体制改革和职能转变的关键建设行政和执法零收费政府

第一篇：体制改革和职能转变的关键建设行政和执法零收费政府

体制改革和职能转变的关键建设行政和执法零收费政府

周天勇

2006年06月15日13:32 【字号 大 中 小】【留言】【论坛】【打印】【关闭】

完善社会主义市场经济体制和建设公共服务和社会管理型政府的关键，是能不能将政府和政府各部门的繁多收费和乱罚款予以根除。只有将权力与利益相分离，将行政和执法与收费和罚款合理分离，才能使政府的有关部门真正执政为民，才能使部门和个人利益驱动权力的冲动得到有效约束，才能使政府变得清正、廉洁、高效。

政府体制改革和职能转变的关键是什么呢？学者们众说纷纭，有的认为是精简机构，有的认为是建立公共服务和社会管理型的政府，还有的认为要执政为民、以人为本等等。实际上，政府机构膨胀、人浮于事、效率不高、农民和工商户及企业负担过重、权力腐败等问题的产生，根源在于计划经济向市场经济转型中，产生了部门和个人利益驱动，政府的公共权力与部门及个人的利益相结合，具体的方式就是行政审批、许可与行政收费和处罚配套设置。因此，建设公共服务和社会管理型的政府，关键是要实现政府行政和执法的零收费。

现代政府经济学和公共财政学的一个准则是：只有政府向自然人和法人提供准公共产品，如自来水、教育、医疗等时，才可以收费，而且收费的价格水平和收费的范围要受到社会的监督，除此之外，议会、政府、司法、警察、军队等等，由纳税人向政府交税，再形成政府的公共和社会管理预算，以此方式来供养他们。除了国家的征税机构，决不准这些机构和武装力量凭借自己的权力随意向自然人和法人收费和罚款，来筹集经费供养自己。其背后的深刻用意是：权力和利益相分离，保持行政、执法和公共武力的公开、公正和公平。这是现代政府乃至其他政权机关需要遵守的一个最基本的原则。

但是，目前中国政权和政府体制最明显的两个特征就是审批和收费。国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室初步统计，国务院各部门共清理出审批项目４１５９项。这些审批项目中，有关经济管理和社会管理等事务各约占一半。其中，依据法律和行政法规设定的有１６５７项，占４０．３％；依据党中央和国务院文件设定的有７７３项，占１８．６％；依据部门规章设定的有８７４项，占２１％；依据部门文件设定的有７７１项，占１８．５％；依据部门内设司局等设定的有６６项，占１．６％。省、地审批的项目也不少，一般都在１４００―１７００项之内，有的超过了２０００项，大多没有合法的审批依据。

审批与收费和罚款紧密相连。从２００２―２００３年清理行政收费的情况来看，全国从中央到地方的政府各部门、各事业单位，已经被清理、正在被清理和还没有清理的各类行政和强制性事业收费估计在１５０００―２００００项。估计全国各级政府从税外行政和强制性收费及处罚中获得的收入在７０００亿以上，甚至有学者认为可能占到财政收入的一半。如果是这个比例，２００３年的预算外收费规模可能达１万亿。

为什么机构会膨胀，除了编制控制方面的原因，就是因为政府各部门都可以通过收费罚款来供养自己，没有限额预算对机构和公务人员的硬约束。一是政府管理经济和社会事务不讲成本，一旦发生问题，便要加强管理，加强管理就要组织落实，组织落实就要增加机构和人员，增加机构和人员就要刻公章、发文件，文件中最重要和最要命的内容就是审批和收费。二是从中央到地方，上下机构要对口，而且一直对到乡镇基层，机构林立，甚至局委办内部也处室林立，各自制定自己的审批权限，规定自己的收费项目和标准，并将其法律和法规化，至少文件化，于是一个项目、一个企业、一个个体工商户，甚至一个农户，都有几十个政府部门来收钱、来检查、来罚款。三是一些公安、法院、工商、质检、土地、城建等执法机构，政府也不给够预算经费，允许他们通过收费和罚款补充自己的工资、办公和设施建设经费；甚至设置一些机构不需要在政府预算中列支经费，只给收费权力和政策，完全依靠收费和罚款维持运转和发展。如工商、质检等重要的执法部门，竟然靠收费和罚款维持运转和发展壮大；还有乡镇的一些土地管所、建设所、劳动所、计生所，甚至派出所等等，都是依靠收费和罚款过日子的最基层政府权力机构。后来虽然一些地方对一些机构实行了所谓的收支两条线体制，但实际上还是多收多奖励，而且多收还可以多得到经费建豪华办公楼、培训中心、多买车和买好车、多发福利等等。乱收费、乱罚款和乱摊派问题越来越严重。

政府各部门的行政收费和罚款，造成一系列严重的社会经济问题。首先，农民、市民、工商户、企业的负担加重，社会投资、生产和经营的积极性下降，影响正常的国民经济运行和增长。行政性收费和罚款，实际是一种政府对农民、市民、工商户和企业收入和利润的再分配，政府各部门拿走越多，农民和市民收入就下降，工商户和企业的利润就减少，甚至亏损倒闭。农户在财务收支上破产，个体工商户和企业关门和倒闭，其中许多就是被政府各部门收费收垮和罚款罚垮的。其次，政府各部门在收费和罚款中腐败丛生，严重影响公民和企业对政府的信任。现金坐收坐支、部门小金库、收费发放工资和福利、建设豪华办公楼培训中心、大吃大喝、豪华用车、罚款讹诈、亲者少收远者重罚、执法不公、贪污受贿等等，多发生在繁杂的审批、许可、收费和罚款过程中。再次，严重影响自由职业、微型企业和中小企业的开办、经营和发展，导致中国就业空间十分狭小，失业人口规模越来越大。２００４年城镇失业人口已经达４５００万人。中国的就业为什么这样难？简单说来，就是中国劳动者在一定程度上，其从业、创业和经营，受到工商管理和政府其他部门注册登记、繁杂审批、各种收费和各种罚款的压制。中国的“三农”问题，从某种程度上讲，就是县乡政府和县乡政府各部门及七站八所乱收费和乱罚款造成的，所以我们不得不用费改税这样的改革来加以抑制。如果各层次政府和政府各部门的收费、罚款等等不能得到有效的治理和约束，社会投资的积极性很难得以调动，严重的失业问题也很难得到根治，腐败也会因有制度性的滋生土壤，将久治不愈，甚至越来越严重。

为什么竞争性的企业对居民不会乱收费？因为一是有供求竞争，二是其交易地位是平等的。为什么政府及政府的各部门可以乱收费和乱罚款呢？因为政府有强制权力（如果是计划经济条件下，这种强制权力转化为部门和个人利益的程度相对要弱得多），又有市场经济政府、部门、官员和公务员的趋利动机和行为，若不加以控制和约束，政府及政府各部门，就会少提供公共产品和社会管理，并强制要求居民和企业支付昂贵的价格。因此，应当通过规范税收、财政预算、审计等制度，通过法律、新闻舆论、人大、公民个人等等方面的制衡，废除政府及各部门繁多的收费和乱罚款。

首先，强烈呼吁在城镇中开展费归税、费改税，清理收费和乱罚款的改革。将农村的费改税改革引入完善城市市场经济体制的改革之中，取消纯公共服务和社会管理类的各种收费，除了准公共服务收费外，将居民、工商户和企业的税负定在一个合理的水平上，对居民、工商户和企业只征取税收，不再收取税外费，废除各种收费，大幅度减少罚款，极少量的罚款需要由社会听证制度来认可，并接受社会各界的监督。城镇费归税和费改税改革和界定后，政府及政府各部门再进行收费，应当视作违法，城镇居民、工商户和企业，有权予以抵制。

其次，废除目前政府各部门和授权的事业单位行政性收费和罚款自收自支和收支两条线体制，凡是政务、法务、军务，以及需要政府供养的提供公益性服务的事业单位，都应当由政府预算经费供养，禁止通过向居民、工商户和企业收费和罚款筹集经费，供养自己。

再次，财政不允许对政务、法务、军务，以及提供公益性服务的事业单位，留有预算缺口；严禁通过给收费和罚款政策，让有预算缺口的机构和单位自己弥补经费不足；特别是严禁设立财政没有经费而拥有收费和罚款的权力和政策的政府机构和公益性事业单位。

第四，考虑到执法监督者向被管理者收费的不公正性，以及居民、工商户和企业多年的积怨，各级政府和财政应当尽快解决目前工商行政、质检、公安、法院等系统通过收费和罚款维持和补充其经费的不合理体制问题。废除不合理的收支两条线体制，这些执法和司法部门由财政全额供养；在制度设计上，法院和其他部门，法律允许的诉讼和罚款收入多少，与其利益毫无关系；设置收费和罚款项目，包括重大的罚款事项，应当接受社会的监督，有的应当通过社会听证许可。

第五，下决心理顺中央财政和各级地方财政的事权和财权关系。应当遵循这样三个原则：一是各级政府应当是本级财政有多少钱办多少事，不能靠收费和罚款来多办事；二是有多少钱就供养多少机构和人员，不能靠收费和罚款来供养吃皇粮的机构和人员；三是从中央到地方，各级政府的事权和财权应当划分和界定清楚，不能收钱的不管事，管事的没有钱而去乱收费和乱罚款。

第六，建立和完善从中央到地方的各级公共财政，严格限制财政收入中收费和罚款等预算外收入的比例，规定预算中行政、教育、卫生、城市建设等开支的合理比例，严禁行政吃皇粮的挤用教育、卫生和城市基础设施建设等费用，严禁工资性费用挤用办公、事业运转和建设经费；加快党政社团等机构的精简改革，可采取类似农村费改税这样的预算硬约束，釜底抽薪，逼迫地方政府和政府各部门控制机构和人员膨胀，并逐步将机构数量和人员精简下来；加快政府后勤社会化和企业化、公务消费货币化等改革，一些准公益性事业单位，也应当企业化经营，降低成本消耗，节约财政经费，通过提供能使居民、工商户和企业真正受益的服务，以等价交换来换取正当和合理的收入。

总之，完善社会主义市场经济体制和建设公共服务和社会管理型政府的关键，是能不能将政府和政府各部门的繁多收费和乱罚款予以根除。只有将权力与利益相分离，将行政和执法与收费和罚款合理分离，才能使政府的有关部门真正执政为民，才能使部门和个人利益驱动权力的冲动得到有效约束，才能使政府变得清正、廉洁、高效，真正转变成人民信赖的公共服务和社会管理型政府。

（作者为中共中央党校教授）

来源：《中国经济时报》（责任编辑：字秀春）