紧盯土地财政、表外举债 史上最大政府债务审计启动（本站推荐）

第一篇：紧盯土地财政、表外举债 史上最大政府债务审计启动（本站推荐）

紧盯土地财政、表外举债 史上最大政府债务审计启动

紧盯土地财政、表外举债 史上最大政府债务审计启动

本报记者 史进峰 北京报道

新一轮全国政府性债务审计启动。

与国家审计署上一轮2010-2011年地方政府性债务摸底相比，此次审计范围进一步拓展至中央、省、市、县和乡的中国现有五级政府主体；审计对象甚至涵盖中国铁路总公司，中国进出口银行、中国农业发展银行等政策性银行，以及国家开发银行等单位。其规模空前，力度之大，足见新一届政府摸清家底之决心。

知情人士透露，此轮为期不到三个月的全国政府性债务大摸底，直接导火索是几大部委提交的相关口径相差较大，有关方面认为有必要进行一次全面大摸底。

2011年以来所有相关举借过程、管理和资金使用情况，将成为此轮摸底的重中之重。而此前的2012年11月至2013年2月，国家审计署针对36个地方政府本级2011年以来政府性债务的抽查，显然是本轮全国性大摸底的预演。

全国政府性债务审计工作方案（下称“方案”）显示，2011年以来政府性债务涌现的新问题成为审计重拳出击的对象，诸如土地财政风险；地方政府通过融资租赁、售后回租、BT、垫资施工和违规集资等方式变相举债融资方式等。

“表外举债”之凶猛，从此前审计署抽查审计结果便可得到印证：2011年至2012年部分省本级和省会城市本级财政变相举债规模，约占两年新增举借债务总额的16%。

“这些融资方式隐蔽性强，不易监管，且筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，如BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%，蕴含新的风险隐患。”审计署公告说。

金融改革资产损失列入审计

无论是中央政府性债务、省市县政府性债务还是乡镇债务，此轮审计延续上一轮政府负有偿还责任、担保责任、救助责任三类债务口径。

从中央政府性债务看，值得关注的是，在中央负有偿还责任的债务项下，人民银行参与金融改革所承担的资产损失，以及此前应付未付商业银行、资产管理公司共管基金也被列入其中。

历史数据显示，2003年启动的四大国有银行改革，若按账面现金量统计，国家为四大行的改革所承担的成本达36330亿元。其中，最后一家股改上市的农行的财务重组成本，占国家为四大行承担财务重组成本的约40%。

工行和农行改革中，财政部采取了“共管基金”模式。两家银行股改发起人为财政部和中央汇金公司，以农行为例，双方各出资1300亿元，其中，汇金公司以等值美元现金出资，而财政部的1300亿元资本金则来自和农行共设的“共管基金”，并非现金出资。此前中央汇金公司分期发行的1875亿元汇金债，由中央财政担保的债券则被视为“中央政府负有担保责任的债务”。

上述方案还专门强调，此次审计还要了解中国铁路总公司的相关债务和进出口行、农发行等政策性金融机构及国开行发行的金融债情况。

而在省、市、县政府性债务中，此次审计将在2011年的基础上，重点审查上述三类债务2011年以来同口径增长变化情况。

此番审计也关注到上述三类债务范围之外，近两年来通过新的举债主体和举债方式形成的地方政府性债务。其中，包括政府融资平台公司、经费补助事业单位和公用事业单位通过融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款或拖欠等新的形式形成，用于非市场化方式运营的公益性项目，由非财政资金偿还，且地方政府及其全额拨款事业单位未提供担保的其他相关债务。

“从审计范围全口径和力度上，将大于上一轮地方政府性债务审计。”一位国有银行地方分行人士以平台公司债务“连带保证”为例，她认为未来界定将实质大于形式。

此前审计署对36个地方政府本级2011年以来的政府性债务审计结果显示，部分融资平台公司退出管理不到位，存在脱离债务监管现象。“其中有4个省本级和1个省会城市本级的18家融资平台公司以转为‘退出类平台’为由，少统计政府性债务2479.29亿元，脱离了债务监管。”

土地财政风险重点审计

摸清底数后，此轮审计关键之处在于要“反映问题，揭示风险和提出建议”，即在全面回答中国政府性债务到底有多大，风险有多高的同时，要拿出解决方案。

如何分析政府性债务总体风险变化情况，审计署此番将延续之前做法，运用两大指标体系。

一方面，通过负债率、债务率（债务余额与地方政府综合财力的比率，为衡量债务规模大小的指标）和偿债率（当年还本付息额与地方政府综合财力的比率，为衡量当期偿债压力的指标）等指标分析全国政府性债务的风险情况；另一方面，运用债务率、偿债率、逾期债务率（逾期债务额占债务余额的比重）和借新还旧率等指标，对比分析债务风险变化情况。

此前，银监会平台贷款核查中，各商业银行已将各地区的地方政府债务率纳入授信审核标准，比如农发行就采取了“两率一额度”的三个标准落实，即债务率、偿债率、区域融资最高额度。

按商业银行普遍做法，偿债率不得超过15%，本级债务率不得超过100%，新增项目融资不得超过区域融资最高额度。

此前审计署抽样审计结果显示，从债务率看，36个地方政府本级中，有10个地区2012年政府负有偿还责任的债务率超过100%；如加上政府负有担保责任的债务，有16个地区债务率超过100%。

从偿债率看，36个地方政府本级中仍有14个地区2012年政府负有偿还责任债务的偿债率超过20%；如加上政府负有担保责任的债务，有20个地区偿债率超过20%。

从逾期债务率看，36个地方政府本级2012年政府负有担保责任的债务和其他相关债务的逾期债务率分别为0.59%和0.75%，分别比2010年上升了0.16和0.48个百分点。

情况或许没有想象的乐观。

此番审计署将分析重点行业和单位政府性债务风险变化情况，排在首位的，便是以土地出让收入为偿债资金来源的债务规模及偿债风险变化情况。

当地方政府债务与土地财政纠结在一起，问题就变得棘手。2010年审计结果显示，承诺用土地出让收入作为还款来源的政府债务约为25473亿元，约占地方政府负有直接偿还责任债务余额的38%。

中金公司认为，今年来部分三四线城市房地产市场风险加大，土地出让收入有所下降，是地方政府债务最薄弱环节。

2012年底审计署所抽查的4个省本级、17个省会城市中2012年土地出让收入比2010年减少135.08亿元，降低2.83%。而这些地区2012年以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元，为当年可支配土地出让收入的1.25倍。

中小金融机构风险敞口大

2011年以来，在监管机构严厉的平台贷款监管之下，地方政府性债务扩张出现了表外化趋势，也成为此轮审计重中之重。

此前36个地方性政府审计结果显示，2011年至2012年部分省本级和省会城市本级财政变相举债规模，约占两年新增举借债务总额的16%。

中金公司认为，此次审计既是对变相融资的清理，也为全面化解地方政府债务、推进财税体制改革创造条件。

中金估测，截至2013年一季度末，地方政府融资平台贷款9.59万亿，债券融资约2.37万亿，基础产业信托规模2.11万亿，财政部代发的地方政府债券约6500亿，合计约14.7万亿。

但考虑到表外融资等变相举债融资过去两年的普遍兴起，地方政府债务实际规模更大。

除了表外融资等变相举债，上述工作方案还点出要关注虚假抵押和违规担保等现实操作问题。

“2011年以来，有关单位在政府性债务举借过程中，有无以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值违规贷款，弄虚作假发行企业债券和中期票据等债务问题；各级政府及其全额拨款事业单位有无违规提供直接或间接担保等问题；乡镇政府2006年以后有无违规举借债务的问题。”方案表示。

至于资金投向，方案强调，重点审查有无违反国家产业政策，将政府性债务资金违规投向“两高一剩”（高耗能、高污染、产能过剩）行业，违规进入资本市场、房地产市场，投资建设“形象工程”、楼堂馆所，未按合同规定用途使用债务资金等问题。

在中金公司看来，下级地方政府债务是最薄弱环节，而中小型金融机构风险敞口较大。中金估计2010年底约26.5%的贷款为县级平台贷款，主要由农信社、城商行等中小金融机构发放，同时这些金融机构大量买入了低等级的城投债，风险敞口较大。

尽管化解地方政府债务风险、全面推行财税体制改革成为必然选择，但风险释放还需时日。

中金估计，2010年底现金流无覆盖/半覆盖融资平台贷款分别为1万亿和7000亿－8000亿，这部分贷款风险相对较高，约占当时融资平台贷款余额的19.4％。过去两三年融资平台贷款余额增长缓慢，但高成本变相融资的兴起使得地方政府债务问题更加复杂和脆弱，因此化解地方政府债务风险的迫切性显著增加。全解五级政府审计方案：多点排查高成本“新举债行为”

《方案》首次披露中央政府性债务款项和乡镇政府审计重点，还将核查去年开始地方上报财政部的债务数据是否准确。对市场视为“迷雾”的新举债行为，如通过非平台类企业、自收自支单位等主体，或信托、理财产品、融资租赁等渠道的相关举债，也明确列为审计重点。

本报记者 周慧 张望 北京报道

如果今后两个半月的审计达到预期，本轮政府性债务审计将获得比各类市场研究更全面的数据。本报记者多方采访获悉，已下发的《全国政府性债务审计工作方案》（以下称“《方案》”），比2011年新扩充了两级政府性债务，并明确将“新举债行为”列为排查重点。

《方案》首次披露了中央政府性债务的主要款项。本报记者获悉，除市场较为熟悉的中央财政需偿付或担保的各类债券，国际性组织和外国政府借款外，审计还将涉及“人民银行参与金融改革所承担的资产损失”，“应付未付的共管基金”，“取消二级公路收费后的相关债务”。外界关注的新疆生产建设兵团、中国铁路总公司和政策性金融机构的相关债务也将纳入审计。

在地方政府性债务方面，《方案》确定审计期限主要是2011年至2012年底和至2013年6月新形成的债务。其延续了国办发明电〔2011〕6号规定的地方政府负有偿还责任、担保责任、可能的救助责任的三种债务分类。除审计这三类债务的规模、结构、来源、投向等变化外，重点将着眼所谓“新举债行为”。

《方案》称之为新的举债主体和举债方式。其明确将承担非市场性项目融资的非平台类国有独资或控股企业、自收自支事业单位等列为“新的举债主体”，将融资租赁、集资等7种融资方式列为“新的举债方式”。要求重点关注这些行为与信托、理财产品融资等提高融资成本的情况。

此外，《方案》还首次明确了全面审计的乡镇一级政府性债务款项。其还强调制度建设层面的审查，包括政府性债务管理制度是否健全，是否实行归口管理，填报财政部门《地方政府性债务管理系统》的数据是否真实、完整，风险预警和控制机制是否建立完善等。而从债务分类到风险指标等基本方法和其他内容都与2011年基本一致。（详见本版图形）

分类排查“新举债行为”

本轮审计内容已确定两个时间截点。一是自2011年到2012年底的情况，一是截至2013年6月的情况。“新举债行为”一直贯穿其间。国务院部委在2010年中和2012年末均就地方政府性融资出具规范文件“组合拳”。

在2012年底之前，受到2010年开始对融资平台类信贷“降旧控新”等政策影响，且2011年和2012年是此前举借债务需到期偿还最多的年份（合计占余额的41.66%），地方政府同时通过新的主体和融资方式举借新债。

由于其将大量平台转出控制类名录，或将平台公司转为自主经营实体。因此出现大量非平台国企承担公益性项目融资；又因银行贷款规模受控，历史贷款清偿困难，滋生出大量成本更高的信托贷款、理财产品融资，并且出现融资租赁等7种新型融资方式。

2012年12月末财政部等四部委发布财预463号文件，禁止地方政府在公益性项目中的类似违规融资行为。但是，2013年上半年的金融产品市场中，仍可见大量通过信托、PE等举借政府性债务，或调整债务结构期限的信息。

本次《方案》明确将重点关注这类“新举债行为”，包括有关单位有无以信托贷款、银行理财产品、融资租赁、集资、回购（BT）、垫资施工、延期付款，以及向企业法人直接借款、以个人名义借款等方式举借政府性债务、提高融资成本的情况。

其也仍将关注屡禁不止的传统违规行为。包括2011年至今多次重点审查的有无以虚假或不合法的抵（质）押物、高估抵押物价值违规贷款，弄虚作假发行企业债券和中期票据等债券的问题；各级政府及其全额拨款事业单位有无违规提供直接和间接担保等问题。

《方案》还指出，新的举债主体以市场化方式运营的项目债务不会被视为政府性债务，需要审查的重点是其用于公益性项目的债务，包括用于交通运输（铁路、公路、机场、港口等）、市政建设（地铁、城市道路、公共交通、广场、文体场馆、绿化、污水及垃圾处理等）、保障性住房、土地收储整理等的债务。

此外，审计还将重点关注乡镇一级政府2006年后违规举借的情况。《方案》中对乡镇政府性债务款项的定义和分类与上级地方政府相似。但本报记者采访获悉，在这一基层政府运作中，由于对土地征收补偿款和企业有关费用的占用，“其他单位和个人借款”已增加较快。

湖北省统计局副局长叶青分析，由于乡镇层面举债在很多省市都已查过一次，乡镇一般也少有融资平台公司。这次可能主要是进行清理，否则全国3万多乡镇这么短时间是来不及的。

《方案》要求重点分析的内容与2011年基本一致。一是分析以土地出让收入为偿债资金来源的债务规模及偿债风险变化情况。二是分析铁路、公路等交通运输行业和地铁等政府性债务规模及偿债风险变化情况。三是分析地方政府融资平台公司的各项情况。

需要重点审查的投向问题也与2011年相似。包括有无违反国家产业政策，将政府性债务资金违规投向“两高一剩”（高耗能、高污染、产能过剩）行业；违规进入资本市场、房地产市场；投资建设“形象工程”、楼堂馆所；未按合同规定用途使用债务资金等问题。

目前，《方案》明确了国务院各部门负责统一组织本部门及其所属单位的清查，并于8月20日前将本部门政府性债务情况报审计署。本报记者采访获悉，审计署特派办和地方各级审计部门将以上审下、交叉审计和受监督的同级审计等方式进行工作。《方案》要求审计署在10月中旬将情况上报国务院。

市场“迷雾”源于动态透明不足

《方案》已于7月27日下发到各级审计部门，具体审计方案及相关报表由审计署将另行制定。迄今两次审计的《方案》也显示出，目前多数市场研究可能获得的数据口径，不仅无法与本轮审计相比，许多说法也未充分理解2011年审计的方法。此外，市场热议的本次审计将推翻2011年的数据说法也并不准确。

目前，市场上关于政府性债务“黑洞”、“迷雾”的分析，主要依据是公开金融工具中的相关债务数据已经远超过2011年审计署公布的数据。比如，当时公布的截至2010年底的债务余额为107174.91亿元。

而截至今年1季度末，银监会公布的融资平台的银行贷款余额为9.59万亿；中国信托业协会的数据显示，同期基础产业信托余额达到2.1万亿，其中政信合作业务为0.65万亿；城投债未到期债券余额为2.68万亿，三者合计最少为12.92万亿，至多为14.37万亿元。

因此，国内外机构对地方政府性债务有超过15万亿乃至20万亿元的估算，并不令人意外。审计署副审计长董大胜今年3月也曾估算，目前全国地方政府性债务总额为15万亿至18万亿。

但是，无论相较2011年还是本次审计，除金融市场公开数据外，市场机构均无从获得各级政府所属各类企事业单位相对准确的数值。其实，无论2011年还是本次审计，审计部门均要求按照“见人、见账、见物，逐笔、逐项”的原则开展工作，其具体的债务分类定性方法也较市场分析更为全面。

相较市场的担忧，审计署近日会议部署称，此次审计的内容和重点在于客观反映政府性债务资金在支持经济社会发展、改善民生等方面发挥的积极作用。以及2011年以来，国务院有关部门和地方各级政府在加强政府性债务管理方面采取的措施和取得的成效。然而，由于缺少动态透明的资产负债数据，市场一直对政府性债务谨慎关注。

本次《方案》另一重点是要核查各地填报财政部门《地方政府性债务管理系统》的数据是否真实、完整。这一系统自2012年9月推广以来，已经可以覆盖至乡镇的数据。此外，财政部仍在推进政府财务报告等多项动态管理制度。（详见本报7月23日5版《地方政府性债务能否实现动态管理？》）

统筹城乡的融资烦恼：成都三区县政府平台百亿信托融资样本张静;李果

第二篇：政府性债务新举债方式审计方法

政府性债务新举债方式审计方法

2010年以来，国务院有关部门为化解地方政府性债务的潜在风险，在清理地方融资机构、加强信贷管理、规范政府行为等方面出台了一系列政策措施，取得了阶段性成效。但是，由于现行政绩考核制度引发投资冲动、地方政府财权与事权不匹配等原因，债务规模仍在扩大，债务风险不断积累，伴随着一些新的举债方式出现，给审计人员摸清债务规模带来了困难。笔者在全国政府性债务审计过程中，对政府性债务新举债方式进行了研究，总结出从调查举债方式入手、摸清债务底数、确保债务统计完整的7种政府性债务新举债方式审计方法，为审计人员发现政府性债务举借、管理和使用中出现的新情况和新问题奠定了良好基础。

一、政府性债务举债方式的种类

常见的地方政府融资方式包括流动资金贷款、固定资产贷款、外国政府和国际金融机构贷款、发行债券等。近几年新的举债融资方式不断涌现，且成多样化和交织复杂的特点，主要有：融资租赁、售后回租、公私合营方式融资（包括ppp模式、bot模式、bt模式、tot模式等）、信托计划融资、私募基金融资（包括私募股权融资、私募债务融资）、债券融资（包括短期融资券、中期票据等）、商业银行表外业务融资、资产管理计划融资、垫资施工、延期付款、集资等。

此外，还有法人账户透支贷款、固定资产支持融资、贸易融资（包括国内发票融资、国内信用证融资、国内保理、商品融资、订单融资、应收租赁款保理、退税应收款融资、出口应收账款池融资等）、产业基金、保险资金债权计划、资产证券化等举债方式。

二、判断举债方式、摸清债务底数的审计方法

新的举债方式隐蔽性强、不易监管，且融资成本高，蕴含着新的风险隐患，或将成为地方政府性债务新的风险点。在全国政府性债务审计中，将新的举债方式纳入统计口径，将新的举债方式形成的债务余额纳入审计范围，可从如下几个方面入手：

（一）从财务报告入手，关注举债信息会计披露

被审计单位的财务报告，会对所有者权益变动情况、对本期或下期财务状况发生重大影响的事项等作出披露。如融资租赁方式，承租人应当在财务报告中披露与融资租赁有关的事项，包括每类租入资产在资产负债表日的账面原值、累计折旧和账面净值，以及资产负债表日后连续三个会计每年将支付的最低付款额等。关注财务报告披露的事项，可以较为全面地掌握被审计单位的资金来源和融资方式。

（二）从会计账簿入手，关注举债方式涉及科目

如承租人对融资租赁的会计处理，涉及固定资产、累计折旧、长期应付款、未确认融资费用、财务费用和所得税等科目。承租人发生的初始直接费用，计入租入资产的入账价值。其账务处理为：借记固定资产，贷记银行存款等科目。承租人对每期应支付的租金，按支付的租金金额，借记长期应付款应付融资租赁款科目，贷记银行存款科目，如果支付的租金中包含履约成本，应同时借记制造费用、管理费用等科目。同时根据当期应确认的融资费用金额，借记财务费用科目，贷记未确认融资费用科目。

又如垫资施工、延期付款等举债方式，往往体现在举债主体暂存款、应付账款、长期借款、短期借款、应付工程款、其他应付款等负债科目上。笔者在审核某煤田地质局汇总财务报表时，发现2013年6月短期借款期末余额达4亿多元。分析其组成，主要为其下属2家地质基础工程公司从事某市外环线工程建设欠款，而该煤田地质局为之提供了担保。追查明细账直至会计凭证，确认了其中的政府性债务，避免了2家地质基础工程公司以延期付款方式从事经营性市政建设形成的3.25亿元债务漏填漏报。

（三）从发行公告入手，掌握举债方式发行主体

由于取得信托牌照的信托公司数量较少，审计人员还可直接从信托公司获取信托产品清单，从借款人角度，核查是否存在信托资金投向政府公益性项目的情况。

（四）从管理机构入手，掌握举债单位备案情况

其一，根据规定，商业银行、信托公司在发售理财产品、信托计划前，需向负责法人机构监管的银监会或其派出机构报告。从当地银监部门掌握的理财产品、信托计划、商业银行表外业务融资、各类资产管理计划融资等举债方式的备案情况，侧面印证举债主体填报债务的完整性。

其二，建设部门依法对工程合同进行管理。调取当地建委、建设局等建筑市场管理部门留存的建设工程施工合同备案资料，分析有关施工组织、材料供应、结算方式、质保约定等方面的条款，可以掌握垫资施工、延期付款等举债方式形成的债务情况。

其三，财政部门利用《地方政府性债务管理系统》，实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监控。虽然财政部门与审计部门在债务类型划分、债务认定口径有所差异，但《地方政府性债务管理系统》所反映的各类举债方式，可以作为审计部门确认政府性债务的参考依据。

（五）从外部单位入手，了解项目资金来源渠道

地方政府为缓解资金压力，降低项目开发的前期成本，要求施工企业带资承包、垫资施工，以至于在发标时看中施工企业的垫资能力而非施工能力。尤其在房地产开发、园林绿化、道路交通等领域，垫资施工、延期付款、bt的情形很多。还有一些地方政府求助于当地有充足财力的央企，以转让项目的名义向央企融资。一旦政府从银行贷款遇阻，就容易借道垫资施工、延期付款、bt、以转让项目的名义向央企融资等模式举债。

审计人员可有选择地走访当地部分施工企业、大型央企等外部单位，调查上述形式的举债情况。