论我国社区矫正制度的发展方向——社区服务

第一篇：论我国社区矫正制度的发展方向——社区服务

论我国社区矫正制度的发展方向——社区服务

社区矫正是非监禁刑罚的执行方式，是监狱矫正的相对称谓。社区矫正制度是以社会为基础的对各类刑事罪犯在非监禁状态下进行治疗、监督、处置等行刑和矫正活动的总称，适用对象包括缓刑犯、假释犯、被判社区服务以及其他适用监禁刑替代措施的犯人。2002年香港著名歌星谢霆锋因妨碍司法公正被香港西区法院判处240小时的“社会服务令”，这使得人民大众一下记住了“社区服务”这一新名词。其实在2001年5月，河北省石家庄市长安区检察院就出台了《关于实施“社会服务令”暂行规定》，对符合不起诉条件的未成年犯罪嫌疑人，由检察机关下达“社会服务令”，推荐到社会公益性机构，在规定时间内从事无偿的社区劳动，并由检察机关聘用的辅导员对其进行思想感化教育。这是我国的第一道“社区服务令”。最高人民法院、最高人民检察院、公安部和司法部曾在2003年7月10日联合发布的《关于开展社区矫正试点工作的通知》中列举了社区矫正的五种类型：管制、缓刑、暂予监外执行、假释以及剥夺政治权利，但是此通知对适用社区矫正五种刑罚类型的规定很多方面都缺乏切实有效的执行力。因此，改革与完善我国的社区矫正制度势在必行。我国社区的兴起和发展、国民整体素质的提高以及近年来社区矫正实践与试点工作所积累的有益经验，为社区矫正制度的推行与改革提供了有利的支持。完善我国的社区矫正制度，我们既要借鉴别国的先进经验，又要创立一些适合我国现阶段国情的新的社区制裁措施。作为一项以“人文关怀”为主旨的社区矫正制度改革的新举措，社区服务制度近年来受到了许多公众的广泛关注。

一、社区服务的概念与作用

所谓社区服务，是指法院判令被告人在社区内从事一定时间的公益劳动，以作为对社会赔偿的一种方式。作为社区矫正的一种主要表现形式，社区服务制度通过安排社会服务工作并进行一定的辅导，帮助服刑者遵守规则，建立自重自律的观念，培养积极的生活模式，从而达到避免他们再度犯法的目的；违法者通过无报酬的社会服务工作贡献社会，也为服刑者补偿其对社会曾造成的损害提供了机会；同时，让违法者能够继续在社区内生活，不会妨碍他们正常的学业、工作和家庭生活，这样也更有助于促进罪犯同主流社会的融合，使服刑经历和社会生活保持同步。社区服务不仅避免了监禁刑的副作用，也克服了罚金刑存在被判刑人贫富不均而潜藏的实质上的不平等问题。社区服务是以“矫正”和“刑罚”并重的刑事处罚理念，将教育刑罚思想与赔偿理论融合于一体，突出了刑法的教育和挽救这两大功能。作为新型的短期监禁刑罚替代措施，社区服务制度具有良好的发展前景。

由于短期自由刑制度存在诸多的弊端，许多西方国家将社区服务规定为一种法定的刑罚执行方法。同时，社区服务制度近20年来有扩大适用的趋势，表明了其具有的重要价值，体现了刑罚执行社会化和经济化的要求。总的来说，社区服务的价值体现在以下几个方面：

第一，社区服务可以避免短期监禁刑的弊端。

公众在惩治犯罪的观念上已经形成了一种定式，认为惩治罪犯的最好办法就是监禁，剥夺或限制其人身自由，使其丧失再次危害社会的机会。但是我们应当了解，监狱仅仅是惩罚与赎罪的场所，并不能有效地起到预防犯罪的作用。适用短期监禁刑矫治罪犯存在固有的局限性，因而往往不能达到立法者所预期的刑罚效果。这是因为，监禁刑以剥夺自由为内容，中断了罪犯与家庭和社会的关系并使罪犯自尊心受损，妨碍其再社会化。监狱矫治是一种强制性教育，容易使犯人产生抗拒心理，因而难以收到实效。并且，监禁刑容易使罪犯之间相互传染，形成新的犯罪。因此，为避免自由刑的弊害，应发展开放式教育和社会内教育。新派教育刑理论把刑罚当作教育罪犯的一种方法，认为“人类本性最大的特点就是可教育性”，在一定的条件下既可以为善，也可以作恶，所以必须扩大教育力量，促使其为善，防止作恶。对于违法犯罪者，必须加强教育和矫正的力度，使其弃恶从善，重新社会化，并防止再犯。为了达到教育和改造犯罪人的目的，就应当选择各种适宜的方法，不仅需要运用监狱等监禁措施，而且还要广泛地适用监外的处理方法。

第二，社区服务有利于赔偿社会。一般而言，犯罪直接侵害的是受害人的合法权益，所以为了弥补犯罪行为给受害人造成的人身伤害或财产损失，应当对受害人予以相应的补偿。但是，从更深层次上看，犯罪行为实际浸害的是法律所保护的社会关系，这也正是刑事法律不允许犯罪嫌疑人与受害人之间私了而坚决主张运用公权力惩罚犯罪分子的原因。诚如贝卡利亚所言：“有些人免受刑罚是因为受害者方面对于轻微犯罪表示宽大为怀，这种做法是符合仁慈和人道的，但却是违背公共福利的。使罪犯受到惩罚的权利并不属于某个人，而属于全体公民，或属于君主。某个人只能放弃他那份权利，但不能取消他人的权利”。所以判令罪犯对犯罪行为的直接受害者进行赔偿的同时，还应判令犯罪分子对社会进行赔偿。然而传统的自由刑很难谈得上对社会做出了多少补偿，罚金刑是罪犯补偿社会的方式之一，当犯罪人不能缴纳罚金时，就可以判令其从事一定时限的社区服务来替代。犯罪分子为社区提供无偿的社区公益性劳动或参加社会化生产等行为，就具有社会补偿的性质。在美国，社区服务被作为赔偿社会的一种模式得到了广泛的运用，这种模式强调通过罪犯的社区服务活动来赔偿受害人的损失以及支付法院诉讼的费用。

第三，社区服务有利于教育大众。对接受矫正的人员来讲，社区服务是一种刑罚的执行方式，体现了刑罚的特殊预防作用；对社区群众来讲，参与或了解对犯罪分子的社区服务工作，实质上是刑罚一般性预防作用的发挥。一方面，社区服务制度运用法学、社会学、心理学、医学等多学科知识，对犯罪分子进行教育改造，矫正其心理、生理等方面的犯罪动因与习惯，使其恢复社会正常生活，实现个体的转变；另一方面，对罪犯的矫正也可作为现实的普法教材，对社区中的公民进行警示教育，有利于实现群体性法律素养的提高，从而达到预防犯罪的目的。特别是对于青少年违法犯罪分子，由于其年龄、心理、生理等各方面的因素，适当、及时的警示可以起到远胜于一般说教的教育和预防效果，制止犯罪行为于萌芽之中。对犯罪分子进行社区矫正的特殊预防与对社会群众以反面典型为案例的一般预防的合理结合，能够消除犯罪隐患，提高居民的法制水平，对社会治安的良性发展起到积极的作用。并且，社区服务适应了“以人为本”这一时代要求，为社会秩序的稳定和刑罚执行目标的实现奠定了基础。

二、我国建立社区服务制度的必要性与可行性

当前，我国短期监禁刑的使用量过大，并且行刑效果差，迫切需要非监禁刑的替代措施。例如1999年，我国共判决监禁刑的达608259人，其中被判处五年以下有期徒刑的达292130人，占总人数的48．03％。并且每年新收押罪犯中有近30万人为五年以下的短期监禁刑，占羁押犯总数的22％左右。这些罪犯除去在看守所关押的时间外，大部分在监狱内关押的时间都很短，这就往往使罪犯不但没有得到改造，反而在“监狱亚文化”的影响之下形成“监狱化人格”，释放后又重新危害社会。监禁刑的大量使用，还会随之产生监狱在押人犯数量激增、监禁成本膨胀等问题，增加了国家的财政负担。对于这些短期监禁刑罪犯如果酌情适用社区服务制度，将能够有力地避免这种现象发生。同时，社区服务刑还是鼓励社会力量参与教育改造罪犯的有效途径，社区服务是既经济又有效的惩罚与教育改造罪犯的刑罚方法，我国司法实践中已有这方面的尝试。

同时，罚金刑是世界上最古老的刑罚类型之一，现今在许多国家已经处于与自由刑同等重要的地位。尽管罚金刑具有很多优点，但也存在不少缺陷，罚金刑执行难的问题在我国的司法实践中更是相当普遍。罚金刑的执行是以罪犯具有支付能力为前提的，因此对富有者执行容易，对贫困者执行较难，对于无经济来源的未成年罪犯更是无法执行。面对罚金刑执行中存在的这些问题，可以通过在不剥夺罪犯人身自由的前提下，利用无偿的社区服务按照一定的条件进行折抵，这样既解决了罚金刑执行难的问题，又有利于罪犯的教育改造，还能够补偿社会，尤其是对未成年犯，真正体现了罪责自负的刑事法律原则。

此外，人权理念的深化、市场经济的发展以及提高囚犯待遇标准的国际公约，都要求给予监禁罪犯更为人性化的待遇，这就势必会增加对监狱软硬件的投资，国家必然将更多的资源用于矫正监内罪犯。与此同时，以前能够上交大量利税的监狱企业如今却不能再从事创收活动。与普通企业相比，监狱企业本身的性质就决定了其缺乏熟练的技术工人，只能成为劳动力密集型单位而不可能保有技术上的优势，更何况监狱企业也不可能充分利用社会资源以降低生产成本。并且根据国际公约的规定，市场竞争的主体必须具有平等性，因此使用罪犯的监狱企业不能进入市场参与竞争。以上这些因素使得监禁矫正的成本大大增加，这些弊害的存在，也使得短期监禁刑备受学者们的谴责。而社区服务的执行并不剥夺罪犯的自由，而是在其居住、工作的地点或由执行机关指定的地点执行，从而避免了短期监禁刑所存在的弊端，极大地降低了行刑成本。

三、建立社区服务制度的构想

(一)改革和完善社区服务的刑事立法

社区服务在西方许多国家具有悠久的历史传统和扩大适用的发展趋势，但我国刑法目前尚未将社区服务引入刑事制裁体系中，这不能不说是一种遗憾。令人高兴的是，当前我国正大力开展社区矫正的试点工作，社区服务令是社区矫正的重要方式之一，我们应当抓住契机，大胆适用社区服务这一灵活高效的社区矫正形式。因此，我们可以在社区矫正发展相对完善的地区进行社区服务的再试点工作，通过借鉴国外的成功做法，结合我国的实际情况，并且及时总结经验、解决问题，以进一步完善社区服务制度，然后再逐步向更大范围的试点地区推广。同时，还应当将社区服务制度在刑事立法中加以明确规定：

首先，规定社区服务的适用对象，主要应包括未成年犯、过失犯和轻罪犯三种类型。对于构成犯罪的、必须处以刑罚的未成年人，特别是对于那些初犯、偶犯或者罪行较轻的未成年犯，应当适用社区服务刑。过失罪犯由于其主观恶性不会很大，将他们放在社会上服刑改造，一般不会再危害社会，也应当适用社区服务刑。此外，对于罪行较轻且社会危害性不大的罪犯，也可以适用社区服务刑。

其次，规定社区服务的期限。综合各方面的因素考量，应该将社区服务的劳动时间规定为60—300个小时之间，其中罪犯每周劳动的时间不得超过3天，每天工作的时间不得超过4个小时。再次，规定社区服务的工作类型。社区服务的工作应当由法官根据罪犯的具体犯罪行为、居住地及其家庭环境来决定，法院对此享有决定权。社区服务的工作种类主要应当包括环境保护工作、园林服务、图书馆服务、历史古迹服务、司法矫正机构服务以及老、弱、病、残疾人机构服务等类型。

(二)设置专门的社区服务执行机构

我国社区服务行刑机构的建立，并不是从无到有，而是可以利用现有的很多资源。根据司法部公布的资料显示，我国乡镇与街道一级的基层司法行政工作组织经过多年的发展，目前已经形成了较为健全的组织体系。到2000年底，全国已建成司法所4万余个，司法所队伍已发展到9．4万人，其中专职司法助理人员5．5万人，并建立了3万多个基层法律服务所，基层法律服务工作者总数达到l2万人。基层司法所和基层法律服务所，具有贴近社区、面向群众的优势，对于预防犯罪和维护社会治安起到了积极的作用。然而由于缺乏法律规制、职责定位不清等原因，其潜在的巨大功能并没有发挥出来。笔者认为，应当整合现有的基层司法行政体系资源，通过立法赋予其刑事执行方面的职能，并对其工作人员进行专业化培训，逐步将其改造成为以执行非监禁刑为主要职责的专门执法机构，这是完善我国社区刑罚执行机制、实现行刑资源合理配置的一条捷径。

(三)设置专门的社区服务队伍

社区服务执行队伍应该由国家机构专业工作人员和社会志愿者、社工组成。其中，各级社区矫正机构都应该明确规定其编制、岗位以及任职条件，并且应当制定包括专业人员和社会志愿者、社工的任职条件、招聘程序、工作职责和职权等相关内容的规章制度。对于专业工作人员，应当包括国家公务员和心理学、教育学等相关方面的专业人员。这些人员不必完全重新录用新人，可以在现有的司法行政、监狱、劳动教养等机构内进行调整与组合，实行岗位分流，不足的部分再面向社会招聘。由社区矫正机构负责在当地社区招募或者雇佣志愿者，协助专业工作人员管理、教育、考察社区服刑人员。志愿者应该具有较高的专业水平，有比较丰富的社会经验，热心社会公益事业，以及胜任这项工作的身体及时间条件。

第二篇：社区矫正人员社区服务制度

社区矫正人员社区服务制度

1、社区矫正人员有劳动能力的，必须参加社区服务，每月参加服务时间宽管级处遇的，不少于8小时；普管级处遇的，不少于10小时；严管级处遇的，不少于12小时。不得迟到早退，有事必须先请假。

2、被要求参加社区服务的社区矫正人员必须在规定的时间、到指定的地点，参加社区服务，遵守纪律，服从工作人员指导和监督。

3、社区矫正人员在社区服务期间要注意自身劳动安全，同时不得对他人造成危险和危害。

4、社区矫正人员进行社区服务必须按质按量完成劳动任务，司法所组织安排，并由司法所和被委托单位共同考核评价。

5、社区服务考核结果载入社区矫正人员个人档案，是评优的重要依据。

6、其他在社区服务过程中应注意的事项。

第三篇：浅谈社区矫正工作现状及发展方向

浅谈社区矫正工作的现状及发展方向

做好社区矫正人员的教育管控工作，使他们能够顺利的融入到社会生活当中去，是一项系统化的社会工程，是社会治安综合治理的重点和难点，也是社会稳定、建立社会主义和谐社会及平安创建工作的需要。这项工作开展的好坏，直接关系到一个地区的治安稳定和经济发展。为此，社区矫正工作是一项不容忽视的重要工作之一。近年来，我县社区矫正教育中心认真落实各项措施，为构建和谐涟水、平安涟水做出了贡献。但由于种种原因，在实践中我们感觉到，我县社区矫正工作还存在一定的问题，部分工作还不到位。

一、当前社区矫正工作存在的问题。

（一）部门配合不够协调。

虽然各乡镇都有专门的社区矫正工作者，我县也成立了社区矫正教育矫正中心，各部门职责分工明确，但各工作部门之间相互配合的不够主动和协调，尽管有关文件精神明确规定司法所在接受矫正对象后负责制定方案、签订协议、帮教、公益劳动等工作，在具体执行时只是给派出所出具意见书，这在现有法律规定和具体实践中看，公安机关是社区矫正的执法主体，司法行政机关是社区矫正的工作主体。当前基层事多人少，各部门都在忙于抓自己主要的工作，各自为战的情况比较普遍，协同配合的情况较少，因此，司法行政 1

机关在从事这项工作时，如果没有公安机关和其它部门的配合，就会显得力不从心，工作中，时常会遇到这样和那样的尴尬境况，严重时会直接导致矫正工作无法开展。

（二）衔接工作不够完善。

以涟水为例，一个县城有32个乡镇（现经合并后为19个），地方跨度大、矫正人数多、工作人员的不足很容易导致矫正对象不按时报到，接受矫正。衔接难主要存在于交接环节的衔接难和监管环节的衔接难。交接环节的衔接工作做不好就会让社区矫正对象脱管、漏管，没有正式的交接环节，衔接环节很容易造成整个日常矫治工作流于形式。

（三）监控制度不够有力。

现行矫正制度包括了电话报告、思想汇报、谈话教育、学习培训、公益劳动、请销假制度等，在理论上基本涵盖了社区矫正的工作内容，但在具体实施中却受到各种制约。由于场地、经费、人力资源严重缺乏，集中学习培训工作开展难度很大，公益劳动的时间和效果也得不到有力保障，社区矫正的主要工作形式表现为报到、谈话及走访。由此，矫正只能做到基本的“控制”，还无法实现较高矫正水平的“教育”和“矫正”。而且，社区矫正的本质是非监禁的刑罚执行活动，这是社区矫正工作的基础。但在实践中这种刑罚执行的性质常常被有意无意地淡化，存在着随意性，偏离了法律的轨道。司法行政部门在执行矫正中缺少强有力的处罚手

段，部分社区服刑人员有令不行、有禁不止，造成了不良影响，这是目前社区矫正工作亟待解决的问题之一。

（四）专项宣传不够到位。

社区矫正体现了我国犯罪治理立场的转变，是国家和社会双本位犯罪预防模式的实践，其良好的效果有赖于社会力量参与的广度和深度。可在现实中，我县的社区矫正社会参与度不够，大部分群众对社区矫正的认知不足、参与有限。很多群众不知何谓“社区矫正”，同时，也有部分人对社区矫正人员持有疑心、抱有偏见，使社区矫正对象参与社会就业的竞争能力大大下降，造成了社区矫正对象生活、就业、家庭等方面的困难，甚至有可能使其陷入生活困境而重新犯罪。

二、对社区矫正工作发展方向的几点建议和对策。

（一）增加投入力度，健全社区矫正工作网络。

1、要增加资金投入，确保工作有序开展。从多方面筹集资金，将社区矫正工作经费纳入财政预算、争取上级主管部门的专项资金、吸纳社会团体和社会组织的资金、接受人民群众的捐赠等形式拓宽教育资金来源渠道。合理利用资金，在资金投入上应当分清主次，把握方向，不失时机地进行调整，确保资金的利用效率。

2、继续健全以司法所为主体的社区矫正工作网络。增加人员编制，配齐配强司法所人员，还可以通过聘任，吸引有教管经验的专业人士到队伍中来。进一步建立健全教育管

控队伍和组织网络，调动社会各方面力量参与社区矫正志愿者活动，加强培训，提高工作人员业务素质，建立一支专兼职共同努力的社区矫正队伍。

（二）创新衔接机制，确保社区矫正对象不脱漏管。切实提升社区服刑人员的管理教育水平。全国人大常委正在对刑法修正案

（八）草案进行审议，有望对社区矫正作出规定。今年，我们要认真开展“社区矫正规范化建设推进年”活动，着力规范四项工作机制：一是交付衔接机制。全面推广“报到回执、集中衔接、当面交接”等交付对接方法，力争做到社区服刑人员、法律文书移交“双到位”，从源头上防止社区服刑人员脱漏管现象发生。二是监督管理机制。加强社区服刑人员流动管理，积极推行异地委托管理办法，将重点高危人员全部纳入定位监控系统，严控重新违法犯罪。三是教育矫正机制。使用统一的教育矫正系列教材，积极为有需求的社区服刑人员提供心理健康教育、心理咨询服务和心理危机干预。四是帮困扶助机制。力争将符合条件的社区服刑人员纳入最低生活保障范围，加强技能培训和就业指导，提高其就业谋生能力。

（三）加强多部门配合，落实各项矫正政策。

1、建立强有力的工作体系，形成齐抓共管的局面。

社区矫正工作是一项涉及面广、内容复杂、难度很大的社会性工作，单靠哪一个单位和部门都难以奏效和完成，必须实行齐抓共管、综合治理。为此，各级党委、政府及相关

领导和部门应把矫正对象安臵工作放到维护社会稳定的大局位臵上，提高认识，达成共识，在人、财、物等方面给予支持，将社区矫正工作纳入纳入综合治理的目标考核之中，层层签订责任书，定期考核和奖惩，形成一级抓一级，层层抓落实的格局。

2、建立法律保障制度，把社区矫正对象的社会管理和社会保护纳入法制轨道。

要健全相关的法律法规，从法律上确认社区矫正工作的地位和作用，对社区矫正工作者的编制、职责权限、经费、管理范围、矫正形式等都应有明确的规范和配套政策。在矫正过程中还应建立和完善检查、考察、奖惩等制度。还可以结合本地实际，制定矫正人员人员就业援助办法，让他们尽量享受岗位优先援助、工资外补助、免费技能培训等政策，把对社区矫正对象的社会管理和社会保护纳入法制轨道。

（四）加大宣传培训力度，拓展矫正渠道。

1、创新改造模式，为矫正对象回归提前创造条件。

适应市场经济变化，拓宽教育改造工作思路。改变过去社会参与面小、信息摄入量少、与社会实际脱节的教育改造模式。可建立矫正志愿者教育培训等制度；立足实际，创造条件，让社区矫正对象学会1-2门实用技术，具备自谋生路、自主创业、自我发展的本领。

2、推行感化教育，开展各种“暖心”活动。

坚持正面教育为主，满腔热情地引导他们把学法、懂法、守法、用法变为自觉行为。社区矫正工作者要坚持上门多走

走、农忙时抽空多看看、碰面时多问问等“暖心”教育管控形式，还要对社区矫正对象中那些遵纪守法、扶弱济困、勤劳致富、勇于创业的典型，及时给予宣传表彰，并鼓励他们为新回归人员开展现身说教或“传、帮、带”就业教育等活动，取得了很好的社会效果。还可以依托村支两委和社区居委会的力量，通过上门走访、座谈、发慰问信等形式，教育、感化和挽救社区矫正对象，将思想教育和普法宣传与帮助解决实际困难结合起来，了解他们的生产、生活情况，协调有关部门开展法律咨询，提供法律服务、实施法律援助。

3、加强宣传教育，形成人人参与的良好氛围。

一方面要继续发挥政府的主导作用，平等对待，政治上关心他们、生活上帮助他们、思想上贴近他们。另一方面还要加强对社区矫正工作的宣传，充分运用电视、报刊等媒体宣传正面典型，积极引导矫正对象的亲友、邻居、同事特别是各部门广大干部、群众正确对待他们，纠正漠视、偏见和歧视。提高社会对社区矫正工作重要性的认识和自觉参与的意识，依靠社会各界参与矫正工作，共同维护社会稳定，使矫正工作扎根于人民群众之中。

第四篇：社区矫正社区服务工作人员岗位职责

社区服务工作人员岗位职责

1、严格组织落实社区矫正人员的社区服务，增强其社会责任意识和悔罪改过意识。

2、按照分类管理要求，对有劳动能力的宽管、普管、严管三类人员，督促或组织其参加社区服务，并按规定完成社区服务任务。

3、负责对社区服务的日常管理工作，做好记录，依据有关法律法规和各项社区矫正制度加强对社区矫正人员的管理和监督。

4、在组织社区服务工作中要严格管理，注意安全，严防人身伤亡事故的发生，在社区服务过程中发生安全事故的，应积极配合社区服务基地和相关单位采取有效措施，及时做好善后工作，并将有关情况报市司法局。如因疏于管理，造成伤亡事故的应追究行政、法律责任。

5、认真做好社区矫正人员社区服务的考核工作，依据考核标准，如实填写考核意见。在社区服务考核中徇私枉法，作虚假考核记录的将追究行政责任，情节严重并造成后果的报相关部门追究法律责任。

第五篇：论我国社区矫正的立法及机构和队伍建设（推荐）

论我国社区矫正的立法及机构和队伍建设

摘要：社区矫正的试点和发展迫切需要制定地方性法规，这是社区矫正工作发展的法律保障；而社区矫正管理机构的科学设定和建设一支专业化的社区矫正队伍是我国社区矫正成功的关键。

关键词：社区矫正；地方性法规；管理机构；专业化队伍

根据最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发的《关于开展社区矫正试点工作的通知》(以下简称《通知》)，[1]我国社区矫正的试点在进一步推进。从当前的情况来看，我认为社区矫正的立法及机构和队伍建设的问题迫切需要加以解决，特提出来加以探讨，希望引起有关部门和学者的重视。

一、尽快制定地方性法规是试点的重要保障

《通知》中指出：在社区矫正试点工作中，“既要依据我国刑法、刑事诉讼法、监狱法等有关法律的规定履行职责，又要坚持与时俱进，积极探索，通过开展试点工作，不断扩大社区矫正适用范围，健全社区矫正组织体制，完善社区矫正工作措施，推动刑罚执行制度改革。在深化试点、总结经验的同时，积极推进社区矫正立法，实现社区矫正工作的规范化发展。”但现实的问题是：社区矫正的改革需要对现行的刑事法律有所突破，既不能也不应完全依据我国现行刑事法律的有关规定。如何解决这对矛盾？

社区矫正是一项严肃的执法活动，强调依法办事是勿庸置疑的，但社区矫正又是刑罚制度的一项改革，这意味着我国现行法律存在着与社区矫正发展不相适应的一面。目前我国现行法律与社区矫正的发展不相适应主要表现为三个方面：一是现行法律中有的规定已明显不适应社区矫正发展的需要。如我国《刑法》、《刑事诉讼法》都明确规定对宣告缓刑、假释、判处管制、剥夺政治权利的罪犯进行监督考察都由公安机关执行，但公安机关的职能本身决定了它并不适合作为社区矫正的执行主体。这一方面是由于公安机关担负着极其繁重的打击并制止犯罪的任务，基层派出所实际上很难分出必要的精力从事社区矫正的管理工作；另一方面，社区矫正的任务并非仅仅是对服刑人员的监督考察，而且包括了对服刑人员的矫治和改造以及服务，使其更好地适应社会，这是一项专业性很强的工作。因此，刑事法律中由公安机关管理的规定不仅为我国的执法实践证明是不妥的，而且被世界发达国家社区矫正的实践所否定。在两院两部的《通知》中，为了解决以上问题，确立“司法牵头、公安配合”的管理格局，这虽然加强了对社区服刑人员的监管力量，但在实践中，由于由两个部门共同管理，出现多头指挥、多头交办任务、多头检查、多头要数据材料的现象，在一定程度上存在着职责不清、界限不明、衔接不力、效率不高的问题。二是现行法律中虽对某些问题作出了规定，但实际上形同虚设。例如在当前社区矫正的实践中，普遍存在对失控、脱管服刑人员法律制约不力的问题。我国刑法虽然规定了对违反监管规定的缓刑假释人员可作出撤销的规定，但在司法实践中至今没有加以适用。主要是对违反监管规定撤销的界定标准不明确，在程序方面也存在诸多问题，需要作出进一步的法律规定或司法解释。三是现行法律中没有明确规定对罪犯在社区中进行监管的具体规定和要求，对罪犯进行必要的改造和矫正措施等。另外，社区矫正不仅需要明确对社区中罪犯的监管考察以及权利的限制和剥夺，而且应包括对罪犯合法权益的保护。我国现行刑法、刑诉法有关非监禁刑执行的法规是在若干年之前根据当时的经济、政治、社会和文化状况制定的，对非监禁刑的规定比较原则、粗放，并带有阶级斗争的烙印，随着形势的发展，已经不完全适应目前的实际需要。因此，社区矫正的试点在一定程度上存在着无法可依的问题。有鉴于此，对于当前在社区矫正试点过程中的“依法办事”是需要慎重对待的，既不能因为强调依法办事而束缚和捆绑自己的手脚，把社区矫正的试点变成在原有法律基础上的修修补补，也不能因强调社区矫正试点而忽视我国法律的基本原则，导致在执法中的任意性，造成影响社区的稳定或者侵犯服刑人员权利的后果。

我认为妥善解决这一矛盾需注意两个前提条件：一是充分理解在我国进行社区矫正试点的重要意义。从世界范围来看，社区矫正的发展是刑罚制度发展的必然趋势。这一制度在我国的推进对于社会的稳定、公民权利包括犯罪人权利的保护，刑罚成本的降低以及执政党执政基础的增强等都具有现实意义和深远意义。世界上许多发达国家都已进入了以非监禁刑(社区矫正)为中心的刑罚适用和执行阶段，而我国仍停留在以监禁刑为中心的阶段，这种差距不仅反映在理念上，而且在现行刑事法律上也打上了深深的烙印。二是充分认识到我们所强调的改革创新包括对现行刑事法律的改革和完善。党的十六大报告中明确指出：“必须坚持和深化改革。一切妨碍发展的思想观念都要坚决冲破，一切束缚发展的做法和规定都要坚决改变，一切影响发展的体制弊端都要坚决革除。”我国1997年刑法有关非监禁刑执行的相关规定是根据当时的政治、经济、社会和文化状况制定的，经过若干年的发展变化，特别是由于改革开放加强了对国外的学习和了解，使我们进一步感到它在某些方面已不适应目前的实际需要，特别是不适应进一步改革、发展和完善社区矫正制度的需要。因此，进行社区矫正试点，无疑意味着将对我国现行相关法律的突破和完善。

如何解决现行刑事法律与社区矫正试点不相适应的矛盾？

在2003年第十届全国人大会议上，人大代表提出了关于制定《中华人民共和国社区矫正法》的议案，表明了用完善的法律来保障社区矫正工作开展的强烈愿望。我认为，制定这一法律是非常必要的。但是从目前的情况来看，我国的社区矫正仅处于试点阶段，何时能在全国推开还很难说。另外，从我国立法的实践来看，由于城市、农村、沿海发达地区与内地落后地区的政治、经济、文化以及社区的发展状况有很大的差异，制定一个全国统一的《社区矫正法》，不仅难度较大，而且在短期内难以制定通过，远水不解近渴。但社区矫正这一刑罚制度改革的试点运作又迫切需要有关法规的出台，如果没有相应法规或暂行法规，那么，执法必严、违法必究则成为空话，社区矫正也易于出现偏差。目前，在社区矫正的试点中已出现了社区服刑人员不遵守管理规章，不参加社区劳动，甚至不经许可外出不归的问题，而我们却缺乏法律方面的应对，这些需引起我们的重视。

根据《中华人民共和国立法法》第64条第2款的规定，“除本法第8条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地区的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”因此，加快制定地方性社区矫正法规是一项迫在眉睫的任务。

有观点认为，《中华人民共和国立法法》指出了对于“犯罪和刑罚；对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚”等，不属于地方性立法的范围，因此地方无权制定有关社区矫正的法规。我认为这样对《立法法》的理解是不妥的。地方性社区矫正立法的内容主要是对非监禁刑在执行中的有关法律关系作出更为详细的规定，并不涉及对犯罪和刑罚方法的增加或减少，也不涉及对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制和处罚措施的调整。因此，根据《立法法》的规定，地方有必要在试点中制定相关法规，以保证社区矫正的运作。当然，社区矫正是我国刑罚制度的一项重大改革，因此，在地方性立法中可能会在执法制度方面对刑法、刑事诉讼法中的有关条款有所突破，因此，需要全国人大授予全国试点省市在试点阶段的立法权。正如全国人大授予深圳等经济特区制定法规、在经济特区范围内实施那样。试想，在社区矫正的试点中，如果既没有全国立法机关对我国刑事法律作出的修改或补充规定，又没有地方性立法或全国人大授权的地方性立法，那么，社区矫正的试点显然缺乏法律依据，从立法角度来看，两院两部的通知中对刑法的修改是不具有法律效力的。

还有观点认为，我国的社区矫正从2002年开始试点，许多做法尚不成熟。因此，需要在取得经验的基础上再进行地方性立法，现在似乎为时过早。我认为，虽然社区矫正的试点为时不长，但是作为非监禁刑的适用和执行从建国后到现在已有很长的历史，在此过程中已积累了一定的经验，同时也暴露出一些问题，通过总结经验、吸取教训以及对历史的和现实的研究，对一些问题的改进已取得共识；另外，在世界范围内，许多国家的社区矫正和非监禁刑的执行已积累了丰富的经验，在法制建设方面也比较完善。因此，总结实践的经验，借鉴当代人类文明的有益成果，尽快制定地方性的社区矫正法规，对于保障社区矫正试点工作的健康发展是大有益处的。否则，社区矫正的试点缺乏明确的法律依据，职责不清、权责不明，不能有效地相互制约，不能提高效率，对犯罪当事人的合法权益也不能给予充分的保障。

二、社区矫正的机构和队伍建设

科学设定社区矫正的管理机构，建立一支专业化的社区矫正工作者队伍，不仅对于我国社区矫正的有效运作，而且对于解决机构层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节、多头执法、效率低下等问题，都至关重要。

根据《通知》规定的要求，社区矫正的日常管理工作是由街道、乡镇司法所具体承担，公安机关配合司法行政机关依法加强对社区服刑人员的监督考察，依法履行有关法律程序。

但从目前社区矫正试点情况来看，这样的机构设置和人员配备仍然存在着诸多问题：一是街道、乡镇基层司法所的人员不能完全到位。二是司法所专职人员大都身兼数职，导致不能集中精力投入到社区矫正工作，做到专职专人。目前，司法所已有工作职责包括：人民调解、法制宣传、法律服务、法律援助、安置帮教、司法信访等工作，非常时期往往还要参与地方政府随时交办的保持稳定工作任务。随着社区矫正工作的推开，社区服刑人员势必会有所增加，如果司法行政力量配备不到位，将会导致服刑人员的失管、漏管和脱管，从而严重影响社会稳定。三是基层司法所尚未明确为执法机关，许多干部的执法专业素质还有较大的差距，因此在工作中易于陷入被动局面。四是不少基层司法所归当地政府管理，因此，上一级司法行政机关对他们只具有业务指导的功能，而没有直接的管理和领导的功能。因此，对工作的管理缺乏直接的控制权。

在我国推进社区矫正，管理机构应如何设置？这个问题目前尚未得到科学的解释和论证。而没有科学的解释和论证就不会有社区矫正工作的顺利推进。目前在我国能够达成共识的观点是：社区矫正应由司法行政机关管理而不应由公安机关管理。但是在司法行政机关中由谁来管理？主要代表性的观点为：一是在司法部下设刑事执行一局和刑事执行二局，一局负责监狱的管理，二局负责社区矫正的管理；[2](P7)二是在司法部下设国家刑事执行总局，统一主管和领导全国刑事执行工作，包括社区矫正。[3](P27)三是扩大司法部基层工作指导司的职能，使其承担社区矫正的管理工作，在基层由街道和乡镇司法所承担对社区矫正的管理。[4](P120)前两种观点侧重于刑事一体化的原则，后一种观点倾向于将社区矫正与人民调解和安置帮教有机结合起来。以上各种观点都有其各自的理由，值得认真考虑。

我认为，在决定管理机构的设置时，至少需注意以下几个问题：

一是要准确界定社区矫正工作的性质。社区矫正与街道、乡镇司法所承担的人民调解，对刑满、解教人员的帮教以及有关的预防犯罪工作有很多相似之处，但二者的性质完全不同。前者是一项严肃的刑事执法工作，后者则是非执法的预防性工作。执法工作包括对社区服刑人员进行严格的监督考察，依法进行行政奖惩和法律奖惩，同时还要对本辖区的犯罪嫌疑人的情况进行调查，为法院的判决提供依据等等。在美国，一些州还为社区矫正工作者配备了武器。根据国外的实践来看，对社区矫正均设有专门的管理机构，作为刑事执法工作的一个组成部分。在社区矫正工作开展较好的国家中，大多数是将监禁执行和非监禁执行统一由一个机关来管理。由于两者的管理有很多相通之处，遵循刑事执行一体化的原则，便于充分利用刑事执法部门的整体资源，提高工作效率。在美国，联邦法务部下设的监狱局分管联邦的监狱和联邦的社区矫正，大部分州均设有矫正局，负责各州的监狱和社区矫正的管理。加拿大社区矫正机构也是矫正局的一个组成部分，联邦矫正局负责对联邦监狱和联邦假释的管理，各省(地区)矫正机关负责对省级监狱和地方社区矫正的管理。交由专门的社区矫正机关管理，这并不否认公安机关与社区矫正机关的密切配合，及时沟通，共同维护社区的稳定。同时需要公安机关对违反监督、考察规定以及重新违法犯罪的社区服刑人员，根据具体情况采取必要的强制措施。

二是要考虑有利于专业化发展的方向。目前我国社区矫正形式比较单一，缺乏分层分类管理。而在发达国家的社区矫正管理中，有一般的管理、强化的管理和特别的管理。在管理形式上有中途训练所、日报告中心、小组之家、家中监禁、电子控制等。社区矫正工作者承担的任务和需要进行的矫正和服务项目包括：判决前的报告、假释前的报告、家庭的咨询和个人咨询、健康的关心，帮助服刑人员寻找工作、开展针对滥用毒品、酒精的矫治处遇项目，对服刑人员的干预性服务，对暴力性罪犯和性罪犯提供特别的服务，提供必要的文化课程、有关预防家庭暴力、如何当好家长、认知技能等课程并提供对有精神障碍、精神缺陷的服刑人员的特别项目，要求服刑人员参与赔偿和社区服务项目等。由此可见，社区矫正工作是一项专业性很强的工作。为了提高工作效率，在美国、加拿大等国家，将社区矫正工作者又分为缓刑官和假释官，目的是针对缓刑和假释对象的不同特点更有效地进行工作。在有的州和城市，基层的社区矫正办公室又对工作者作进一步分工，如有的侧重写判决前的报告和假释前的报告，有的侧重对服刑人员的监督管理和矫正服务；也有的按照罪犯的类别，将社区工作者分为对财产型犯罪、滥用毒品和酒精的犯罪以及性犯罪人员的管理。目前在试点阶段，我国的社区矫正尚未开发更多的内容，但是随着发展，社区矫正的内容和项目也会逐渐增多。由于社区矫正工作的特点，在聘用人员时往往有较高的要求。在美国，大多数州对警察的入门要求仅需要高中毕业学历，但对社区矫正工作者的一般要求是本科学历，有的州还要求研究生学历。专业要求一般是刑事司法执法、犯罪学、社会学、心理学等方面。在美国，社区矫正工作者的工作负荷较重，根据2001年的统计，缓刑官平均每人负责133个一般管理的缓刑人员，或28个强化管理的缓刑人员；假释官每人平均负责73个一般管理的假释人员，25个强化管理的假释人员；对同时管理一般缓刑、假释人员的平均负荷为94人，强化管理对象为25人。[5](P195)以上情况表明，随着我国社区矫正的发展，社区矫正工作的任务也会加重。因此，让街道、乡镇司法所兼管社区矫正工作既不利于专业化的管理，也会出现顾此失彼、力不从心、重蹈公安派出所覆辙的老路。从这种意义上说，社区矫正必须建立一支专业化的高素质的队伍。以我之见，从我国实际情况出发，我国社区矫正队伍的构成首先可从监狱选派少数优秀的干警，因为他们有较为丰富的刑事执法的经验；同时设定社区矫正工作者的准入门槛，本着宁缺毋滥的原则，实行公开招聘。社区矫正工作需要社会工作者的参与，但社区矫正工作者和社会工作者是性质不同的两类工作人员。前者是刑事执法人员而后者是以助人自助的理念，以平等的方式对服刑人员提供矫治和服务的工作者。美国、加拿大等许多国家的社区矫正工作也有社会工作者的参与，他们根据社区矫正工作的需要，对罪犯提供必要的矫治项目及服务。社会工作者服务的对象是面向整个社区，而非仅仅是社区矫正对象。

三是社区矫正管理机构的设定需要充分的调研论证。社区矫正是我国刑罚制度领域一场重大改革，新的社区矫正管理机构的设定对这项工作的开展至关重要。因此，在管理机构的设定时，要经过充分的调研论证，充分听取理论工作者和实际工作者的不同观点和意见，切实根据党的十六大提出的，按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制的要求，在主管部门拿出意见基础上，听取相关政法部门的意见，最后通过立法机关的立法程序来加以确认。如果不经过充分的调研论证，不仅可能会影响这项新的试点工作的成功，而且可能会造成人财物等资源的浪费，与我们的初衷南辕北辙。

四是在试点阶段应允许不同的管理模式，不必强求统一。我国是世界上人口最多的国家，各省、市的经济、政治、文化等方面的发展不平衡，各地社区的成熟度也不尽相同。在试点阶段应该允许各省市采取不尽相同的管理模式，通过试点，总结经验，取长补短，以便在面上推开时有一个最佳的选择。如果在试点阶段采用完全一致的模式，就失去了试点的价值和意义。

五是妥善解决好条块管理的关系。社区矫正在省、直辖市一级究竟是以条为好还是以块为好，即实行垂直领导还是平行领导，这是我国社区矫正管理体制中又一个需要面对的重大问题。从世界各国社区矫正的运作来看，也同样存在这样一个问题。由省、直辖市一级来统一管理社区矫正的工作，有利于加强对工作人员的指导和训练，有利于增加工作中的改进和创新的机会，有利于广泛适用新的技术，并可在省市一级的范围内进行专业人员的调动和调整，避免地方保护倾向的影响，通过专业人员的交流，也可在一定程度上减少执法腐败的问题，保持工作中执法的一致性。但在一定程度上可能不利于调动地方的积极性，不利于充分运用地方的资源。赞成由区县(县级市)一级来管理社区矫正的人认为，由区、县(县级市)一级直接管理，由于工作范围小，具有较多的灵活性，能较好地适应自己社区的不同情况，能更好地利用当地的资源，为服刑人员提供更为适当的管理条件。但在一定程度上不利于加强工作的交流，不利于工作的专业化程度的提高。我个人比较倾向在社区矫正试点阶段采取以条为主以块为辅的模式。理由是社区矫正是一项执法活动，专业性比较强，随着社区矫正范围扩大，越来越多的服刑人员将进入社区，出现问题也会越来越多。因此，省、直辖市一级的社区矫正管理机构需要加强对社区矫正的直接业务指导和专业培训，根据需要不断地调整和充实力量，并可统一进行工作效果的评估和奖惩。因此，社区矫正工作者宜采取由省、直辖市社区矫正机关直接派出的形式。但是社区矫正工作的根基是在社区，离不开社区的支持和协调，因此，社区矫正工作者应该积极与社区的政府和有关行政部门取得联系，及时沟通，最大限度地利用社区的资源做好对服刑人员的监管和改造。这种模式的设立，也不致于影响街道和乡镇司法所正常工作的运作。

另外，社区矫正工作者的工资待遇也需根据按劳分配的原则有一个科学的设定。如果将社区矫正工作者放在街道和乡镇司法所，与司法所工作人员从事不同性质的工作却领取相同的报酬，在一定程度上会影响社区矫正工作者的工作积极性。

参考文献：

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