刘正强：人民调解：国家治理语境下的政治重构

第一篇：刘正强：人民调解：国家治理语境下的政治重构

刘正强：人民调解：国家治理语境下的政治重构

在我国的政治叙事中，源自中国古代民间治理传统、承载了儒家的“和合”文化，又包含了中共所倡导的理想、道德等成分的人民调解制度，不但是一项具有中国本土特色的定分止争、增促和谐的非诉讼解决方式，而且是中共贯彻群众路线、正确处理人民内部矛盾以增加政治认同、强化社会团结的理想设计，因而构成国家的优质执政和治理资源。改革开放以来，伴随着急剧的社会变迁和转型，特别是法治文化的引入及司法中心主义的确立，人民调解受到贬抑，尤其是其政治色彩日益消退，政治凝聚、道德促进、社会动员等功能受到冷落。1990年代以来，由于国家所面对的社会治理难题骤增，官方致力于人民调解的复兴，并确立了人民调解司法化的发展路径，意图将其纳入社会治理体系。

如何定位与安排人民调解制度离不开对其所从出的中国独特的社会环境及中共传统执政理念的政治分析。这需要在对其进行理论与历史的梳理基础上，重建政治分析的框架，在重建其政治认同、完善其功能体系、优化其运行机制基础上，疏通国家政治与民间生活的通道，藉由这套装置将有助于社会运行的传统文化、政治伦理、社会人文等因素逐步导入基层社会，以形成更为完善的治理结构。这是攸关人民调解制度发展的更长远的制度安排。

一、为什么要重建对人民调解的政治分析

人民调解（Mediation）源自中国古代的民间治理传统，是当之无愧的社会治理本土资源。从中国传统文化考察，我国自古就有基于乡治、宗族、行会、亲邻等的调解文化传统，并随着社会的变迁，演绎为中国古代地方治理的基本路径和民众面临纠纷时的最佳选择。作为“东方经验”的人民调解制度就是由中国共产党在批判继承调解传统的基础上，不断赋予其以新的内容和活力，特别是注入了政治动员、革命伦理等成分而逐步形成的。在我国的政治叙事中，作为一项具有中国特色的、包涵了深厚传统文化内涵的自治制度，人民调解不仅是中国本土化的化解矛盾、消除纷争、促进和谐的非诉讼解决方式，更是承载了中共贯彻群众路线、处理人民内部矛盾以增加政治认同、增促社会团结的理想设计的基本方略。

人民调解的独特之处就在于它不但承载了儒家的“和合”文化，而且植入了中共所倡导的理想、道德等成分。人民调解强调思想政治教育的方式、方法，在化解矛盾纠纷的同时有效地开展法制教育、传播伦理观念、宣传大政方针，充分释放了其政治凝聚、道德促进、社会动员等功能，因而构成国家的优质执政和治理资源。在强势的革命话语下，人民调解中所附着的道德、习俗、情理等内容即使有所消长，其政治属性也非常明晰。正如Philip C.C.Huang所认为的，中国当代的“调解”不但与西方的调解有不同之处，也与中国传统社会的操作有很大的出入，甚至不同于官方所呈现的那种状态，是一种包括了道德说教、物质诱导和强迫压制等内容的综合，充满了从中国革命演化中形成的毛式司法（Maoist Justice）的痕迹。[①]

自1990年代以来，随着法治建设的突飞猛进，特别是一个相对完整的法律文本体系的形成，人们的法治意识不断增强，开始偏爱国家的正式审判制度，并对中国式“调解”颇有微词，诉讼逐渐成为人们排解冲突与矛盾的主流选择。这使人民调解的处境非常尴尬的境地：一方面，人民调解的政治色彩日益消退，人们对于政治说教亦具有天然的排斥，这使其政治整合和社会团结的核心功能不断流失；另一方面，在一个不断世俗化、理性化、功利化的社会里，人民调解的工作机制和模式越来越难以应对日益复杂的社会冲突，也即其纠纷解决的基本功能不断衰减。这使得传统人民调解日趋式微，面临着定位不明、体制不顺、经费不足诸多方面的困难。与此同时，囿于急迫的现实环境，学界和实务部门往往立足于解决纠纷、维护稳定、建构和谐而对人民调解抱持治理期待，将其定位于一种纠纷解决的替代性方案甚至工具性的社会稳定维护策略，立足于从外部对其进行“完善”、“补充”、“创新”，甚至作为“大调解”的一个组成部分。部分学者认为人民调解与现代法治原则不相兼容，主张人民调解的权威属性由传统型、魅力型向现代社会的法理型转变[②]，这部分得到了立法部门的呼应。《人民调解法》出台后，研究套路“补丁”化，一些深度讨论逐步消停，以针对具体问题提出建议意见，甚至工作指导、经验交流和政策阐释居多。而研究的话语也过于西化，以ADR（即非诉讼程序或替代解决机制)为代表的西方话语主导了人民调解的研究并有很大的气场，成为人民调解制度正当性、必要性论证的前提。

今天，中国政治生态和社会结构充满弹性变化，国家治理处于一个承启阶段。一方面，中共依法治国、依法执政，按照科层制打造了较为完善的国家机器，积累了执政的强大物质和技术基础；另一方面，在西式话语强势、传统话语兴起的同时，革命话语却日益冷清，执政环境日益复杂，人民调解制度的本土基础、价值，特别是其作为中共重要执政资源的价值意蕴和内涵被忽视，执政资源面临流失危险。如何认识人民调解在灌输社会主流价值观念、维护社会公共道德、培养社会凝聚力及道德促进等方面的作用？对其历史作用和当下价值及日常化、生活化的社会动员功能值不值得重新检视？怎样评判国家“复兴”人民调解的努力以及人民调解司法化的限度在哪里？对这些问题的回答特别是对其政治价值的再度思考，于我们应对当下的挑战不无裨益。

二、人民调解的原初设计与政治变迁

人民调解并不存在一套固定的模式或形态，而在历史结构动态演变中不断消长盈虚。其作为由中共独创的一项具有中国特色的纠纷解决制度，经历了中共建政前土地革命时期、建国后革命与建设时期以及1978年以来改革开放时期各个时段的发展，是我国现代化进程中当之无愧的本土资源。人民调解制度不仅仅是一套纠纷解决的装置，更是一个社会教化、道德促进和政治动员的管道，起着灌输社会主流价值观念和促进社会整合的作用。如何审视和评估人民调解制度的作用和价值，怎样定位与安排人民调解制度，离不开对其所从出的中国独特的社会环境及中共传统执政理念的政治分析。这就需要回到人民调解的初始设计，梳理其政治变迁的脉络。

应当说，一个社会的治理方式必定与这个社会的政治经济基础与主流文化具有内在的一致和协调。中国古代家国同构、家国相通、君父一体，天地君亲师、仁义礼智信、温良恭俭让乃至忠君尊父、三纲五常等已内化为中国人灵魂深处的思想和精神操守，这种独特的社会结构为我国传统社会调解制度的形成与发展奠定了坚实、深厚的社会和心理基础。民间调解所具有的社会整合的功能和作用实际上就是这种文化土壤合乎逻辑的产物，其作为中国传统社会中矛盾与冲突的治理方式，不但与马克思所言的亚细亚生产方式相契合，而且也深深地镶嵌在礼俗化与宗法化了的以伦理为本位的文化结构中。一方面，中国古人独特的自然观与人文观使华夏文化自古以来就具有协调、平衡、中庸、合一等特质以及对对立与倾轧倾向的排斥，这种传统文化和社会结构契合了民间调解传统。另一方面，由于家国同构、礼法合一，政治法律制度和宗法制度浑然一体，调解也就自然成为解决纠纷和维护乡土社会秩序的重要方式，这是传统纠纷解决机制得以存续的思想基础。

新中国成立后，旧的社会结构被打碎，旧的礼法秩序被瓦解，旧的等级体系被废除。除了重建国家机器、强化意识形态，中共亦注重借鉴传统治理资源并逐渐形成了自己的治理体系。人民调解，这一在战争年代初具雏形的装置既借鉴了古代的治理手段和资源，又被注入了中共的理想、道德成分，与计划经济时期的国家治理方式存在某种同构性，是中共群众路线、正确处理人民内部矛盾等一系列方针、策略在社会治理领域的体现和展开。

中共对人民调解的建构是一个自然而然又极其成功的过程，“与传统调解不同，人民调解被赋予了完全不同的政治内涵。在毛泽东时代，纠纷的解决是一个政治行为。调解是党的意识形态在实践中的表现。”“人民调解作为解决人民内部矛盾的重要途径，在计划经济时期，在以集体主义和奉献精神为基调的共产主义道德情操的感召下焕发出令西方人称羡的生机和活力。”[③]“尽管共产党继续运用调解，但他们己经实际上改变了调解纠纷的传统方式。他们重新界定了调解的身份和作用并在转变调解的过程和功能上取得了部分的成功。”这样，国家通过包括人民调解在内的层级动员系统，“通过‘共意’形成了集体行动框架，形塑了民众的认知、情感和意识”，“使社会动员既能够由上层推始，也能够在一定程度上得到基层的响应和贯彻”，[④]最终使作为一种自然机制的民间调解上升为一种社会设置。

人民调解的去政治化既是对改革开放前中国社会高度政治化的逆反，也是此后中国社会变迁特别是法治理念彰显的一个自然而然的结果。正是由于高度的政治化，上世纪70年代末，当“文革”结束、政治时代终结、总体性社会松动的时候，人民调解的政治色彩也随之迅速隐退，并伴随着社会变迁的历程而跌宕起伏，打上了时代的印痕。经历了文革时期法律虚无主义之痛的人们，对于加强法制、完善司法有着格外的偏好，期望藉由法治实现对社会的整体和全盘治理。伴随着国家权力从基层的撤出，国家治理方式发生重大变迁，依法治国、依法行政成为总体性和核心性的战略，国家甚至通过“送法下乡”、“送法上门”这样的举措来使民间接纳这样一整套的法律观念。最近三十多年来，从执政党“依法治国”的理念到政府“依法行政”的要求乃至民间“权利意识”的高涨，都在实际上影响着人民调解制度变迁的方向。“政治”与“法律”这两大元素在人民调解变迁过程中的消长刻画了人民调解变迁的总体走势（图1 人民调解演化趋势）。

在日常生活中，一方面政治话语式微，另一方面法治话语兴起，个人的权利和利益彰显。由于单位制处于解体或功能转换的状态，尽管社会活力得以大规模的释放，但这并没有合乎逻辑地导致我们所期望的民众自我意识的觉醒和独立人格的出现。“虽然国家依然具有强大的社会动员能力，但个体权利意识高度张扬，具有了更多的选择权利和自主空间，而相应的社会责任感与社会能动性并没有自然生成”[⑤]。相反，随着个人权利、欲望的过度释放及原子化状态的加剧，社会管理与社会整合日益软化，对人的约束与控制从基于价值（政治）到基于关系直到基于行为，政治说教更成为了要被一些人唾弃的东西，而对人进行道德评判成为一件危险的事情。政府受“有限”、“责任”、“服务”、“法治”等原则的规制，其职能的履行要顾及合法性、正当性等信条，导致其政治动员和号召能力下降，并使纠纷解决的动力机制由国家回缩至个人。由于中国处于快速转型期，矛盾频现、冲突频繁、纠纷频发，在鼓励讼争的氛围下法院开门受案，致使一审民事案件受理数量连年上升。纠纷处理的司法中心主义模式极大地挤压了人民调解的施展空间，致使人民调解一路走低，处于虚置和象征性运转的状态。

由于法院负担越来越重，部分大城市出现“诉讼爆炸”，国家急速推进的司法中心主义模式难以适应本土社会实际，甚至事与愿违，以诉讼为代表的规范性纠纷解决方式的弊端迅速暴露出来。这促使人们对纠纷处理的制度安排形成了新的思考和认识，通过多元化纠纷解决机制保障法治与社会的可持续发展成为学者和实务部门的共识，并与以美国为代表的西方发达国家对替代性纠纷解决机制的推崇相呼应。在这种背景下，处于中国传统语境下的人民调解被寄予了厚望。因此，可以说“复兴”人民调解是国家面对复杂的社会问题和治理困境的直接反应；而司法化则更是对法治建设后形成的制度环境的因应。人民调解转型的趋势是将大众司法与精英司法对接和融合起来，力图通过人民调解这一外围的准司法程序将社会矛盾解决在审判程序之外以为司法解困，具体体现为调解员的法官化、调解场所的法庭化以及调解协议的终局化。[⑥]而人民调解的演变正是沿着司法化的路径进行的：由于具备了为党委政府分忧、为公安减压、为信访分流、为法院减负、为群众解愁的功能定位，人民调解成为广义上的国家司法制度的重要组成部分，不但不再被置于诉讼或法治的对立面而受到司法中心观念的贬抑，相反，基于社会矛盾化解和社会和谐构建的严峻形势，人民调解被视作社会管理创新的依赖力量及司法运作过程十分倚重的机制。

改革开放，尤其是进入新世纪以来，对于正式制度的偏好己经成为人民调解改革的重要导向。由于人民调解确立了司法化、科层化的变迁方向，致力进入国家司法体系，成为多元化纠纷解决机制中的重要甚至基础性环节，其政治色彩急剧退色。人民调解的政治淡化与司法强化是一枚硬币的两面，两者的消长构成了人民调解变迁的大体脉络。在这两者的背后，治理逻辑成为一种支配性的要素，而治理的背后则是维稳的原则。自上世纪90年代以来，维稳成为最大的政治，因而也就成为高于法律、政策等的社会治理指导教条。由于维稳的政治化，治理逻辑下的人民调解并非纯粹意义上的“去政治化”，而是政治失去了原则和方向。基于这种思路和逻辑，为了应对越来越紧迫社会管理形势，官方紧锣密鼓地推动了人民调解的变迁过程，除了在法律与政策方面密集支持和推动人民调解，为人民调解创造良好的外部环境和政策保障外，还积极推进建立人民调解经费财政保障机制，这导致人民调解持续升温。

总体而言，通过十年的改革，由司法部门主导的制度变迁乃至各地迭出的实践活动实际上已经部分改变了人民调解的群众本色、草根属性和自治特征。特别是官方已正式将人民调解制度定位于“具有中国特色的法律制度”[⑦]，这使得人民调解组织在相当程度上维持了本土正当性的同时，法治化的外征得以强化。但人民调解的生命力更取决于对现实问题的实际因应能力。

三、人民调解的“理想型”设想

就时代背景与现实困境而言，当前国家治理处于一个承启阶段，中共面临着执政理念的创新和突破，国家治理方略也处于深化与调整中，加强社会团结、增促社会整合的任务依然艰巨。尽管中共按照科层制打造了较为完善的国家机器，积累了执政的强大物质和技术基础，却面临着日益逼仄的执政环境。在前文分析的基础上，亟需对人民调解的理念、功能乃至运行等作进一步的梳理，以形成人民调解创新发展的脉络、框架、共识和路径。

（一）重建人民调解的政治认同

政治功能是人民调解的灵魂和核心价值所在，但人民调解的政治属性并不是一种额外元素，而是渗透在人民调解整个运行中的价值追求，它通过政治引领，打通了国家通往底层的通道，成为国家进入基层社会的载体，从这个角度看人民调解具有政治动员的功能。“传统人民调解并不仅仅是为了解决纠纷，而（且）是宣传我国主流意识形态的渠道，是国家对‘灵魂’凝视的主要工具，其目的是通过人民调解动员人们思想来达到国家对社会的治理和改造。”[⑧]它不仅仅是一套纠纷解决的装置，更是一个社会教化和道德促进的管道：通过对当事人进行理性和道德约束，帮助当事人进行反省并促进社会整体道德成长。其所依据的道德、情理、革命理想等规范可以唤起人们心中的美善和良知，起着灌输社会主流价值观念和促进社会整合的作用。从某种意义上说，当下国家对人民调解的推进有着与边区政府时期类似的现实考量，国家权力仍然需要以某种方式融入基层社会。

单纯从技术角度看，人民调解处理的纠纷并不特别，其范围亦为诉讼、仲裁及其它调解机构（行政调解、司法调解、民间调解）所涵盖，纠纷最终处理与否不以人民调解的受理为限。但人民调解的政治功能或曰其政治动员与参与的方式却是其所独有的，有无政治功能的涵盖，对于其它功能具有不同的意义。人民调解不但立足于案结、事了，而且要修复社会关系、促进社会团结、增加政治凝聚。一旦抽离了其政治功能，将人民调解作为一个单纯的纠纷处理机构和纯粹工具意义上的治理手段，就剥离了其最核心的功能，丧失了相对于其它纠纷解决渠道的比较优势，就几无存在的必要了。最近十年多来由官方主导的人民调解的“复兴”，在新制度主义者看来，这是“各级司法行政机关在强烈扩张冲动影响下为了获取人民调解组织在当下中国制度环境中的正当性而进行的自下而上的改革。”“在此过程中人民调解不断改变组织结构以适应制度环境对正当性的定义，因此人民调解组织的结构就日益同构化。”然而，这种正式制度却较少真正地在实践中发挥作用，准司法程序并未被人民调解员在实践中普遍、有效地推行，真正发挥重要作用的仍是传统的思路、方法、策略及非正式的调解制度，比如强调通过“背靠背”的方式对双方当事人“各个击破”，通过对纠纷的一方或者双方施加强有力的政治、经济、社会和道德的压力以促使调解的成功，而这种施压是通过“说服”和“教育”的方式来展开的。[⑨]因而准司法程序往往被虚置，沦为外在的象征性符号。

应当重建人民调解的政治认同基础。人民调解制度的基础与效力来源应该是政治认同。如果过度追求人民调解的“普适性”，以司法化和行政化为圭臬则可能削弱其本土正当性的基础。强调政治认同，并不是要回到政治挂帅和政治全能主义的状态：在当下，政治认同具有很宽泛的含义，它与国家发展战略目标相一致，既可以表现为爱国主义与共同理想，也可以表现为小康生活与和谐社会，更可以表现为中国梦与民众对美好生活的向往。只有在回归人民调解制度原初设计的前提下，重建政治分析的框架，才有可能奠定对人民调解更长远的妥帖制度安排的基础。

（二）完善人民调解的功能体系

改革开放前，由于人们对各自的组织具有很强的依赖性，这使得依附于城乡队社和单位的人民调解组织具有很强的权威性，具备进行调解的话语、舆论和技术优势。尽管“20世纪80年代以前的中国社会治理并不是一种理性的科学治理，但是，它有一套成型的治理技术，如群众路线、说服教育、批评与自我批评等”，“这些治理技术大多是针对‘灵魂’的治理，是对‘思想’的凝视。”“传统人民调解在当时的这种权力技术中发挥了自己独特的功能，逐渐发展和成熟起来。人民调解技术促进了国家的权力网络建设，同时正是各级政府组织所组成的权力网络为人民调解提供了施展的舞台。”[⑩]尽管发动群众所产生的威力是无与伦比的，其足以压制住绝大多数的矛盾和纷争，但由于有着良好的运行平台，在一个总体性的社会中，人民调解的运行反而非常从容，在更多的时候它表现出的是温情而不强制。

而现在，人民调解所处的制度环境已大不同于以前。在国家治理转型的背景下，人民调解也在积极谋求脱胎换骨，探究新的角色和定位，尤其是以科层化、司法化、行政化作为自身组织的支撑，并日益脱离原来所依附的群众性自治组织。而最令人担忧的是一些地方以民事诉讼程序为模板，一味复制与模仿，追求人民调解的格式化，脱离“村头”、“ 地头”、“街头”、“炕头”而谋求“庭室调解”，这是一种非常危险的倾向。与许多人的想像不同，即使在政治年代，人民调解也始终保持了鲜明的自治与民间色彩，人民调解员并不是时时刻刻以一副党代表的面孔出现，而是兼备党性、伦理、习惯、常理等各种成分。人民调解存在的必要性在于它是否向社会提供了适销对路的本土化、个性化服务，而不是削足适履式地迎合正式制度的标准和要求。因此，在人民调解的功能定位中，不能把人民调解当作一个孤立的装置、法律的传声筒和第二法庭，而是要打通国家政治与民间生活的通道，激活传统的伦理、文化、习惯等内容，并藉由这套装置将有助于社会运行的传统文化、政治伦理、法治理念、社会人文等因素逐步导入人民调解的诸环节，使国家治理的要求有所依附，这样才能有效促进基层社会的政治与道德重建。

人民调解不是人民法院的外围或附属机构，它虽然不具备司法系统那种严密的专业化的程序和流程，但它所具备的地方性、本土性的优势则是司法审判机制所不能比拟的。人民调解处理纠纷，应当着眼于熟人关系、立足于息事宁人、服务于社区生活，并在这种意义上与国家正式的纠纷处理机制形成分工。由于中国人特有的情理法结构，在一个熟人社会里，对于公平正义、是非对错往往取决于特殊的情境、人际的差序，而并没有一个泾渭分明的标准，特别是当人们对这些问题的认知与法律的规定不尽一致时，更是如此。人民调解恰恰可以从纠纷的原点出发，对这类纠纷进行刨根问底式的彻底处理。这实际上也是一个对人际关系进行修复的过程——生活中的许多纠纷，特别是与利益无关的情感、意气之争与杯葛，反而常常是人际关系失调的结果。人民调解与司法制度最大的差异在于它所具有的道德促进功能：司法程序的运行最大程度地化约了生活的事实，它只关注人的形之于外的东西，特别是不关涉人的心灵。而这对人民调解来说则是一个自然而然、顺理成章的过程，因为人民调解的依据不仅是法律、政策，还包括了风俗、习惯、伦理、道德等内容[11]，是通过调解纠纷来维护社会秩序、宣传党政方针、塑造公共道德的重要通道。这是非常重要的人民调解的“底层设计”。

（三）优化人民调解的运行机制

人民调解制度诞生于底层、运行于民间，伴随了中共对中国社会特别是乡村的整合过程。人民调解的生命力就在于其扎根基层、承接“地气”，保持了一种鲜活的运行状态。在社会转型期，人民调解地位下降、功能弱化源于诸多因素，这其中尤以法治文化的进入导致社会成员的自主性增强以及由于人口流动使人际环境更加离散为甚。在历史演变过程中，人民调解吸纳了传统、政治及法律等要素，是各种不同话语、力量、技术的汇合。要盘活人民调解制度，就要合理配置各种资源，并注入新的元素和力量。创新人民调解，最重要的仍然是寻找与扩张其内在的发展动力，保证其自足式的发展。

人民调解的重建应当与社区的发育同步。社区和熟人社会是人民调解的依托和载体。由于快捷的现代化进程，一方面人们的自由度增大、自主性增强，社会成员越来越疏离，另一方面，不管在农村还是城市，人们又都有情感和归属的需求，期望有熟人社会的支撑以对抗社会高速发展带来的焦虑与冷漠。吉登斯把共同体称之为“新型政治的根本所在”，认为“社区”不仅意味着重新找回已经失去的地方团结形式，它还是一种促进街道、城镇和更大范围的地方区域的社会物质复苏的可行办法。在他看来，“社区建设乃是培育‘积极的公民社会’的一种方法，立足于社区以及社区中的各种民间组织，重建公民社会，把消极的市民改造为积极的公民、勇于承担社会责任的公民，对民主制度的民主化是十分关键的”。[12]应当以社区发育作为重要路径，通过社区舆论环境的建立、公共空间的形成提供将大众重新组织起来的载体。人民调解制度的生命力在于其日常化的政治整合和道德促进，通过说教、宣传、劝导等在形式上解决纠纷的同时促进社会团结，凝聚政治共识。社区的发育与成熟可以促进人民调解的完善，而人民调解反过来又会促进社区的自治，并强化社会认同、防范社会冷漠、维持公共道德、化解社会怨恨。

人民调解所扮演的角色既不同于政府部门，也不同于司法机关。尽管诉讼制度为纠纷和矛盾的处理确立了一种理想化的模式和套路，但在中国当下的情境中，并不是所有的纠纷都能为法律所涵盖、所规制，相反，中国人特有的情理法结构是如此地强大，以致于法律的介入反而常常遮蔽和复杂化了真正的问题，使得纷争更加斩不断、理更乱。人民调解只有沉入、深入和融入基层社会，进入普通百姓生活的环境、情境和语境中，才有施展的空间。人民调解也要探究其新的调解语言、调解技术、调解策略，形成及时回应社会问题的运行系统。在传统人民调解的话语支持系统中，政治话语体现了中共的执政理念和组织方式，法治话语体现了国家的运行模式与治理方略，而传统话语体现了地方的本土知识与公序良俗。但仅仅这些话语还不够，人民调解还要充实更多的沟通方式，以应对现代人的心灵、精神和心理问题，这亟需将心理疏导、干预，情感照料、安慰等手段导入到人民调解的运作范围中。

四、人民调解与创新群众路线的逻辑

人民调解的核心要素与中共的群众路线有着内在的关联。群众路线作为党的根本政治路线和组织路线，一直是新中国政权之政治合法性的重要理论基石，并被一些国外学者看作是中国对马克思主义理论最具原创性的贡献。王绍光将群众路线诠释为一种逆向公众参与模式，它所强调的是决策者必须主动、持续地深入到群众中去，而不是坐等群众前来参与[13]。而人民调解是中共贯彻群众路线、正确处理人民内部矛盾在基层社会的实践样式和具体展开。在中共可以依赖的执政手段、策略即执政的资源体系中，人民调解是秉承群众路线而来的一项国家制度，因而处于基础性的地位，成为国家建构中非常重要的“底层设计”和全新的组织和动员技术。可以说，人民调解制度参与了中国基层社会权力关系与社会结构的再生产，并在很长一段时间里维持了这种关系与结构。

今天，人民调解在发展中面临的问题和困境、挑战与机遇也反过来对恢复和创新群众路线提出了更高的要求。在毛泽东的群众观中，从宏观和战略意义上讲，人民群众是真正的英雄和历史的创造者；从微观和战术意义上讲，群众又是被争取和被教育的对象。“党同群众又存在着先进与落后、整体与局部、长远与暂时的对立。党同人民群众这种既统一又对立的关系，决定了党的群众工作也由两个既统一又对立的方面构成……首先，基于处于中间和落后状态的群众总是占大多数的现实，群众工作必须照顾这些处于中间和落后状态的群众，否则党就会受到孤立。在强调这个方面时，群众工作具有明显的调和性，即使群众提出了不合理的要求，国家也必须倾听和回应。但另一方面，群众路线也要求，党作为人民群众的先锋队，不能单纯‘迁就群众中错误的意见’，而应抓住时机，‘对群众实行正确的有远见的领导’，否则也是脱离群众。在强调这个方面时，群众工作具有明显的斗争性。因为所谓领导，就是动员群众中的先进部分，去启发和争取处于中间和落后状态的部分。”[14] 毛泽东对中国的农民问题给予了特殊的重视，他认为农民问题是中国革命的基本问题，失去了农民，我们将一事无成。“尽管毛泽东高度重视农民的作用，热情赞扬他们的革命精神，但是，他从来没有像民粹派那样，把农民看作是天然的社会主义者而崇拜他们的自发性。”[15]

毛泽东的群众观对我们今天重新打造具有时代特色的人民调解制度不无启发。当下，由于中共的执政环境日趋开放、人民群众的要求日趋多元，特别是随着法律制度的健全和国家机器的完善，以前需要通过动员和发动群众来完成的任务现在可以依赖组织机构来完成，这使群众工作面临虚置的危险，自然也影响到了对人民调解的定位。尽管民主、法治可以实现对基本社会关系的建构及对利益关系的调整，但它不能深入到人的精神、信仰、情感等层面，从而完成推进社会整合、促成社会团结的任务。群众路线则是法治化、民主化、市场化的配套、平衡、减震、缓冲装置，更是中共执政合法性的补强装置。由于群众路线仍然富有意识形态色彩、具有一定的政治约束力，并在国家治理理念中处于优先地位，作为国家进入和整合基层社会的平台的人民调解的政治合法性也应被强调，以避免其政治价值处于或然状态。对这个问题的解决，关系到如何统筹人民调解的社会治理与社会团结功能、怎样处理国家治理结构中政治与法律等元素的关系等一系列重大现实问题。显然，这是在国家治理语境下重构人民调解时需要面对的紧迫课题。

（作者单位：上海社会科学院社会学研究所）

[①] See Philip C.C.Huang：Divorce Law Practices and the Origins，Myths，and Realities of Judicial “Mediation”in China，Modern China，Vol.31，No.2（Apr.，2009），California：Sage Publications，Inc，pp.151—203.[②] 刘行玉：《转型期农村人民调解的社会环境分析》，《济宁学院学报》2010年第4期。

[③] 韩波：《人民调解：后诉讼时代的回归》，《法学》2002年第12期。

[④] 范斌、赵欣：《结构、组织与话语：社区动员的三维整合与社会建设》，中国社会学会政治社会学分会：《2012年中国社会学年会政治社会学分论坛论文集》。

[⑤] 范斌、赵欣：《结构、组织与话语：社区动员的三维整合与社会建设》，中国社会学会政治社会学分会：《2012年中国社会学年会政治社会学分论坛论文集》。

[⑥] 卢少锋：《法制、权威与秩序：人民调解的转型实践及其未来走向》，《广西社会科学》2010年第9期。

[⑦] 司法部：《〈中华人民共和国人民调解法〉宣传提纲》。

[⑧] 宋明：《人民调解的正当性论证——民间纠纷解决机制的法社会学研究》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2008年第3期。

[⑨] 王禄生：《审视与评析：人民调解的十年复兴——新制度主义视角》，《时代法学》2012年第1期。

[⑩] 宋明：《人民调解的正当性论证——民间纠纷解决机制的法社会学研究》，《山东大学学报（哲学社会科学版）》2008年第3期。

[11] 对于调解工作的原则，1989年由国务院颁布的《人民调解委员会组织条例》第六条规定，“人民调解依据法律、法规、规章和政策进行调解，法律、法规、规章和政策没有明确规定的，依据社会公德进行调解。”2010年通过的《人民调解法》对此进行了模糊处理，第三条第二款规定调解“不违背法律、法规和国家政策”。

[12] 徐珂：《意义的叠加和浮现——对社区和社区发展理念的梳理》，复旦大学社会学系编：《转型中的中国社会》，上海：上海社会科学院出版社，297页。

[13] 王绍光：《毛泽东的逆向政治参与模式——群众路线》，《学习月刊》2009年第23期。王还认为，对公众参与政治模式的讨论假定，政策制定过程中存在一扇门，决策者在里面，公众在外面，建立公众参与制无非是把原来紧锁的门改装成虚掩的弹簧门，公众参与就好比公众推开了那扇门，得以登堂入室参与屋内的游戏。不过矜持的决策者却不会走出户外。毛泽东等中国革命的领导人对参与的理解截然不同，他们主张决策者必须走出户外，主动深入到民众中去，这就是著名的“群众路线”。

[14] 冯仕政：《国家政权建设与新中国信访制度的形成与演变》，《社会学研究》2012年第4期。

[15] 尹励君：《毛泽东思想与民粹主义的根本区别》，《中央财经金融学报》1993年第12期。

第二篇：浅析国家治理视角下的强农惠农资金审计

浅析国家治理视角下的强农惠农资金审计

刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上指出，“在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的„免疫系统‟，是国家治理的重要组成部分”。这一重要论断，将国家审计定位于推动和实现国家良治不可或缺的制度设计。党的“十六”大以来，党中央、国务院把解决“三农”问题作为全部工作的“重中之重”，实施了一系列促进农民增收、农业增长、农村稳定的政策措施，不断加大资金投入，努力破解和缓解“三农”难题，已取得初步成效。但如何确保中央“三农”工作的决策部署落到实处，夯实农业发展、农村繁荣、农民富裕的基础，仍是摆在我们面前的一项紧迫任务。作为国家治理重要组成部分的国家审计，如何服务大局，当好强农惠农公共财政的“卫士”，推动解决“三农”问题这个全党的中心工作，就成为一个亟需研究和解决的重要课题。

一、国家治理视角下的强农惠农资金审计的重要性

（一）保障国家强农惠农政策落实到位的必然要求。强农惠农政策体现了党和国家对广大农民群众生产生活问题的高度关注、真切关心和深情关爱，是党在新形势下对农业农村工作作出的重大战略决策，目的在于切实保障农民群众的切身利益，切实解决农村饮用水、道路、住房、教育、就医、养老等人民群众关心的热点难点问题，以不断提高广大农民群众生产生活水平。作为保障国民经济和社会健康发展的审计监督制度，必然要充分发挥“免疫系统”的功能，从宏观上对重大经济决策和重大公共资金进行跟踪审计，通过发现问题、揭示问题，提出改进意见，纠正政策偏差，提出风险预警，在国家治理中较好地发挥建设性作用，保障党和政府政策的有效落实。

（二）确保强农惠农资金安全、专款专用的必然要求。随着社会主义新农村建设的全面开展，国家财政强农惠农资金逐年增加，国债和预算内资金用于农村建设的比重也在加大，由于强农惠农资金点多面广，资金来源渠道多，资金链条粗而长，不仅涉及到各行业各领域，涉及到众多部门、单位，而且涉及到千家万户，情况复杂，往往容易出现滞留、截留、挪用、挤占、损失浪费等问题。审计必须要通过检查资金的筹集、分配和拨付情况，了解资金规模、结构分布、项目建设的进度，监督强农惠农资金的管理和使用，确保资金的安全，促进完善规章制度，提高管理水平和使用效益，切实维护农民群众的利益。

（三）防范基层腐败风险，促进社会和谐的必然要求。强农惠农资金量大面广，主要涉及到直接对农民分配的资金、工程建设资金、各级财政和农民分级负担而筹集的资金，如粮食直补资金、水利建设资金、农业开发资金、新型农村合作医疗基金、政策性农业保险资金等。但在资金分配、使用，项目的招投标建设中，有些部门、个人受利益驱动，往往出现虚报套取、转移资金，私设“账外账”，私分、贪污等违规违法情况，造成腐败问题，严重影响党和政府的威信、影响党群干群关系、影响到社会和谐稳定。因此，审计必须依法从微观的资金合规性、合法性、真实性开展审计监督；必须加大对权力运行监督力度，对项目、财物的立项、审批、管理等环节进行重点关注，并加大责任的落实和查处力度，为国家审计逐渐成为推动国家良治、增强国家公信力作出积极贡献，为社会主义新农村建设、社会和谐稳定保驾护航。

二、当前强农惠农资金立项、管理、使用存在的问题

（一）项目申报不严，缺泛科学评估和效益评价。目前强农惠农资金中除直接分配到群众个人的资金不需立项申报外，其他的资金均需立项，必须有立项依据、可行性论证、实施单位资质及项目效益预测。但许多单位、部门一味地为争取上级资金，向上提供的申报材料、可行性报告均闭门造车或同类项目直接套用，并未进行科学认证，盲目申报。项目资金到位后，不进行资金使用规划而盲目上马，实际支出与所在申报的项目在时间、建设内容、金额上无法一一对应，上级项目检查验收时，突击包装，应付过关。有些项目建成后因设计未结合当地实际而不能发挥其应有的效益，造成国家资金的损失浪费。

（二）配套资金不到位，强农惠农资金拨付迟延。部份强农惠农资金国家在下达项目计划时，均要求地方财政予以一定比例的配套资金，而且往往规定若地方不配套，就不能立项。地方政府和有关部门，为了得到项目，就承诺配套，而在实际执行过程中配套资金大部分得不到落实，只能采取作假账或“以旧顶新”的办法瞒哄上级检查。配套资金的不到位对项目资金形成了刚性的挤占，主要是业主单位以上级检查要过关为名，账要做平，仍要按所谓的规定计提管理费、设计费、监理费、交纳工程税费，这些资金当地也不配套，从项目中进行消化。上级已拨付的资金，因项目管理单位资金周转困难，造成资金不能下拨到项目建设单位使用，个别项目因下级使用计划尚未上报或己上报而需进一步核准，造成资金不能及时下拨，而影响项目建设的进度；有些项目建设进度不快，资金滞留财政账户，导致项目资金结转数额较大，影响了预算的执行效果。

（三）项目资金使用管理不规范导致被截留挤占、贪污挪用、损失浪费。一是由于强农惠农资金大多具有无偿性，个别单位和主管部门领导法律意识淡薄，只考虑自身利益、地方利益和小团体利益，向上争取时虚假申报、多头申报、重复申报，再加上上级财政或主管部门对项目、资金的审批把关不严，资金拨出后不跟踪问效，也不检查落实资金的使用情况，给有些单位、部门、个人套取、挪用、挤占资金有了可乘之机，用于私设“账外账”、“小金库”、弥补事业经费、平衡年终决算，甚至被私分、贪污，使本来就不多的专项资金显得雪上加霜。二是有的强农惠农建设项目地点分散、单体资金量小，监理或监管不到位，建设质量低下，有的项目建成后未及时落实长效管护机制，被人为破坏、内部物资被偷盗，而形成事实上的损失浪费。

（四）变相增加农民负担或截留应当至个人的专项资金，损害农民利益的行为时有发生。一些政府、主管部门（单位）在项目实施过程中，利用农户对政府的公信力和自身的公权力，将应当由政府负担的资金向农户分摊，或擅自设立收费项目，收取管理费、赞助费、开户费等，或增加收费标准，差额部分用于其他支出，增加了农民负担。一些乡镇、村组对到户的专项资金，如征地补偿金、农业保险理赔金、粮食直补金，利用农户对政策不够了解的便利，层层盘剥，擅自降低补偿标准，或将应当分配的资金集体占有，严重损害了农民利益。

（五）项目资金分散，未能形成有效合力。强农惠农项目点多面广，资金分散，水利、农林、国土、交通等涉农部门安排的财政支农资金各走各的渠道，造成在争取资金时，各系统、各部门各自为政，各以各的项目下达计划。同一个地区的项目，因受部门分割条条管理和专款专用制度的制约，地方在强农惠农资金的使用中很难有效整合，致使地方政府难以集中财力解决“三农”事业发展面临的突出问题，影响强农惠农资金更大效益的发挥。

三、国家治理视角下加强强农惠农资金审计的方法和途径

（一）抓住财政强农惠农资金的国家政策执行和落实情况进行审计。近年来，党中央、国务院陆续出台了一系列促进农业农村发展和农民增收的激励、调控、支持和财政保障政策。为搞好强农惠农资金审计工作，审计人员应从宏观着眼，微观入手。一是要深入学习领会各项强农惠农政策的指导思想、预期目标，正确把握政策之间的联系与界限，从理论层面剖析“三农”政策的合理性，从而确保政策有效落实；二是要针对各项强农惠农政策在实际执行中出现的问题及偏差，善于从宏观和机制层面分析研究，找出症结之所在，及时提出改进建议予以完善，并及时向政府有关部门反映情况，从宏观和政策上提出建设性建议，促进建立健全强农惠农制度。

（二）以强农惠农资金为主线，围绕资金的投入、拨付、使用、管理等主要环节开展审计。一是在资金投入环节上，要摸清资金的总体规模、结构分布和投向变化情况，检查是否符合当地实际，是否有利于当地农业发展和农民增收，是否按下达的计划批复执行，进而全面反映和评价政府资金投入的总体情况及现状；二是在资金拨付环节上，要监督计划或负责资金安排分配的权利部门，是否按照批准的项目内容进行建设，并及时分配、拨付资金，是否存在资金分配“散”、延迟拨付、滞留闲置和地方配套资金不到位等问题；三是在资金使用环节上，要坚持全面了解，突出重点，抓住重点环节和重点资金进行深入审计，把农民群众最关心的实际问题，最直接的利益问题纳入审计视野，要揭露和查处擅自改变项目计划，挤占挪用、串用、虚列支出、套取骗取财政资金等侵害农民利益的违法违规问题，保证涉农资金合理有效使用；四是在资金管理环节上，审查资金是否实行专户管理、专账核算，是否实行报账制、招投标制度，是否存在重项目、轻管理或者管理部门职能交叉重复，职责划分不清等问题。重点关注因立项不准、可行性研究不充分、设计不合理、管理不善或工程质量等原因，造成损失浪费、效益低下甚至损害农民利益等严重问题。

（三）注重强农惠农资金项目效益，逐步完善指标评价体系。目前，各级政府的财政并不十分富裕，强农惠农资金应当做到合理使用，充分发挥应有的效益。按项目资金的投入、情况，有的效益可以直接体现，有的要通过改善生产生活设施和生态环境间接体现出来，有的短期内可以体现，有的则需要较长时间体现出来。为此，在强农惠农资金审计过程中，要将财务收支审计、工程决算审计、延伸审计调查与绩效审计结合起来，注重收集项目效益方面的资料，关注损失浪费和工程质量问题，关注项目申报立项过程中的违规问题和决策失误而影响项目效益的问题，关注项目竣工生效所产生的经济效益、社会效益、生态效益及直接效益、长远效益和社会效益，并逐步建立一套可行的效益指标评价体系。

（四）进行跟踪问效审计，加大审计整改力度。对强农惠农采用跟踪审计的方式，变事后审计为事前监督，变阶段性审计为全程监管，将审计的关口前移和深化，及时地进行查处和纠正在资金拨付、使用、管理中存在的违规问题。对强农惠农项目的审计，审计机关在项目申报立项阶段要提前介入，参加有关事项的审核把关，对招投标过程要参与监督；在项目实施过程中，审计机关要定期实施监控，及时掌控隐蔽工程及重要环节情况，为项目决算打下坚实的基础。对所有惠农资金，要按照资金流向，对各个环节实行全程监督审查。对发现的问题，要及时查处，追究问责，除责令归还资金外，对严重失职等行为造成的重大损失浪费、腐败行为给予政纪法纪的严惩。要加大审计整改力度和后续跟踪审计力度，督促各级政府、各部门对审计决定和审计意见进行落实，确保整改不走样，防止屡查屡犯，以维护审计的权威性和严肃性。对于审计提出的改进建议和完善措施，被审计单位要认真研究，查找自身漏洞，分析问题产生的制度原因，从而完善法规，改善管理，促进强农惠农专项资金管理规范化。

（五）创新审计方法，提高财政强农惠农资金审计质量。强农惠农资金投入渠道多、管理部门多、资金使用分散、难以形成合力的特点，决定了对强农惠农资金审计要整合现有的审计资源，必须把审计与审计调查相结合，才能做到“全面审计、突出重点”；必须将专项审计与经济责任审计相结合，才能把审计查出的问题与责任人相挂钩，有利于完善制度、加强管理，保障资金的安全性、规范性和效益性；必须把财政财务收支审计与绩效审计紧密结合，才能做到既查错纠弊，又全面系统的反映国家强农惠农资金政策的落实情况，有利于提高资金使用效益，根据项目资金特点，还应采取传统审计与计算机审计相结合等方法，以提高审计的工作效率，充分发挥审计的监督作用。同时，还要加强涉农审计队伍建设，不断提高审计人员政治素质和业务能力，着眼于强农惠农审计转型升级的需要，要有针对性地搞好培训、学习，不断提高农业审计人员的素质，着力提高农业审计地位和作用，以更好地提升国家审计服务于国家治理的能力。（戚秋虹）