生态补偿机制中优化开发区和重点开发区的角色分析

第一篇：生态补偿机制中优化开发区和重点开发区的角色分析

生态补偿机制中优化开发区和重点开发区的角色分析

——基于市场机制与利益主体的视角

【作 者】刘银喜/任梅

【关 键 词】主体功能区/生态补偿/市场机制/利益主体 main functional areas/ecological compensation/market mechanism/stakeholders

优化开发区和重点开发区多属现有开发密度和城镇化水平较高、经济发展潜力较大的中东部地区，对优化和重点开发区在生态补偿中承担角色的深入认识，有助于我国建立在主体功能区规划基础上的相关利益主体责权相宜的生态补偿机制。文章认为，在生态补偿机制中，优化开发区和重点开发区作为生态服务的“使用者”，应当承担“付费者”的责任；其作为生态服务的“受益者”，应当承担“补偿者”的责任。进一步地，文章提出，由于其生态服务“保护者”的角色应当得到加强，其从中有所收益的权益应当得到保障。

生态资源

Optimization development zones and key development areas, with higher development density and urbanization as well as larger economic development potentials, are mostly existed in Eastern China.To deeply understand the roles of optimization zones and key development areas in eco-compensation mechanism will be beneficial to building an affordable eco-compensation mechanism with appropriate responsibilities and rights based on the planning of main functional areas.The article suggests that in the ecological compensation mechanism, the “user” of ecological services should bear the responsibility of the“ payer” ,while the “beneficiary” should bear the responsibility of the “recipient”.Based on that, we suggest strengthening the “protector” role of ecological services so as to protect the rights and interests of all the beneficiaries within such mechanism.自20世纪70年代末期以来，中国的国民经济实现了持续快速发展，但粗放的经济增长方式致使生态环境遭受日益严重的破坏，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在中国集中出现，环境与发展的矛盾日益突出。尽管中国政府高度重视生态环境保护与建设工作，启动了防护林体系建设、水土流失治理、荒漠化防治、退耕（牧）还林还草、天然林保护、“三江源”生态保护等一系列大规模的生态建设工程，一些重点地区的生态环境得到了有效保护和改善，但生态环境恶化的趋势仍未得到有效遏制。资源相对短缺、生态环境脆弱、环境容量不足等问题，已经成为中国发展中的重大问题。由此，引导各区域根据自身生态禀赋进行发展规划已经成为我国改变经济增长方式的必要条件。

我国根据资源环境承载能力和发展潜力，把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。优化开发区域要通过向重点开发区域转移产业，减轻人口、资源大规模跨区域流动和生态环境的压力；重点开发区域要促进产业集群发展，增强承接限制开发和禁止开发区域超载人口的能力；限制开发、禁止开发区域要通过生态建设和环境保护，提高生态环境承载能力，逐步成为全国或区域性的生态屏障和自然文化保护区域。

生态建设和环境保护是限制和禁止开发区的主体功能，而主体功能为产业集群发展和升级的优化和重点开发区需要在其中承担什么角色？对这一问题形成统一认识，有利于建立基于主体功能区规划的生态补偿机制和基于生态环境改善的区域规划。笔者认为：首先，限制和禁止开发区多属自然资源丰富且经济欠发达的西部地区，而优化和重点开发区多属现有开发密度和城镇化水平较高、经济发展潜力较大的中东部地区（虽然目前国家主体功能区的具体规划尚未出台，但根据划分的主要依据可以推测出本结论）；其次，我国需要建立“破坏者恢复，使用者付费，受益者补偿，保护者收益”的生态补偿机制。

一、优化开发区和重点开发区是生态服务的使用者

我国的生态资源多聚集在西部地区，这里有多样的生物物种、丰富的自然资源，包括全国40%以上的森林，76.85%的水能资源可开发量，2/3的石油可开采量，83.9%的天然气储备，38.6%的煤炭储量和23.9%的铁矿石储量。[1]这意味着我国的城镇化和工业化必须倚重的生态服务产品主要产自限制和禁止开发区。优化和重点开发区的主体功能定位和发展需要以我国生态环境的改善作为依托，但是目前生态环境的变化趋势却与这种需求背道而驰。

首先，经济相对发达的优化和重点开发区的中心地带多为城市，而且处于各流域的中下游，具有大量的淡水需求，但目前我国的水资源状况严重制约经济社会发展。相关数据显示，全国有25%的地下水体遭到污染，35%的地下水源不合格；平原地区约有54%的地下水不符合生活用水水质标准，一半以上的城市市区地下水严重污染。[2]

其次，优化和重点开发区是以产业结构升级和产业集群发展为主要功能的，能源的耗费总量很难有大幅下降，但我国的矿产资源目前面临严峻挑战。我国重工业占工业增加值的比例逐年提高，2002年为60.9%，2006年提高到69.5%。而2003年我国的城市化率是40.3%，城镇人口平均能耗是农村人口的3.5倍。到2020年，45种重要矿产资源中，可以保证的有24种，基本保证的有2种，短缺的将有10种，严重短缺的将有9种；国民经济建设需要的大宗矿产，如石油、铁、铜、铝、钾等均不能满足需求。[3]

再次，优化和重点开发区将是城镇化水平最高的地区，生活其中的人们随着经济的发展会对环境质量提出日益高质的要求。但是目前我国的自然环境遭到破坏，土地荒漠化，天然植被破坏，大气污染严重，各类生态灾害增加，环境事故进入高发期。

由此可见，我国各种自然资源供不应求，且质量堪忧。但与之不协调的是，目前我国自然资源的价格却偏低：水价格是国外水价的1/3-1/10；燃油税率是美国的1/10；汽油价格不到欧洲一些国家的一半；焦炭价格也比国际市场便宜50%。我国的资源长期处于“低价”甚至“无价”使用的状态，资源利用效率很低。这样的资源价格体系，曾一度在一定程度上为经济发达地区的发展提供了低价能源的保障，从而推动了其经济总量和对外出口的增长，但同时也体现了资源补偿机制的滞后。目前我国生态环境对传统经济增长模式的承受力几近极限，迫切需要建立生态补偿机制，使生态环境服务这种特殊的公共产品的产销成本得以体现和补偿，从而达到恢复和改善生态环境的目的。这是我国得以可持续发展的必要条件。

因此，一些生态脆弱且经济欠发达的地区——限制和禁止开发区需要暂时将经济发展目标置后于生态保护和建设目标，为以经济结构优化和产业集群发展为首要目标的经济发达地区——优化和重点开发区提供优质的水土、广阔的生态屏障和稳定的矿产供应能力。换言之，优化和重点开发区是首要的生态环境服务的使用者和受益者。

二、优化开发区和重点开发区应是生态服务的付费者和补偿者

生态服务的使用者和受益者需要为生态服务“付费”或“补偿”。生态环境是一种有价的公共资源，减少对环境的污染，并对被过度使用的生态环境进行补偿，在地区协调发展中实现环境外部成本的内部化，达到资源配置的最优，才能实现可持续发展。不能片面地将生态补偿理解为发达地区对欠发达地区的经济补偿。各主体功能区是国家经济发展共同体的组成部分，生态补偿机制的建立有助于不同区域发挥自身优势，实现区域间的协调发展，对促进和谐社会的构建有重要意义。因此，经济发达地区对相对贫困地区的补偿，不单纯是“扶贫”，更不是“恩赐”，而是利益的回归。国家为了保护生态环境，限制许多地方的开发利用，导致其生态资源生产要素不能遵循价值规律在市场上自由流转。生态补偿是责任和义务，是社会分工和利益互补。因此，要将“生态补偿机制”的建立置于国家战略的地位来考虑。

目前的生态服务的使用者和受益者事实上是在“付费”和“补偿”。生态环境服务的使用者和受益者的付费和补偿责任直接体现在购买服务所支付的价格中；服务出售方的成本除包括直接生产成本外，还应包括生态服务得以维系所需的社会和生态成本、用于恢复或改善生态环境、提供当地必要的公共服务等，而这部分成本需要政府以税费的形式收缴，并通过转移支付的形式支出。现行税制中目前有一些税收措施零散地存在于增值税、消费税等税种中；各种资源地收取的一些“费”，也是以生态补偿名义收取的，都计入资源销售成本中。另外，从目前我国生态补偿的财政转移支付方式看，纵向转移支付占绝对主导地位，即以中央对地方的转移支付为主。这就意味着经济发达地区在资源购买成本和上缴中央财政的资金中已分担了部分生态补偿责任。

但是，目前的生态“付费”和“补偿”的低效吞噬了一定的改善生态环境的潜在空间：(1)针对生态环保的主体税种不到位，相关的税收措施少且规定过粗，生态保护收费缺少科学依据且管理不规范；(2)以“项目工程”的补偿方式，使相关政策缺乏长期性和稳定性，生态保护缺乏可持续性；(3)以“部门主导”的生态保护体制，职责主体不明确，生态保护效率低下，生态保护区居民受益少，贫困人口多；(4)生态补偿融资渠道过于单一，主要依赖中央财政转移支付，导致中央政府压力过大；[4](5)生态服务提供者通过收取税费直接得到的生态补偿资金太少，中央财政转移支付对生态补偿需求的反应在若干行政管理环节的传导后，灵敏度和效果必然会降低。以上生态补偿税收政策、财政支出政策、部门职责分工设计、效果控制机制等各个环节存在较大的可供提高管理和资金使用效率的空间，这意味着在探讨目前资源“低价”之前，“现价”水平本身存在一定改善生态服务效果的空间。

优化和重点开发区“付费”和“补偿”的应然水平，应以不影响其主体功能发展为宜。对生态环境服务受益者或使用者而言，目前最关心的问题是：生态补偿机制的建立是否会使各种资源的价格上涨？上涨怎样的幅度是各区域经济可以承受的？应怎样避免优化和重点开发区遭受竭泽而渔？我国各种自然资源的使用价格普遍比国际价格低不少，并不必然意味着我国在生态补偿机制建立后，资源价格将在短期内提升到国际水平，因为这样势必对国家经济及社会发展造成全面而深远的影响。为了优化和重点开发区不会因履行对生态服务的“付费”和“补偿”责任而影响到其主体功能的发展，国家应当在完善生态建设管理体制、调整生态税收结构和提高补偿效率上多下功夫，应当避免简单增加税负。

三、优化开发区和重点开发区应成为生态环境的保护者

主体功能区规划是中国产业结构和产业布局的一次重大调整，生态效益在经济发展中被置于空前重要的地位。传统工业社会的产业结构鼓励和支持企业通过技术进步提高经济效益，以促进产业结构优化，实现经济增长。但因过分强调经济效益，容易忽视生态和社会效益，影响经济和社会的可持续发展。主体功能区规划强调坚持尊重自然、开发必须以保护好自然生态为前提，发展必须以环境容量为基础，确保生态安全，不断改善环境质量，实现人与自然和谐相处。国务院于2007年7月26日下发的《关于编制全国主体功能区规划的意见》中强调：优化开发区要实行更严格的污染物排放和环保标准，大幅度减少污染排放，在绩效评价中强化经济结构、资源消耗、自主创新等的评价，弱化经济增长的评价；重点开发区要保持环境承载能力，做到增产减污，在绩效评价中对经济增长、质量效益、工业化和城镇化水平以及相关领域的自主创新等实行综合评价。

优化和重点开发区与产业结构优化升级相结合的生态环境保护主要体现在节能降耗增产减排的生态产业建设中。按照主体功能区规划，重点和优化开发区所属经济主体肩负的生态环境保护责任得到进一步强化：节能降耗可以减少单位产值中自然资源的耗费量，提高自然资源的效益；增产减排可以降低经济发展给环境带来的破坏；节能降耗增产减排将大大减轻因生态补偿机制的建立可能带来的短期内生产成本增加的压力，可以促进生态技术的研发和运用，促进生态产业的发展和升级。对优化和重点开发区的经济主体而言，一方面，执行更严格的能耗减排标准将是一种约束，符合标准意味着履行了责任，不符合标准将以生态环境“破坏者”或“使用者”的身份支付更多的生态补偿成本；另一方面，以资源节约、环境友好为导向的废物利用、清洁生产、污染治理等技术的创新和应用将得到支持和奖励。约束与激励相结合的政策将引导企业走上资源节约、环境友好的生态产业发展之路。

优化和重点开发区在推动生态建设中可实现“多赢”。一方面，生态建设和环境保护的最佳渠道是大力发展与本地自然资源紧密联系的生态产业，但需要充足的资金与生态环境领域的高新技术相结合；另一方面，优化和重点开发区具有的最大优势就是资金和技术优势。二者的顺利衔接，可以使优化和重点开发区的资金和技术在生态建设中实现经济、生态与社会效益“多赢”。

对限制、禁止开发区和优化、重点开发区中的生态保护区的多数农业人口而言，当“靠山吃山、靠水吃水”的传统生活模式与工业化和城镇化发展目标相遇时，以往的选择是对自然资源的过度索取，即过度放牧、过度开采、过度砍伐和过度排放，继而面临“山穷水尽”的危局。现在，这些地区的主体功能定位为生态建设和环境保护，“吃山和吃水”因此遭遇批判和限制。如重庆三峡水库成库后，政府规定库区所有江段及重要干流都禁止网箱养鱼，但长江沿岸多属坡耕地，农业生产条件恶劣，农民祖祖辈辈都是靠渔业为生，网箱养鱼被禁止后，这部分渔民的生计来源出现了问题。[5]类似这样的单纯依靠禁牧、禁伐、禁渔、禁排等“堵”的方式开展生态保护的事例不胜枚举。

而与之形成鲜明对比的事例也很多。内蒙古鄂尔多斯市林业部门相关资料显示，库布其沙漠现在的治理率达到20%，治理面积400多万亩，这一成绩是众多企业介入生态建设的成果。内蒙古民营企业亿利资源集团在十年的沙漠化防治中走出了一条生产、生活、生态多赢之路。亿利资源集团立足生态基地、实施以甘草为主线的沙产业工程，它旗下的药厂生产以甘草为主要原料的药品；另有甘草公司在沙漠种植了220万亩甘草；其购销订单引导当地牧民在沙漠里种植甘草，给牧民提供了创收的机会。[6]类似这样的生态治理中运用“疏”的方式，不但可以让保护者享受生态环境得到保护和改善而开来的生态收益，而且可以得到直接的经济收益，这样的收益对保护者而言见效快、效果明显，对其保护或建设生态环境的激励作用自然很大。

四、优化开发区和重点开发区可以成为生态保护的收益者

要想吸引和鼓励社会力量投入生态建设，最有效的方式就是保障其在创造生态效益后有所收益，这种收益既可以体现为适度的经济补偿或奖励，也可以体现为较好的社会声誉。优化开发区和重点开发区在保护生态环境过程中，必然成为生态保护的收益者。

首先，企业创造的生态效益应当得到经济补偿或奖励。一方面，对投资于生态建设的资金，政府不能失信，必须保证其合法权益不会受到损害。这就要求政府政策保持一致性和持续性，不能随意变更。否则，政府的“违约”行为越多，通过市场配置的资金和技术进入生态建设领域的可能性自然会随之递减；另一方面，为了鼓励社会力量投入生态建设，要用较高的经济收益引导生态产业的发展。

生态补偿机制中“保护者被补偿”是一个普遍得到认可的原则，意即为保护生态环境而付出的成本或放弃的发展机会，应当得到适宜的补偿。对逐利的资本而言，如果其在生态产业中可以获得利润，是否意味着没有“为保护生态环境而付出成本或放弃发展机会”，也就不需要补偿呢？从政府的角度看，目前生态保护与建设的主要“付费者”依然是政府，由自己组织生产生态服务产品，创造由企业提供的生态效益需要支付一定成本，如果引导企业在创造经济效益的同时创造生态效益，付费只要低于该成本，就比直接提供这项服务的效益高。从企业的角度看，产生生态效益的成本与产品生产和销售的成本是一体的，如果把生态效益视为其为了赚取利润而得到的具有外部性特征且无法得到成本补偿的效益，那么其所投资的领域是否会产生一定生态效益将不会影响到其经济收益，此时其资本的流向将主要取决于各投资领域的利润率，除非能够带来生态效益的产业在利润率上具有优势，否则资本的流向很难对之产生倾斜。目前我国处在迫切需要尽快恢复和改善生态环境的发展时期，通过将生态环境破坏的成本内部化，使企业因对环境的破坏而承担更高的成本，从而起到遏制其进行生态环境破坏的作用；同样应当通过将企业创造的生态效益内部化，使企业因创造了生态效益而得到更高的利润，从而起到激励企业提供更多生态效益的作用。因此，政府对能耗和排放量远低于政府规定标准、并为之付诸较高成本的企业，对经营中直接创造了特定生态效益并在利润率竞争较其它产业没有特别优势的企业，应适度给予补偿或奖励，这样才能大力吸引资金和技术进入生态建设领域。

其次，在生态保护方面履行社会责任的企业应当得到较高的社会声誉，这样将有利于其自身的可持续发展，从而为生态环境的改善和生态建设的持续提供持续的推动力。对企业承担社会责任的大力倡导已经发展成一种世界性的运动。2001年，长期研究社会责任及环境保护的非政府组织“经济优先权委员会”(Council EconomicsPriorities, CEP)制定并发表了“SA8000社会责任国际标准”，进一步推动了企业对社会责任的履行。追求经济效益是企业发展的重要目标，但不应当是唯一目标，履行和承担好社会责任也同样应该是企业发展的重要目标，这两个标准的结合可以反映出企业发展的水平和持续发展的潜力。保护和改善生态环境是当代企业应当履行的社会责任中的重要一项，集中体现在三个方面：一是节能减排，减少自身发展给生态环境带来的资源压力或破坏；二是关注生态环境，投身生态建设，在追求经济效益中不忘创造生态效益；三是在回报社会中为生态建设注入善款。

在我国，越来越多的企业逐步认识到其应该承担的社会责任，并正在努力践行。内蒙古亿利资源集团在发展沙产业的同时，积极承担社会责任，防沙治沙。2005年，该公司投资2000多万元，将分布在方圆60万亩的库布其沙漠腹地的36户牧民迁出来并为之规划、建设了牧民新村和附近的风景点。搬迁出来的牧民通过圈养牲口、种地种菜、接待游客等获得收入，而曾因过度放牧而沙化的草场植被也得到恢复。1997年以来，该公司共修建5条全长234公里的穿沙公路。此外，还对沙漠分区治理，沿黄河修建防沙护河锁边生态林，百万亩甘草，百万亩沙柳林条，十万亩速生丰产林，实现了生态产业化。[7]营造一个有利于企业履行社会责任的制度环境，是生态保护中除制度和法律约束力量之外的第三种力量——道德约束力量。在这样的环境中，优化和重点开发区的资金和技术优势在生态补偿机制“保护者收益”原则的贯彻中，在适宜的政策的引导下，可以在生态建设和服务中发挥更加积极的作用。

【参考文献】

[1]李忠将.西部生态呼唤补偿机制[EB/OL].http://www.xiexiebang.com/detail.asp?pubID=119825.[1]Li Zhongjiang.Western Ecology Call sfor Compensation Mechanism.http://www.xiexiebang.com/detail.asp?pubID=241378.[5]Wang Yue.Western Development Calls for the Establishment of Ecological Compensation Mechanism.http ://www.cqagri.gov.crt/detail.asp? pubID=241378.[6][7]由“沙逼人退”到“人逼沙退”[Z].中央电视台《焦点访谈》，2007-12-10.[6][7]From “Sand Force People Back” to “People Force Sand Back”.CCTV Focus Interview, 2007-12-10

第二篇：强化资源整合 优化工作机制 全面提高开发区市民信访投诉处置水平

强化资源整合 优化工作机制 全面提高开发区市民信访投诉处置水平

便民服务中心

为推动建设统一、便民、高效的信访投诉处臵平台和办理结果跟踪督查平台，我区亟待整合各类信访投诉载体、强化资源整合、再造处臵流程、优化工作机制，推动政府职责体系和组织体系的重新构建，推进治理能力和治理体系现代化，全面提高开发区市民信访投诉处臵水平。

一、全区信访投诉处置平台现状及取得成果

1．平台数量情况。目前，全区除便民服务中心负责对接处臵的“12345”市民服务热线及与开发区纪工委共同处臵的“寒山闻钟”网络政务平台外，还有党政办负责对接处臵的“市委书记信箱”、“市长信箱”、政务微博、网络议事厅、昆山论坛；规建局负责的“博浪论坛”网上信访投诉；信访办负责的群众来信和网上来信；城管分局负责的“数字城管”，各类常规信访投诉窗口和处臵渠道达到11个，这还不包括市民通过省市政风行风热线和直接写信给管委会领导反应问题的情况。

2．处置平台概况。“市委书记信箱”、“市长信箱”是市委、市政府与人民群众沟通的重要桥梁。主要受理市民对全市政治、经济、文化、社会、生态文明建设、党的建设等方面提出的建议或意见，对党员干部队伍的监督和投诉、涉及群众利益的民生问 题和其他需要解决的问题。“12345”市民服务热线，是基于原先市民政务服务热线过多，不方便市民记忆，所以在全国各省市均采取了将服务热线合并统一接入12345。热线主要受理对政府部门及工作人员职责、办事程序，行政审批、行政受理、招商引资等政策规定方面的咨询，对我市改革开放、经济建设、城市建设与管理方面的意见和建议，对社会生活发生的劳动保障、医疗服务、教育、安全等需要政府解决的诉求，对企业生产经营、发展环境等方面需要政府协调解决的诉求和对政府部门及其工作人员的批评意见、投诉等。“寒山闻钟”网络论坛，是苏州市第一个由政府主办、苏州市纪委牵头建立、苏州市作风效能办全程跟踪督办的便民网络平台，该平台把解决群众诉求与提升部门作风效能紧密结合起来，打造“24小时不下班的服务型政府”，主要受理网友各类咨询、投诉和建议。昆山网络议事厅是以“汇聚民智、疏导民意、改善民生”为宗旨，充分发挥乐居昆山网作为政府门户网站的主阵地作用，结合政务微博、微信公众号、客户端软件等新媒体手段，进一步畅通政民沟通渠道，逐步建立网上听民意、查民情、汇民智和网下办民事、解民忧、聚民心的问政平台，对市民网友提出的各类社会民生问题进行限期答复，为市民群众排忧解难，为党委政府科学决策。“博浪论坛”是市政务办（市便民服务中心）在网络开通的一个面向网友开放的投诉平台，投诉内容涉及规划建设、城市管理、医疗养老等多方面社会民生问题。数字城管是由城管部门开通的受理有关城市道路规划、建设、养护、绿化、路灯、环境卫生保洁等城市管理方面问题投诉处臵平台。信访部 门按照国家《信访条例》依法、依规处臵市民群众实地上访和网络信访反映的各类诉求。

3．平台运行机制。“市委书记信箱”、“市长信箱”由市委办和市府办下发到我区党政办，再由党政办督查室根据来信内容进行分类，情况清楚、职责明确的由党政办负责人直接予以签发相关责任部门进行答复，情况复杂、涉及多个部门的还须请管委会领导签字明确牵头部门予以答复，最后再由党政办根据责任部门答复意见进行文字修改报管委会领导签发，再上报市两办，答复周期一般在5-7个工作日。“12345”市民服务热线，实行“一号对外、集中受理、分类处臵、统一协调、各方联动、限时办理”的工作机制。热线受理员接听群众来电后，对能直接解答的咨询类问题，依据知识库信息直接解答，不能直接解答的咨询类问题及求助、投诉和建议，及时转交相关区镇、部门办理。具体到我区就是由市中心下派到便民服务中心，便民中心再根据投诉内容及时转交相关部门、街道办理并回复，便民中心再将办理结果上报市中心，答复周期在5个工作日内。“寒山闻钟”网络论坛，由市中心工作人员根据权责和属地原则在寒山闻钟论坛关注受理后，再派发各区镇、部门进行处理。该平台由于扎口在苏州，同时面向网络回复，故审核和答复要求较高。便民中心在收到市中心工单后，根据职能派发各责任单位处理，各单位形成意见后交由分管领导审核签字，加盖公章后，提交便民中心。便民中心再次将回复递交开发区纪工委领导审阅，经纪工委领导核审签字，加盖公章后，再回复至市中心，答复周期在5个工作日内。昆山网络议 事厅开发区板块是开发区网络问政重要平台，一般网友在网络平台进行投诉之后，党政办新闻办根据网友反映和投诉内容直接转发各责任部门办公室（综合科）进行处理，党政办网络议事厅负责人再根据责任部门答复意见进行网络答复。在碰到情况复杂、职责不清、涉及多个部门的投诉，还需做专门的办文单在党政办分管领导签初步办理意见后呈管委会领导批示，管委会领导批示后，再交由相关责任部门处理。该版块咨询类答复时间是3个工作日，处臵答复周期为5个工作日内。“博浪论坛”网络投诉，由规建局专职处理人员根据论坛网友投诉内容分发至涉及部门和街道进行答复处理，规建局专员再根据各单位办理结果反馈至市政务办，处臵答复周期一般在5个工作日内。开发区数字城管，是由市城管局委托的第三方机构的网格员在拍摄好相关道路的市政、绿化管道等城市管理类问题后，直接发至市数字化城管中心，市中心再按照属地和责任单位分派，属于开发区的就分派到开发区数字城管指挥中心，由开发区中心按照属地和责任分派给各责任单位处臵，再将处臵结果上报市中心，该平台的答复处臵周期一般为半个工作日，情况特殊的为2个工作日内。信访投诉的工作机制严格按照国家《信访条例》规定的相关程序执行，信访部门接到上访之后对法定能直接解释处理的直接解释处理，应该由职能部门出面解释处理的，信访部门在做出受理通知单报请管委会领导签字后，由相关责任单位出具答复意见。最后，开发区信访办根据责任部门答复，对信访人出具信访答复意见。信访答复周期一般是60天之内，情况复杂的，经相应机关负责人批 准，可适当延长处理期限，但延长期限不应超过30天。

4．平台运行取得成果。以今年业务办理情况为例，截至今年5月底，全区通过各类投诉处臵平台处理的各类办件达12000余件。具体情况为：党政办负责办理的苏州市、昆山市“书记信箱”、“市长信箱”办理件共87件，其中市委办转15件、市府办转72件，网络议事厅共处臵答复发帖135件，其中政务贴10件、咨询建议类85件、投诉类40件；规建局负责办理的“博浪论坛”网络信访投诉答复414件；便民服务中心负责处臵办理 “12345”便民服务热线3263件，其中与开发区纪工委共同办理的“寒山闻钟”网络答复123件，无一件超期，及时回复率达100%，满意率列全市优秀水平；信访办负责办理人民来信来访和网上信访，93件1236人次；城管分局负责办理的数字城管接收案件7215件，已处臵案件7215件，处臵率为100%。此外，还有市民通过写信或直接向管委会领导反映困难的办件10多件。总体来看，这些政务平台架起了市民、企业与政府有效的沟通桥梁，有效的解决了大量包括社会治理、城市卫生、安全生产、环境污染、教育医疗和城乡建设等社会民生问题，起到了非常积极有效的作用。

二、当前信访投诉处置平台中存在的突出问题

由于市民维权意识不断提升，而我区负责承接处臵信访投诉的部门又较为分散，一诉多投、效率低下和因部门信息沟通不畅导致答复口径不一致、造成工作被动等问题较为严重。具体表现在以下几个方面：

1．投诉言论随意性较大。随着互联网技术井喷式的发展和 各类投诉渠道的增多，市民选择投诉的随意性也逐渐增大，一些原本应该通过国家司法、调解等途径的利益诉求也在各大平台纷纷涌现。由于受各种主客观因素的影响，一些投诉言论比较感性化和情绪化，缺乏理性，甚至有市民把投诉平台作为发泄情绪的场所。特别是在网络议事厅、昆山论坛等几个网络投诉平台，这些情绪化言论很可能通过相互感染，发展成为有害的舆论。如：绣衣幼儿园在2015年暑期招生过程中，有部分家长因质疑新学校装修材料和课桌椅的检测认定事宜，在昆山论坛和议事厅发帖，短短数小时内就有数十页网友回帖，其中不乏对政府的谩骂和攻击，同时更有家长冲击我区教育主管部门，并前往市委、市政府违法集会，造成恶劣影响。

2．投诉内容交叉重复多。由于目前所有的这些投诉平台在具体受理的投诉内容上都没有、也无法做特别的限制，“12345”、“博浪论坛”和网络议事厅等平台的同质性较强，反应的内容也基本与小区物业管理、城市环境和教育卫生等民生相关的问题为主。某种程度上造成信访投诉人主观上认为同一个问题投诉的次数越多、投诉的渠道越广，造成的影响也会越大，得到解决的机会也越多。特别是在“市委书记信箱”和“市长信箱”经常发生，同一来信人在规定办理时限内多次提交内容相同、相近并已得到答复处理的来信。另外，同一个问题、不同的人不同的渠道投诉，同一个人多次、多渠道投诉等现象时有发生，最为典型的是涉及我们开发区黄浦江路、同丰路的“金三峡火锅店”油烟扰民的信访投诉，仅仅通过“12345”市民热线已经重复投诉了27次。此外，市 民还通过网络议事厅、昆山论坛等渠道也进行了多次投诉，造成同一个件重复办理，耗费大量人力、物力、精力。

3.各类投诉处置效率不一。目前，这些投诉平台均各自扎口在不同的部门，由于这些负责处臵部门的级别、职责和处理问题人员力量都不尽相同，各类投诉处理的效果也不尽相同。例如，由党政办负责的“市委书记信箱”、“市长信箱”和由便民服务中心和纪工委共同负责的“寒山闻钟”网络论坛，由于各级党委政府都非常重视，相对办理的效率和办理效果都很好，也得到了市民的充分认可；“12345”市民热线、网络议事厅等随着逐渐得到各级政府的重视，办理的效率和满意度也在不断提升，但像“博浪论坛”、“数字城管”等由于受重视程度相对较弱，处臵效果相对差强人意。例如，在截至今年5月底的开发区数字城管处臵的7215件案件当中，按期处臵案件6913件，超时302件，返工120件。此外，由于目前水务、环保、物业等民生难题上客观存在的职责认定和区域归属的争议，导致案件处臵协调难，以及部分处臵部门重视程度不一，案件一次性完成率不高，返工和延期现象较多，导致考核成绩得不到提高，群众满意率得不到提升，造成工作被动。

三、优化信访投诉处置工作机制的几点建议

针对上述存在的几个突出问题，我区在信访投诉处臵方面亟待完善有关工作体制机制，全面提升市民信访投诉处臵水平，切实为民解忧解难，促进社会深度和谐稳定。

1．亟待整合各类投诉载体，统一内部处置平台。在维持现有投诉渠道不变的基础上，积极对这些内部处臵平台进行整合。一是增设一块牌子。按照公开、公正、透明的要求，依托现有的工作机构、健全工作机制、统一管理平台，在开发区信访办增挂“开发区信访投诉处臵中心”（以下简称处臵中心）牌子，对目前仍由党政办、规建局和便民中心等部门管理的信访投诉事项，应逐步移交信访部门管理。二是职能充分整合。在保持现有信访部门法定职能和机构不变的基础上，重新梳理各职能部门处理投诉举报流程中涉及的接收、办理、督办、评价、反馈等职责，将其中的接收、督办、评价等职责分离后统一交由新的信访投诉处臵中心，各职能部门继续保留具体办理和反馈的职责。三是资源充分整合。按照费随事转、人随事转的原则，各投诉平台责任部门要结合实际，充分利用现有人员队伍和网络资源，通过整合原有各类平台涉及的机构编制和人、财、物等资源，统筹建设好新的承担统一信访投诉处臵职能的日常运行机构。

2．亟待完善运行机制，着力提高处置效率。一是规范程序。新的信访投诉处臵中心要在原有基础上，充分吸取经验教训，优化处臵流程，逐步实现信访投诉处臵事项的统一流转、统一查询、统一督办等功能。二是统一接收。即由新的信访投诉处臵中心接受全区各个平台渠道接收的公众咨询、投诉、举报等事项，进行集中分发处理。三是按责转办。按照“属地管理优先”和“谁主管谁负责”的原则，分类处臵，对一些职能明确的投诉事项直接发至职能单位在规定时限内依据职责办理，对一些存在争议、涉及多个部门的疑难问题由处臵部门制定处臵工单报管委会分管领导签字后下发相关责任部门办理。四是限时办结。承办部门对处臵中 心转办事项要及时响应，第一时间联系提出诉求的群众，进一步查清事由，按时研究解决。按照“谁办理谁答复”的原则，在规定时限内将办理结果反馈至提出诉求的群众，并将办理结果回复处臵中心。处臵中心负责全程跟踪转办事项的办理情况，并对交办事项处理过程实行全程公开，方便群众实时查询了解反映事项的办理过程和办理结果。确因客观原因无法解决的，应认真做好相关政策解释和疏导工作。

3.亟待完善联动机制，切实消除重点难点问题。一是细化责任分工。由于油烟扰民、小区破墙开店、环境污染等重点难点问题牵涉的职能部门、责任单位较多，其中既有开发区内设部门，也有市级部门，再加上开发区相关部门职权特殊，部分机构并无处罚或者执法权利，从而导致互相推诿，办事不力。对这些重点难点问题，应尽快进行一次全面梳理，整合此类问题，与市级相关部门共同协商，明确各类事项总牵头责任单位和配合处臵单位，完善联络员配备、细化责任分工，健全完善联合处臵的工作机制。二是建立协调机制。对情况复杂、涉及多个部门职责的信访投报事项，由处臵中心根据新的职责分工，确定办理责任单位。对需由多部门联合行政执法的事项通过建立联合执法协调指挥机制，开展联合执法。切实消除世茂东一号、珠江御景、绿地21世纪新城等小区的群租和住改商，动迁小区门口社会秩序混乱，个别区域偷倒垃圾情况频频发生，黄河路、同丰路等部分商业街噪音、油烟扰民等突出问题。三是加强分析研判。处臵中心应根据自身工作形成的大数据，加强对实时热点事件、热点区域和突发事件 的分析，提供及时预警和阶段预警信息，定期梳理、分析和研判群众反映的社情民意、社会动态以及对政府管理和服务提出的意见、建议，为党工委、管委会科学决策提供参考依据。

4.亟待严格督查考核机制，严肃责任追究。针对部分单位以投诉事项牵涉面广、职责不清为由，推诿扯皮、拖而不办，敷衍了事，导致市民反复投诉，损害开发区形象的不良状况。一是完善考核制度。在将信访投诉处臵情况纳入全区经济社会目标考核工作的前提下，拟定《开发区信访投诉处臵工作考核办法》，不断完善各项体制机制，推进和强化精细化管理，细分工作职责。二是实行统一督办。对于涉及跨部门、跨区域或疑难复杂的事项，处臵中心负责协调相关单位按责办理；对于市领导和管委会领导批示的重要市民诉求受理件的交办、逾期未办结、办理结果不实或办理程序存在明显问题的事项，由处臵中心和开发区督查室联合发出《督办通知书》跟进督办。各部门、各街道要充分落实好市民综合诉求服务工作责任，对区域内出现的区域交叉、职责交叉的问题采取“先处臵，再汇报”的工作方法，以解决问题为首要任务。三是定期追踪反馈。对办结事项，处臵中心要及时向提出诉求的群众回访核实办理结果并进行满意度调查，对承办部门的办理情况作出评价并就需要加强管理的环节提出相应的意见，并建立周报告制度，将每周的市民综合诉求服务处臵工作情况定期向管委会领导报告。四是加大行政问责。处臵中心和纪检监察、督查室等有关职能部门应联合政令督办红黄牌制度，加强对事项办理情况的监督。对办理过程中出现的失职、渎职和行政不作为、乱作为等行为，提出相应的问责建议，并严格按照干部管理权限进行问责；对无正当理由久拖不决、反复投诉未能解决的问题，要严肃追责问责并通报批评，需要追究纪律责任的，由有关主管部门或纪检监察机关依照有关规定给予党纪政纪处分。

5．亟待加强组织领导，加快工作责任落实。建设新的统一信访投诉处臵中心，是我区在新形势下的一项重要工作，有利于切实转变政府工作职能，提升处臵效率，该项工作做得到位与否直接关系到市民群众的幸福感和获得感。一是要切实加强领导。成立由管委会分管领导任组长，党政办、纪工委、人社局、规建局、社管局（信访办）、公安分局、财政分局、城管分局和各街道负责人为成员的信访投诉处臵中心筹建工作领导小组，领导小组下设办公室，办公室设在人社局。有关部门要积极支持平台整合工作，及时帮助解决整合过程中的困难问题，确保整合工作顺利开展。二是加快落实工作责任。信访办负责全区信访投诉处臵中心的整合、建设和运行等工作；人社局负责涉及平台整合的相关机构、职能、编制、人员划转和编外用工控制数调整等工作；党政办（督查室）负责平台整合的综合协调、办公用房调配与整合后重要事项的督查督办工作；财政分局负责分平台运行经费统筹保障工作；纪工委负责对各单位在工作中出现行政乱作为、不作为和滥用职权方面的问责工作以及“寒山闻钟”网络投诉答复意见的审核；规建局、便民服务中心和城管分局等原投诉平台接收部门负责与信访办（处臵中心）做好平台整合的对接和移交工作；其他部门负责梳理、汇总并及时提供本部门的法律法规、相关职 能、办事流程、常见问题解决方法等信息，作为处臵中心今后回复群众咨询、提供服务、交办问题、督查督办、追究问责的重要依据，并对其合法性、时效性、完整性和实用性负责。三是强化宣传培训。通过多种渠道、多种等形式，广泛宣传处臵中心的功能和作用，营造良好的舆论氛围。建立工作人员培训制度，提高队伍能力素质，明确工作纪律，确保新的处臵中心加快建设和全面有效运行。

第三篇：贵阳社区卫生服务中经济补偿机制的分析

贵阳社区卫生服务中经济补偿机制的分析

护理职业技术学院

卫管系09302

姓名：陈长群学号：2

摘要：发展城市社区卫生服务是当前我国医疗卫生改革的突破和关键环节，也是实现全社会享受基本医疗和实现初级卫生保健战略目标的重要措施。城市社区卫生服务是城市公共卫生和医疗服务体系的基础，是城市社区建设的重要组成部分，在缓解群众“看病贵”和“看病难”、加强公共卫生与维护社会稳定等方面发挥了积极作用。然而目前城市社区卫生服务与最初设想目标存在很大的差距，其中，经济运行机制不健全是制约其发展的最大障碍之一。本文研究的目的是通过综述相关文献，引起我们更加关注未来城市社区卫生服务筹资模式方面的问题 并寻求研究方法上的突破。

关键词：社区卫生服务 经济补偿机制 筹资机制 综述概况：近三年来我国许多学者开始关注城市社区卫生服务经济补偿机制方面的研究，很多材料都反映了一个共同的状况。从总收入构成来看，社区医疗机构药品收入的构成比例远远高于医疗收入的比例，医务人员的劳动价值不能得到体现，在政府投入不到位的情况下，城市社区卫生服务存在严重的“以药补医”现象。从总支出构成情况来看，目前政府对社区卫生服务的投入远远不足人员支出。社区卫生服务机构不但要保证社区卫生服务中医务人员的工资待遇和福利待遇，还要拿出大量的资金用来建立社区居民健康档案，实施信息化管理，做好健

康教育、传染病、肿瘤病的防治和儿童计划免疫及保健等重要工作。由于政府的投入与支出相差太大，社区卫生机构只好设计合理有效的筹资方案来弥补政府投资的不足，从而完善社区卫生服务经济运行机来稳定社区卫生服务筹资渠道，是提高社区卫生服务工作人员积极性，保障公民享受到更优质的社区卫生服务的重要途径。

２ 问题：卫生部门不久前在贵阳市范围内进行的一次社区卫生服务现状调查，在已开展试点的8个被调查的社区当中，来自政府补偿的经费在其社区防保和公共卫生总支出中仅占30%一40%，60%一70%的补偿要靠医院创收。在社区卫生服务利用明显不足的情况下，区卫生服务站一方面要为自身的生存获取收人，另一方面还要承担社区公共支出，甚至形成“预防保健做得越多，垫补经费越多”的恶性循环，导致社区卫生服务中很多工作不能开展，更加严重的是社区卫生服务难以继续开展。这显然是极其不合理的，而导致这一不合理现象发生的主要原因之一便是没有建立起一个完善的经济补偿机制，随着问题越来越严重，这已严重限制了城市社区卫生服的良性发展。由此可见社区卫生服务的筹资与补偿已经成为可持续发展的重大问题，只有保证了稳定的筹资机制和明确的补偿政策，社区卫生服务才能有良好的发展趋势。

３ 讨论与建议：城市社区卫生服务筹集渠道主要包括国家财政投入、医疗

保险、个人付费及其他来源。

3.１、国家财政投入

政府财政补贴城市社区卫生服务是福利性的社会公益事业，城市社区卫生服务机构以公办为主，同时也鼓励集体、个人参与，政府应根据情况给予必要的投人或财政补贴。城市社区卫生服务的基本功能是为全体居民提供公共卫生和基本医疗服务，而公共卫生和基本医疗服务具有公共产品或准公共产品的特点，因此，政府在城市社区卫生服务筹资中必须承担它应尽的职责，发挥公共财政的作用。在城市社区卫生服务提供的公共卫生服务项目和部分准公共卫生服务项目上，学者普遍观点是应该由政府投入，同时认为政府以合适的比例对社区卫生服务进行

投入，会有积极的促进作用。而不管是那种方式，都需要有充足的财政投入作保障，否则城市社区卫生服务机构必然会走上“以药养医”的老路，导致服务费用的增长。因此笔者认为政府应该减少对大医院的投入，而加大对社区卫生服务的投入。

本文针对政府加强对城市社区卫生服务的投资力度，落实投资政策提出以下几点建议：一是强化领导、明确职责；二是加大投入、凸显公益；三是加强管理、推动社区卫生服务体系建设；四是加强培训、提升素质；五加大宣传力度、提高群众对健康知识及社区卫生服务站的认识；六是建立考核制度,，促进城市社区卫生服务的开展。

3.2、医疗保险

医疗保险与社区卫生服务是相互依存关系，是社区卫生服务的重要筹资方式。发展城市社区卫生服务要和医疗保健制度改革结合起来，扩大医疗保障的覆盖面,规定就医的层次性，有利于社区卫生服务的发展，同时，社区卫生服务功能的完善也是医疗保障制度持续发展的基本条件之一。因此，实行社区卫生服务项目的医疗保险应把符合基本医疗保险有关规定的社区卫生服务项目逐步纳人基本医疗保险支付范围内，确保在医疗保险支付范围内可以为社区卫生服务筹集更多的资金。

3.3、个人付费

向利用者收费，是指采取私人直接付费的筹资渠道。此渠道是卫生服务筹资不可或缺的。根据相关资料,目前我国社区卫生服务机构总收入中，医疗、药品收入占绝对大的比例，一般在60 %至80 %之间，是社区卫生服务的主要收入来源，其中药品收入占总收入的40 %至60 %。另外，通过综合相关文献，在对不

同地区开展的项目及成本价格分析时发现：社区医疗服务价格中普通门诊的价格在相对欠发达地区是在2.15～4 元之间，经济比较发达的省份则是在8～13 元，健康体检和普查经济欠发达省份在8～14 元之间，发达省份在18～28 元，计划免疫接种经济欠发达地区在115～210 元，经济发达地区部分在3～6 元之间，传染病防治分别是10 元和20 元以上，慢性病防治则分别是4～8 元和11～20 元。对于这种筹资方式,有研究指出,这是社区卫生服务机构在筹资渠道不稳定、补偿不足的情况下，社区追求业务收入是在不合理的补偿机制下做出的无可奈何的适应行为。而这种筹资模式对于社区卫生服务机构来说，它提供的是零星的服务，接受的是零星的患者。这种方式不利于体现社区卫生服务连续、全面的服务优势，容易造成顾客的流失。而且,长此下去，流失的患者会越来越多。这样更不利于它在居民(患者)中树立自身的服务形象。

3.4、其他来源

非政府组织和捐赠机构的捐款和资助以及国际银行的贷款是医疗融资收入的重要部分，特别对中低收入国家更是如此。如可成立社区卫生服务发展基金，由社区内享受卫生保健服务的单位、居民定期交纳少量费用给社区卫生服务机构，专款专用，作为社区卫生服务费用的补充。具体收费及管理办法可以根据各地经济发展水平、居民医疗保健服务需求及支付能力来确定。另外，也可通过社区资助的方式，即社区内单位或个人捐助来支持社区卫生服务活动，使社区内每个人共同受益。这种方式的优点是；取之于民，用之于民，能开发新的卫生经济资源，具有较大的潜力，能够增强人们依靠自我和社区来参与社区卫生服务的意识。此外，还可探索各种形式筹资措施，如请专项资金支持，接受社会团体、慈善机构或个人捐助，向国际有关组织争取社区卫生服务的项目贷款，社区自治、自助，发展社区经济，改善社区卫生服务等。

城市社区卫生服务筹资渠道有了明确的筹资机制，解决筹资渠道就有了保证。城市社区卫生服务要持续稳定的发展，就必须坚持多渠道筹集社区卫生经费。目前，从全国情况看，城市社区卫生服务的筹资渠道还不稳定，各渠道筹措资金比例随意性很大。社区卫生服务站主要依靠扩大医疗服务量来维持生存，这样发展下去，容易造成对预防保健工作的忽视，从而影响了社区卫生服务功能的发挥。所以，建立一个完善的城市社区卫生服务经济补偿机具有十分重要的意义，而筹资机制的多元化和经济补偿的多样化势在必行，只有建立了多层次、多形式的城市社区卫生服务体系结构才能拓展城市社区卫生服务机构的生存发展空间，真正实现城市社区卫生服务的可持续发展。

参考文献

[1] 朱金楠城市社区卫生服务运行机制的研究综述中国卫生事业管理 2009 年第9 期(总第255 期)

[2] 张晓燕 宣学柱社区卫生服务筹资和经济补偿问题分析现代商贸工业 Modern Business Trade Industry 2009 年第12 期

[3] 黄松林, 陈嘉欣政府主导 促进社区卫生服务工作的开展中国农村卫生事业管理 2009 年9 月第29 卷第9 期

第四篇：产业梯度转移中开发区的制度创新与案例分析

产业梯度转移中开发区的制度创新与案例分析

王德禄2004-04-20阅读次数：50

3产业梯度转移中开发区的制度创新与案例分析

一、市场经济条件下的产业梯度转移

1.区域经济增长的理论探讨

传统的均衡增长理论这种观点认为：区域由于自然禀赋的差异，区域的经济存在差异。但这种差异可以通过区域内部、外部资源的自由流动达到自然资源的均衡从而得到消除，区域经济均衡增长；缺陷：没有考虑到在市场经济中资源配置的极化效应。

均衡增长理论这种观点认为：由于市场主体在短期利益和利润最大化的驱动下，优质资源往技术水平高、经济发达区域积聚，而反之很少。最终的结果是核心区的水平越来越高，边缘区愈来愈边缘化，从而导致两极分化；缺陷：没有考虑社会分工及区域之间存在的比较优势。

2.传统的“二元经济结构”与梯度转移理论

不发达国家与地区的“核心与边缘”或“中心与外围”构成了该区域的“二元经济结构”。产业技术与经济在核心与边缘区、中心与外围区之间存在一定顺序的梯度递减关系。

技术水平高的区域在经济和技术发展到一定高度时，就存在产业结构升级的需求和技术产品生命周期老化的现象，其相应产业就会按照梯度的递减关系逐渐向边缘地区进行转移，带动边缘地区的技术水平提高。这就是梯度转移学说。

优点：考虑政府在产业梯度转移过程中所应该发挥的宏观调控作用。

3.梯度转移的几种表现形式

同心园状：以经济发达地区为中心，以若干距离为半径向周边地区扩展。半径越小的区域经济活力越强，技术水平越高，购买力越低，市场成熟度越差；半径越大的区域经济活力越弱，技术水平越低，购买力越高，市场成熟度越好。（例如北京城区与郊区）

带状：经济基础较好、技术水平较高的区域在区域的一端，经济基础较差、技术水平不高的区域在另一端，处在中间的是经济基础、技术水平均介于两者之间的区域。（如中国经济的三大地带）

反同心园状：经济基础较好的区域在周边，而欠发达区域被发达区域包围。有外至内梯度依次递减。此种情形最多出现在国家之间。

4.产业梯度转移的效应通过企业价值链的不断分解和区域个性化的再度集聚集中体现在极化效应和扩张效应上。

极化效应 ?现代生产不断向条件优越的核心区域集中，进而产生巨大的集聚规模效应即资源的优化配置； ?同时，核心区域的市场容量大，竞争能力强，产业的关联带动性大，产业的进一步集聚将产生更大的乘数效应。

扩张效应 ?随着核心区的发展，在配套产业方面的要求更高，同时面临劳动力成本和其它成本日益上涨的威胁，因而向外围区域扩张是必然选择之一； ?同时，任何产品与技术均有生命周期，处于老化与退化期的产品、技术在核心区域缺乏竞争力，而在外围区域却通过减低成本重新焕发竞争力。

5.开发区在区域经济中的地位与作用

开发区是区域经济中特定的经济区域，它表现出区域中一般区域不同的特性：

特定的地理空间

特定的经济职能

特定的社会职能

作用

知识的创新与传播、流动

技术创新、制度创新

生产创新

二、创新能级与梯度分布

1.开发区的创新能级

创新价值链不同环节的价值活动在不同科技工业园集聚，使得这些区域表现出不同的创新能级。

可以分为：最高端的知识创新区(高校、科研院所、跨国公司的研发机构等集中区)、次高端的技术创新区(企业的技术开发机构、中试机构、孵化器等集中区)和低端的生产制造区(大规模制造车间、工厂等集中区)。

2.不同能级开发区的区位要求

由于不同开发区的经济活动主体不同，对不同资源的趋向性不同，因而对区位的要求有较大差别。

知识创新级的研究园或科学城一般要靠近城市的科技教育密集区，紧靠城市；历史证明，孤立的科学岛并不成功。

技术创新级的开发区往往倾向于大城市的周边地带，既能充分利用城市功能，又能降低成本。

规模制造级的开发区对低成本劳动力和土地的要求大，而对信息、智力的要求相对较小，因此往往在城市远郊或相对落后地区布局。

3.开发区的梯度分布

开发区的空间分布呈现出特定的规律:以知识中心区为核心，沿高能级到低能级，呈梯度分布(知识创新区?技术创新区?生产制造区)。

在经济发达的大城市，开发区的空间分布规律基本与城市级差地租规律相同。2 可以将开发区的空间规划与城市建设规划结合起来，即：在城市中心区?近郊区?远郊区依次布置知识创新区、技术创新区和生产制造区。不是每个城市都能形成完整的布局，中小城市可能只有其中的一个或两个。

4.案例:北京的产业梯度布局

首都的经济结构自改革开放以来,发生 巨大变化, 经济结构趋于优化.产业结构从“二三一”逐渐过渡到“三二一”.高新技术产业成为首都经济发展的战略重点.中关村科技园区成为首都经济最大的“亮点”.。

据统计,北京地区共有各类科技园、开发区、工业小区等30余个,北京市的绝大多数各类企业就分布在全市18个区县的30个开发区中。

经研究发现,北京市的高新技术企业在布局上存在一定的剃度现象。核心区是中关村科技园海淀园，这是大量高人力积聚的场所，在区位上离市中心较近，在智力、科技、制度、信息均较为集中,是非常典型的知识创新区域；而离市中心较远的近郊像昌平园、丰台园、电子城，北京经济技术开发区，空港工业区等构成了首都高技术产业的技术创新区；而像原离市区的远郊如大兴工业区(新材料基地)、顺义林河工业区(北京微电子基地、现代汽车城)、通州的光机电一体化基地、良乡的物流基地、延庆工业区(绿色食品基地)、平谷开发区(农产品加工基地)则构成了北京的生产制造区。

三、空间问题

1.区位的选择

经济水平越高的地区在开发区的区位选择上的自由度越大，要求也越大；同样，创新能级越低的园区区位选择的自由度也越大。

战略定位决定区位选择：－以技术创新为主的开发区对城市功能的依赖性大，宜靠近城市布局；－生产制造为主工业园则应考虑以下因素：运输、大空间、已有的产业基础等；－综合型园区要更多地考虑与城市总体发展规划的协调、综合开发成本，内部的功能分区和分离式布局甚至比区位更重要。

2.用地规模

园区综合开发成本与用地数量为“U曲线”关系，而园区收益与用地数量呈“倒U曲线”关系，二者共同决定了园区（单一园区）的合理用地规模。不同类型的科技工业园的合理用地规模是不同的，不同的地区也不同。

控制各类园区的用地规模，提高土地利用效率科技工业园发展、完善、创新的重要问题之一。

合理用地规模曲线 案例：苏州的139号文件

3.功能分区

内部功能分区是提高土地利用效率、降低企业投资成本的重要途径。功能分区既适用于连片的园区，也适用于分离式的园区―在不同的园区赋予不同的功能。

综合型园区一般可以分为生产制造区、商务中心区、技术创新区、文化生活区、商贸物流区等；而用地在10平方公里以上的综合型园区一般则要按小城市控制规划了。

4.空间扩张

若干发展较好的开发区现在都存在空间扩张的问题。建“二期”，新开发土地是这些园区空间扩张的主要形式，但利用存量空间、低成本扩张也是很好的选择：－需要外迁的老工业区，尤其是连片的厂区；－发展滞后的工业小区。

空间扩张要与园区的产业升级、布局调整结合起来，并首先满足园区企业的空间扩张要求。开发区在空间的扩张上可以借鉴中关村科技园区的“一区五园”的模式。

5.产业空间

开发区的问题在很大程度上是产业空间的问题。产业结构的选择和空间上的布局是产业空间的核心问题。开发区的主导产业对与错直接关系到开发区的成功与否。

开发区的主导产业选择的依据体现在自然资源禀赋和区位优势上，更重要的体现在文化底蕴与思想观念上，个性化的开发区已经或日益成为首选。

四、开发区面临的新挑战

新经济条件下开发区面临新的挑战：－全球化挑战：面临着全球其它区域的竞争；－信息化挑战：信息服务水平的提高和信息基础设施的更新以及信息网络的建立；－不确定性挑战：形式是多变化的，发展战略、发展规划既要有方向性、指导性，又要有开放性、适应性。－优惠政策的恶性竞争及低层次的重复建设，导致投资环境的整体恶化

必须进行发展创新，依靠个性化的政策与环境才能吸引投资。

五、制度创新

1.企业制度创新―股权激励

技术创新能力和企业家才能决定高技术企业的创新能力，而激励机制决定了技术创新能力和企业家才能的供给，股权激励比传统薪资福利更能激励创新能力的供给。

股权激励有利于激发员工的积极性，帮助公司留住优秀人才，减少公司现金福利支出，并享受相关税收优惠。

2.运行机制创新―企业化经营

在科技工业园发展的初期，行政管理职能与开发经营的职能合一能提高效率；但在园区发展的中后期，这种运行机制弊端更多。

中后期应实行政企分离：管委会和开发公司职能、机构分离：

科技工业园实行企业化经营，以价值最大化为目标，进行开发、招商、投资； 2 管委会提供公共服务和法制环境；

可成立政府、开发公司、园区企业代表共同参加的最高议事协调机构。

3.管理创新

集约化管理与电子政务－政策的透明度、连续性和法制环境已超越优惠政策本身，成为投资环境的第一要素。－在大环境不能有效改善的情况下，可以通过对园区的“一站式服务”、“封闭式管理”等集约化管理手段营造相对良好的局部小环境，如深圳科技工业园将咨询、审批、年检三个环节、若干单位集成到一个窗口对企业。－电子政务，网络化办公，为提高行政效率，减少人为干预，促进政府与企业间的相互交流提供了更好的形式。

用企业家精神改造政府－开发区管理的新要求 ?行政管理市场化 ?政府决策市场化－两个新变化： ?政府官员具有企业家的个性与管理思维； ?企业家参与政府事物管理及决策行为； 案例：中关村――用企业家精神改造政府 ?2月19日，中关村做出重大决策：请企业家进政府，直接参与中关村建设发展的决策和管理，具体的管理职能分别为审议园区的发展战略规划、工作计划与总结、发展专项资金预算与决算，以及评价管委会专职领导班子的业绩等。在今后的管委会中，企业家委员总数１５名，占管委会委员总数的１／３，其中２名进入建设中关村科技园区高层领导小组。中关村管委会专职委员赵慕兰认为，请企业家进政府是中关村落实十六大精神，在制度创新上迈出的重要一步。

?政府官员本身也应该具备企业家精神来改造政府的机制与体制，来进行资源的配置，来获取社会认同等等。

?刘淇：政府办事也要注重运行成本和工作效益。经营企业必须注重降低成本，追求效益最大化。

加强园区管理制度的规范（立法）重视立法工作，将政策上升到法制的角度，将是推动创业环境优化的重要举措。

三层环境建设（硬环境、软环境、文化建设）

六、服务创新

1.基础设施的新要求

2.支撑服务体系

园区自身的服务：公共服务机构、融资担保机构、商务机构等。吸引相关中介机构进驻园区。

建立园区企业与园外服务机构之间的联系平台。

国际化程度较高的园区应大力吸引、联系国际中介机构。

3.服务网络化

有形网络：宽带网。

无形网络：建立园区企业之间、企业与社会中介机构之间、企业与科研单位之间、企业与银行机构之间的工作网络。

七、发展模式创新

1.能级跃迁

较发达的科技工业园要从全球化视角，抓住跨国公司产业链全球扩张的机遇，提高服务水平和法制化水平，积极吸引跨国公司的制造业环节，甚至是研发投资。

欠发达的地区，发挥低成本优势，吸引发达地区的产业转移，尤其是上市公司和高新技术企业的制造环节；突出个性，营造园区品牌。

2.星网模式吸引龙头企业，带领配套协作企业跟进，形成已主导产品为核心的星网式工业园。

3.园中园

企业科技园：统一基础设施、控制性规划和公共服务，企业自主开发、招商。

大学科技园（孵化基地）的产业基地。

高技术大公司的产业基地。

4.个性化的产业选择

企业科技园：统一基础设施、控制性规划和公共服务，企业自主开发、招商。

大学科技园（孵化基地）的产业基地。

高技术大公司的产业基地。