改革派又乘机提出要推翻皇族内阁、强烈要求协定宪法，清政府为了渡过危机，于1911年临时炮制《宪法重大信条十九条》，(又名《妥协宪法》)。这部宪法虽然对民众有所让步，但仍然坚持在确保皇权的前提下实行君主立宪制，加上颁布得太晚了，已经没有什么实际意义，不能挽救清王朝灭亡的命运，并成为清政府预备立宪走向破产的记录。

(三)、《中华民国临时约法》

1911年10月10日，孙中山领导的辛亥革命推翻了两千多年的帝制，建立了中华民国南京临时政府，选举孙中山为临时大总统，1912年3月11日孙中山公布《中华民国临时约法》(又名《五权宪法》)。五权是指立法权、行政权、司法权、监察权和考试权，这五权要受到国民选举权、创制权、弹劾权、复决权四权的制约，五项治权与四项政权的结合才是最理想的宪法。《五权宪法》共有“总纲、人民、参议院、临时大总统、副总统、国务院、法院和附则”7 章56条，内容主要有：①首次以根本法规定中华民国的领土疆域(包括外蒙古)，对外维护中国领土完整，不容外敌侵犯;② 文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

规定了人民的权利义务;③规定了自由资本主义的基本经济制度;④规定中华民国的国体;⑤规定《临时约法》的效力和严格的修改程序。《临时约法》虽然受到时代的局限，存在种种不足，但它对推动中国社会的近代化进程起到重要作用，孙先生一生企盼民主、舍身缔造共和，把《临时约法》视为中华民国的灵魂，为之倾注大量心血，并为之发动二次护法战争，这是孙中山《五权宪法》思想在立法活动中的一次重要实践。

(四)、《中华民国宪法(草案)》

北洋军阀袁世凯窃取政权后，为了早日当上正式大总统，胁迫国会违反制宪程序，先选总统后公布宪法。袁世凯以武力当上大总统后，开始有计划地破坏国会的制宪，既向国会提出扩大总统权力，缩小国会对总统的制约权利的“增修约法案”，并派员到国会陈述其对宪法起草的意见，但遭到国会的拒绝。1913年10月31日由国民党占优势的中华民国国会公布《中华民国宪法(草案)》(又称《天坛宪草》)，它仍然保留了较多的资本主义民主共和色彩，尤其在政体上继承了《临时约法》的责任内阁制精神，因而没有达到袁世凯的目的。为使《天坛宪草》流产，袁世凯下令解散国会，《天坛宪草》被停顿。

(五)、《中华民国约法》

1914年3月18日，袁世凯成立约法会议，作为《临时约法》的修订机关，约法会议按照袁世凯提出的旨在独揽大权的增修临时约法大纲领七项，5月1日，袁世凯颁布《中华民国约法》，(又名《袁记宪法》)。《中华民国约法》与《中华民国临时约法》相比，有两个特点，一是实行总统制;二是取消国会，代之以立法院;《袁记宪法》所确立的是大总统专制独裁的政治体制。随后袁为了达到大总统终身任职并为其子孙世袭继承的目的，公布了《大总统选举法》，为其大总统终身制和世袭制提供法律依据，袁的最终目的是当上皇帝，1915年12月31日，袁世凯逆历史潮流而动下令改国号为中华帝国，以次年为洪宪元年，由于全国的反对，只当了83天皇帝的袁世凯在全国人民的一片叫骂声中病死。

(六)、《中华民国宪法》

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袁死后，段祺瑞以国务院的名义通电全国，宣布奉袁世凯遗命，依《中华民国约法》，以副总统黎元洪代行大总统之职权。其意在拒绝恢复《临时约法》和国会。后在各方的压力下，段祺瑞政府被迫于1916年6月29日宣布恢复《临时约法》和旧《大总统选举法》。8月1日，国会复会，复会后两会继续讨论“天堂宪草”。1917年段祺瑞和黎元洪在是否对德参战问题上发生激烈矛盾。黎下令免去段的国务总理职务，段则唆使各省督军宣布独立。为解此危机，黎电召安徽督军张勋入京调停。6月，张勋率辫子军入京，逼黎解散议会并扶持清帝复辟。制宪活动又一次中断。

1922年第一次直奉战争爆发，直系战胜奉系，独掌北京政府，赶走由“安福国会”选出的大总统徐世昌，恢复黎元洪的大总统职务及被第二次解散的国会。1922年6月11日，黎元洪复职，国会也第二次复会，因到会议员人数较少，经常不足法定人数而无法开会，故国会于1923年3月第二次修改《国会组织法》。修改后的《国会组织法》降低了法定开会的人数和表决的法定人数比例。经此修改，宪法会议始得以召开，继续讨论“天坛宪草”。讨论期间，曹锟急于做大总统，将现任大总统黎元洪逼迫出京并辞职，采取贿赂手段当上总统，时人称“贿选总统”。10月10日曹锟颁布中国历史上第一部正式宪法典《中华民国宪法》，史称《贿选宪法》。《中华民国宪法》的基本内容和特点为：①中华民国的国体永远为民主共和国;②中华民国的政体为责任内阁制，但又有包含总统制的部分内容;③规定了中央与地方的权限划分，以及地方自治制度。《中华民国宪法》是一部较完备的资产阶级宪法，但由于制定宪法的目的只在于使贿选合法化，立法程序又是非正常的，这就使该宪法的进步意义完全被抵消。1924年第二次直奉战争爆发，10月23日直系将军冯玉祥发动“北京政变”，软禁曹锟，《贿选宪法》也被完全抛弃。

(七)、《中华民国宪法(草案)》

1928年6月初，张作霖退出北京，途经沈阳皇姑屯时被日本人炸死，北洋军阀政府就此结束，历史进入了国民党统治时期。10月3日国民党中执委通过《训政纲领》，确立***制度。蒋介石的强权政治引起国民党内部各派系的不满，并由此引发蒋与李宗仁、冯玉祥和严锡山等新军阀混战。为争夺法统，1931年6月国民政府公布《中华民国训政时期约法》，其主要内容有：①确立国民党***制度;②规定了以国民政府主席为首的五院制政府体制;③规 文章来源：中顾法律网 中国第一法律门户 www.xiexiebang.com 中顾法律网提供更多免费资料下载

定了人民的各项民主权利;④规定了以发展国家资本主义为主的基本经济政策;⑤规定了中央与地方均权以及县级实行自治的制度。

九一八事变后，民族危机空前严重，共产党与各界爱国人士均要求国民党结束训政，实行民主，团结抗日。国民党在各界压力下，于1936年5月5 日公布《中华民国宪法(草案)》(俗称《五五宪草》)，其主要内容是：①确立五院制与总统实权制的政治体制;②在经济制度上实行“平均地权”与“节制资本”;③实行县级自治。由于日本人大举入侵，《五五宪草》尚未经国会正式通过就“夭折”了。

(八)、《中华民国宪法》

1945年抗战胜利后，国共两党签定“双十协定”，于1946年在重庆召开旧政协会议，确定了宪草的修改原则并把修正案提交国民大会。1946年6月内战全面爆发，国民党在未经政协讨论、没有共产党和民主党派参加的情况下，单方召开国民大会强行通过宪法修正案。1947年 1月1日国民党公布《中华民国宪法》，(就是现在的《台湾宪法》)。其主要内容是：①国民大会的职权被缩小，其创制权、复决权的行使被推迟;②在政体上实行总统集权制;③实行省、县两级自治;④为换取西方国家的支持，实行“尊重条款”的外交政策，损害国家与民族的利益。

总之，由于外国列强入侵加上国内军阀混战，旧中国虽然有过八部宪法，但有宪法无宪政、有人治无法治，立宪活动不是“流产”就是“夭折”，根本就没有条件实施，入主北京的军阀们上演了一幕幕“立宪”骗局，国民党蒋介石也没有给国民带来真正的民主。中国近代史是中华民族的耻辱史，世界上没有一个国家象我国这样多灾多难，走过漫长的艰难曲折的立宪历程。只有在共产党的正确领导下，中国人民才得到翻身解放，当家作主，实现民主与法治。

参考文献：

1、卞修全《立宪思潮与清末法制改革》，[M]。中国社会科学出版社，2003年5月版。

2、金贤亮、吴起伟《晚清预备立宪述评》，法律论文资料库。

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3、文正帮《共和国宪政历程》，法律论文资料库。

4、吴家麟《宪法至上是建设法治国家之关键》载《法商研究》[J]，1998年第3期。

5、邢知行《宪法变迁与宪法成长》，[M].台湾中书局印行。

6、杨鸿烈《中国法律发达史》，[M].上海书局1990年版。

7、谢振民《中华民国立法史》，[M].正中书局1948年版。

第三篇：论立宪党导制(九)：二元宪治与双层民主

论立宪党导制

（九）：二元宪治与双层民主

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www.xiexiebang.com编者按习近平同志2012年12月4日《在首都各界纪念现行宪法公布30周年大会上的讲话》中，提出了依宪治国、依宪执政的四条要求，即

一、人民民主；

二、依法治国；

三、人权保障；

四、宪法至上。走中国特色的宪政之路，将宪政的普遍适用性和中国特殊国情相结合，是中国未来政治稳定与社会和谐的基本前提，也是长远可持续发展的基石。对有中国特色的宪政之路的理论探索，不仅是政治学界与法学界的重要命题，也是每一位关心国运民瘼的学者重大使命。在此意义上，中国政法大学柯华庆教授团队关于“立宪党导制”的研究极富现实与历史意义。他们认为：宪政是摒弃革命思维，崇尚改良道路的制度设计，不同国家具有不同的历史，不同国家政治力量分布也不相同，因此不同国家所采取的宪政模式自然不同。我们在赞同立宪政治的价值时要按照自身的国情选择自身的宪政道路，进行最适合中国的宪政制度设计。立宪党导制就是在宪法中明确人民主权，规范一党的领导，人民主权和党的领导有机统一在宪法中，宪法和党章并存的二元宪政体制。立宪党导制是中国的现实，只不过现在是以潜规则形式存在，不规范的地方很多，我们需要将其变成明规则，使之制度化和规范化。立宪党导制的价值是共同自由，即积极自由和消极自由相结合的共同体的自由。立宪党导制的理论基础是适度赋权论，即公民将一部分权利保留，也就是宪法中的基本权利，不容许任何包括政府在内的主体的侵犯，同时公民赋予政府一部分权利，任由政府自由支配。适度赋权论是一种集权与分权相结合体制的理论。立宪党导制的基本要求有：一个全民性的先进党领导，宪法与党章并存的二元宪治，人民民主和党内民主并存的双层民主、党内法规、国家法律和党导法规三法一体的法治结构，一党领导三权分立的政体结构。现代政治都是立宪政治，任何文明国家都应该也将会接受宪政价值，因为宪政是宪法下的政治，保障的正是国家和民族的长治久安。关键词：适度赋权论 实效主义 共同自由 双层民主 三法一体 党导政分

论立宪党导制文

柯华庆全文发表在《战略与管理》2015年第7期 目录导言：正名第一章：制度方法论1.1，制度的三性1.2，制度的借鉴1.3，制度的实效1.4，制度的改良1.5，实效主义新猫论1.6，反对教条主义1.7，衣服合体伦与鞋子合脚论1.8，摒弃非黑即白思维第二章：适度赋权论2.1，专制与自主2.2，人民主权理论2.3，制宪权2.4，宪政原则及其理由2.5，适度赋权论2.6，宪治的价值2.7，宪治的改良性2.8，三大立宪政体第三章：立宪党导制的基本要求3.1，一党领导3.2，二元宪治3.3，双层民主3.4，三法一体3.5，党导政分第四章：新宪法的总体设计第五章：立宪党导制不是什么5.1，不是党主立宪制5.2，不是党国宪政或者一党宪政5.3，五项根本法？5.4，实证的、规范的还是实效的宪治之路？结语：立宪党导制与中华民族的复兴正

文 3.2 二元宪治

总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上提出，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。”习近平同志讲求实效的一贯精神在这里得到了充分的体现。宪法实施的前提是宪法必须是规范性的和可实施的，作为中国最根本政治制度的中国共产党领导必须在宪法的规范之下，宪法的实施才有意义。如果我们不能在宪法中规范中国共产党的领导，《中国共产党章程》中的规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”就是空话，中国共产党就永远游离在宪法法律之外，中国的政治就永远是潜规则，在现实中也只有通过党的领导人的道德自律实现，全面推进依法治国也就是空谈，党和国家的长治久安就没有保障。

立宪党导制的精髓就是在人民主权基础上的一党领导，是宪法与党章并存的二元宪治，通过在宪法中明确规定党的领导地位和执政方式将党的领导和人民主权结合在一起。立宪党导制有点像两层复式结构住宅，分为上下两层，通过楼梯将上下两层连接起来，下层是人民主权，是主体结构，上层是党的领导，宪法是联接上下层的楼梯。立宪党导制坚持人民主权，而非党主权，这是宪治的基石，立宪党导制同时肯定代表全民利益的先进党在政治上的领导权，立宪党导制不是立宪的一党主权制，而是立宪的一党领导制。立宪党导制是中国的现实，只不过现在是以潜规则形式存在，不规范的地方太多。我们要不要将潜规则变成明规则？将隐形规则显性化？如果我们要真正推行全面依法治国的基本国策，回答是肯定的，因为法治就是明规则之治。

二元宪治意味着一方面有适用于全国人民的法律，另一方面有适用于党员和党组织的党章党规，国法党规统一在宪法之中。教条主义者常常受非此即彼思维的影响，认为一个国家要么是民主的，要么是专制的，要么是宪政主义，要么是反宪政主义。这样的学者可能将立宪党导制归为党主权，是***，而我们所说的立宪党导制是人民主权和党的领导的相结合，主权在民，中国共产党仅仅行使领导权，而且领导权是在宪法规范下运行，党的领导不可能是任意和专政的。立宪党导制要求通过党内法规和党导法规对党进行规范，将党员和党组织关进党规的钢笼子里，从而实现民主和“专制”、集权和分权的双重优势。

立宪党导制意味着民主是双层的，既有人民民主，也有党内民主，集中民主制将两者连接起来；立宪党导制的法治是统一的，通过党导法规体系将党内法规体系和国家法律体系连接起来，形成三法一体的规范结构；立宪党导制将集权与分权相结合，打造党导政分的政治运行体制。3.3 双层民主

宪治的本质是民主政治，有效实现宪治的国家的民主模式都是基于该国的政治体制和民主化进程所处的阶段所确立的。中国民主最突出的特征是中国共产党领导和人民主权，所以中国的民主模式只能是党导民主。党导民主是党内民主与人民民主相结合的双层民主模式，党导民主实际上是一个先进党来引领人民民主的发展。中国有十三亿多人口，是世界上最多人口的国家，中国共产党是一个拥有八千多万党员的群体，中国共产党的人数达到了全世界排名第十四大国的人口数量。党内民主和人民民主分别是什么性质的民主？党内民主与人民民主又通过何种民主途径连接起来呢？

我国的宪法和党章宣示，党和国家政治生活的组织原则是民主集中制，这就意味着党内民主和人民民主的民主模式都是民主集中制。然而，民主集中制是我们见到的最混乱的中国政治概念，在没有明确是在哪种意义上用时，张三所说的民主集中制和李四所说的民主集中制可能正好相反。我们需要花费比较多的笔墨来说明其因果，可以说中国政治的奥秘就在此。有学者指出：“民主集中制既是党的组织原则，也是以人民代表大会为核心的国家机构的组织原则，党和国家领导体制因此而有效地组织起来。如果说西方的政治模式是代议制民主，中国的政治模式则是民主集中制。支撑‘中国模式’的根本制度是人民代表大会制度，其生命力和优势来自民主集中制。” 中国区分国体和政体，西方国家没有国体之说，只有政体，发达国家的政体基本上是代议制民主，与之相对应的民主集中制的重要性就体现出来了，因为政体的组织原则是政治最重要的原则。3.3.1 列宁的集中制

民主集中制最初是由列宁提出来的，列宁的民主集中制实质上是民主之后的集中制，是集中制。列宁最初提出“集中制”是在1903年俄国社会民主工党第二次代表大会上，列宁说：“作为党组织的基础的基本思想，实际上可以归结为以下两点。第一个思想，即集中制思想，是从原则上确定了解决所有局部的和细节的组织问题的方法。”，“是唯一的原则性思想，应该贯穿在整个党章中”，“集中制要求中央和党的最遥远、最偏僻的部分之间没有任何壁障”，“中央有直接掌握每一个党员的绝对权力。”。很明显，列宁所说的是“集中制”，与民主没有什么关系。列宁的话有三层含义：1，集中制是党的组织原则；2，集中制是唯一原则；3，中央集中制对所有党员有绝对权力。列宁这里所讲的实质上不是集中制，而是中央专制独裁。1904年，卢森堡对列宁的“集中制”思想提出了批评意见，她在《俄国社会民主党的组织问题》一文中，虽然认为集中制对于改变党组织的分散性是必要的，但她强调，集中制根本不是在工人运动的任何阶段都可以实现的绝对概念；社会民主党不能建立在党的战士对中央机关盲目听话和机械服从的基础上。按照列宁集中制的原则，“中央委员会成了党的真正积极的核心，而其他一些组织不过是它的执行工具而已。”卢森堡因此认为列宁的集中制是“极端的集中主义”、“无情的集中主义”。卢森堡的批评无疑是正确的。针对卢森堡的批评，列宁在1905年将“集中制”的概念更改为“民主集中制”的概念。列宁申明，集中制有专制主义的集中制、官僚主义的集中制，而俄共所实行的则是民主的集中制。在1905年12月俄共第一次代表会议上，列宁提出：“党是根据民主的原则组织起来的。这就是说，党的一切事务由一律平等的全体党员处理或者通过代表处理；并且，党的所有负责人员、所有领导人员、所有领导机构都是选举出来的，是必须向党员作报告的，是可以撤换的”。1906年俄共四大所通过的党章规定：“党的一切组织是按民主集中制原则建立起来的。”在列宁的这段话里说的都是民主制，与他说的中央专制独裁更没有关系，列宁的集中制与民主制到底是什么关系？我们要从民主制说起。民主（Democracy）的字源来自古希腊语：δημοκρατ?α（dēmokratía），意为由人民统治；这个字由古希腊语：δ?μο?（dêmos，人民），以及古希腊语：κρ?το?（kratos，权力或统治）所组成。这个字被用来形容公元前五世纪，希腊城邦中的一种政治制度，以雅典为代表，它的最显著特征是将统治权力交给城邦中的多数人，相对而言，将权力交给单一个人的，称为独裁统治；交给少数人的，则称为寡头统治。民主的定义是：按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的国家制度。民主制不是一盘散沙的无政府主义，只是多数人的统治，怎么实现多数人的统治呢？就是少数服从多数，也就是最终执行的是多数人的意见，因为“集中”了多数人的意见，所以说，民主制是集中制。既然民主制是集中制，那么列宁所说的民主集中制有什么意义呢？我们只能从时间上分开才可以理解。党的基层组织和党中央最开始都是按照少数服从多数的原则民主建立起来的，最后集中到了中央，然后中央就拥有了集中起来的权利，中央就可以高高在上执行中央的意志，而且是对所有党员有绝对的权力，肯定会出现多数人的暴政，所以列宁的民主制是中央独裁，只不过是民主之后的独裁。西方代议制民主也是先民主选举，然后选举出来的政权就可以按照自己的意志执政，只不过代议制民主国家有权力分立制度来限制被选出的政府的意志，保障宪法中所规定的基本权利，而且执政者干满一届之后，选民可以重新投票可以将当初选出的政府选下来。如果列宁说的民主集中制就是先民主后独裁，那确实既不同于民主制也不同于独裁制，也不同于列宁所说的专制主义的集中制、官僚主义的集中制，因为后者一直就是专制的，没有经历民主集中的过程。列宁的所谓民主集中制实质上就是民主之后的专制。设想一个金字塔结构，民主是从塔底到塔尖，专制是从塔尖到塔底，这两者本无绝对的优劣之分。“民主”就曾经长期被社会上层精英视为“洪水猛兽”，如今，“民主”已经成为不用怀疑的褒义词，“专制”已经成为理所当然的贬义词，而“集中”则比较中性，我们就仍然用“集中”，但实质上指的是从上往下的专制，而不是自下往上的“集”中。这样说明之后我们就可以说列宁的民主集中制就是民主之后的集中。事实上，列宁对集中的强调一直贯穿于其政治生涯的始终。1920年列宁仍强调：“无产阶级的无条件的集中制和极严格的纪律，是战胜资产阶级的基本条件之一。” 列宁还将集中制的原则推广到了第三国际。1920年7月，他在《加入共产国际的条件》的报告中，将“按照民主集中制的原则建立起来”作为加入共产国际的重要条件。他强调：“共产党必须按照高度集中的方式组织起来，在党内实行像军事纪律的铁的纪律，党的中央机关必须拥有广泛的权力，得到全体党员的普遍信任，成为一个有权威的机构。只有这样，党才能履行自己的义务。” 3.3.2 中国共产党的民主集中结合制

中国共产党最初是共产国际的一个支部，按照加入条件中国共产党自然应该以“民主集中制”作为自己的组织原则。将民主集中制原则正式写入党章的是中共六大（1928年）。六大党章明确规定：“组织原则：中国共产党与共产国际其他支部一样，其组织原则为民主集中制。”中共七大（1945年）通过的党章第十四条对民主集中制作了如下概括：“民主的集中制，即是在民主基础上的集中和在集中领导下的民主”，该规定奠定了中国共产党对民主集中制的基本内涵。至今为止中国共产党的民主集中制基本上仍然是1945年的规定，仅仅是去掉了“在”和将“领导”改为了“指导”，事实上刘少奇在《关于修改党章的报告》（出版后改名为《论党》）中用的就是“指导”。中国共产党对民主集中制的解释大大扩展了列宁最初对民主集中制的理解，此时取名为“民主集中结合制”可能更好，因为该原则实际上包含了民主集中制和集中民主制。

什么是民主基础上的集中？什么是集中领导下的民主？刘少奇在七大所作的《论党》中作了解释。关于民主基础上的集中，刘少奇的解释是：“党的领导机关是在民主基础上由党员群众所选举出来并给予信任的，党的指导方针与决议是在民主基础上由群众中集中起来的，并且是由党员群众或者是党员的代表们所决定、然后又由领导机关协同党员群众坚持下去与执行的。党的领导机关的权力，是由党员群众所授予的，因此，它能代表党员群众行使它的集中领导的权力，处理党的一切事务，并为党的下级组织和党员群众所服从。党内的秩序，是由个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党各个部分组织统一服从中央的原则来建立的。这就是说，党的集中制是建立在民主基础上的，不是离开民主的，不是个人专制主义。”关于集中指导下的民主，刘少奇说：“党的一切会议是由领导机关召集的，一切会议的进行是有领导的，一切决议和法规的制订是经过充分准备和仔细考虑的，一切选举是有审慎考虑过的候选名单的，全党是有一切党员都要履行的统一的党章和统一的纪律的，并有一切党员都要服从的统一的领导机关的。这就是说，党内民主制，不是没有领导的民主，不是极端民主化，不是党内的无政府状态。”刘少奇还特别指出：“党内民主的集中制，即是党的领导骨干与广大党员群众相结合的制度，即是从党员群众中集中起来，又到党员群众中坚持下去的制度，即是反映党内的群众路线。”而且刘少奇还批评了对民主集中制的两种错误理解：仅仅是集中和仅仅是民主。明确指出，“党内反民主的专制主义倾向，和党内极端民主化的现象，是党内生活上的两种极端现象。而极端民主化的现象，又常常当作专制主义倾向的一种惩罚而出现，凡是专制主义倾向较严重的地方，那里就可能出现极端民主化的现象。这两种倾向都是错误的，都极大地妨害与破坏党内的真正统一与团结，全党必须警惕，严防这些现象的发生。”我们之所以大段引述刘少奇的话是希望说明中国共产党的民主集中制至今没有实质上的变化。

十八大通过的《中国共产党章程》第二章 “党的组织制度”第十条明确提出“党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体。”党的民主集中制的基本原则有六条：

（一）党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。

（二）党的各级领导机关，除它们派出的代表机关和在非党组织中的党组外，都由选举产生。

（三）党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关，是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会。党的各级委员会向同级的代表大会负责并报告工作。

（四）党的上级组织要经常听取下级组织和党员群众的意见，及时解决他们提出的问题。党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题。上下级组织之间要互通情报、互相支持和互相监督。党的各级组织要按规定实行党务公开，使党员对党内事务有更多的了解和参与。

（五）党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定；委员会成员要根据集体的决定和分工，切实履行自己的职责。

（六）党禁止任何形式的个人崇拜。要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下，同时维护一切代表党和人民利益的领导人的威信。我们可以初略分析一下这些规定。“党员个人服从党的组织”本身没有问题，问题在于党的组织是不是由党员选举产生的。“少数服从多数”是明确的民主原则，没有多大争议。“下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”中非常明显是集中制，问题在于上级是怎么产生的？难道不依赖于下级吗？第五款“凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，由党的委员会集体讨论，作出决定。”何谓“集体领导”？在有争议时是少数服从多数吗？还是由一把手最终说了算？现实中是由一把手说了算的，这又是一个中国政治生活中的潜规则。民主集中制原则中用“民主集中”是循环定义的。我们由此大致可以得出几条结论：第一、民主集中制是想将民主和集中的优点都集中起来；第二、民主集中制偏重集中；第三、民主集中制中民主与集中可能会发生冲突，这些冲突怎么解决并没有说明，现实中肯定是强者取胜，也就是一把手专权。第四、民主集中制的操作性比较差，操作比较低就没有办法规范化和制度化，自由裁量权比较大，人治的成分比较多。正是因为民主集中制中民主与集中的冲突没有解决办法，操作性比较低，而且本来就偏重集中制，所以总体来说民主集中制是集中制，而民主的成分到底有多少则依赖于每个单位“一把手”的民主意识。3.3.3 国家的民主集中结合制

民主集中制不仅仅是中国共产党的组织原则，也是国家基本制度。毛泽东很早就将民主集中制作为建立新中国的组织原则。早在1937年7月23日，毛泽东在《反对日本进攻的方针、办法和前途》中明确指出：“政府如果是真正的国民政府，它就一定要依靠民众，要实行民主集中制。他是民主的，又是集中的；最有力量的政府是这样的政府。”1937年10月25日，毛泽东在与英国记者贝特兰的谈话中系统阐述了民主集中制：“政府的组织形式是民主集中制，它是民主的，又是集中的，将民主和集中两个似乎相冲突的东西，在一定形式上统一起来。……民主和集中之间，并没有不可越过的深沟，对于中国，二者都是必需的。一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。只有采取民主集中制，政府的力量才特别强大，抗日战争中国防性质的政府必定要采取这种民主集中制。”1940年，毛泽东在《新民主主义论》中设想了新民主主义的政体是民主集中制。在1945年的中共七大上，毛泽东在《论联合政府》中明确指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”民主集中制不仅仅是新民主主义时期的政体，也成为了社会主义国家的政体。《中华人民共和国宪法》第三条就是民主集中制原则：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”这些原则都不具体明确，不同的人在使用这些原则时差别很大。例如，“遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”在实践中会出现“一统就死，一放就乱”。

民主集中制实质上是民主与集中相结合的制度，希望实现《中国共产党章程》上所说的“努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅的生动活泼的政治局面”。在非此即彼的思维中，这些是不可能同时实现的，但突破了非此即彼思维，这些是可以实现的，关键在于我们怎么通过具体的制度组合来实现这些目标。法治要求明确的规则和具体的规范，在全面依法治国的战略下我们需要将民主集中结合制真正制度化和规范化，不管是党还是国家都需要分门别类将民主和集中落到实处，具体到哪些事情需要民主、哪些事情需要集中，而不是像现在不清不楚模模糊糊，使得我们的政治没有确定性。3.3.4 党导民主制

党内民主和人民民主现在都采取民主集中制原则。在国家层面，《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》已经有了，《中国共产党地方组织选举工作条例》也有了，但关于党中央组织的选举规则还没有，党内民主与人民民主怎么衔接也没有具体的规则，党导民主需要建立起从党内民主到人民民主之间的确定的规则桥梁，这个桥梁现在是以潜规则的集中民主制来实现的，一般情况下，重大事项都是先通过中国共产党的全国代表大会或者中央委员会通过民主集中制决定之后再在全国人民代表大会上进行讨论贯彻落实。党内民主与人民民主之间的党导民主也需要通过明确的规则进行规范，这也是立宪党导制双层结构所必须解决的根本性法治统一问题。