论垄断性国有企业限制竞争行为的经济法规制——以烟草专卖行业为个案的分析

第一篇：论垄断性国有企业限制竞争行为的经济法规制——以烟草专卖行业为个案的分析

内容提要：本文首先对烟草专卖行业中存在的限制竞争行为进行解析；其次指出这种行为源于垄断性国有企业中经济职能和行政职能的职能交错和功能侵蚀，深层次根源在于改革过程中宏观领域和微观领域的制度之间未能对接；最后立足于经济法的视角，从实体和程序两个层面，结合个案分析，提出为了切实有效地规制垄断性国有企业的限制竞争行为，应当制定反垄断法和建设经济公益诉讼制度。

关键词：限制竞争职能分离制度对接反垄断立法经济公益诉讼

一个案介绍与问题的提出

本文的论述以个案为切入点，在介绍个案之前，有必要对它们的发生背景作一些简单介绍。首先，这些个案都发生于当代中国的基层。当代中国整体上处于一个大变革、大转型的时代，“制度化”进程轰轰烈烈[1]，但文本制度与社会现实之间的错综复杂的关系，往往在基层有着更为直接、生动、鲜明的反映和体现[2]，故而对这些个案的分析便具有一定的“正当性”；其次，这些个案来源于江苏省北部地区3县共8个乡镇的实际调查，具有一定的真实性和代表性，因此对它们的分析也就具有了一定的“合法性”[3].个案一：基层烟草公司按照各层计划买进香烟后，将销售任务分配给各个访销员，访销员的任务就是按照上级指定的售烟计划将卷烟配售（所谓“配售”，是指主要按照行政主管机关制定的计划实现产品的流通，各个烟草公司和卷烟零售户只有很少的选择权）给卷烟零售户。由于各个地区的市场供求状况有差异，各种卷烟也被消费者的市场需求客观地分为畅销烟和滞销烟两种。完成畅销烟的配售任务易如反掌，但滞销烟的销售任务就比较困难。一开始，访销员的工资与其销烟量挂钩，后来取消工资挂钩制，但仍规定完不成配售任务就扣发工资、奖金以及福利。访销员便私自将畅销烟与滞销烟搭配成组，卷烟零售户只能购买成组的畅销烟和滞销烟的“复合体”。有时这种方法还是无法完成滞销烟的销售任务，访销员只好求助于某些“卷烟零售大户”，拜托其帮忙，这些“大户”帮忙之后，访销员在畅销烟特别是紧缺烟的配送上会对其优先照顾。

个案二：基层烟草公司在逢年过节、酒类市场旺盛的时候，会私自购进一些酒，也是按计划分配给各个访销员，虽不作为硬性指标，但也是考察其“业务能力”的一个重要标准。访销员为了完成这些售酒任务，便采取将酒与一些畅销烟搭售的做法配售给卷烟零售户，由于此时烟草公司配售的畅销烟都是节日市场上的“抢手货”，许多卷烟零售户只能连酒带烟一起购买。（据笔者的调查，烟草公司搭售的酒质量都还不错，但价格过于昂贵，在基层往往处于滞销状态，购买这种酒容易造成资金的积压，所以卷烟零售户都不愿意购买。）

个案三：基层烟草公司一般设有自己的营业部门，与普通卷烟零售户一样经营卷烟零售业务。（按照《中华人民共和国烟草专卖法》的规定，各级烟草公司为经营卷烟批发业务的企业，但未明确禁止其从事零售业务。）这些营业部门自负盈亏，独立核算，往往以“#215;#215;烟草公司第#215;营业部、批发部或零售部”的牌子出现，其老板都是烟草公司内部的领导或职工。按照规定，卷烟销售价有批发价、中价和零售价（由低到高）三种。按照烟草公司内部规定，配售给卷烟零售户的必须是批发价，烟草公司自己的营业部对外销售原则上是中价或零售价。由于这些部门的老板是烟草公司的内部职工，他们在卷烟的品种、数量上便具有绝对的优势，普通的卷烟零售户唯一可以与之竞争的就是价格。但是所谓的批发价、中价和零售价的规定在实际情况中并不是死的，无法切实保证所有的营业部都以高于批发价的价格对外出售卷烟。于是许多“有关系”的卷烟零售户便通过烟草公司的营业部低价购买畅销烟。

中国烟草行业的专营专卖制度，开始于1981年，一开始国家设立中国烟草总公司对烟草行业的产、供、销实行统一全面的计划管理。在国企改革的大环境影响下，从1994年开始进行重大改革。撤销中国烟草总公司，建立国家烟草专卖局，承担所有的行政职能；而烟草产品的生产和销售则分别由各卷烟生产企业和各级保留的烟草公司承担，初步实现了其改革的目标-行政职能与经济职能的分离。从宏观制度建设和实际获取利润来看，这一改革是很值得肯定的。[4]但是，从上面介绍的这三个真实的个案来看，我们却发现，在基层社会即微观层面，这种改革似乎偏离了轨道甚至发生了严重的变形。这是为什么？事实证明，对这些普遍存在的限制竞争行为，现行的各项法律法规并不能妥善解决，那么如何才能切实有效地从法律上进行规制？下面就对这些问题展开分析。

二理论框架的设定与个案分析的展开

“各种规范或者行为的一般规则总是被解释为现实的行为，这个过程终究是被个人在特定的条件下，为了实现特定的目的而操作的。因此，为了完整地分析复杂的社会过程，应该把研究的焦点放在现实中构成这些过程的个人的行动层次上去。”[5]为了具体分析这些限制竞争行为的发生根源和实质，我们需要设定这样一个理论框架：这些行为的主体本身有何特殊的属性？主体从事这些行为的动因是什么？哪些因素对行为的发生产生了影响或者说行为的社会背景是什么？特别应该说明的是，为何现行的规制制度无法有效抑制这种行为的发生？下面展开分析对这个问题框架进行解答。

国有企业性质上是与其它市场主体地位平等的经济实体，由于这种经济属性，法律法规较少授权其行使行政职权。“但在体制转机时期，对一些由过去的专业主管行政机关转制而建立的大型全国性专业公司或行业集团，法律法规往往授权其行使原行政机关的某种管理性行政职能。”[6]这种情形在垄断性国有企业中表现得十分明显。经济属性与行政属性的兼备，使得经济职能和行政职能在垄断性国有企业中并存。[7]

烟草公司作为独立的经营卷烟批发业务的经济实体，与各个卷烟零售户之间应该是平等的买卖双方，应该按照市场机制公平交易。但是，由于烟草行业实行专卖专营，烟草公司具有了市场支配地位，各种限竞争行为也就有了滋生的场所。按照计划确定的销售任务与按照供求确定的市场状况之间发生了激烈的碰撞，最后的结果是行政搭售这种限制竞争行为的出现。这种搭售行为对于行政计划而言，恐怕是无甚妨害，超经济强制使计划得以强制推行，但它对自由平等的市场体系所产生的弊害却十分深远。在个案一中我们可以很清楚地发现这一点，不仅不合理的产烟计划（按计划而不是市场确定卷烟生产）继续横行，而且各种“寻租”行为不断滋生。如果说，个案一中的“烟烟搭售”只是笼罩在不合理的产烟计划下的一个附属物，那么个案二中的“烟酒搭售”则向我们展示了在这样一种不合理的制度构架中腐败的自身能动性。作为独立经营和自负盈亏的经济实体，这种行为是追求自身效益最大化的必然，但是作为具有垄断性的国有企业，作为以保证资源的有效配置和维护消费者的利益为重要目标的准行政部门，这种行为十足是一种腐败。在第三个案例中，两种职能的交错表现得更为突出。法律法规明文规定烟草公司为卷烟批发经营单位（只可惜没有明文禁止其从事零售业务），就是要维护一个公正平等的卷烟零售市场。而烟草公司的这种行为很明显将普通的卷烟零售户推向了一个不平等的深坑。烟草公司的行政职能在于公正平等地将卷烟转移到零售户手中，其经济职能在于按照市场机制经营各种批发业务。但很明显，在以上三个案例中，我们看到了这两种职能的交错，而这种职能交错的后果，就是它们两者的功能发生相互侵蚀。行政职能领域发生了市场化，寻租行为广泛滋生，而经济职能领域却发生了行政化，平等的交易环境遭到破坏，各种“关系交易”、“门户交易”取而代之。

行政职能和经济职能的职能交错和功能侵蚀，是垄断性国有企业限制竞争行为产生的制度性根源。[8]而这种交错和侵蚀的根源则是宏观领域和微观领域之间的制度不配套、不对接。以烟草专卖行业为例，建立国家烟草专卖局、先设后撤中国烟草总公司、明确提出政企分开、转移行政职能等等，都体现了建立“现代企业制度，分离经济职能和行政职能”的市场理念。体制转换许多年以后，烟草行业一度盛行的私烟、假烟、无证生产销售等不法现象已经基本绝迹了，烟草企业的效益得到了巩固和提高，烟草的质量得到了加强和保证，烟草专卖取得了相当大的成效。但是在许多微观领域诸如由批发到零售的销售领域，许多制度对接的问题却迟迟未能解决，从而导致各种限制竞争行为的频繁发生。

微观领域的制度缺位，为各种限制竞争行为的发生创造了条件，也成为部分烟草公司从事这些行为的动因。但这些形形色色的限制竞争行为的背后，还有着深刻而广泛的社会背景。从烟草专卖行业本身来说，以行政计划为主导的产烟方式在源头上造成了畅销烟和滞销烟的并存，客观上给烟草公司的搭售行为创造了条件；烟草公司的购销计划、仓储烟量等应当公开的信息却未予公开，使得外界对其难以实施有效的监督。从卷烟消费市场来看，广大的卷烟零售户对自身的权益缺乏合法的保护意识（之所以要强调“合法”，是因为下文将指出，在现实情况中，很多卷烟零售户都采用了一种非法的或至少是不应提倡的方法与这种限制竞争行为“对抗”），也是造成烟草公司限制竞争行为得以大行其道的重要原因。

这样的分析并不是要完全否定现行的烟草专卖监管制度，而只是指出其在规制限制竞争行为时存在的种种不足。换言之，这种监管体制是针对烟草专卖初期假烟、私烟现象猖獗而设立的，事实证明对这些行为也是行之有效的。但是限制竞争行为的发生，其根源却在于烟草专卖制度本身，在于国家对烟草专卖实行的垄断行为本身存在着诸多缺陷。从而真正切实有效地规制这些限制竞争行为，就必须从法律制度的完善和重构入手。

三反垄断法的制订与经济公益诉讼制度的建设

根据《烟草专卖法》第一条，“为实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者利益，保证国家财政收入，制定本法。”由此可以认为烟草行业实行的是国家垄断。对于这种国家垄断的合理性在此存而不论，但就上述限制竞争行为而言，显然是与该法精神相违背，从而必须进行规制的。从经济法的角度来看，垄断及其他限制竞争行为侵害的是“社会利益”，[9]具体来说，烟草公司的限制竞争行为对于整个平等竞争的卷烟零售市场造成了侵害。而“禁止竞争限制行为，从来就是构成垄断禁止法中心的规制手段，是禁止这些制约竞争行动的行为”，[10]从而制订反垄断法，从经济法的层面对这些限制竞争行为进行规制，是迫在眉睫之举。

我国目前尚无专门的反垄断立法，极少数的规定散见于《反不当竞争法》等法律法规之中，对于这种立法严重滞后的情况，许多学者都呼吁尽快制订“反垄断法”。[11]下面从《烟草专卖法》与“反垄断法”的关系角度入手对此问题作一番探讨。有些日本学者认为：“如果把垄断禁止法作为经济法的基本法和一般法，那么，就应把规制事业法作为与此相对的特别法和例外法来把握，并作为达到必要的政策目的而修正垄断禁止法原理的规则来理解。”[12]我们基本赞同这种主张，同时认为，按照法理解释，“法既包括形式意义上的法，也包括实质意义上的法。”[13]具体到反垄断法而言，除了作为经济法基本法的“反垄断法”，《烟草专卖法》中具体的反垄断或反限制竞争的内容也属于广义的反垄断法体系的范畴。循此思路，《烟草专卖法》应当作如下修改：

首先，应当明确规定卷烟生产以市场为导向。这里需要澄清一个问题，烟草行业由国家垄断经营，目的是为了促使资源的有效配置和保证提供的产品符合消费者的利益。但这并不意味着烟草专卖行业经营的各项业务都具有国家垄断性，即使具有国家垄断性的业务也并不意味着必须采取行政计划的方式安排生产。[14]如同上文分析中所指出的，搭售卷烟的根源在于客观上畅销烟与滞销烟并存而且滞销烟的销售任务必须按计划完成，这种并存的根源又在于卷烟的生产是以计划为根据而不是以市场为导向。卷烟生产领域内的计划主导对市场的弊害以及滋生搭售的天然缺陷不再赘述，在此重点分析其对卷烟专卖行业本身产生的恶劣影响。由于卷烟生产以计划指令为主导，卷烟生产企业就不需要考虑生产与销售的对接，这样其内部也就失去了改进卷烟生产、提高质量、开拓市场之类的诸多动力，造成这些企业生产效率低下，进而从源头上造成了烟草专卖行业的效率难以持续、大幅度提高。卷烟生产应该以市场为导向，行政主管部门对卷烟生产履行的应该是这样一种职责：加强打击假烟私烟以及无证生产的力度；督促卷烟生产企业提高产烟技术、降低焦油含量等等，为卷烟生产企业创造一个良好的服务环境。

第三，在卷烟批发销售领域，明确规定实行“模拟竞争”，即在每一级烟草专卖的销售领域，设置多家烟草公司经营批发业务，改变目前“一级一设”的格局，从而在卷烟批发内部实现模拟的市场竞争，同时必须明文禁止从事批发业务的烟草公司从事零售业务。在卷烟销售领域引入市场竞争机制，是规制烟草公司限制竞争行为的最直接措施，也是用市场机制、竞争机制弱化烟草专卖行业过于强大的行政职能的一种有效途径。这种“模拟竞争”实质上是一种“激励性的管制机制”，它使经营卷烟批发业务的烟草公司彼此之间展开竞争，从而提高服务质量，改善服务环境，为卷烟零售户以及广大消费者创造一个公平健康的市场环境。这种“模拟竞争”机制在中国民航业的改革过程中取得了巨大成功，实践和理论都已证明，这种“模拟竞争”是切实可行并且行之有效的。[16]

但是，为了切实有效地对这些限制竞争行为进行规制，仅仅在实体法上罗列相关的法律责任是远远不够的，还必须建设相应的诉讼制度。“程序法是实体法的手段和方法，没有程序法，实体法就无从实现；程序法是实体法发展的重要基础，实体法的充实和发展依赖于程序法；程序法是法治的核心，程序法的完备程度标志着一个国家法治化的实现程度。”[17]对于这种限制竞争行为，虽然我们可以从《反不正当竞争法》和《烟草专卖法》以及其他相关法律法规中寻找到处罚的依据，但是却缺乏与其相配套的诉讼程序。因为无论是民事、行政还是刑事诉讼，其调整对象都与这种限制竞争行为引发的诉讼有很大区别。[18]类似的情况还出现在其他扰乱社会主义市场经济秩序的案件、侵犯国有及集体所有资产案件和妨害国家宏观经济管理秩序的案件中，这些案件所形成的法律关系都迫切需要建立新的诉讼制度加以调整。这种新型的诉讼被大多数学者称为“经济公益诉讼”，对这种新型诉讼的研究已经成为现代经济法学和诉讼法学研究的前沿课题。限于篇幅，对这一问题的基本理论不作系统阐述，下面只就其在烟草公司限制竞争行为中的具体应用作一些简单的探讨：

1、关于经济公益诉讼主体的问题。经济公益诉讼法律关系的主体包括法院、当事人和其他诉讼参与人。其中又以当事人最为重要，特别是原告的资格问题。经济公益诉讼应当弱化对原告适格的要求，“经济公益诉讼的原告未必要求必须是与本案有直接利害关系的人”，“原告可以自己的名义提起诉讼，也可以国家的名义提起诉讼。”[19]同时，共同诉讼、集团诉讼等诉讼形式也可以广泛应用到经济公益诉讼中来。具体到烟草专卖的个案中，各个卷烟零售户可以通过个别或联合方式对实施限制竞争行为的烟草公司提起诉讼，可将不同级别的烟草公司作为共同被告。对于提起诉讼的卷烟零售户，无须要求其一定受到了特定的利益损害，只要存在烟草公司的限制竞争行为即可。

2、关于经济公益诉讼中的举证责任问题。任何诉讼都必须涉及到举证责任问题。在经济公益诉讼中，由于通常情况下原告和被告力量悬殊，传统的“谁主张谁举证”原则很多时候并不能够保证原告的正当诉讼请求，无法达到实质上的公平。所以应该适当加强引进“举证责任倒置”原则，即只要原告指明加害行为和损害事实即可，而由实施抗辩的被告承担相应的举证责任。具体到烟草公司的个案中，只要卷烟零售户指明了烟草公司的搭售行为和私设营业部行为的存在以及这些行为给他们造成的实际损害，烟草公司若不能对自己的行为作出合法的举证，法院即应当依法追究有关烟草公司的法律责任。

最后需要指出的是，任何一种制度的建立都必须有相应的基础。公益诉讼源于罗马法，是指一定的机关或公民为了维护公共利益，依法对违反法律法规，给国家、社会公益造成损害的行为提起诉讼，追究其法律责任的诉讼活动。[20]所以，经济公益诉讼虽然与民事诉讼有着很大的区别，但是，对于经济公益诉讼制度的构建，在一些方面是可以借鉴民事诉讼程序的，在程序机制建设许多方面，两者并不必然排斥。比如一些基本原则和制度、主管和管辖、诉讼程序等方面，都有许多相似之处。当然，经济公益诉讼的法制化建设有待进一步探索，包括相应审判庭的重新设置问题，需要另行研究，在此不作论述。

注释：

[1]“21世纪经济报道”，2002年12月26日，第8版。

[2]苏力著：《送法下乡――中国基层司法制度研究》，中国政法大学出版社2000年出版，第10页。

[3]这里的“正当性”、“合法性”都是针对理论研究而言，分别指研究的必要程度和科学程度。参见梁志平编：《法律的文化解释》（增订本），生活？读书？新知三联书店1998年第2版，第5页。

[4]资料来源：国家烟草专卖局主编：《中国烟草年鉴》（1998－1999版），经济日报出版社1999年出版，第38页。

[5]J.VanVelsen，“ExtendedCaseMethodandSituationalAnalysis”，inA.L.Epstein（ed.），TheCraftsofAnthropology（Tavistock，1968）pp.131，136.转引自[日]棚濑孝雄著：《纠纷的解决与审判制度》，王亚新译，中国政法大学出版社1994年出版，第5页。

[6]姜明安编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年联合出版，第113页。

[7]蒋安著：《经济法理论研究新视点》，中国检察出版社2002年出版，第111页—115页。

[8]王全兴著：《经济法基础理论若干专题研究》，中国检察出版社2002年出版，第483页—485页。

[9][日]金泽良雄著《经济法概论[1][2]下一页

第二篇：试论烟草专卖行业限制竞争行为的法律规制

论文摘要：烟草专卖行业中的限制竞争行为不容忽视。经济职能和行政职能之间的职能交错和功能侵蚀，是强制配售、强制搭售等限制竞争行为得以产生的原因。应当通过制定反垄断法并建立健全经济公益诉讼制度进行法律规制。

论文关键词：烟草专卖；限制竞争；职能分离；反垄断法；经济公益诉讼

一、问题：烟草专卖行业的限制竞争行为不容忽视

中国烟草行业的专营专卖制度，开始于1981年，一开始国家设立中国烟草总公司对烟草行业的产、供、销实行统一全面的计划管理。在国企改革的大环境影响下，从1994年开始进行重大改革。撤销中国烟草总公司，建立国家烟草专卖局，承担所有的行政职能；而烟草产品的生产和销售则分别由各卷烟生产企业和各级保留的烟草公司承担，初步实现了其改革的目标——行政职能与经济职能的分离。从宏观制度建设和实际获取利润来看，这一改革是很值得肯定的。但是，从许多媒体的报道以及笔者的实地调查来看，当前烟草专卖行业中的强制配售(所谓“配售”，是指由于行政主管机关以固定的计划实现产品流通，各个烟草公司就将按计划购进的各种卷烟以一定的比例搭配后强行出售给卷烟零售户．后者没有选择权)和强制搭售(所谓搭售，是指烟草专卖公司向卷烟零售户批发卷烟时强行要求其购买酒、礼品等其他商品)现象非常普遍，十分严重。本文研究的问题就是，这些限制竞争行为为什么得以发生?如何规制?

二、分析：烟草专卖行业限制竞争行为的根源

国有企业性质上是与其它市场主体地位平等的经济实体，由于这种经济属性，法律法规较少授权其行使行政职权。“但在体制转机时期，对一些由过去的专业主管行政机关转制而建立的大型全国性专业公司或行业集团，法律法规往往授权其行使原行政机关的某种管理性行政职能。”这种情形在垄断性国有企业中表现得十分明显。经济属性与行政属性的兼备，使得经济职能和行政职能在垄断性国有企业中并存。

烟草公司作为独立的经营卷烟批发业务的经济实体，与各个卷烟零售户之间应该是平等的买卖双方，应该按照市场机制公平交易。但是，由于烟草行业实行专卖专营，烟草公司具有了市场支配地位，各种限竞争行为也就有了滋生的场所。按照计划确定的销售任务与按照供求确定的市场状况之间发生激烈的碰撞，最后的结果是强制搭售这种限制竞争行为的出现。不仅不合理的产烟计划(按计划而不是市场确定卷烟生产)继续横行，而且各种“寻租”行为不断滋生。如果说，“烟烟搭售”只是笼罩在不合理的产烟计划下的一个附属物，那么“烟酒搭售”则向我们展示了在这样一种不合理的制度构架中腐败的自身能动性。作为独立经营和自负盈亏的经济实体，这种行为是追求自身效益最大化的必然，但是作为具有垄断性的国有企业，作为以保证资源的有效配置和维护消费者的利益为重要目标的准行政部门，这种行为十足是一种腐败。

烟草公司的行政职能在于公正平等地将卷烟转移到零售户手中，其经济职能在于按照市场机制经营各种批发业务。但很明显，这两种职能在现行烟草专卖制度的实际运行中发生了交错，而这种职能交错的后果，就是它们两者的功能发生相互侵蚀。行政职能领域发生了市场化，寻租行为广泛滋生，而经济职能领域却发生了行政化，平等的交易环境遭到破坏，各种“关系交易”、“门户交易”取而代之。行政职能和经济职能的职能交错和功能侵蚀，是垄断性国有企业限制竞争行为产生的制度性原由。而这种交错和侵蚀的根源则是宏观领域和微观领域之间的制度不配套、不对接。以烟草专卖行业为例，建立国家烟草专卖局、先设后撤中国烟草总公司、明确提出政企分开、转移行政职能等等，都体现了建立“现代企业制度，分离经济职能和行政职能”的市场理念。体制转换许多年以后，烟草行业一度盛行的私烟、假烟、无证生产销售等不法现象已经基本绝迹了，烟草企业的效益得到了巩固和提高，烟草的质量得到了加强和保证，烟草专卖取得了相当大的成效。但是在许多微观领域诸如由批发到零售的销售领域，许多制度对接的问题却迟迟未能解决，从而导致各种限制竞争行为的频繁发生。[!--empirenews.page--] 微观领域的制度缺位，为各种限制竞争行为的发生创造了条件，也成为部分烟草公司从事这些行为的动因。但这些形形色色的限制竞争行为的背后，还有着深刻而广泛的社会背景。从烟草专卖行业本身来说，以行政计划为主导的产烟方式在源头上造成了畅销烟和滞销烟的并存，客观上给烟草公司的强制配售行为创造了条件；烟草公司的购销计划、仓储烟量等应当公开的信息却未予公开，使得外界对其难以实施有效的监督。从卷烟消费市场来看，广大的卷烟零售户对自身的权益缺乏合法的保护意识(之所以要强调“合法”，是因为下文将指出，在现实情况中．很多卷烟零售户都采用了一种非法的或至少是不应提倡的方法与这种限制竞争行为“对抗”)，也是造成烟草公司限制竞争行为得以大行其道的重要原因。

有人可能会问，依据现有法律法规的规定，可以立刻找到解决方案。比如针对搭售行为，《中华人民共和国烟草专卖法》(下文简称《烟草专卖法》)第四十三条规定：“烟草专卖的主管部门和烟草公司的工作人员滥用职权、徇私舞弊或者玩忽职守的，给予行政处分，情节严重、构成犯罪的，依法追究刑事责任”；《中华人民共和国反不正当竞争法》(下文简称《反不正当竞争法》)第六条也规定：“公用企业或者其他依法具有独立地位的经营者，不得指定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争”，该法对出现上述行为的法律责任也作了严格规定。不仅如此，现行法律法规对执行上述法律的国家机关以及相关主体都有详细的规定，并且积极鼓励市场主体的社会监督，许多基层烟草公司、烟草专卖局、工商行政管理机关都设有热线监督电话。但事实上，这种规制体制对限制竞争行为的抑制作用是很弱的。[1][2][3]下一页一方面，根据现行的法律法规，目前的烟草专卖实行的是以行政主管机关监督为主的监督规制体制，烟草专卖局和工商行政管理局是法定的监督者。但是规制“搭售行为”并非他们的主要职责，他们的主要职责是打击假烟、私烟，打击无证生产销售，保证烟草专卖专营的国家垄断。换言之，他们在制度设置上并没有足够的人力、物力和财力去及时、有力地规制各种限制竞争行为。另一方面，在现实生活中，面对上述这种限制竞争行为，熟谙卷烟销售内幕的零售户完全不是把举报投诉作为首要选择，而是千方百计的“寻租”。一般情况下，有一定经营实力的销售大户会在“关键时刻”帮访员的忙——替其销售滞销烟，而访销员投桃报李，当然会在畅销烟的配送上对其多加照顾。而一些“弱势群体”，则会利用举报投诉的手段作为一种类似于威胁的砝码，要求“分得一杯羹”。而访销员为了完成销售任务，只能采取这样的方法配合“寻租”，并且可以附带赚取一种“嫁接”的垄断利润(比如红包、好处费等等)。

三、对策：反垄断法的制订与经济公益诉讼制度的建设

(一)反垄断法的制定

我国目前尚无专门的反垄断立法，极少数的规定散见于《反不当竞争法》等法律法规之中，对于这种立法严重滞后的情况，许多学者都呼吁尽快制订“反垄断法”。笔者认为，按照法理解释，法既包括形式意义上的法，也包括实质意义上的法。具体到反垄断法而言，除了作为经济法基本法的“反垄断法”，《烟草专卖法》中具体的反垄断或反限制竞争的内容也属于广义的反垄断法体系的范畴。循此思路，《烟草专卖法》应当作如下修改：首先，应当明确规定卷烟生产以市场为导向。这里需要澄清一个问题，烟草行业由国家垄断经营，目的是为了促使资源的有效配置和保证提供的产品符合消费者的利益。但这并不意味着烟草专卖行业经营的各项业务都具有国家垄断性，即使具有国家垄断性的业务也并不意味着必须采取行政计划的方式安排生产。如同上文分析中所指出的，搭售卷烟的根源在于客观上畅销烟与滞销烟并存而且滞销烟的销售任务必须按计划完成，这种并存的根源又在于卷烟的生产是以计划为根据而不是以市场为导向。卷烟生产领域内的计划主导对市场的弊害以及滋生搭售的天然缺陷不再赘述，在此重点分析其对卷烟专卖行业本身产生的恶劣影响。由于卷烟生产以计划指令为主导，卷烟生产企业就不需要考虑生产与销售的对接，这样其内部也就失去了改进卷烟生产、提高质量、开拓市场之类的诸多动力，造成这些企业生产效率低下，进而从源头上造成了烟草专卖行业的效率难以持续、大幅度提高。卷烟生产应该以市场为导向，行政主管部门对卷烟生产履行的应该是这样一种职责：加强打击假烟私烟以及无证生产的力度；督促卷烟生产企业提高产烟技术、降低焦油含量等等，为卷烟生产企业创造一个良好的服务环境。

其次，明确禁止卷烟流通领域的地方保护主义行为，并规定相应的法律责任。在国家垄断性行业中，极易出现地方保护主义行为。以烟草专卖行业为例，各个省际之间的地方保护主义十分严重，跨省的卷烟流动困难重重，各种地税壁垒和行政壁垒在全国的烟草市场上竖起了一道又一道“铜墙铁壁”，进而严重阻碍了卷烟产品的合理流通。地方保护主义还庇护了本地方内的卷烟生产，使那些质量差、标准低、价格高的卷烟和卷烟厂大行其道，严重破坏了自由公平的市场竞争。从一定程度上说，地方保护主义行为也是滋生烟草公司搭售现象以及私开营业部现象的一个根源。国家垄断使垄断性国有企业具有了市场支配地位，但这决不等于使这些企业滥用其支配地位从事限制竞争行为也具有了正当性。中国各行各业正处于由计划向市场全面转轨的时期，多年的计划经济在各个行业中都“劣迹斑斑”，特别是在垄断性国有企业中，行政职能和经济职能的纠缠不清，“剪不断，理还乱”的现象，地方保护主义难辞其咎。有鉴于此，在卷烟流通领域，必须加强对地方保护主义的强力规制，尽快实现全国卷烟流通市场的真正、全面的统一。第三，在卷烟批发销售领域，明确规定实行“模拟竞争”，即在每一级烟草专卖的销售领域，设置多家烟草公司经营批发业务，改变目前“一级一设”的格局，从而在卷烟批发内部实现模拟的市场竞争，同时必须明文禁止从事批发业务的烟草公司从事零售业务。在卷烟销售领域引入市场竞争机制，是规制烟草公司限制竞争行为的最直接措施，也是用市场机制、竞争机制弱化烟草专卖行业过于强大的行政职能的一种有效途径。这种“模拟竞争”实质上是一种“激励性的管制机制”，它使经营卷烟批发业务的烟草公司彼此之间展开竞争，从而提高服务质量，改善服务环境，为卷烟零售户以及广大消费者创造一个公平健康的市场环境。这种“模拟竞争”机制在中国民航业的改革过程中取得了巨大成功，实践和理论都已证明，这种“模拟竞争”是切实可行并且行之有效的。[!--empirenews.page--]上一页[1][2][3]下一页(二)经济公益诉讼制度的建设

但是，为了切实有效地对这些限制竞争行为进行规制，仅仅在实体法上罗列相关的法律责任是远远不够的，还必须建设相应的诉讼制度。对于这种限制竞争行为，虽然我们可以从《反不正当竞争法》和《烟草专卖法》以及其他相关法律法规中寻找到处罚的依据，但是却缺乏与其相配套的诉讼程序。因为无论是民事、行政还是刑事诉讼，其调整对象都与这种限制竞争行为引发的诉讼有很大区别。类似的情况还出现在其他扰乱社会主义市场经济秩序的案件、侵犯国有及集体所有资产案件和妨害国家宏观经济管理秩序的案件中，这些案件所形成的法律关系都迫切需要建立新的诉讼制度加以调整。这种新型的诉讼被大多数学者称为“经济公益诉讼”，下面就其在烟草公司限制竞争行为中的具体应用作一些简单的探讨：

1．关于经济公益诉讼主体的问题。经济公益诉

讼法律关系的主体包括法院、当事人和其他诉讼参与人。其中又以当事人最为重要，特别是原告的资格问题。经济公益诉讼应当弱化对原告适格的要求，“经济公益诉讼的原告未必要求必须是与本案有直接利害关系的人”，“原告可以自己的名义提起诉讼，也可以国家的名义提起诉讼。”同时，共同诉讼、集团诉讼等诉讼形式也可以广泛应用到经济公益诉讼中来。具体到烟草专卖的个案中，各个卷烟零售户可以通过个别或联合方式对实施限制竞争行为的烟草公司提起诉讼，可将不同级别的烟草公司作为共同被告。对于提起诉讼的卷烟零售户，无须要求其一定受到了特定的利益损害，只要存在烟草公司的限制竞争行为即可。

2．关于经济公益诉讼中的举证责任问题。任何诉讼都必须涉及到举证责任问题。在经济公益诉讼中，由于通常情况下原告和被告力量悬殊，传统的“谁主张谁举证”原则很多时候并不能够保证原告的正当诉讼请求，无法达到实质上的公平。所以应该适当加强引进“举证责任倒置”原则，即只要原告指明加害行为和损害事实即可，而由实施抗辩的被告承担相应的举证责任。具体到烟草公司的个案中，只要卷烟零售户指明了烟草公司的搭售行为和私设营业部行为的存在以及这些行为给他们造成的实际损害，烟草公司若不能对自己的行为作出合法的举证，法院即应当依法追究有关烟草公司的法律责任。

最后需要指出的是，任何一种制度的建立都必须有相应的基础。“公益诉讼源于罗马法，是指一定的机关或公民为了维护公共利益，依法对违反法律法规，给国家、社会公益造成损害的行为提起诉讼，追究其法律责任的诉讼活动”。所以，经济公益诉讼虽然与民事诉讼有着很大的区别，但是，对于经济公益诉讼制度的构建，在一些方面是可以借鉴民事诉讼程序的，在程序机制建设许多方面，两者并不必然排斥。比如一些基本原则和制度、主管和管辖、诉讼程序等方面，都有许多相似之处。当然，经济公益诉讼的法制化建设有待进一步探索，包括相应审判庭的重新设置问题，当另文研究。

第三篇：垄断性行业限制竞争行为的特点、问题和对策

垄断性行业限制竞争行为的特点、问题和对策

发布时间： 2004-11-22 被阅览数： 1554 次得票数：0 来源：

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太原市工商局

郝震宇

(2004-10-13)

为维护和建立公平竞争的市场环境和规范有序的市场秩序，2003年省工商局在全省范围开展了反垄断、反封锁专项执法行动。截止年底，全省共立案查处垄断、封锁案件361起，结案319起，案件涉及23个行业400余个单位和16个政府及所属部门，违法总价值达2.1亿元，收缴罚没款1582万元，其查案的数量、质量、力度和影响是近年来没有过的，这对实现工商监管职能到位，进一步规范公用企业及其他依法具有独占地位经营者的经营行为，建立公平有序的市场竞争新机制起到了积极的作用。通过对以上案件的查处实践和对这些案件的调查分析来看，也表现出各行业的限制竞争行为与以往相比，违法行为日益复杂多样，隐蔽性更强，查处难度更大。

一、垄断性行业限制竞争行为的特点

1、限制竞争行为紧紧依附于其自然垄断地位。消费者对垄断行业为其提供的商品或服务的不可或缺和不可选择性是使得公用企业限制竞争、强制交易等违法行为屡屡得逞的主要原因。

2、限制竞争行为往往借助或依托政府部门或其他公用企业的行政权力、特殊地位、行业优势得以实现。公用企业作为被指定的经营者，与实施限制行为的权力者共同分享限制竞争行为所带来的垄断利益。如保险企业往往通过公安、教委、卫生、旅游等部门的力量在车辆、学校、医院、风景区等领域大量推行强制保险。之后，保险企业支付给上述单位高额的代理手续费，各得其所，排斥了其他保险企业的公平竞争，损害了消费者的合法权益。

3、不少限制竞争行为的实施与政府或政府部门的行为密切相关。某些公用企业为达到其限制市场、控制用户选择权并逃避行政执法部门监督的目的，往往对其欲实施的某些限制竞争行为，事先通过当地政府或政府部门，以文件批复甚至市（县）政府直接发文等形式取得“合法”地位，从而进一步巩固和深化其违法行为。

二、执法中遇到的难点和问题

1、地方和部门保护主义干扰严重，执法环境不容乐观。工商机关在公用企业整治中，受到多方面的压力，诸如人情关系的困扰，地方政府的干预，公用企业利用其垄断地位打击报复等。公用企业一部分从政府职能部门转化而来，一部分是当地的利税大户或公用事业的主要出资人，还有一部分与政府部门有着千丝万缕的利益关系，部分限制竞争行为还通过地方政府发文演变为政府行为，工商部门对此类行为进行调查和处理，困难和阻力可想而知。有些案件被迫终止调查，有些案件慑于压力，最终以“责令改正”结案或从轻、减轻处罚。除了客观原因外，不少工商机关主观上对此类行为也存在畏难情绪，害怕因得罪当地政府和有关部门，今后工作得不到支持而难以开展，所以对公用企业的违法行为放松或放弃监管，一般不敢或不愿主动介入。

2、调查取证的难度越来越大。一是手段更隐蔽，方式更多样，情节更复杂。其违法行为不再像前几年那样容易被“一眼识破”，往往具有了“合法性”借口，或做到基本不留痕迹。如保险公司通过政府机关实施强制保险，以前往往采用与政府机关签订协议、联合发文等形式，现在则采用口头约定，如由教委在各个学校负责人会议上口头作出要求；公安部门采取“程序”、“流水线”的形式实施强制。再如烟草企业的搭售行为，以前往往以公示和通知形式明示搭售内容，现在则由推销员直接将卷烟送至购买人处。二是某些公用企业以老大自居，以行业特殊性为由，不予配合，不提供帐目和有关材料。三是群众或受害者迫于公用企业的特殊地位，对其违法行为敢怒而不敢言，工商部门要求其作证时，因害怕打击报复，往往拒绝、退缩或翻供。

3、没有一部系统的反垄断法规，法律滞后。一是执法主体被肢解，反垄断支离破碎不系统，被分散在《反不正当竞争法》、《价格法》、《电信条例》和《招标提标法》等多个法规中，由多个部门分别实施，无法形成制止垄断行为的合力；二是在现有的法规中规定的违法行为较笼统，可操作性不强，且行为只针对行业垄断，未涉及经济垄断；三是行业垄断查处的主体仅限于企业，范围太窄，有相当数量的事业单位，如公办医院、学校、有线电视台等单位存在强制他人购买商品和接受服务的行为，因无法可依而得不到制止和纠正；四是法律赋予执法机关的手段有限，查处力度不够。

三、制止垄断性行业限制竞争行为的对策

垄断性行业限制竞争的行为，损害了消费者的合法权益，限制了其他经营者的公平竞争，助长权钱交易，损害了政府形象。目前，我国正处在体制转轨和建设小康社会的关键时期。制止垄断性行业限制竞争的行为对于促进和保障社会主义市场经济体制的建立，维护国家经济安全，维护市场经济秩序，具有十分重要的意义。

1、深化体制改革，转变政府职能，真正实现政企分开。

地方保护主义的产生有其深刻的政治、经济原因和体制背景。改革开放20多年，但体制改革还没有到位，要彻底破除地方保护主义至少要做到以下两点：⑴要改革和完善财政体制、税收体制和投资体制，解决中央和地方“财政分灶吃饭”体制和地方政府面临的财政、就业等压力，真正处理好中央和地方的经济利益关系，改变过去凭税收看投资的政绩观。使政府的职能和精力转到营造统一、有序、竞争的市场环境上来。⑵通过法律规范政府及其所属部门的行政行为，建立能够防止政府及其所属部门过分参与、干预企业、市场正常生产经营活动的有效机制，从根本上杜绝滥用行政概略限制竞争的现象。

2、加快垄断性行业的体制改革，引入竞争机制，开放市场。⑴垄断性行业必须实现政企分开。政府有关职能部门不能既当“运动员”，又当“裁判员”，改变政府管理基础设施和公用企业的方式，形成政府部门行使行政管理职能，垄断性企业自主经营的体制框架。对烟草、盐业等单位不同程度地存在着专营专卖公司和国家职能局“两块牌子，一套人马”不利于公平竞争的体制，必须改革。

⑵打破垂直一体化的垄断经营，对民航、铁路、电力、电信等垄断性行业衽行业重组和企业公司化改造。⑶开放市场，引入竞争机制，放宽行业准入，吸收其他国有资本、民间资本、外国资本投资、入股、参股垄断性行业企业，形成多家竞争的格局。

3、起草反垄断的专项法规，完善法律体系，规范经营行为。⑴尽快出台《反垄断法》或修改《反不正当竞争法》，制定与之相配套的实施条例或细则，修改铁路、电力、银行、保险等部门法，使《反垄断法》在立法上有系统性、超前性，在管辖范围上涵盖面要全。⑵要设置统一的反垄断执法机构改革。工商部门与其它部门相比，既不是行业主管部门，也不是经济运行的管理部门，而是一个独立超脱的行政执法部门，有利于公正执法。鉴于工商部门有贯彻《反不正当竞争法》，查处垄断行业10多年的经验做法，有至上而下能打善战的执法队伍，有垂直管理的体制优势，国家应在工商部门现有的基础上组建一支专门的执法机构，成为《反垄断法》的执法主体，以便尽快拓展和实施其职能。不管《反垄断法》的执法机构与工商部门的关系如何，工商部门都应立足职能，从市场准入和保护消费者权益等方面加强对垄断企业的监管。⑶法律要赋予执法机关拥有调查检查权、审核批准权、行政处罚权、行政强制措施权、行政裁决权和规章制定权，使其具有高度的权威性和独立性。

4、依法行政，采取措施，强化市场监管的力度。⑴加强领导，精心组织，确保责任落实。开展反垄断专项执法行动要做为系统上下的一项重点工程来抓，做到有组织、有安排、有责任、有检查、有落实、有考评的运行机制，确保工作取得实效。⑵加强学习，提高素质，夯实执法基础。做到监管到位，执法有力，必须把提高执法人员素质放在各项工作的首位。组织执法培训和执法经验交流，提高运用法律法规和执法手段解决问题的能力，造就一支业务精、技能高、能吃苦、守纪委的执法队伍。⑶加强宣传，营造氛围，寻求执法保障。执法机关采取汇报、报告，利用报刊、电视、座谈会、广播讲座、宣传咨询等形式，对《反垄断法》的立法精神、限制竞争行为的表现形式及危害和应当承担的法律责任等内容进行宣传。一是取得当地党委、政府、人大对整治工作的理解、支持；二是提高垄断性行业的守法经营的意识；三是增强消费者自我维权的意识，并能及时发现和举报垄断行业限制竞争的行为，为执法工作奠定广泛的社会基础。⑷敢于碰硬，善于攻坚，抓好案件查处。统一思想，充分认识反垄断的重要性和紧迫感，树立敢打必胜的信心，是查办案件的前提；掌握知识，提高素质，严格办案质量是推进执法工作顺利开展的保障。对违法行为只有做到查处有力，事实清楚，证据确凿，定性准确，处罚恰当，才能够规范其经营行为，强化执法权威，拓宽监管领域，为建立公平有序的市场竞争机制，为促进经济健康发展服务。

第四篇：论行政性限制竞争行为的法律规制

【关键词】垄断；行政性限制竞争行为；规制

酝酿了近20年的《反垄断法》，目前终于看到一线希望。2006年6月16日全国人大常委会对《中华人民共和国反垄断法（草案）》进行了一审。其中关于行政性限制竞争行为的规定仍和以往一样备受关注和争议。可喜的是，因争议较大在国务院审议稿中曾被整体删除的“滥用行政权力排除、限制竞争”一章又重新出现在草案中，表明了国家反对行政垄断的决心。可悲的是，草案的规定基本延续了现行《反不正当竞争法》的思路，仍然坚持了行政机关内部处理机制。本文想就行政性限制竞争行为的法律规制问题作一些粗浅的探讨。

一、行政性限制竞争行为的概念正确界定行政性限制竞争行为的概念是深入进行相关探讨的逻辑起点。法学界关于行政性限制竞争行为概念的观点颇多，但通说一般认为行政性限制竞争行为是指行政主体滥用行政权力进行的限制竞争行为，本文也采此说。详细而言，行政性限制竞争行为应具备以下要件：第一，从主体要件看，行政性限制竞争行为的实施主体是行政主体。行政主体指“依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己的名义行使行政职权以及参加行政诉讼，并能独立承受行政行为效果与行政诉讼效果的组织。”具体而言，行政性限制竞争行为的可能实施者不仅包括各级地方政府、各级政府职能部门、直属机构和派出机构，而且包括经法律法规授权而享有一定行政管理职权的行政机关的派出机构以及行政性公司和事业单位，等等。根据我国国情，中央政府不是行政性限制竞争行为的实施主体。第二，从主观要件看，行政性限制竞争行为的实施主体一般存在故意和重大过失，表现为行政权力的滥用。如果没有故意和过失即使形成了某种垄断状态也不构成行政性限制竞争行为，例如相关行政主体基于法律做出的合法垄断行为。行政性限制竞争行为的主观要件向人们表明，“依法行政”和“行政垄断”的界限是清楚的。政府和政府部门依法维护公平竞争的市场秩序和实施宏观调控措施，是社会主义市场经济发展所必须的，是不能加以反对的。第三，从客观要件看，行政性限制竞争行为的客观表现为严重阻碍和限制竞争。从形式看，行政性限制竞争行为的方式主要有：（1）地区封锁。是指某一地区的政府或部门为了保护本地企业的经济利益而实施的排斥、限制或妨碍外地企业参与本地市场竞争或本地企业参与外地市场竞争的行为，是我国行政性限制竞争行为的一种典型的表现形式；（2）部门分割。政府主管部门和具有行政管理职能的行业协会等单位利用隶属关系限制本部门、本行业的经营者与其他部门、行业的交易，以达到有效排挤其他经营者的目的。（3）限定交易。行政机关滥用行政权力，限定他人购买（使用）其指定的经营者的商品（服务、劳务），限制其他经营者正当的经营活动。（4）强制联合。行政机关强制本地区、部门、行业的经营者实施联合行动（如组建集团、联合定价等），以达到限制竞争的目的。（5）其他行为。主要表现为各级地方政府和各级政府部门对本应同等对待的市场主体实施不合理的歧视性待遇，典型者如对国资企业和民营企业在市场准入方面的歧视性做法等。第四，从客体要件来看，行政性限制竞争行为一方面破坏了全国统一、公平自由、规范有序的市场体系，另一方面也破坏了国家行政管理秩序。在把握行政性限制竞争行为四个构成要件的同时，有必要再从以下几方面进一步认识行政性限制竞争行为：第一，行政性限制竞争行为的本质是对行政权力的滥用。行政性限制竞争行为与经济性限制竞争行为都是滥用优势形成的，但优势滥用的形式迥异。经济性限制竞争行为源于滥用经济实力的优势，而行政性限制竞争行为所滥用的优势是行政权力，即所谓超经济的力量。这是行政性限制竞争行为与经济性限制竞争行为根本区别所在。比如，我国不少企业和行业协会具有行业管理职能，这些企业或行业协会的限制竞争行为可能是行政性限制竞争行为，也可能是经济性限制竞争行为，关键就是看其滥用的优势是行政权力还是经济优势。第二，行政权力是否滥用的衡量标准应该是《反垄断法》、法律和行政法规，而不是地方法规、政府规章、部门规章等。这里所说的“滥用”主要包括“不合法”和“不合理”两类。“不合法”包括没有法律授权、超越法律授权、违反法定标准等等；而“不合理”则主要是指违反市场规律和政府理性目标。第三，行政性限制竞争行为正如它本身所标示的那样是一种行为，而不包括状态。行政性限制竞争行为常常会产生垄断企业、形成市场垄断状态，人们常称这种市场垄断状态为行政垄断。因行政性限制竞争行为而获益的企业，如果滥用其垄断地位限制竞争，其本质也是经济性限制竞争行为，或者说是经济性垄断。同理，依法具有独占地位的公用企业实施的限制竞争行为也属经济性垄断。第四，行政性限制竞争行为是违法行政行为。首先，行政性限制竞争行为是一种行政行为，大多数情况下是一种抽象行政行为，少数为具体行政行为。其次，行政性限制竞争行为是违法的行政行为。最后，行政性限制竞争行为以行政权力为后盾，具有行政强制性，正因如此，行政性限制竞争行为是一种制度性的比经济性限制竞争行为危害更严重、更持久的限制竞争行为，它直接影响到我国社会主义市场经济体制的建立以及自由、公平的竞争秩序的形成。

二、行政性限制竞争行为规制立法现状鉴于行政性限制竞争行为的严重危害，我国从改革开发之初就开始对行政性限制竞争行为进行规制，并陆续颁布了一系列法律法规。最早在1980年10月，国务院发布的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》指出：“在经济活动中，除国家指定由有关部门和单位专门经营的产品以外，其余的不得进行垄断，搞独家经营。”“开展竞争必须打破地区封锁和部门分割。任何地区和部门不准封锁市场，不得禁止外地商品在本地区和本部门销售。”此后，国务院又多次发布了包含禁止行政性限制竞争行为内容的有关决定。最重要的立法是1993年制定实施的《反不正当竞争法》和2001年制定实施的国务院《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》。《反不正当竞争法》规定:“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动。政府及其所属部门不得滥用行政权力，限制外地商品进入本地市场，或者本地商品流向外地市场。” 国务院《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》，对各种违反法律、行政法规和国务院规定的地区封锁行为及其纠正措施做了详细的规定。其他一些法律法规也对行政性限制竞争行为做了部分规定。如2001年生效的《招标投标法》规定:“依法必须进行招标的项目，其招标投标活动不受地区或者部门的限制。任何单位和个人不得违法限制或者排斥本地区、本系统以外的法人或者其他组织参加投标，不得以任何方式非法干涉招标投标活动。”2003年生效的《政府采购法》也规定:“任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由进入本地区和本行业的政府采购市场。”同时，大部分享有立法权的地方也都制定了地方法规和政府规章对行政性限制竞争行为做出了禁止性规定。应该说上述法律法规对规制行政性限制竞争行为起到了积极和重要的作用，尤其是《反不正当竞争法》和国务院《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》居功至伟。但是，相对于形势的迫切需要而言，现行法律法规还存在着严重的缺陷。第一，行为种类不全面。现行法律对地区封锁规定的最为全面，对部门分割和限定交易有概括性规定，对拉郎配等强制联合行为、歧视行为等没有规定。

第五篇：以资源的有限性和市场的自发性为视角,分析竞争及对竞争的法律规制

以资源的有限性和市场的自发性为视角，分析竞争及对竞争的法律规制

云南大学滇池学院2012级法学一班苏**20122105007

摘要：随着我国社会主义现代化发展，对各种资源的需求越来大，然而，相对人类的需求来说，资源是有限的，市场通过竞争机制对资源进行合理配置，但是，由于市场自身调节具有自发性，表现为价值规律自发调节，导致市场主体自发追逐利益，最终导致各种不正当竞争行为和垄断行为的发生，破坏自由竞争、公平竞争的秩序和损害消费者的合法权益。为此，我们有必要通过竞争法对上述竞争行为进行法律规制。

关键词：资源有限性市场自发性竞争垄断反不正当竞争反垄断法律规制

一、资源有限性和市场自发性对竞争的影响

我国虽然是一个地大物博的国家，但是，再多的资源相对于人类需求的无限性来说，就明显地突出它的有限性，所以要实现资源的有效配置。这时候就必须就必须引入市场竞争机制来实现，而竞争机制是市场调节资源的一个外在表现形式之一。竞争机制在发挥积极作用的同时，各类不正当竞争行为也随之产生。

（一）资源有限性对竞争的影响

市场主体的经营活动都是具有趋利性的，因此，任何经营主体在市场活动中都是以实现创新和提高服务质量等方法以获得交易机会和生存空间以增强市场上的竞争优势，这时，这种竞争必然会促进社会生产率的提高，有利于促进技术进步、降低产品价格和服务质量的提高，最终使消费者获得更大的福利，因而更大地保护了消费者的合法权益。

然而，资源的有限性必然会限制某个行业的发展，在有限的资源中，不排除会出现各市场主体为了实现自身的利益而组建价格同盟、限制竞争，实现对整个行业的垄断，以减少竞争对他们利益的损害。甚至有的市场主体会为了自己的利益而生产假冒伪劣产品等等不正当竞争行为和垄断行为。这个既破坏了市场竞争的秩序，又损害了消费者的合法权益。

（二）市场的自发性对竞争的影响

自身利益最大化为目的的。产业资源的有限性和稀缺性，使得市场主体不得不通过进行技术创新和提高服务质量来获得竞争优势。

市场对资源的调节具有自发性，表现为市场主体对有利可图的行业一哄而上，对无利可图或者利润少的行业不感冒。一定时期内，这会导致由于某种产品的大量生产，供给严重大于需求，在价值规律的作用下，出现货多不值钱的情况，只能把不值钱的商品积压在仓库里。这就使得原本就有限的资源被浪费掉，加剧了资源的稀缺。

市场主体在市场的自发调节下，都会面临着优胜劣汰的压力，因此，他们就有可能通过各种不正当的竞争手段以寻求某种力量获得和保持在某种长久和稳定的竞争关系的强势地位，而这样的做法则会损害其他市场主体的竞争机会。权力寻租在这样的社会背景下应运而生。同时，市场调节的自发性就决定了市场主体以利益优先的特性。

在市场调节的自发性与竞争的相互作用下，就会产生信息经济学中所谓的逆

向选择，即所谓的价格决定质量，消费者愿意出的价格变低了，相应地，经营者

提供的产品的质量自然就会有所降低，它损害的就是诚信市场主体的公平竞争的机会和消费者的合法权益。例如，猪肉市场：

一般的消费者不具备准确判断猪肉质量的能力，和肉贩子相比双方对质量

信息的掌握是不对称的，在这种情况下肉贩子就有提供劣质猪肉的动力，最常见的就是给肉注水，以获得高利润。当我们知道在猪肉市场存在注水肉的时候，我们又无法鉴别具体的是那块肉被注了水，我们就只能假定市场上的肉都是注水

肉，所以我们只愿意付注水肉的价格去买肉。假如有个肉贩子是个敦厚之人，他

告诉我们他的肉没有注水，价格要高于市场的平均价格，我们肯定不会相信他，还会说只有傻逼才不会不给猪肉注水。这个敦厚的肉贩子因为自己没有注水的猪

肉无法卖出合理的价格，只好退出市场，当然他还有一条路，那就是也学其他的肉贩子一样给肉注水。接下来整个市场就只有注水猪肉了，到了这个阶段，一些

肉贩子为了获得高于平均水平的利润，开始钻研更新的注水技术，于是乎猪肉的平均质量进一步下降。如果没有政府的干预，这样的市场不堪设想。当然，商家

也可以通过签发质量保证书的方式抵消质量不确定性带来的影响，也可以通过建

立品牌或者连锁经营来确立自己的诚信经营。只要是买卖双方存在着信息不对

称，卖者为了获取更大的利益，就有欺诈买者的激励。

由此可见，市场调节的自发性和竞争的相互作用下，如果没有对竞争进行法

律规制，就会产生如上述所提到的破坏竞争秩序、损害消费者合法权益的不正当

竞争行为。

二、目前我国对竞争的法律规制现状概述

目前，关于对竞争的法律规制主要由反不正当竞争法、反垄断法、消费者权

益保护法以及其他相关法律、法规。它们对各种不正当竞争行为规定了各种处罚

方法，相辅相成，互为补充，共同构建起我国竞争法的基本内容。

反不正当竞争法和反垄断法中，对以下行为为不正当竞争行为进行法律规

制：欺诈性市场交易行为、商业贿赂行为、侵犯商业秘密行为、引人误解的虚假

宣传行为、不正当地价格竞争行为、不正当有奖销售行为、诋毁竞争对手的行为、限制正常市场竞争的行为、串通投标、招标行为、附条件交易及搭售行为、滥用

市场支配地位行为。

另外，我国产品质量法、商标法、广告法、价格法、食品卫生法、药品管理

法、商业银行法、证券法、保险法、对外贸易法、刑法也对各种不正当竞争行为

进行了法律规制。

从以上立法来看，我国对各种竞争都进行了法律规制，但是，还不是很完善。

《反不正当竞争法》中具有明显的缺陷，其缺乏一条一般性的条款，是该法难以

对新出现的不正当竞争性行为进行规范，及时维持正当竞争的秩序。此外，该

法中的一些概念的规定不够具体，缺乏可操作性。《反垄断法》中，认定某一行

为是否构成非法垄断行为或图谋垄断行为，需要综合考虑多种因素，如相关市场、市场集中度、经营者的市场份额，某一行为对经营者、消费者、市场进入、技术

进步、国民经济发展、国家安全的影响等，这些都需要结合具体的技术指标加以

权衡，今后还需具体规定。一些重要的概念和规定也不够具体„„

三、对竞争进行法律规制的必要性

市场的自发性和盲目性、市场主体的趋利性以及民法规则的自主性决定了它

们不足以造就完整的市场体系，不足以消除市场体系内各种市场竞争的无序状

态，以实现其运转效率。这就需要这就需要国家制定竞争法来进行规制，最终来

实现市场竞争体系的健全和高效率。

市场配置资源的效率主要是通过竞争机制来实现的，但是，竞争本身有着向

垄断和不正当竞争发展的自然趋向。由竞争引起的垄断和不正当竞争，反过来又

必然妨碍、限制甚至消灭竞争，最终使市场机制遭到破坏。要使反垄断和反不正

当竞争切实落实到实处，就必须在民法之外制定和实施新的法律，这就是竞争法。

就目前我国的社会现状来说，假冒伪劣产品遍布全国而且涉及几乎所有名牌

产品；商业贿赂屡禁不止，商业诽谤、侵犯商业秘密行为层出不穷；公用企业滥

用独占地位限定交易的行为一时成为全社会关注的热点问题随着市场经济的发

展，许多经营者滥用市场支配地位通过相互之间达成价格联盟、划分市场、限制

产量等各种形式的垄断协议等，直接危害市场竞争。这些不正当竞争和限制竞争

行为，不仅直接损害其他经营者和消费者的合法权益，而且消除、窒息和限制

了竞争，破坏了市场竞争秩序，妨碍了全国统一、竞争有序的市场体系的建立。

随着世界经济的一体化和我国加入世界贸易组织，许多行业全面开放，许多

跨国企业已经开始进入我国市场，在市场调节具有自发性的情况下，如何防范这

些企业在我国滥用市场支配地位，或者才去协议行为非法垄断，或者采取经营者

集中形成图谋垄断，或者怂恿甚至买通一些行政机关和法律、法规授权的具有管

理公共事务职能的组织滥用行政权力对其提供有损公平竞争的特别保护，已成为

我国市场经济发展的的突出问题。因此，完善竞争法也是我国扩大国际经济合作

和对外开放的迫切要求。

四、关于我国对竞争的法律规制的意见不正当竞争行为形成的原因是多方面的，因此，应当全方位的进行法律规制，以建立健康、有序的市场竞争机制。

(一)加强立法

1、要提高《反不正当竞争法》的地位。我国《反不正当竞争法》是“为保

障社会主义市场经济健康发展，鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为，保

护经营者和消费者的合法权益”的法律。要真正实现立法宗旨，就要赋予其相应的地位。在我国，《反不正当竞争法》是一般性法律，其地位与其立法宗旨是极

不相称的。因此必须把反不正当竞争提高到足够的高度，将其上升为基本法律。

2、应增强《反不正当竞争法》可操作性。我国反不正当竞争法采取的是列

举式立法例，明文规定了11种不正当竞争行为。而市场交易中新的不正当竞争

行为层出不穷，随着市场的不断开放，不正当竞争行为的范围还将不断扩展。因

此，应重新界定不正当竞争行为的概念，在采用列举法列举不正当竞争行为的各

种表现形式的同时，用概括法明确规定关于“其它不正当竞争行为”的兜底条款，扩大其适用的范围，增强该法对市场竞争秩序的调控力度。

3、要进一步细化《反不正当竞争法》的规定。针对现有规定笼统化、原则

化的特征，通过拓宽概念范围，使用更加科学化的表述，明确内涵和外延的方法，便于执法部门有一个切实可行的执法尺度，以便及时、准确、有力地制止不正当

竞争行为，增强法律的确定性，避免不必要的偏差，避免因原则性与灵活性相冲

突而产生的法律漏洞。

4、健全竞争法律体系。每一部法律都是国家整个法律体系中的有机组成部

分，必然与相关联的其他法律间有密切的联系。《反不正当竞争法》与其他许多

法律，特别是与以市场经济活动为其全部或一部分调整对象的法律之间，如《民法通则》、《商标法》、《专利法》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》存在着密切的联系。由于各部法律立法有先后，目的有差异，相互之间难免产生矛盾，造成法律规制的中空地带。在完善我国反不正当竞争法律体系时，要注意法与法之间的相互补充、协调配套，形成以《反不正当竞争法》为龙头，《金融法》、《价格法》、《消费者权益保护法》等法律法规相配套，内容全面、结构严谨缜密的法律体系，综合发挥法律的调节作用，实现法律的整体效应。

(二)加大执法力度

加大对不正当竞争行为的查处力度，执法机关主要应从以下几个方面入手：

1、针对某些屡禁不止的不正当竞争行为，在处罚时应当动用重典。根据《反不正当竞争法》有关条款的规定从严、从快处罚，以遏制其不断蔓延的趋势，必要时还可以修订有关法律规定，加大处罚幅度。

2、改突击式、抽查式监督检查为经常性、制度化的监督检查，减少违法者漏网的可能性，加大违法者的违法机会成本。在对违法行为的处罚幅度不能无限度加大的情况下，这一措施不失为一种现实的选择。

3、市场管理机关可以尝试将有关市场管理、运行法律法规的掌握情况作为市场准入的资格认证的一个要件，即对要从事经营活动或市场管理执法的主体，进行必要的法律培训，并将此作为取得资格的一个必要条件，进而对那些构成法定情节，违反市场管理运行法律的经营者及其住要负责人取消或限制其再次进入市场的资格，这从实践上可以起到减少不正当竞争行为发生的作用。

4、加大对直接责任人的查处力度。只有通过对直接责任人的查处，把经济的、行政的甚至刑事的法律责任落实到直接责任人的身上，才能更加有效地预防不正当竞争行为的发生。

5、强化查处反不正当竞争行为手段，保障反不正当竞争行为主管机关有效实施行政职权。目前，作为反不正当竞争行为主管机关的工商行政管理机关，在查处不正当竞争行为案件时，往往显出执法职权和执法手段力度不够，缺乏扣留、查封、强行划拨等强制手段，以致有人把《反不正当竞争法》比喻为“给枪不给子弹”的法律。执法手段太弱严重影响了行政执法的效果。所以，完善《反不正当竞争法》时，应赋予工商行政管理机关更多执法手段以强化执法效果。

6、参照国外做法设立专门的法律地位中立的执法机构，强化查处反不正当竞争行为力度。如参照美国联邦贸易委员会、德国联邦卡特尔局、日本公正交易委员会的经验，设立专门的竞争法执行机构，并规定其专门职权及工作程序，以保证竞争法能够得到严格、统一的实施。这也是防范行政权力不正当介入竞争领域的有效措施。

(三)加强法律监督

对不正当竞争行为的进行法律规制还要加强法律监督。

要完善对不正当竞争行为的监督制约机制。列宁曾经指出:“一般是用什么来保证法律的实行呢?第一对法律的实行加以监督。第二对不执行法律的加以惩办。”因此，为解决经常性、普遍性监督检查所导致的执法成本偏高的问题，有必要建立起全社会的监督制约体系，发动包括同业经营者在内的全社会的力量对不正当竞争行为进行监督制约，甚至实行有奖举报，以形成违法行为无处藏身、“过街老鼠，人人喊打”的氛围。国家通过完善监督立法，强化作为首要监督主体的工商行政管理部门的监督职能，或设立由专业人员组成的专门机构来负责监督查处不正当竞争行为。同时，以公民个人、新闻、社会团体等监督作补充形成一个以专门机构为中心、有民众参与的、覆盖市场经济全部领域的有效法律监督体系，减少在不正当竞争上的投机行为。

参考文献：

1、《竞争法》邵建东·方小敏·王炳·唐晋伟著中国人民大学出版社 2009年1月第一版

2、“猪肉市场”例子选自论文《运用<柠檬市场理论>对当前市场现象以及经济领域之外》博可可著来自网络论文

3、《经济法学》李昌麟著法律出版社2008年10月第二版

4、《经济法律教程》孙晓洁·杜波·梁平著中国检察出版社 2002年3月第一版

5、论文《不正当竞争行为的成因及法律规制》彭华著来自中国论文下载中心