闲置土地处置政策的法律依据评析

第一篇：闲置土地处置政策的法律依据评析

闲置土地处置政策的法律依据评析

李鹏程

一、引言

国家统计局统计资料显示，2007年1—12月，全国房地产开发企业完成土地购置面积40609.18万平方米，同比增长 11.0%，增幅同比提高14.8个百分点;完成开发土地面积26870.77万平方米，同比增长0.7%，增幅同比下降16.6个百分点。土地购置面积增幅的大幅上升和土地开发面积增幅的大幅回落说明，有大量已购置土地未进行开发建设而被“囤积”起来。有关报道称，全国房地产开发企业“囤积”土地面积已高达105815.97万平方米，将近2007年全年完成开发土地面积的四倍。

2008年1月7日，国务院发出《关于促进节约集约用地的通知》（国发【2008】3号），要求各省、自治区、直辖市人民政府严格执行闲置土地处置政策，并在2008年6月底前将闲置土地清理处置情况向国务院做出专题报告；同时完善建设用地储备制度，缩短开发周期，防止形成新的闲置土地。这一重大政策调控举措，一方面可在一定程度上遏制“囤地”，促进闲置土地资源的有效开发利用；另一方面可增加商品房的有效供给，抑制房价上涨势头。然而，闲置土地处置政策的贯彻落实不仅需要行政机关采取相应的行政措施，更需要与现行法律规定协调一致，获得法律的支持与保障，否则将会引起诸多争议和诉讼。

一个因政策与法律存在冲突而引起争议的极具影响力的实例，是最高人民法院于2005年对青岛南太置业有限公司诉青岛市崂山区国土资源局土地使用权出让合同纠纷一案做出的（2004）民一终字第106号民事判决。该案涉及的政策包括国土资源部于2002年5月9日发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，于2003年10月13日做出的《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》。根据这些政策规定，2002年7月1日后出让经营性用地使用权，除“历史遗留问题”外，不得以协议方式出让。最高人民法院 在该案的判决书中认定，违反上述政策规定以协议方式签订土地使用权出让合同的，不影响合同的效力，但影响该合同在客观上无法继续履行。这一判决表明，当政策与法律存在冲突时，一方面，有关政策在认定合同效力方面得不到合同法的认可和司法审判的支持；另一方面，依据合同法认定有效的土地使用权出让合同，遇到有关政策的阻碍时得不到政府的实际履行和审判机关的司法保护。（注1：关于这一案例的详细分析，见本文作者《政策与法律的冲突与尴尬》一文。）

本文拟通过比较分析闲置土地处置政策与现行法律规定的差异，探讨贯彻落实闲置土地处置政策所面临的法律依据问题，以期引起有关方面的充分重视，防止再次出现类似的冲突与尴尬。（注2：本文所称的“法律”包括全国人大及其常务委员会制定的法律和国务院制定的行政法规；本文所称的“政策”包括国务院以通知形式发布、转发的规范性文件和国务院部门规章。法律上和理论上均无如此分类之说。本文仅为叙述方便和附和习惯而为之，没有法律或理论上的依据。）

本文探讨的范围仅限于在城市规划区范围内以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地。本文所引用的政策文件中所称的闲置土地包括了出让土地和划拨土地，但本文对划拨土地闲置的处置问题不做讨，因此，本文所称的“闲置土地”，仅指房地产开发企业以出让方式取得国有土地使用权后，超过出让合同约定的动工开发日期未动工开发的情形。

二、闲置土地处置的法律、政策规定

为了对比方便，我们不得不先将有关闲置土地处置的主要法律、政策规定罗列一下。

（一）闲置土地处置的法律规定。

最早对闲置土地处置做出规定的是国务院于1990年5月发布的行政法规 《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。该条例第十七条规定 ：土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求，开发、利用、经营土地。

未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。

全国人大常委会于1994年7月制定《中华人民共和国城市房地产管理法》，对闲置土地处置做出了法律规定。该法第二十五条规定：以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权;但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

（二）闲置土地处置的政策规定。

1999年4月，国土资源部制定部门规章《闲置土地处置办法》，对闲置土地的构成条件、处置方式、处置程序等做出了具体规定。

根据《闲置土地处置办法》第二条的规定；闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的;已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的，也可以认定为闲置土地。

根据《闲置土地处置办法》第三条、第四条的规定，闲置土地处置包括延长开发建设时间、改变土地用途、安排临时使用，收取增值地价、置换等价土地、重新确定土地使用者，对原用地者给予补偿、协议交换土地使用权、按实交款额所占比例部分供地、征收土地闲置费和无偿收回土地使用权等九种方式。

国务院办公厅于2006年5月转发的建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》第（七）条规定：加大对闲置土地的处置力度。土地、规划等有关部门要加强对房地产开发用地的监管。对超出合同约定动工开发日期满1年未动工开发的，依法从高征收土地闲置费，并责令限期开工、竣工；满2年未动工开发的，无偿收回土地使用权。对虽按照合同约定日期动工建设，但开发面积不足1/3或已投资额不足1/4，且未经批准中止开发建设连续满1年的，按闲置土地处置。

国务院《关于促进节约集约用地的通知》第（六）条规定：严格执行闲置土地处置政策。土地闲置满两年、依法应当无偿收回的，坚决无偿收回，重新安排使用；不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的，按出让或划拨土地价款的20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，国土资源部要会同有关部门抓紧研究制定具体办法。2008年6月底前，各省、自治区、直辖市人民政府要将闲置土地清理处置情况向国务院作出专题报告。

从上述法律的规定来看，一方面，其规定的闲置土地处置措施属于行政处罚，另一方面，其以超过出让合同约定的动工开发日期未动工开发作为认定闲置土地的标准，因此，闲置土地处置必然同时涉及行政关系和合同关系；从上述政策的规定来看，其关于闲置土地构成条件和处置措施的规定与法律规定存在较大差异，而上述法律和政策对“政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延” 这一除外情形均未做出具体规定，因此，本文将从行政法律和民事法律两个角度，对闲置土地的认定标准、处置措施和除外情形三个方面分别探讨其法律依据问题。

三、闲置土地构成条件的法律依据评析

（一）构成闲置土地的法定条件。

根据我国《城市房地产管理法》二十五条和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条的规定，构成闲置土地应当同时满足两个法定条件: 一是用地单位取得建设用地使用权；二是超过出让合同约定的动工开发日期未动工开发。法律没有对已按合同约定期限动工开发建设但未经批准中止开发建设的情形做出规定，因此，这种情形不属于法律规定的闲置土地范围。

根据我国《物权法》第九条、第十七条和第一百三十九条、《城市房地产管理法》第五十九条和第六十条以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十六条的规定，建设用地使用权自登记时设立，取得建设土地使用权证书是用地单位享有建设用地使用权的证明。因此，构成闲置土地的第一个法定条件的表现形式是用地单位办理建设用地使用权登记，领取建设用地使用权证书。没有办理登记、领取证书的，无论何种原因、无论多长时间没有动工开发，均不能将其认定为闲置土地进行处置。在办理土地登记、领取使用权证书之前发生的问题，应当根据问题的性质按照相关法律的规定或出让合同的约定处理。

用地单位应当在签订出让合同后多长时间内申请办理土地登记，法律和政策均未做出明确规定。根据国土资源部、国家工商行政管理局发布的《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF-2000-2601）第十五条的规定，受让人应在出让合同约定支付全部出让金之日起30内，申请办土地登记 ；而《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定，土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后60日内，支付全部土地使用权出让金。按此推算，用地单位应当在签订出让合同后90日内申请办理土地登记。

然而，根据我国《城乡规划法》第三十八条、《土地管理法》第五十二条、《土地管理法实施条例》第二十二条以及有关基本建设程序的法规、政策规定，用地单位在签订出让合同后至少需要申请办理土地预审、项目核准（备案）和建设用地规划许可证三项行政审批后，方可申请土地使用权登记。而根据国土资源部、国家发改委发布的规章和各地政府规划主管部门政务公开的承诺，行政机关受理申请至办理完毕的期限分别为：土地预审30日、项目核准30日、建设用地规划许可证至少需要15日。仅此三项行政审批所需时间就达75日以上，而用地单位提出上述三项申请前尚需要完成环境评价报告、项目（核准）申请报告编制，规划方案设计、评审等多项工作，《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF-2000-2601）规定的申请土地登记期限，显然不能满足实际需要。

构成闲置土地的第二个法定条件是用地单位超过出让合同约定期限未动工开发。这一法定条件包含了以下三个方面的内在要求: 第一，这一法定条件本身要求出让合同对动工开发日期做出明确约定，没有约定或约定不明的，应当补充约定，否则将因缺失法定判别标准而不能适用该法律规定对闲置土地作出认定和处置;第二，与第一个法定条件相结合，要求出让合同约定的动工开发期限应当长于用地单位完成土地登记、领取土地使用权证书所需要的合理时间，否则，该约定将因不能同时满足第一个法定条件而失去实际意义。一旦出现这种情况，合同当事人应当重新约定动工开发日期;第三，与该法规定的除外情形相结合，要求出让合同约定的动工开发期限满足动工开发所必需的前期工作的合理需要，否则，即使能够将其认定为闲置土地，也因存在法定除外情形而不能适用该法律的处罚规定予以处置。

用地单位动工开发所必需的前期工作除前面已经述及的三项行政审批及相应工作外，主要还有根据《城乡规划法》的规定，完成建筑方案和施工图设计、评审（审查），申请建设工程规划许可证；根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，申请拆迁许可证，完成房屋拆迁安置;根据《建筑法》、《招标投标法》的规定，组织施工、监理招标，签订相关合同，完成其他施工准备工作，申请建设工程施工许可证，等等。这些前期工作特别是拆迁安置工作中的不可预见、不可控制的因素很多，出让合同双方在约定动工开发日期时应当充分予以考虑。

（二）政策对闲置土地构成条件的扩张。

根据国土资源部 《闲置土地处置办法》 第二条和建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》第（七）条的规定，下列情形可以认定为闲置土地：

1、出让合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自出让合同生效或者建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；（注3：从该条规定的行文来看，关于建设用地批准书的规定似乎是指划拨土地的情形，不在本文的讨论范围之内。但根据《土地管理法实施条例》和国土资源部的有关文件以及各地方政府主管部门的规定，出让土地也应颁发此批准书。）

2、已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的。

本文认为，上述政策文件对构成闲置土地法定条件的扩张，没有法律依据。

首先，法律规定的闲置土地是一个特定的概念，具有特定的构成条件。《城市房地产管理法》第二十五条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条均是针对闲置土地这一特定的违法行为设定行政处罚的规定，而上述政策将上述两种情形规定为闲置土地，其目的也正是为适用上述法律的处罚规定对该两种行为进行行政处罚寻求法律依据。

然而，根据我国《行政处罚法》的规定，国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定。《城市房地产管理法》第二十五条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条所针对的违法行为，均仅限于超过出让合同约定动工开发日期未动工开发的，上述政策将这一违法行为的法定范围扩大到上述两种情形，显然没有行政法律依据。其次，出现出让合同未约定动工开发日期的情况，其过错主要在作为出让方的行政机关，行政机关应当通过补充合同约定纠正自己的错误，弥补合同缺陷。利用行政权力强行以出让合同生效日期取代应由合同约定的动工开发日期，强加于合同相对人，不仅没有行政法上的依据，而且没有民事法律依据。

其三，根据《行政处罚法》的规定，尚未制定法律、行政法规的，国务院部、委员会制定的规章可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。在我国法律、行政法规目前尚未对上述第2种情形做出规定的情况下，国土资源部虽然可以制定规章，对该行为另外设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，但不能直接适用房地产管理法的规定进行处置。从闲置土地处置的现实需要来看，对此类行为的处理，应由国务院制定行政法规设定行政处罚或者通过合同约定违约责任予以约束。

四、闲置土地处置措施的法律依据评析(一）闲置土地处置措施的法律规定。

《城市房地产管理法》 仅对闲置土地满一年以上的情况规定了两种处置措施 ：一是闲置土地满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费 ；二是闲置土地满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。但该法对闲置土地不满一年的，没有做出规定。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对闲置土地规定了警告、罚款和无偿收回土地使用权三种处罚措施。但该条例既未就该三种处罚措施所对应的闲置期限或其他情节做出具体规定，也没规定罚款数额的限制幅度。

根据我国《立法法》和《行政处罚法》的规定，《城市房地产管理法》的效力高于《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，因此，对闲置土地一年以上的，应当按照《城市房地产管理法》 的规定处置;对闲置土地不满一年的，可以根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定做出警告、罚款的处罚。但罚款的限额需由国务院规定。

（二）政策对闲置土地处置措施的扩张。

国土资源部《闲置土地处置办法》第四条第二款完全复制了《城市房地产管理法》二十五条的规定，而该办法第三条规定的七种处置措施则超出了法律规定的措施种类，且其适用范围似乎既包括闲置土地不满一年的，也包括闲置土地一年以上的。

国务院《关于促进节约集约用地的通知》第（六）条是针对闲置土地一年以上的情形做出的规定，但其在法律规定之外增加了以下处置措施：

1、土地闲置满两年、不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。

2、对闲置满一年不满两年的土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，并要求国土资源部要会同有关部门抓紧研究制定具体办法。

根据《行政处罚法》的规定，国务院部委制定的行政规章不得超出法律、行政法规设定的处罚种类设定新的处罚，且除法律、行政法规、地方法规、行政规章和地方政府规章以外的其他规范性文件（例如国务院以通知形式发布的规范性文件）不得设定行政处罚。由此我们不难看出，如果直接依据这些政策规定做出具体行政行为，或者说直接以政府的具体行政行为贯彻这些政策措施，是没有行政法律依据的，特别是《关于促进节约集约用地的通知》对土地闲置满两年、不符合法定收回条件的也要予以处置的规定，明显带有超越法律的倾向。

当然，如果一定要使上述政策处置措施获得行政法律依据，可以通过修改房地产管理法、行政处罚法或者更高级别的法律来实现，然而，这些政策处置措施并非都具有行政处罚的性质，而且，政府既是行政管理主体又是出让合同当事人，所以，可从更广的范围（包括公法和私法）探讨实施上述政策处置措施的现行法律依据。

首先，因政府是出让合同的当事人，且具有垄断土地一级市场的优势，所以，通过合同约定（包括事前约定、事中变更、事后补充等方式）贯彻实施土地政策是完全可行的。就闲置土地处置的上述政策措施而言，几乎全部可以通过合同约定予以落实。

通过合同约定实施政策措施，具有内容广泛、措施灵活、程序简单、处理及时、针对性强、法律资源丰富等优点，且只要合同约定不属于《合同法》第五十二条、第五十四条规定情形，均可得到法律的保护与支持。另外，一旦发生合同纠纷，可以通过民事诉讼或仲裁解决，从而摆脱行政机关在行政争议处理程序中的被动不利地位。当然，订立合同应当遵守合同法的平等、自愿和公平原则，因此，从行政管理的角度来看，通过合同约定贯彻政策措施也存在缺少强制力、效率低的缺点，或许这正是行政机关不愿或不习惯采用这种方式的原因。

附带说明一下，政府的行政管理权、处罚权直接由法律予以规定，不能由合同当事人约定创设。法律有规定的，不因合同未约定而丧失；法律未规定的，也不因合同有约定而取得。因此，合同作为平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务的协议，其约定的范围不应包括行政管理、行政处罚内容。例如《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF-2000-2601）第三十三条，应当删除。

其次，针对闲置土地个案的具体情况，可以根据《土地管理法》、《城乡规划法》的规定修改规划，改变土地用途；因公共利益需要，也可以根据《物权法》的规定收回闲置土地。但以这些方式处置闲置土地，均有复杂而严格的条件和程序要求，且诉讼风险和社会影响较大。

五、认定除外情形的法律依据评析

《城市房地产管理法》第二十五条对闲置土地处置从闲置原因的角度规定了三种除外情形: 即因不可抗力或政府、政府有关部门的行为或动工开发必需的前期工作造成土地闲置的。但法律和政策并未对如何判断三种除外情形做出具体规定。

本文认为，除不可抗力的具体事件可以由合同当事人根据民法通则给出的定义在合同中具体约定外，对政府、政府有关部门的行为和动工开发必需的前期工作，可以从现行法律规定中寻找出认定依据。我国法律对房地产开发的全过程实行严格的审查、许可制度，特别是对动工开发之前的阶段，规定的更为细致和严格，涵盖了前期工作的各项内容。这些审查、许可制度散见于《土地管理法》、《城乡规划法》、《城市房地产管理法》、《建筑法》、《招标投标法》、《城市房屋拆迁条例》以及配套的行政法规、规章和地方法规、规章之中。因此，凡是上述法律及其配套的规范性文件中规定需要审查、许可的事项所涉及的工作和规定用地单位在动工开发之前必须完成的其他工作，均属于法定的动工开发必需的前期工作，但用地单位人员配置、资金准备等内部资源配置、管理工作应当除外。

关于前期工作的具体事项本文在第三部分已有所提及，此处不再一一列举（事实上也难以和不必列举穷尽）。本文的目的仅在于寻求一种思路、方法和法律依据，以供参考。当个案实际发生时，可参考此方法依法认定某项工作是否属于动工开发必需的前期工作。

所谓的政府及其有关部门的行为，首先包括依据上述法律及其配套的规范性文件进行审查、许可的行为，其次还有其他影响法定的动工开发必需的前期工作的进程的其他行为。这里所说的“政府及其有关部门的行为”，除包括作为和不作为、合法行为和不合法行为外，还应当包括政府官员为实现个人目的利用职权阻挠前期工作进程的行为。

在前期工作实践中，政府行为与企业行为交织在一起，往往难以分清责任。本文认为，凡是政府及其有关部门没有按照法律及其配套的规范性文件规定和政务公开承诺的时间、次数要求履行告知、审查、许可职责的，均应对前期工作延误承担责任。

从现实情况来看，对动工开发影响最大、责任最难界定的是房屋拆迁安置。虽然国务院在《关于促进节约集约用地的通知》中要求完善建设用地储备制度，缩短开发周期，防止形成新的闲置土地，但法律尚未对拆迁安置工作的责任分配做出明确规定。好在无论从法律规定还是从实际需要来看，拆迁安置都是动工开发所必需的前期工作，所以，无论其是否属于政府行为，均不影响将其认定为法定的除外情形。房屋拆迁安置工作中存在许多亟待解决的法律问题，但因其超出本文讨论范围，在此不展开讨论。

六、结语

本文的分析结果表明，闲置土地处置政策在法律已有的规定之外增设认定条件和处置措施，没有行政法上的依据。如果行政机关依据这些政策规定做出具体行政行为，则违反《行政处罚法》

等有关依法行政的法律规定，相对人可依法申请行政复议或者提起行政诉讼，请求撤销该具体行政行为；但如果通过平等自愿、协商一致订立和履行合同的方式实施政策处置措施，并不违反民事法律规定，且可及时、灵活地贯彻政策措施，顺利实现宏观调控的政策目标。

在我国行政法律体系基本建立、依法治国环境基本形成的今天，运用政策治理国家、管理社会，在公法领域的主要作用是执行法律，创新的空间已经不大，而在私法领域则有丰厚的资源可以利用，有待进一步发掘。就治理闲置土地而言，现有的法律资源还是足够充分的，问题在于这些法律资源没有得到充分有效的利用。从公法执行情况来看，房地产管理法已经发布实施十余年，中央政府对闲置土地问题也已三令五申，但没有得到地方政府的充分重视和认真执行，因闲置法律资源而助长了土地资源闲置;从私法利用情况来看，过分倚重公法授予的行政权力的威力，习惯于以行政命令实施刚性管理，过于轻视私法赋予的民事权利的功能，不善于以合同约定进行柔性调整，因意识偏颇而偏废了法律资源。

处置闲置土地需要持续、务实的努力，恐非一场运动所能一蹴而就。倘若兼土地资源管理者与出让合同当事人于一身的行政机关，能够持续、充分地利用公法和私法资源，一手抓行政管理，一手抓合同调整，必能在处置闲置土地的工作中大有作为。正所谓刚柔并济，政通而人和，一张一弛，文武之道也。

（作者系德衡律师集团高级合伙人，副主任）

第二篇：闲置土地处置政策的法律依据评析

闲置土地处置政策的法律依据评析

李鹏程

一、引言

国家统计局统计资料显示，去年全国房地产开发企业完成土地购置面积40609.18万平方米，增幅同比提高14.8%；完成开发土地面积26870.77万平方米，增幅同比下降16.6%。这说明有大量已购置土地未进行开发建设而被“囤积”起来。

2008年1月7日，国务院发出《关于促进节约集约用地的通知》，要求各省、自治区、直辖市人民政府严格执行闲置土地处置政策。这不仅需要行政机关采取相应的行政措施，更需要与现行法律规定协调一致，获得法律的支持与保障，否则将会引起诸多争议和诉讼。

本文探讨的“闲置土地”范围，仅限于房地产开发企业以出让方式取得国有土地使用权后，超过出让合同约定的动工开发日期未动工开发的情形，划拨土地的情形除外。

二、闲置土地构成条件的法律依据评析

（一）构成闲置土地的法定条件

根据我国《城市房地产管理法》和《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》 有关规定，构成闲置土地应当同时满足两个法定条件：一是用地单位取得建设用地使用权;二是超过出让合同约定的动工开发日期未动工开发。

根据我国《物权法》、《城市房地产管理法》以及《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定，建设用地使用权自登记时设立，取得建设土地使用权证书是用地单位享有建设用地使用权的证明。因此，构成闲置土地的第一个法定条件的表现形式是用地单位办理建设用地使用权登记，领取建设用地使用权证书。

构成闲置土地的第二个法定条件是用地单位超过出让合同约定期限未动工开发。这一法定条件包含了以下三个方面的内在要求：第一，这一法定条件本身要求出让合同对动工开发日期做出明确约定，没有约定或约定不明的，应当补充约定，否则将因缺失法定判别标准而不能适用该法律规定对闲置土地作出认定和处置;第二，要求出让合同约定的动工开发期限应当长于用地单位完成土地登记、领取土地使用权证书所需要的合理时间，否则，该约定将因不能同时满足第一个法定条件而失去实际意义;第三，要求出让合同约定的动工开发期限满足动工开发所必需的前期工作的合理需要，否则，即使能够将其认定为闲置土地，也因存在法定除外情形而不能适用该法律的处罚规定予以处置。

（二）政策对闲置土地构成条件的扩张

根据国土资源部《闲置土地处置办法》和建设部等九部门《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》的规定，下列情形可以认定为闲置土地：

1、出让合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自出让合同生效或者建设用地批准颁发之日起满1年未动工开发建设的；

2、已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的。

本文认为，上述政策文件对构成闲置土地法定条件的扩张，没有法律依据。

首先，法律规定的闲置土地是一个特定概念，具有特定构成条件。《城市房地产管理法》第二十五条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条均是针对闲置土地这一特定的违法行为设定行政处罚的规定，而上述政策将上述两种情形规定为闲置土地，其目的也正是为适用上述法律的处罚规定对该两种行为进行行政处罚寻求法律依据。

然而，根据我国《行政处罚法》的规定，国务院部、委员会制定的规章可以在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内做出具体规定。《城市房地产管理法》第二十五条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条所针对的违法行为，均仅限于超过出让合同约定动工开发日期未动工开发的，上述政策将这一违法行为的法定范围扩大到上述两种情形，显然没有行政法律依据。

其次，出现出让合同未约定动工开发日期的情况，其过错主要在作为出让方的行政机关，行政机关应当通过补充合同约定纠正自己的错误，弥补合同缺陷，利用行政权力强行以出让合同生效日期取代应由合同约定的动工开发日期，强加于合同相对人，不仅没有行政法上的依据，而且没有民事法律依据。

第三，根据《行政处罚法》的规定，尚未制定法律、行政法规的，国务院部、委员会制定的规章可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。在我国法律、行政法规目前尚未对上述第二种情形做出规定的情况下，国土资源部虽然可以制定规章，对该行为另外设定警告或者一定数量罚款的行政处罚，但不能直接适用房地产管理法的规定进行处置。

三、闲置土地处置措施的法律依据评析

（一）闲置土地处置措施的法律规定

《城市房地产管理法》仅对闲置土地满一年以上的情况规定了两种处置措施: 一是闲置土地满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;二是闲置土地满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。但该法对闲置土地不满一年的，没有做出规定。

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对闲置土地规定了警告、罚款和无偿收回土地使用权三种处罚措施。但该条例既未就该三种处罚措施所对应的闲置期限或其他情节做出具体规定，也没规定罚款数额的限制幅度。

根据我国《立法法》和《行政处罚法》的规定，《城市房地产管理法》的效力高于《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，因此，对闲置土地一年以上的，应当按照《城市房地产管理法》的规定处置；对闲置土地不满一年的，可以根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定做出警告、罚款的处罚。但罚款的限额需由国务院规定。

（二）政策对闲置土地处置措施的扩张

国土资源部《闲置土地处置办法》第四条第二款完全复制了《城市房地产管理法》第二十五条的规定，而该办法第三条规定的七种处置措施则超出了法律规定的措施种类，且其适用范围似乎既包括闲置土地不满一年的，也包括闲置土地一年以上的。

国务院《关于促进节约集约用地的通知》第(六)条是针对闲置土地一年以上的情形做出的规定，但其在法律规定之外增加了以下处置措施：

1、土地闲置满两年、不符合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。

2、对闲置满一年不满两年的土地特别是闲置房地产用地要征缴增值地价，并要求国土资源部要会同有关部门抓紧研究制定具体办法。

《行政处罚法》规定，国务院部委制定的行政规章不得超出法律、行政法规设定的处罚种类设定新的处罚，且除法律、行政法规、地方法规、行政规章和地方政府规章以外的其他规范性文件不得设定行政处罚。由此我们不难看出，直接依据这些政策规定做出具体行政行为明显带有超越法律的倾向。

当然，如果一定要使上述政策处置措施获得行政法律依据，可以通过修改房地产管理法、行政处罚法或者更高级别的法律来实现，然而，这些政策处置措施并非都具有行政处罚的性质，而且，政府既是行政管理主体又是出让合同当事人，所以，可从更广的范围（包括公法和私法）探讨实施上述政策处置措施的现行法律依据。

首先，因政府是出让合同的当事人，且具有垄断土地一级市场的优势，所以，通过合同约定（包括事前约定、事中变更、事后补充等方式）贯彻实施土地政策是完全可行的。就闲置土地处置的上述政策措施而言，几乎全部可以通过合同约定予以落实。

通过合同约定实施政策措施，具有内容广泛、措施灵活、程序简单、处理及时、针对性强、法律资源丰富等优点，且只要合同约定不属于《合同法》第五十二条、第五十四条规定情形，均可得到法律的保护与支持。另外，一旦发生合同纠纷，可以通过民事诉讼或仲裁解决，从而摆脱行政机关在行政争议处理程序中的被动不利地位。当然，订立合同应当遵守合同法的平等、自愿和公平原则，因此，从行政管理的角度来看，通过合同约定贯彻政策措施也存在缺少强制力、效率低的缺点，或许这正是行政机关不愿或不习惯采用这种方式的原因。

附带说明一下，政府的行政管理权、处罚权直接由法律予以规定，不能由合同当事人约定创设。法律有规定的，不因合同未约定而丧失；法律未规定的，也不因合同有约定而取得。因此，合同作为平等主体之间设立、变更、终止民事权利义务的协议，其约定的范围不应包括行政管理、行政处罚内容。例如《国有土地使用权出让合同》示范文本（GF-2000-2601）第三十三条，应当删除。

其次，针对闲置土地个案的具体情况，可以根据《土地管理法》、《城乡规划法》的规定修改规划，改变土地用途；因公共利益需要，也可以根据《物权法》的规定收回闲置土地。但以这些方式处置闲置土地，均有复杂而严格的条件和程序要求，且诉讼风险和社会影响较大。

四、认定除外情形的法律依据评析

《城市房地产管理法》第二十五条对闲置土地处置从闲置原因的角度规定了三种除外情形: 即因不可抗力或政府、政府有关部门的行为或动工开发必需的前期工作造成土地闲置的。但法律和政策并未对如何判断三种除外情形做出具体规定。

本文认为，除不可抗力的具体事件可以由合同当事人根据民法通则给出的定义在合同中具体约定外，对政府、政府有关部门的行为和动工开发必需的前期工作，可以从现行法律规定中寻找出认定依据。我国法律对房地产开发的全过程实行严格的审查、许可制度，特别是对动工开发之前的阶段，规定的更为细致和严格，涵盖了前期工作的各项内容。这些审查、许可制度散见于《土地管理法》、《城乡规划法》、《城市房地产管理法》、《建筑法》、《招标投标法》、《城市房屋拆迁条例》以及配套的行政法规、规章和地方法规、规章之中。因此，凡是上述法律及其配套的规范性文件中规定需要审查、许可的事项所涉及的工作和规定用地单位在动工开发之前必须完成的其他工作，均属于法定的动工开发必需的前期工作，但用地单位人员配置、资金准备等内部资源配置、管理工作应当除外。

所谓的政府及其有关部门的行为，首先包括依据上述法律及其配套的规范性文件进行审查、许可的行为;其次还有其他影响法定的动工开发必需的前期工作的进程的其他行为。这里所说的“政府及其有关部门的行为”，除包括作为和不作为、合法行为和不合法行为外，还应当包括政府官员为实现个人目的利用职权阻挠前期工作进程的行为。

在前期工作实践中，政府行为与企业行为交织在一起，往往难以分清责任。本文认为，凡是政府及其有关部门没有按照法律及其配套的规范性文件规定和政务公开承诺的时间、次数要求履行告知、审查、许可职责的，均应对前期工作延误承担责任。

从现实情况来看，对动工开发影响最大、责任最难界定的是房屋拆迁安置。虽然国务院在《关于促进节约集约用地的通知》中要求完善建设用地储备制度，缩短开发周期，防止形成新的闲置土地，但法律尚未对拆迁安置工作的责任分配做出明确规定。好在无论从法律规定还是从实际需要来看，拆迁安置都是动工开发所必需的前期工作，所以，无论其是否属于政府行为，均不影响将其认定为法定的除外情形。房屋拆迁安置工作中存在许多亟待解决的法律问题，但因其超出本文讨论范围，在此不展开讨论。

五、结语

本文的分析结果表明，闲置土地处置政策在法律已有的规定之外增设认定条件和处置措施，没有行政法上的依据。如果行政机关依据这些政策规定做出具体行政行为，则违反《行政处罚法》等有关法律规定，相对人可依法申请行政复议或提起行政诉讼，请求撤销该具体行政行为。但如果通过平等自愿、协商一致订立和履行合同的方式实施政策处置措施，并不违反民事法律规定，且可及时、灵活地贯彻政策措施，顺利实现宏观调控的政策目标。

在我国行政法律体系基本建立、依法治国环境基本形成的今天，运用政策治理国家、管理社会，在私法领域则有丰厚 的资源可以利用，有待进一步发掘。就治理闲置土地而言，现有法律资源还是足够充分的，问题在于这些法律资源没有得到充分有效的利用。从公法执行情况来看，房地产管理法已经发布实施十余年，但没有得到地方政府的充分重视和认真执行，因闲置法律资源而助长了土地资源闲置

。从私法利用情况来看，过分倚重公法授予的行政权力的威力，习惯于以行政命令实施刚性管理，过于轻视私法赋予的民事权利的功能，不善于以合同约定进行柔性调整，因意识偏颇而偏废了法律资源。

处置闲置土地需要持续、务实的努力，恐非一场运动所能一蹴而就。倘若兼土地资源管理者与出让合同当事人于一身的行政机关，能够持续、充分地利用公法和私法资源，一手抓行政管理，一手抓合同调整，必能在处置闲置土地的工作中大有作为。正所谓：刚柔并济，政通而人和，一张一弛，文武之道也。

（作者系德衡律师集团高级合伙人，副主任）

第三篇：闲置土地处置办法(最新修订)

闲置土地处置办法（2012修订）

现行有效 国土资源部 国土资源部令第53号

发文日期：2012年06月01日 生效日期：2012年07月01日

目录

第一章 总 则 第二章 调查和认定 第三章 处置和利用 第四章 预防和监管 第五章 法律责任 第六章 附则

闲置土地处置办法(2012修订)国土资源部令

《 闲置土地处置办法》已经2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订通过，现予以发布，自2012年7月1日起施行。

部 长 徐绍史 二〇一二年六月一日

（1999年4月26日国土资源部第6次部长办公会议通过，2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订）

第一章 总 则

第一条

为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，根据《 中华人民共和国土地管理法》、《 中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规，制定本办法。

第二条

本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

第三条

闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则。

第四条

市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。

第二章 调查和认定

第五条

市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。

国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

第六条

《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）涉嫌闲置土地的基本情况；

（三）涉嫌闲置土地的事实和依据；

（四）调查的主要内容及提交材料的期限；

（五）国有建设用地使用权人的权利和义务；

（六）其他需要调查的事项。第七条

市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：

（一）询问当事人及其他证人；

（二）现场勘测、拍照、摄像；

（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；

（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。第八条

有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：

（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；

（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；

（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；

（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；

（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；

（六）政府、政府有关部门的其他行为。

因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。第九条

经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。

第十条

《闲置土地认定书》应当载明下列事项：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）闲置土地的基本情况；

（三）认定土地闲置的事实、依据；

（四）闲置原因及认定结论；

（五）其他需要说明的事项。第十一条

《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。

上级国土资源主管部门应当及时汇总下级国土资源主管部门上报的闲置土地信息，并在门户网站上公开。

闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后，应当及时撤销相关信息。

第三章 处置和利用

第十二条

因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：

（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；

（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；

（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；

（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；

（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；

（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。第十三条

市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。

闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。

第十四条

除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：

（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；

（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

第十五条

市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《 国土资源听证规定》依法组织听证。

第十六条

《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括下列内容：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；

（三）决定的种类和依据；

（四）决定的履行方式和期限；

（五）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（六）作出决定的行政机关名称和作出决定的日期；

（七）其他需要说明的事项。第十七条

国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。

国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第十八条

国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县国土资源主管部门可以采取下列措施：

（一）逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书；

（二）申请人民法院强制执行。第十九条

对依法收回的闲置土地，市、县国土资源主管部门可以采取下列方式利用：

（一）依据国家土地供应政策，确定新的国有建设用地使用权人开发利用；

（二）纳入政府土地储备；

（三）对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由市、县国土资源主管部门委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。

第二十条

闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依据实地现状在当年土地变更调查中进行变更，并依照有关规定办理土地变更登记。

第四章 预防和监管

第二十一条

市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：

（一）土地权利清晰；

（二）安置补偿落实到位；

（三）没有法律经济纠纷；

（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；

（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。第二十二条

国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。

因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。

第二十三条

国有建设用地使用权人应当在项目开发建设期间，及时向市、县国土资源主管部门报告项目动工开发、开发进度、竣工等情况。

国有建设用地使用权人应当在施工现场设立建设项目公示牌，公布建设用地使用权人、建设单位、项目动工开发、竣工时间和土地开发利用标准等。

第二十四条

国有建设用地使用权人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的，依照本办法规定处理完毕前，市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。

第二十五条

市、县国土资源主管部门应当将本行政区域内的闲置土地信息按宗录入土地市场动态监测与监管系统备案。闲置土地按照规定处置完毕后，市、县国土资源主管部门应当及时更新该宗土地相关信息。

闲置土地未按照规定备案的，不得采取本办法第十二条规定的方式处置。第二十六条

市、县国土资源主管部门应当将国有建设用地使用权人闲置土地的信息抄送金融监管等部门。第二十七条

省级以上国土资源主管部门可以根据情况，对闲置土地情况严重的地区，在土地利用总体规划、土地利用计划、建设用地审批、土地供应等方面采取限制新增加建设用地、促进闲置土地开发利用的措施。

第五章 法律责任

第二十八条

市、县国土资源主管部门未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，应当依法承担违约责任。

第二十九条

县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反本办法规定，有下列情形之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反本办法第二十一条的规定供应土地的；

（二）违反本办法第二十四条的规定受理用地申请和办理土地登记的；

（三）违反本办法第二十五条的规定处置闲置土地的；

（四）不依法履行闲置土地监督检查职责，在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的。

第六章 附则

第三十条

本办法中下列用语的含义：

动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。

已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。第三十一条

集体所有建设用地闲置的调查、认定和处置，参照本办法有关规定执行。第三十二条

本办法自2012年7月1日起施行。

第四篇：闲置土地处置办法

中华人民共和国国土资源部令

第53号

《闲置土地处置办法》已经2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订通过，现予以发布，自2012年7月1日起施行。

部长 徐绍史

二〇一二年六月一日

闲置土地处置办法

（1999年4月26日国土资源部第6次部长办公会议通过，2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订）

第一章总则

第一条为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规，制定本办法。

第二条本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

第三条闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循依法依规、促进利用、保障权益、信息公开的原则。

第四条市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。

上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门调查认定和处置闲置土地工作进行监督管理。

第二章调查和认定

第五条市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成本办法第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

第六条《闲置土地调查通知书》应当包括下列内容：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）涉嫌闲置土地的基本情况；

（三）涉嫌闲置土地的事实和依据；

（四）调查的主要内容及提交材料的期限；

（五）国有建设用地使用权人的权利和义务；

（六）其他需要调查的事项。

第七条市、县国土资源主管部门履行闲置土地调查职责，可以采取下列措施：

（一）询问当事人及其他证人；

（二）现场勘测、拍照、摄像；

（三）查阅、复制与被调查人有关的土地资料；

（四）要求被调查人就有关土地权利及使用问题作出说明。

第八条有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：

（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；

（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；

（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；

（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；

（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；

（六）政府、政府有关部门的其他行为。

因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。

第九条经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。

第十条《闲置土地认定书》应当载明下列事项：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）闲置土地的基本情况；

（三）认定土地闲置的事实、依据；

（四）闲置原因及认定结论；

（五）其他需要说明的事项。

第十一条《闲置土地认定书》下达后，市、县国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、国有建设用地使用权人名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。

上级国土资源主管部门应当及时汇总下级国土资源主管部门上报的闲置土地信息，并在门户网站上公开。

闲置土地在没有处置完毕前，相关信息应当长期公开。闲置土地处置完毕后，应当及时撤销相关信息。

第三章处置和利用

第十二条因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：

（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；

（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；

（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；

（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；

（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；

（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。

除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。

符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。

第十三条市、县国土资源主管部门与国有建设用地使用权人协商一致后，应当拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施。

闲置土地设有抵押权的，市、县国土资源主管部门在拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人。

第十四条除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：

（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；

（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。第十五条市、县国土资源主管部门在依照本办法第十四条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。国有建设用地使用权人要求举行听证的，市、县国土资源主管部门应当依照《国土资源听证规定》依法组织听证。

第十六条《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括下列内容：

（一）国有建设用地使用权人的姓名或者名称、地址；

（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；

（三）决定的种类和依据；

（四）决定的履行方式和期限；

（五）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（六）作出决定的行政机关名称和作出决定的日期；

（七）其他需要说明的事项。

第十七条国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。

国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第十八条国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县国土资源主管部门可以采取下列措施：

（一）逾期不办理国有建设用地使用权注销登记，不交回土地权利证书的，直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书；

（二）申请人民法院强制执行。

第十九条对依法收回的闲置土地，市、县国土资源主管部门可以采取下列方式利用：

（一）依据国家土地供应政策，确定新的国有建设用地使用权人开发利用；

（二）纳入政府土地储备；

（三）对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由市、县国土资源主管部门委托有关农村集体经济组织、单位或者个人组织恢复耕种。

第二十条闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依据实地现状在当年土地变更调查中进行变更，并依照有关规定办理土地变更登记。

第四章预防和监管

第二十一条市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求，防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置：

（一）土地权利清晰；

（二）安置补偿落实到位；

（三）没有法律经济纠纷；

（四）地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确；

（五）具备动工开发所必需的其他基本条件。

第二十二条国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书应当就项目动工开发、竣工时间和违约责任等作出明确约定、规定。约定、规定动工开发时间应当综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。

因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。

第二十三条国有建设用地使用权人应当在项目开发建设期间，及时向市、县国土资源主管部门报告项目动工开发、开发进度、竣工等情况。

国有建设用地使用权人应当在施工现场设立建设项目公示牌，公布建设用地使用权人、建设单位、项目动工开发、竣工时间和土地开发利用标准等。

第二十四条国有建设用地使用权人违反法律法规规定和合同约定、划拨决定书规定恶意囤地、炒地的，依照本办法规定处理完毕前，市、县国土资源主管部门不得受理该国有建设用地使用权人新的用地申请，不得办理被认定为闲置土地的转让、出租、抵押和变更登记。第二十五条市、县国土资源主管部门应当将本行政区域内的闲置土地信息按宗录入土

地市场动态监测与监管系统备案。闲置土地按照规定处置完毕后，市、县国土资源主管部门应当及时更新该宗土地相关信息。

闲置土地未按照规定备案的，不得采取本办法第十二条规定的方式处置。

第二十六条市、县国土资源主管部门应当将国有建设用地使用权人闲置土地的信息抄送金融监管等部门。

第二十七条省级以上国土资源主管部门可以根据情况，对闲置土地情况严重的地区，在土地利用总体规划、土地利用计划、建设用地审批、土地供应等方面采取限制新增加建设用地、促进闲置土地开发利用的措施。

第五章法律责任

第二十八条市、县国土资源主管部门未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的，应当依法承担违约责任。

第二十九条县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反本办法规定，有下列情形之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反本办法第二十一条的规定供应土地的；

（二）违反本办法第二十四条的规定受理用地申请和办理土地登记的；

（三）违反本办法第二十五条的规定处置闲置土地的；

（四）不依法履行闲置土地监督检查职责，在闲置土地调查、认定和处置工作中徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的。

第六章附则

第三十条本办法中下列用语的含义：

动工开发：依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。

已投资额、总投资额：均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。

第三十一条集体所有建设用地闲置的调查、认定和处置，参照本办法有关规定执行。第三十二条本办法自2012年7月1日起施行。

第五篇：闲置土地处置办法(修订草案)（模版）

闲置土地处置办法（修订草案）

（征求意见稿）

第一章

总

则

第一条

为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》及有关法律、行政法规，制定本办法。

第二条

本办法所称闲置土地，是指土地使用者依法取得国有建设用地使用权后，未经原批准用地的人民政府批准，超过约定、规定的期限未动工开发建设的国有建设用地。

具有下列情形之一的，也可以认定为闲置土地：

（一）国有建设用地有偿使用合同或者划拨决定书未约定、规定动工开发建设日期，自国有建设用地有偿使用合同生效或者划拨决定书核发之日起满1年未动工开发建设的；

（二）已动工开发建设但开发建设面积占应动工开发建设总面积不足1/3或者已投资额占总投资额不足25%，且未经原批准用地的人民政府批准，中止开发建设连续满1年的；

（三）法律、行政法规规定的其他情形。

第三条

闲置土地处置应当符合土地利用总体规划和城乡规划，遵循盘活存量、以用为先、依法处置、信息公开的原则。

第四条

县级以上地方国土资源主管部门在本级人民政府的领导下，负责本辖区内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。

第五条

县级以上地方国土资源主管部门应当建立闲置土地监督检查制度，及时发现和预防闲置土地，跟踪监管闲置土地处置利用情况。

单位和个人可以对闲置土地进行举报和反映情况，了解闲置土地处置进展。

第二章

调查和认定

第六条

县级以上地方国土资源主管部门在监督检查中发现单位或者个人涉嫌闲置土地的，应当及时调查核实。必要时，可以采取下列调查措施：

（一）询问当事人及其他证人；

（二）现场勘测、拍照、摄像；

（三）查阅、复制被调查单位或者个人的有关用地审批文件、土地权利文件和资料；

（四）要求被调查单位或者个人就有关土地权利的问题作出说明。第七条

土地使用者应当配合调查，按要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。

第八条

经调查核实，土地使用者的行为符合本办法第二条规定，构成闲置土地的，县级以上地方国土资源主管部门应当下达《责令限期动工通知书》，督促土地使用者及时纠正。土地使用者在接到《责令限期动工通知书》后，应当在3个月内动工开发建设。

第九条

《责令限期动工通知书》应当载明下列事项：

（一）土地使用者的姓名或者名称、地址；

（二）相关土地的基本情况；

（三）构成土地闲置的事实、依据和责任；

（四）限期动工时间；

（五）其他要求纠正事项。

第十条

有下列情形之一，属于因政府、政府有关部门的行为造成动工延迟的，土地使用者应当在接到《责令限期动工通知书》15日内，向土地所在地市、县国土资源主管部门提出申请。经审查属实的，市、县国土资源主管部门应当在30日内向土地使用者出具书面证明材料。

（一）因政府调整城乡规划，造成土地使用者不能按国有建设用地有偿合同和划拨决定书约定的用途、规划和建设条件开发的；

（二）因政府未按国有建设用地有偿使用合同和划拨决定书约定的期限、条件将出让宗地交付给受让人，致使项目不具备动工开发建设条件的；

（三）因政府供应土地存在权利不清，致使土地使用者无法动工开发建设的；

（四）因国家政策要求，需对约定的规划和建设条件进行修改，致使土地使用者动工开发延迟的；

（五）因政府、政府有关部门提出停止动工的，但因土地使用者违法行为导致的除外；

（六）因政府、政府有关部门其他行为，致使土地使用者动工开发延迟的。第十一条

因不可抗力、司法查封、诉讼、仲裁或者军事管制、文物保护等原因导致无法按原来约定、规定的期限动工开发建设的，依照本办法第十条规定办理。

第十二条

土地使用者在接到《责令限期动工通知书》后，未在规定期限内动工纠正和提出证明材料的，县级以上地方国土资源主管部门应当向土地使用者下达《闲置土地认定通知书》。

第十三条

《闲置土地认定通知书》应当载明下列事项：

（一）土地使用者的姓名或者名称、地址；

（二）相关土地的基本情况；

（三）认定土地闲置的事实、依据及原因；

（四）其他需要说明的事项。

第十四条

《闲置土地认定通知书》下达后，县级以上地方国土资源主管部门应当通过门户网站等形式向社会公开闲置土地的位置、土地使用者名称、闲置时间等信息；属于政府或者政府有关部门的行为导致的，应当书面告知有关政府或者政府部门，并同时公开闲置原因。

闲置土地在没有合理利用或者依法收回前，相关信息应当长期公示。省级以上国土资源主管部门应当及时汇总地方闲置土地信息，并在门户网站上公示。

第三章

处置和利用

第十五条

《闲置土地认定通知书》下达后，县级以上地方国土资源主管部门应当与土地使用者协商，共同拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后组织实施。

闲置土地设有抵押权或者被司法机关采取查封等限制土地权利措施的，县级以上地方国土资源主管部门应当书面通知相关抵押权人参与闲置土地处置方案的拟订工作，并征求有关司法机关的意见。

第十六条

闲置土地处置方案可以选择下列方式：

（一）延长动工开发建设期限。签订补充协议，重新按规定约定动工、竣工期限和违约责任。延长动工期限最长不得超过1年；

（二）改变土地用途。按新用途重新办理相关用地手续，并按新用途核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；

（三）安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，土地使用者重新开发建设。临时使用期限最长不得超过2年；

（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；

（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划调整造成闲置的，可以为土地使用者置换其他价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地。置换土地可以按规定采取协议方式出让。

第十七条

县级以上地方国土资源主管部门与土地使用者协商未能就处置方式达成一致的，按照下列方式处理：

（一）土地闲置满1年的，由县级以上地方国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向土地使用者下达《征缴土地闲置费决定书》，按土地出让或者划拨土地价款的20%征缴土地闲置费；

（二）未动工开发建设，土地闲置满2年的，由县级以上地方国土资源主管部门按照《土地管理法》第37条和《城市房地产管理法》第26条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向土地使用者下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回土地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。

第十八条

对因本办法第十条、第十一条规定情形造成的闲置土地，县级以上地方国土资源主管部门应当与土地使用者协商达成一致后，按本办法第十五条规定程序处置。处置方式可以采取本办法第十六条规定的方式。省、自治区、直辖市还可以根据地方实际规定其他处置方式。

第十九条

县级以上地方国土资源主管部门在按照本办法第十七条规定作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知土地使用者有申请听证的权利。土地使用者要求举行听证的，应当按照《国土资源听证规定》的规定依法组织听证。

第二十条

《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》应当包括以下内容：

（一）土地使用者的姓名或者名称、地址；

（二）违反法律、法规或者规章的事实和证据；

（三）决定的种类和依据；

（四）决定的履行方式和期限；

（五）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（六）作出决定的行政机关名称和作出决定的日期。

《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》必须盖有批准权人民政府的印章。

第二十一条

土地使用者应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起15日内，按规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起30日内，到县级以上地方国土资源主管部门办理土地使用权注销登记，交回土地证书。土地使用者不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第二十二条

土地使用者逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，县级以上地方国土资源主管部门可以采取下列措施：

（一）逾期不办理土地使用权注销登记，不交回土地证书的，直接公告注销土地使用权登记和土地证书；

（二）申请人民法院强制执行。

第二十三条

县级以上地方国土资源主管部门在制定土地利用总体规划、安排土地利用计划、国有建设用地供应计划时，应当根据本行政区域内闲置土地的状况以及各项建设对土地的需求，优先安排闲置土地。

用地单位或者个人能够使用闲置土地的，应当优先使用闲置土地。第二十四条

对依法收回的闲置土地，可以采取以下方式利用：

（一）依据国家土地供应政策，确定新的土地使用者开发利用；

（二）纳入政府土地储备；

（三）对耕作条件未被破坏且近期无法安排建设项目的，由县级以上地方国土资源主管部门委托有关单位组织恢复耕种。

第二十五条

闲置土地依法处置后土地权属和土地用途发生变化的，应当依照有关规定办理土地变更登记。

第四章

预防和监管

第二十六条

县级以上地方国土资源主管部门申请农用地转用批准后，必须在2年内实施具体征地或者用地行为；已经实施征地的，必须在2年内供地。

在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内供应土地，必须依法履行完成农村集体土地征收、国有土地使用权收回及国有土地上房屋征收手续，安置补偿义务履行到位，他项权利依法解除，具备动工开发所必需的基本条件。

对没有明确的地块位置、土地用途、容积率、建筑密度等规划条件的，国有土地使用权不得出让。

第二十七条

国有建设用地使用权有偿使用合同和划拨决定书应当就项目开工、竣工时间和违约责任等作出明确约定。土地使用者应当按照要求向县级以上地方国土资源主管部门申报项目开工、开发进度、竣工等情况，在现场上牌公示项目开工、竣工时间和土地开发利用标准。

政府或者政府有关部门因未履行国有建设用地有偿使用合同和划拨决定书约定、规定的义务或者违法行政行为造成项目动工迟延的，应当依法承担违约责任。

第二十八条

县级以上国土资源主管部门应当将土地使用者闲置土地的信息抄送金融等部门，纳入相关部门的信用信息基础数据库。

在闲置土地处置完毕前，县级以上国土资源主管部门不得受理该土地使用者新的用地申请和被认定为闲置土地的转让、出租、抵押登记申请。

第二十九条

省、自治区、直辖市国土资源主管部门可以根据情况，对闲置土地情况严重、闲置土地利用未达到规定标准的地区，适度核减新增建设用地计划指标，暂停新增建设用地农转用审批。

第五章

法律责任

第三十条

县级以上国土资源主管部门及其工作人员违反本办法规定，有下列情形之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）农用地转用批准后，在2年内未实施具体征地或者用地行为；已实施征地，满2年未供地的；

（二）在土地权利不清、手续不齐、安置补偿义务履行不到位、他项权利未依法解除的情况下违规供应土地的；

（三）擅自同意改变国有建设用地使用权有偿使用合同和划拨决定书约定、规定的土地使用条件的；

（四）擅自办理闲置土地使用者新的用地申请和闲置土地的转让、出租、抵押登记手续的。

第三十一条

县级以上国土资源主管部门及其工作人员在闲置土地调查、认定和处置工作中，存在超越、滥用法定职权、事实调查认定不清楚、法律依据错误、行政裁量明显不当、徇私枉法、收受贿赂、违反法定程序等情形的，应当依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章

附则

第三十二条

本办法中有关用语的含义：

未动工：是指依据已批准的施工图建筑基础未达到±0.00标高的情形下停止开发建设的行为。

应动工开发建设总面积：是指土地使用者依照土地有偿使用合同或者划拨决定书的约定和规划设计条件，应当在规定时间内完成开发建设的建筑面积，不包括绿地面积。

已投资额、总投资额：均不含土地使用权出让价款和向国家缴纳的相关税费。第三十三条

闲置集体建设用地的调查、认定和处置，参照本办法有关规定执行。县级以上地方国土资源主管部门在拟定处置方案时，应当会同集体建设用地所在地的集体经济组织，与土地使用者协商。收回的集体建设用地，交由集体建设用地所在地的集体经济组织处置。

第三十四条

本办法自发布之日起施行。1999年4月28日国土资源部公布的《闲置土地处置办法》同时废止。本办法施行前已进入处置程序的闲置土地，继续沿用原有规定。