第一篇：简论国防动员中民用资源征用补偿立法思考
简论国防动员中民用资源征用补偿立法思考
[论文摘要]国防动员离不开民用资源的征用，有征用就有补偿，因而补偿法律制度建设直接关系到国防动员的效果。我国现行法律在征用补偿上还存在一些不足，文章主要从征用补偿原则立法完善、征用补偿范围立法完善和征用补偿方式立法完善三个方面提出了一些设想和建议，以期促进我国民用资源征用法律制度的科学性。
[论文关键词]民用资源 征用 立法完善
一、国防征用补偿原则立法完善
补偿前的限定语选择。我国资源征用补偿法律上有不同表述：有“给予适当补偿”的规定。例如，我国《国防法》第48第2款规定：“县级以上人民政府对被征用者因征用所造成的直接经济损失，按照国家有关规定给予适当补偿。”《民用动力国防动员条例》第39条：“拥有或者管理民用运力的单位和个人，因履行民用运力国防动员义务造成的下列直接财产损失，由中央财政和县级以上地方各级财政给予适当补偿”；有“给予补偿”的说法，如《国防动员法》第58条：“……以及因征用造成直接经济损失的，按照国家有关规定给予补偿；”有“应当给予补偿”的表述，如《物权法》第44条：“……单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”；有“相应补偿”表述，如《戒严法》第17条规定：“……前款规定的临时征用物，在使用完毕或者戒严解除后应当及时归还； 因征用造成损坏的，由县级以上人民政府按照国家有关规定给予相应补偿。”此外，学者们还提出了“公平补偿”的建议。
虽然用语区别细微，但作为一项原则来说，慎重选择，统一使用在立法上是必要的。否则一字之差就可能谬之千里，在具体法律规定中，完全补偿对其数量和质量要求最高，充分补偿次之，合理补偿、正当补偿和公平补偿居中，适当补偿和相当补偿是一种较低程度的补偿。笔者认为，使用“应当给予适当补偿”比较合适。“应当给予”强调必要性，选择唯一性。资源征用后，补偿多少可以不考虑，但有补偿是肯定的。补偿不是可选地，而是征用机关必须的义务，相对人天然的权利。“适当补偿”强调补偿的相对性。民用资源征用不是买卖合同，不是租凭合同，合同中体现的“公平对价”等较高要求不是征用中强调的重点。因为，在补偿这一点上，掌握强制力的政府和军队与被征用者的地位实际上是不对等的。在强制力的保障下，真正影响民用资源征用决策的是对被征用者的补偿，如果坚持让政府或军队为资源征用所取得的一切资源向受损失者支付补偿（即完全补偿或公平补偿），会使政府财政压力过大，征用失去其本来意义。根据政府财力、社会形势、战争或紧急状态影响“适当”决定补偿才是合理的。
另一方面，及时平等理念的渗透。民用资源征用的本质决定了其只能是较低程度的一种补偿，但低补偿不意味着补偿可以慢、可以拖。人们出于对国家的热爱和真诚，可以接受不对价的补偿，相应地，作为政府就更应该不论国籍、不论身份、不论多少地及时给予，以回应组织和个人对国家的支持。对于“及时”要求在大部分法律中已有体现，我国《防震减灾法》第38条规定：“因救灾需要，临时征用的房屋、运输工具、通信设备等，事后应当及时归还。”对于“平等”要求
立法中强调的不多。在现代征用资源所有者范围广、情况复杂的条件下，强调无论是公有制单位，还是集体、个体、私人、合作和股份制单位，只要配合、履行了资源征用义务，都应当一视同仁地给予适当的补偿。
综上所述，民用资源征用原则可以总结为：“应当及时、平等地给予适当补偿”。
二、国防征用补偿范围立法完善
确立了对被征用人应当及时、平等地给予适当补偿后，下一步需要确定在此原则基础上，可以给予哪些补偿，即补偿范围的探讨。理论上来说，只要是由于国家的正当、合法行为而导致损失的；只要是造成损失的行为是为了国家和社会整体利益而做出的；只要是这种损失是受损人为了国家和社会整体利益而负担的特别损失，其他一般社会成员并没有遭受这种损失，都应补偿。法律规定上来说，我国目前没有法律法规就资源征用补偿范围和类别作出统一规定，许多行政补偿活动是在法外进行的，既分散又不规范，还容易出现后遗症。其中法律规定比较明确的是《民用动力国防动员法》第39条第2款中的列举，此外，其它立法中大都没有明确列举。对于此点，笔者认为，对哪些资源征用就对哪些资源补偿，在可征用资源明确列举的前提下，补偿范围可以不在通过列举的方式明确种类。但在大类上应该界定，有学者提出以引起补偿的原因来做大类划分的观点，笔者比较赞同，认为我国动员补偿的范围应主要包括：“因战争动员而引起的补偿；因军事演习或非战争军事行动而引起的补偿；协助执行军事任务或为维护、保障国防利益而受损的补偿。”①该种分类的补偿范围界定简洁清晰，同时便于依据不同原因造成的征用损失有区别的给予补偿，在补偿标准的分析中很有借鉴意义。在补偿范围法律规定实体问题中，范围是否包括预得利益损失是立法完善中值得关注的问题。
民用资源征用的补偿范围是实际损失，还是预得利益损失，或者二者兼而有之，目前在学术界存在分歧，世界很多同家的实际做法也各不相同。一种意见认为，动员征用补偿一般以直接现实的损失为限。我国的《民用动力国防动员法》如此，法国的《总动员法》第23条同样强调：“由于征用所应支付之赔偿，仅按长时间或临时占用所以造成被征用者之实际损失为准，并以征用当月之价格计算之，而不按业主自由经营所可获得之收益及因投机或垄断或因其他一切战时因素或国际紧张局势所形成之畸形这高昂价格计算之。”另一种意见认为，应当包括实际损失和预得利益损失。认为既然预得利益是相对人在被征用的同时能够合理预见到的利益，那么就应列入赔偿范围。还有意见认为，应根据平时和战时区别补偿，平时按商业运作模式的标准执行，战时则只补偿直接经济损失。
以上观点都有其合理性，笔者支持在民用资源征用补偿时应以直接实际为准。理由如下：第一，直接实际损失便于计算。资源征用强调效率，这一点原因就足以决定补偿应以直接实际损失为限。预期可得利益的计算繁杂、主观性强，拖延时间这一切都不适合出现在应战应争中。而且，预期可得利益加入赔偿也会给一部分人提供侵吞国家财产的空间。第二，预期利益损失是私法中理念，不适用于公法。预期利益损失是指当事人一方违反合同或故意、过失地损害他人财产或财产权利，使权利人（也即受害人）在正常情况下本来可以实现和取得的财产利益未能实现和取得，或者由于损害行为而减少。该种性质的损失是民法中常用，是私法概念，在资源征用的公法领域不适合。第三，虽然在民用资源补偿中不承认预期利益损失，但可以通过其它方式适当加大补偿。如果预期利益损失较大，可在直接实际损失的基础上按一定比例范围增加，以一种直接实际损失加成的方式出现更好，但这种加成的比例范围应由国家规定，赔偿义务人自由裁量。最后，赔偿范围排除预期利益损失，也有利于在立法中确定一些不得请求赔偿的情形，这一点在下面具体分析。
综上所述，民用资源征用赔偿应仅针对与资源征用行为有直接因果关系的实际物质损失，不包括可能会产生的经济损失，更不包括精神损失和心理伤害等。
三、国防征用补偿方式立法完善
民用资源征用补偿方式立法完善的趋势是更灵活和更多元。民用资源征用补偿方式可以更灵活，这种灵活性可以看作是民用资源征用的一种优势，比起租赁来说，租赁是要求货币方式地交换，在对价上远没有征用的补偿方式灵活。就我国目前立法分析，在补偿方式选择上已经有了五种方式可供选择。现有补偿方式有：（1）返还补偿。（2）恢复原状补偿。（3）货币补偿。即直接经济补偿，这也是资源征用中最常见的补偿方式。（4）实物补偿。实物补偿也就是以同等条件或者性能的实物来弥补被征用人损失的补偿方式。（5）抚恤补偿。抚恤补偿主要针对征用劳动力的情形。如《民用运力国防动员条例》第41条。抚恤补偿在《陕西省民用运力国防动员办法》、《黑龙江省民用运力国防动员办法》等地方性法规也都有类似规定。笔者建议可在立法中考虑以下补偿方式方法：
第一，新增政策类补偿。政策类补偿是指国家以倾斜性政策照顾的方式来补偿在资源征用过程中利益受损的被征用人。政策性倾斜的具体方式可以有很多种，如政策优惠、税收减免、资金照顾（低息免息贷款）、晋级晋职、给予被征用人选择入伍的权力②等都是可以考虑的补偿方式。这些方式虽然不会直接补偿被征用人相应的货币，但对其又存在吸引力，甚至某种情况下，政策类补偿的吸引力要远远大于直接的货币补偿。而国家节省下来的资金又可用于更需要的地方，对双方来说是一种双赢的局面。
第二，扩大替代类补偿。替代类补偿是指不以直接的货币对被征用人进行补偿，而是以可替代的其它方式进行补偿。我国现行法律规定的实物补偿就是替代类补偿的一种方式。除此之外，其实还有其它的替代类补偿方式可供选择，如可以考虑以债券的方式补偿，或者分配被征用人所在国有企业股权的方式进行补偿，或者给予被征用人社会保障安置等等。在立法中扩大替代类补偿方式提升了被征用人更大地补偿方式选择空间，有利于被征用人结合自身实际情况，实现资源征用补偿利益最大化。替代类补偿方式越多，尤其战时征用补偿中可供国家腾挪的余地就越大，可以避免、延缓迫不得已情况下无偿征收情况的出现，使对被征用人更有利地有偿征用能存续更长地时间。此外，除了物质利益补偿外，征用补偿还应重视精神奖励作用，比如，可以通过对个人授勋、授奖、评功，对机构授匾、授称号、评功，以及对资源征用中的突出事迹进行宣传报道，肯定其行为价值、带动全社会积极参与。
第三，引入逐步补偿方法。现行的补偿大都是一次到位，在平时紧急情况或国家财力充足时，资源征用在事后一次到位的补偿方法对各级政府来说压力不是很大，但如果在大规模战时，或平时应急情况涉及省份多、需要征用资源量大时，再单纯地用一种方法来补偿对政府的压力会呈几何数递增。因而在资源征用立法中引入逐步补偿方法就是一种必要的选择。例如，在战时，应当视战争的规模、战争对综合国力的影响以及战后经济恢复情况等具体因素确定逐步补偿计划，在战后在一定期限内，分批次、分范围的逐步补偿被征用人资源成本。
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