高新军：我国乡镇级地方政府治理中的潜规则刍议

第一篇：高新军：我国乡镇级地方政府治理中的潜规则刍议

高新军：我国乡镇级地方政府治理中的潜规则刍议

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笔者近几年在对我国地方政府治理情况的调查中，常常见到在乡镇一级地方党政在行政中正式制度和潜规则之间的矛盾。在很多情况下，我国最基层的乡镇级地方党政通行的规则并不是那些正式的制度，而是潜规则。这么多年过来了，这些潜规则不但没有逐步减少，反而在很多情况下畅行无阻，显示了其在我国乡镇级地方党政行政时顽强的生命力。而且，在我国乡镇党政的行政中，目前正式制度和潜规则的界限，也逐步模糊起来，并逐步为大家所默认，形成为一种趋势。由此，探究这里的个中原因也就必然成为研究我国地方政府治理的重要内容之一。

在我国地方各级政府中，一般都有正式的规则，它们普遍见之于各种规章、制度、条例和法律法规之中。相对于这种正式规则，潜规则普遍见之于行动中的相互默契和心照不宣，它是不会见诸于任何文字的行为规则。在这里，潜规则是正式规则在执行过程中的扭曲形式，一般表现为对正式规则的修正，但是它的极端发展形式则是腐败的规则。

那么，潜规则是由那些因素造成的呢？我认为有以下几个方面。

首先，20多年的体制改革，造就了我国利益多元化格局。这种多元化不仅包括经济利益的多元化，而且，各级地方政府和官员也都有了自己独立的政治利益和经济利益，他们作为利益单位也有“经济人”的属性，趋向于在权力所受到的制约边界内实现自身利益最大化。也就是说，在市场经济社会中，政府及政府成员都是由社会人组成的，他们并非会自觉将公众和社会的利益放在首位，而是具有利己主义的特点，带有现实功利主义的色彩和利益具体化的价值取向。因此，“政府是由带有一切人类弱点的人组成的”。它在维护国家利益和代表人民意志行使权力以及调节社会各种利益关系的过程中，就自然会维护自身的利益，也就自然形成一种特殊的利益群体，以致在其维护社会整体利益和自身利益发生矛盾时，就会倾向于维护自身的权力和利益，甚至因为部门利益和地方利益，而分割和侵犯社会整体利益和社会成员的公共权利。部门和地方是这样，政府官员个人亦是如此。在这种情况下，国家、地方、部门的任何一项政策、措施和规定的出台，如果没有相应的制约机制和监督机制，就很可能会演变成某一级政府或者某个政府部门为谋取自己的特殊政治利益和经济利益的渠道和手段。而我们现在所面临的，正是这样一种对各级地方政府普遍缺乏制约和监督的局面。

这种情况是人们趋利避害的本性使然，也是地方政府官员对自身利益保护的本能反映。显然，这种性质应该是我们制定政策的基本前提之一。但是，很可惜，我们在以往的政策制定时往往更注重的是地方官员和普通百姓利益的一致性，忽视了地方政府官员作为具有“经济人”属性的特殊阶层对其自身利益的关注。在这种情况下，自然代表地方官员特殊利益的潜规则会在地方党政的行政中发挥重要的作用。

其次，在地方政府治理中，目前我国通行的仍旧是自上而下的压力型体制。这是地方党政行政过程中潜规则发挥作用的重要催化剂。依附于我国自上而下干部任命制上的压力型体制，有着压力型指标自上而下逐级增强，包含在原来指标中的合理性成分趋于淡化的趋势。也就是说，压力型指标越是往下，指导性和合理性的含义就越淡漠，而强制性的趋势就越强，这使得基层的乡镇级地方党政时刻处于面临一票否决的危机之中，而这种危机还伴随着乡镇级地方政府财政资源的严重短缺。这样，在各级地方党政挣出政绩的高压态势下，压力型体制传导的末梢实际上处在“既要马儿跑得好，又不给马儿吃得饱”的困难境地。而且，我国地域广大，各地的具体情况千差万别，很多统一制定的政策在各地具体实施时，早已面目全非已不是什么新鲜事情。从我国目前自上而下的干部任命制来看，从中央传导的信息，越是到下面，扭曲的成分就越大，这说明，中央对地方政府的信息传递和监督，从有效性来看，是有边界的。而我们恰恰在这个方面没有遵循监督是有边界的客观规律。

乡镇级地方党政在这种压力面前，会产生两种做法，一种是从自身或地方利益最大化的角度来解释正式规则，将自身和地方利益的内容加入正式规则之中；另一种是模糊正式制度与潜规则之间的关系，用潜规则来替代正式规则，并赋予潜规则以正式规则的合法性。

第三，正式制度执行的高成本，使得潜规则有了存在的理由。这是统一化带来的问题。在目前经济和政治利益多元化的市场经济条件下，对我国目前2800多个县和37000多个乡镇实行统一的管理方式，不仅成本很高，而且效果不好。在目前分税制财力层层上收的财政体制下，由于地方政府无力承担执行正式制度的高成本，所以潜规则在实际的治理过程中，起着主要的作用。而且，正式制度和潜规则之间的边界是模糊的，因为只有这样，潜规则才具有合法性的基础。实际上，在我国基层乡镇级地方党政那里，正式制度和潜规则的关系具有两重性：当面临上级的压力时，潜规则有向正式制度靠拢的趋势，以应付来自上级的各种检查和评比；但是当地方党政面对严重的财政困难等实际情况时，潜规则又会与正式制度保持一定的距离，以发挥其适应当地实际情况的主要作用。这样，潜规则在这里实际起到了对整齐划

一、全国或全省通用的正式规则的修正和调整的作用。

第四，我国对地方政府官员监督力度的弱化，也是潜规则大行其道的重要原因。我国自上而下的干部管理体制，对应的是自上而下的监督体制。这种体制的最大特点：一是自上而下的监督是有边界的。超出这个边界，监督就形同虚设。据我们的调查，上级对下级的监督，只要超过了一级，力度就会减少1/2至1/3。二是监督力度的传导也是自上而下逐步弱化的，越是到基层，来自上级的监督力度就越弱。所以有人把我国5级行政机构形容为“中央是执政党，省里是执行党，市里是传达党，县里是反对党，乡镇是地下党”。目前我国对自上而下的监督的补充有两个方面：一是各级各部门的信访办公室，接受基层民众的来信来访，然后由上级出面，要求下级有关部门出面解决。二是新闻舆论的监督。它的作用也是促使上级了解基层发生的问题，要求有关部门加以解决。这些对自上而下监督的补充的一个共同特点，就是它们都是间接的监督，是力图克服监督边界所带来的监督力度弱化问题。我国目前正在尝试让民众更多地参与地方政府行政的过程中，各地普遍进行的政务公开、村务公开、听政会制度，是其主要内容。但是所有这些制度设计，都是在原有的体制框架内的修补，它们虽然在不同程度上起到了一定的积极作用，但是由于原有的制度设计将民众对地方政府官员的直接监督排除在外，所以它在解决对地方政府官员的监督问题只有非常有限的空间。

从以上的分析可以看出，在目前的管理体制下，潜规则在我国基层乡镇级党政的行政中，有其存在的必然性。但是，潜规则本身在我国基层政治组织中的作用，也是双重的，从它对正式规则的修正以适应当地实际情况来看，包含一定的积极因素，但是这种积极因素有些类似于“有些腐败是改革的润滑剂”。但是它更多地通过对正式制度的扭曲表现出消极的一面，从而给地方党政的行政和农民的权益造成重大损失，毒化了地方党政施政的政治环境。

适当修正正式制度以适应当地的实际情况应该是潜规则具有积极意义的方面。但是从笔者近年来多次在河南和安徽乡镇进行调查的实际情况来看，这种积极作用是及其有限的。原因就在于在上级行政性压力型指标的高压下，地方乡镇党政真正具有的回旋余地很小，有些数量型指标更是没有回旋余地，产生的只能是数字统计游戏。例如，河南省郑州市某县给各乡镇下达的计划生育结扎数、人流数、孕检数等数量指标是不可改变的。有时，郑州市计划生育部门的干部直接下到村里进行检查，根本不与乡镇干部提前打招呼。但是在对超生户征收社会抚养费方面，乡镇级地方党政就有了较多的回旋余地。再比如，在农村退耕还林工作中，县林业局是逐村进行检查、抽查丈量退耕还林面积的。乡镇和村在这项工作的落实上的任何漏洞都很难逃过县林业局的检查验收。2004年底，笔者在河南郑州某县一个乡镇调查时，正好遇到县党委政府要求各个乡镇上报2005年招商引资数目，县里的要求是每个乡镇2005年招商引资数不能少于10个。这个乡镇人口不过1万，行政村不过5个，真正要在2005年完成这样的任务，几乎是不可能的。但是在上级这样的高压下，实际报上去的数字，水分大是不可避免的。也是在2004年底，郑州市某县为了取得中央银行对该省农村信用合作社的资金支持，必须达到一定的资本充足率，就动用行政手段要求各级干部、中小学教师、村干部都必须在12月20 日之前入股农村信用社。乡镇给各个村也都派了入股资金的具体任务。如一个1500多人的村就被要求在10天内入股30万元。镇里为了完成县里下达的任务，几乎是每天开会统计进度，搞得人心惶惶，显然，这样的任务这个村也无法按时完成。在一个乡镇，笔者看到县里要求这个镇上报2004年投资在500万元以上的项目10个，在镇上报的10个项目中，笔者发现至少有一半是明显没有达到这个数额的，有的甚至根本就不存在，因为这些地方笔者都亲自去调查过，最后，填报的镇干部实话实说，是他自己想当然填上去的，因为县里要这种报表，他也没有办法。

在这些方面，潜规则与正式制度边界的模糊性也是地方政府自我保护的有效措施之一。它使得地方政府能够充分利用正式制度与潜规则之间关系的两重性，一方面应付上级的各种检查和压力，另一方面在政策执行时，又能够照顾到本地的实际情况。这是我国单一性自上而下任命制体制的特点。其实，中央政府对于这一点也十分清楚。“水至清则无鱼”，生动地说明了这一点。

但是，潜规则对我国基层地方政府治理的破坏作用，则是非常明显的。首先，潜规则强化了地方党政在公共事务管理方面的一言堂作风，助长了行政权力的滥用。由于对地方党委和行政长官的监督主要来自上级，在各种压力型考核指标的引导下，地方党委的主要领导人很少顾及基层干部和当地民众的实际反映，习惯于少数人或者一个人说了算，违规使用行政权力的现象十分普遍。

2004年8月，笔者赴河南省某县级市调查，恰逢该县级市进行计划生育宣传活动。在召开的全市村党支部书记、计生专干和乡镇党政领导、市直各部门领导参加的大会上，为了杀鸡警猴，该市当场宣布撤消了两个计划生育工作落后乡镇的一把手、两个乡镇负责这项工作的副职的职务，并宣布给予另外两个乡镇以严重警告，实行“一票否决”。会上还宣布了由当地市委、市政府制定的“四级联保责任制”，即如果今后再有哪个乡镇、哪个村、哪个村民组在计划生育工作上出现问题，就要视问题的大小、后果的严重程度，直至给予县包村单位、乡镇主要和分管领导、村委会主任和党支部书记、以及村民组小组长撤职的处理，直至完成2004年的计划生育指标任务。实际上，目前河南农村县一级的“一票否决”早已不是只有计划生育一项了，在这个县，“一票否决”的工作还包括：社会稳定、安全生产、植树造林、社会治安、环境污染，几乎包括了乡镇工作的所有方面。听说马上又要把生育中的性别比例失调纳入“一票否决”之中，好像“一票否决”就是县级党政不论推行什么工作的“上方宝剑”和包医百病的“灵丹妙药”。

目前，我国地方政府在进行公共事务的管理上，一般有三种手段可以使用：行政手段、法律手段、经济手段。以计划生育为例，用法律手段是最好的选择，因为计划生育是国策，有相应的法律规定，违法就必须承担法律责任。但是，现在农村的现实是，不仅是执法的成本太高，时滞太长，而且法院也有其自己的政治利益和经济利益。这种出力很多，收益甚少的计划生育案件，法院在受理和执行上是不积极的。那么经济手段呢，本来国家也提倡要从惩罚超生走向鼓励少生，但是，对于真正的独生子女家庭，经济奖励的力度受资源的影响甚大，很多时候是想要奖励，也没有钱。那么，剩下的唯一就只有行政手段了，而且这是一种不受任何监督和制约的行政权力使用，是一种将目前我国“压力型体制”推向极端的行政手段的运用。

我国目前处在转轨时期，必要的行政手段的使用是必不可免的。但是，行政手段使用时最容易出现的问题是决策的独断专行，所以，要合理地使用这一工具，就必须加强对行政手段使用的监督和制约。但是很可惜，恰恰在这一点上，我国地方政府在公共事务的管理上，对使用行政手段的监督和制约是一个空白点。

对行政手段的监督和制约的乏力，折射出我们的制度对地方党政一把手监督和制约的形同虚设，潜规则横行。其实，笔者在该市调查时，不少乡镇干部、村组干部都对这个“四级联保责任制”表示了强烈的不满，其中一个乡镇在传达完了这个会议精神后，很多干部在会后都认为这种做法达不到实际效果，而且村、组干部既不是县里任命的，也不是公务员，县里有什么权力去免他们的职？这个镇的村组干部们2004年工作了大半年，还一分钱工资也没有拿到，现在又要用这种高压办法来使他们就范，他们根本就不会买这个账。一位镇党委书记告诉我，该市一把手的这种做法，说明他根本就不懂农村的工作应该如何去做。但是，这些反对的意见是没有办法让该市的一把手听到的，或许即使听到，也不会对他的决策起任何制约作用。

还是以计划生育为例，仅仅靠这种“压力型体制”和“一票否决”就真的能解决问题吗？不是的。该市在计划生育工作上的落后局面，是多种原因造成的。笔者对这个问题没有做深入的调查，但是仅仅从村民反映的一些现象就很值得深思。在该市，农民生育第一胎必须交750元所谓的体检费和药费，生第二胎要交2750元的各种费用，还要等上6个月，不管你第一个孩子已经8岁还是10岁了。农村的生育政策允许生2个孩子，只要间隔在5年以上。但是在执行中，申请一胎指标都困难重重，二胎就更不用说了。不少部门不是在为农民办事，而是将公共权力部门化，部门权力个人化，成为个人和小集团谋取私利的工具。在这种情况下，农民用我行我素的生育行为折射出我们在制度建设上的严重不足。笔者相信，这种制度上的问题，不仅在该县级市的某些部门中有，而且在其他省份的某些部门同样存在。

行政权力的滥用所产生的另一个结果就是对经济手段和法律手段的“挤出效应”。地方党政习惯于用行政手段来代替经济和法律手段，长此以往，不仅使我国的公共管理工作方法简单化、命令主义盛行，而且在很大程度上变成了违背客观规律的我行我素。

地方政府中行政手段和权力的滥用，反映出我国地方政府在变化了的经济基础面前，对公共事务管理方法的创新和变革方面严重滞后。在他们心目中，似乎只有行政手段才是唯一可行的，才能体现出领导者的权威和令行禁止，全然不顾这种方法使用上所必然产生的问题。也难怪，行政手段是与命令经济最接轨的办法，也是我们过去屡试不爽的法宝。但是，今天形势变化了，死死抱住过去的办法，以为它是包治百病的“万应灵药”，就必然会是事与愿违，以很高的行政成本和地方政府的信誉，造成事倍功半的结果。

其次，我国基层地方政府治理中的潜规则通行的更大危害，是它逐步使正式规则形同虚设，并使地方政府的公共服务逐步变成以谋取部门、小集团和个人政治或经济利益为目的的权钱交易的腐败。笔者曾在几年前的一篇文章 中指出，由于我国目前制度建设的缺陷，使得我国地方政府的腐败正沿着一条从组织腐败到系统腐败再到“制度”腐败的轨迹发展。它实际上在正式的公开的制度下面，又形成了一种隐性的“制度”。在这种政治生态环境下，一切公开的制度已形同虚设，而真正起作用的则是这种影子“制度”。如果你办事不按这种“制度”进行，那么你就将在这个单位、或部门、或系统、或者一个地区内一事无成，并会碰得头破血流。到了那个时候，大多数的老百姓要生存就必须适应这种腐败的风气，老百姓在无可奈何的情况下，在这种风气面前沉默了。这时，在整个社会上，会形成一种二元的行为方式。一种是公开的，表面上的，写在纸上和挂在嘴上的行为方式；另一种是实际的，落实在行动上的行为方式。随着这种二元行为方式的形成，社会上原有的公认的价值道德标准和思想体系在人们的心目中瓦解了、崩溃了，继而引发整个社会的道德滑坡。这种二元的行为方式必然会影响到经济的发展。随着经济状况的恶化，腐败会变本加厉，因此处在这种环境中的人们，其思想和行为都扭曲了。矛盾日益尖锐化，这既有分赃不均的矛盾，也有尚有正义感的人们奋起反抗的矛盾。最后就是总爆发，其结果不外是：或是上级政府下决心派大量人员来查办；或是反抗力量和弱者被镇压下去，甚至从肉体上被消灭掉。很明显，如果这种潜规则在某个单位、部门甚至某个地区成为了一种通行的“制度”，其查处的难度，所付出的成本，以及给党和国家造成的危害都是十分巨大的。而且，如果这种腐败所预期的收益远高于它所要付出的成本，而我们在制度方面的改革和民主化的进程由于种种原因进展缓慢，那么就可以预计，“制度”的腐败可能会在更多的单位、部门和地区出现。

从以上的分析和事实可以看出，由于目前我国的公民保障机制并不健全，公共权力的运作机制不够规范，潜规则盛行，因此，必须加快县乡两级的地方政府治理的改革步伐，使地方党政的行政逐步做到公开化、透明化、规范化、制度化。笔者在最近完成的一个关于我国乡镇级地方政府治理的研究课题中，通过对美国地方政府治理的比较研究，提出为了实现从权力政府向责任政府的转变，将我国地方政府逐步建设为负责任、讲信用的政府，有必要在乡镇逐步推行地方自治管理，建立民众对于地方政府的直接监督，并认为这是解决这个问题的有效途径。

当然，要真正实现这个目标，是一个漫长的过程。潜规则也将长期存在于我国地方政府的行政中，而且可以这样说，我们只能控制潜规则的适用范围和程度，而不可能彻底消除它，因为潜规则的存在不光有以上指出的原因，更有我国传统文化的影响，就如同腐败一样，我们可以控制它，但在相当长的时期内，我们不可能消除它。从这样的观点出发，我对于任何可以促进我国地方政府行政公开化、透明化的改革举措，都表示欢迎，哪怕这些举措只是对原有体制框架的修改。而且我相信，随着我国政治体制改革的逐步深入，大家一定会认识到，任何一个政府及其官员都不会努力地自己监督自己，只有制度设计到位了，制约和监督才能够真正起作用。而这一切都必须建立在自治的基础上，建立在选民拥有最终的决定权的基础上，才是有效的。

来源：作者赐稿

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