非税收入征管中存在的问题及对策分析

第一篇：非税收入征管中存在的问题及对策分析

非税收入征管中存在的问题及对策分析

作者：王志川

二0一二年二月十三日

摘 要：非税收入是政府财政收入的重要组成部分，各地在政府非税收入征管和使用上仍存在着许多不合理的因素。本文在探讨存在问题的基础上，进行了原因分析，并就如何进一步规范和完善非税收入征收管理，提出了自己的建议和对策。

关键词：非税收入 原因 对策

一、非税收入的涵义

非税收入是指除税收以外，国家机关、事业单位，具有行政管理职能的社会团体、企业主管部门等为履行或代行政府职能，依据国家法律和具有法律效力的规章以及凭借国有资产、政府信誉、国家投入而收取、提取，募集的财政性资金。一般来讲，非税收入可分为政府性基金收入、行政事业性收费收入、专项收入、彩票资金收入、罚没收入等。在实际操作中，多是按照预算内管理、预算外管理以及制度外非税收入加以管理，其中的大部分都已经纳入财政管理。

从我市的情况看，非税收入的资金规模逐年扩大，在调节经济运行过程中发挥着越来越大的作用。因此，如何加强对非税收入的征收、管理、使用成为一个重要的课题。

二、我国非税收入中存在的问题

非税收入调动了地方、部门的理财积极性，为地方经济发展提供了物质基础，缓解了地方财政压力。但非税收入征管中客观存在的一些矛盾和问题仍不容忽视：

1.非税收入存在二次分配现象，预算约束力不足

已经纳入预算管理的非税收人基本是由各主管部门自行安排收支计划，许多主管部门和预算单位在编制年度预算方案时只申报一个总体收入计划，对于其分配使用并不提出详细的方案，形成主管部门二次分配和整个年度预算的调整，预算追加频繁，削弱了年初预算的严肃性。

2.非税收入征管分散，征收体制尚未理顺

目前，行政事业收费、政府型基金等非税收入基本上由财政部门制定或参与制定，而非税收入征收主体是各级行政事业单位和社会团体。征收主体过于分散，形成了多方征收、多家使用、多头管理的格局。这样就带来了非税收入征收管理与同级财政部门脱节，容易形成盲区，给非税收入的征管带来困难。

3.法制建设滞后，监督机制不健全

非税收入的各个环节，从立项，征收，到票据管理、资金使用，没有一套完整、规范的法律法规。征管和使用随意性较大，预算编制粗化，缺乏监督。而由于各个执收执罚单位分散征收，给非税收入监管工作带来困难，加大了监管成本，效果也不尽如人意。

4.部门利益固化，收支管理机制不健全

一些部门将非税收入视为部门所有。现行收费体制是收费主体支配收费资金，也就是“收支挂钩”。收费收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还，一种是全额返还，由主管部门把收费资金分批拨付给收费主体。这两种形式都使得收费与单位利益紧密联系，因此为了扩大利益，各部门往往竞相行使分配职能，不断扩大收费规模。

5.收费行为不规范，监管机制不健全

拥有行政管理职权的部门和单位，一般都有收费项目或罚没收入，由此擅自提高收费标准，自立收费项目等行为时有发生，而具有政府非税收入监管任务的部门又比较多，这些单位互相之间往往缺乏明确分工，日常监督管理和专项检查缺乏制度化的界定和配合，容易形成监管“缺位”、“越位”现象。

三、我国非税收入存在问题的原因分析

上述问题影响了政府职能正常发挥、财政经济的健康运行以及发展环境的优化，对政府财政以及社会经济产生了一定的负面效应。剖析上述问题的原因，主要有以下几个方面：

1.认识上的错误

个别行政执法单位认为在政府财力不足时，政府可以把收费当作实现职能的一个经济手段，可以作为政府筹资的一种办法。由于在收费理论认识上的这种错误，使得非税收入的所有权属于部门、单位，使用权和管理权也属于部门、单位，并且“谁收谁用、多收多用”的思想根深蒂固，即使纳入预算管理也只是增加财政收入总量，管理上也是明“脱”暗“挂”，不能有效增加政府的可用财力。

2.制度上的失位

目前，非税收入管理仍然处于政出多门、多头管理状况，没有一部全国统一的非税收入管理的法律法规，严重影响规范非税收入管理的进度。在实际执行过程中，各地方由于财权与事权的不对称，为了保证地方事业的发展，往往选择依靠公共权力，通过非税收收入解决财力不足的问题。

3.管理上的薄弱

我国现在对非税收入征管机构的设置还不尽合理，职责权限不清、体制机制不同、管理水平不一，加上政府非税收入执法部门数量庞大，个别财政部门将收费作为抵扣单位核拨经费的资金来源，造成了一些单位进一步向市场收费。同时，地方政府财权事权不匹配、非税收入违法违纪成本低等因素，综合造成非税收入征管乏力，管理缺位。

四、加强非税收入管理的对策与建议

加强非税收入的规范化管理, 对保障政府正常运转，推进依法行政，提高依法理财水平，增强政府宏观调控能力具有十分重要和深远的意义。

1.提高认识，确立政府非税收入新理念

应该逐步淡化预算外资金的概念，尽快建立起非税收入的新理念，把思想真正统一到非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来。由于非税收入敏感性强，利益分配关系复杂，政府有关部门应做好调查，向当地政府做好全面收纳非税收入的可行性报告，取得地方政府的理解和支持，以达成共识的目的。地方政府也应树立全局观念，以国家大局为重，摒弃狭隘的地方保护主义、本位主义倾向。

2.加快法制建设，强化监督检查机制

非税收入和税收都是财政收入的重要来源，财政部门要与其他监督部门、执法部门密切配合，综合运用经济的、行政的、法律的手段达到管理的目的。同时，比照税收征收管理办法，完善非税收入“征、管、查”制度，确保非税收入依法征收。

3.建立规范的非税收入征、管、用体系

完善国有资源有偿使用收入管理政策，防止国有资源收入流失。将一切履行政府职能的收支全部采用财政预算的方式，统一政府预算管理体系。所有的政府收入归于财政税务部门管理，缴入财政专户，纳入预算管理，改变对非税收入按比例返还、收支挂钩的管理模式；支出通过部门预算由财政部门根据职能和业务需要，统筹安排供给经费，增强政府对非税收入的调控能力。进一步将收费使用权和收费所有权相分离。

利用现在科学技术，使用相应应用软件，实现非税收入管理信息化、科学化、智能化、网络化的管理目标，对政府非税收入的来源、结构、规模等动态变化情况进行监督分析，全面提高监管能力。

参考文献：

1.《非税收入管理的改革研究》，白贵.《经济文坛》，2008

2.《政府非税收入管理现状与建议》，张红艳.《合作经济与科技》，2008（20期）

第二篇：非税收入审计中存在的问题及对策

非税收入是政府财政收入体系的重要组成部分，是各级政府除税收以外最重要的财政收入来源。对其加强规范化管理，是构建公共财政框架的重要内容之一，同时又是严肃财经纪律，推进反腐倡廉和依法理财的有效手段。近年来，各级政府对非税收入都进一步加强了管理，但仍然存在着一些问题，不容忽视。

一、非税收入审计中存在的主要问题

（一）违规获取非税收入。由于收支脱钩并未真正落实到位，非税收入与个人、部门利益息息相关，一些部门和单位为了保证既得利益，违规收费和罚款的现象时有发生。一是有的地方和部门擅自提高收费标准、扩大收费范围。有的受利益趋使，甚至“以罚代收”。二是为满足团体利益，规避财政专户管理获取收入。有的部门将非税收入项目转为经营性收入项目，还有的部门将非税收入挂往来科目列收列支或转作单位收入等问题。

（二）征收力度不够，应收尽收不到位。一是有的地方政府为招商引资，擅自制定优惠政策，常常以缓代免、先征后返的方式为落户企业变相减免非税收入。二是有的部门擅自把一些行政事业性收费转化为经营服务性收费，或采取抵扣或降低收费标准的办法减少非税收入。三是部分单位对非税收入的征收力度不够，未作到应收尽收。

（三）收费票据管理不规范。少数单位未按票据管理的有关规定使用财政部门统一收费票据，存在混用、串开票据的现象，有的单位甚至使用自制票据等，使非税收入资金游离于财政监管之外。另外，非税票据缴款时间的随意性较大，缴款人经常拖延缴款时间，造成非税收入缴款时间滞后。

（四）未按规定将非税收入上缴预算或纳入财政专户管理。一是有的部门把征收的非税收入长期滞留在本单位账户上，未按规定及时解缴或不缴入财政专户。二是个别部门将非税收入收费项目下放到所属事业单位、企业或社会团体收取，形成了单位财务收支体外循环，导致财政资金流失。三是有的部门将收取的非税收入不按“收支两条线”规定管理，随意截留、挪用和坐支，导致财政收入失真。

（五）支出管理相对薄弱。非税收入中的大部分资金都有其规定的专门用途，资金使用部门只有按规定使用才能发挥专用资金的使用效益。由于对非税收入使用管理不到位，挤占挪用非税收入问题时有发生，有的用来平衡预算，有的用于发放职工奖金和各种津贴等，导致社会收入分配不公。

二、存在问题的原因及对策

上述问题产生的主要原因：一是现行收费体制下的利益驱动。目前罚没收入和行政事业性收费收入等非税收入，未实行严格意义上的收支脱钩，导致乱收乱罚、资金体外循环和截留、挪用问题。二是法制不健全，监督缺乏约束力。目前，非税收入从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节，没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规，特别是对非税收入管理中的违规行为缺乏强有力的法规约束。三是监管力度不够。由于财政部门监管力度不够，加之部分部门领导财经法纪观念淡薄，一些部门和代征机关违法违规行为得不到及时纠正和相应的处罚，影响了非税收入足额征收。

针对非税收入管理中存在的问题提出以下几点建议：

（一）加大宣传力度，加强社会监督。加强对非税收入管理重要性的认识，明确非税收入是财政收入的重要组成部分，其所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政，提高各级执收单位按章办事、服从监管的主动性和自觉性。同时及时公布政府非税收入的征管范围、收费项目和收费标准，使公众了解和掌握国家的各项收费、罚没政策和规定，接受群众和社会监督。

（二）完善国有资源（资产）有偿使用收入管理政策，防止国有资源（资产）收入流失。规范政府非税收入减免制度，将减免审批权限集中到财政部门，坚决禁止有关部门和单位擅自越权减免非税收入的违法行为。要对国有资源有偿使用收入、政府垄断性经营服务收入、罚没物品处置及政府捐赠收入等薄弱环节加强征管，尤其对占非税收入比例较大的土地出让收入要强化监管。同时要加强对事业单位经营性收入的监管，将国有资源有偿使用收入全部纳入财政专户和预算管理。

（三）实行资金统筹管理，增强政府对非税收入的调控能力。一是政府应严格按照部门预算要求，把非税收入形成的财力与其他财政收入形成的财力一同纳入部门预算编制范围，统筹安排，各级财政部门要彻底改变对非税收入按比例返还、收支挂钩的管理模式，实行真正统一的财政预算，充分发挥财政的资源配置职能作用，增强政府对非税收入的统筹调剂能力。

（四）健全政府非税收入监督检查机制，推进政府非税收入管理工作规范化、法制化。要从非税收入立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节，制定一套完整、统一、规范、系统的法律法规，实现依法管理非税收入。

第三篇：当前非税收入管理中存在的问题及审计对策

摘要：当前，非税收入日益成为各级政府财政收入的重要组成部分，在地方经济建设及社会各项事业发展中发挥着重要作用。但是，我国在政府非税收入的管理和使用上仍存在许多不合理的因素。因此，不断完善和规范非税收入的征管就显得愈加的紧迫和重要。本文首先介绍了政府非税收入的概念，随后阐述了政府非税收入征管中存在的问题及其产

生的影响，并对问题的成因进行了初步的探讨，在此基础上，就如何进一步规范和完善非税收入的征管，从审计监督的视角提出了一些建议和对策。

关键词：非税收入 管理 审计

一、非税收入的定义、实质及分类

非税收入，是相对于税收而言的一个新的概念，顾名思义是除财税部门征收的税收收入和职能部门依法收取的涉税收入以外的其他财政性收入。在2003 年5 月发布的《财政部、国家发展和改革委员会、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》的文件里，第一次对非税收入的概念提出了一个较为明确的界定：“中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接收的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入。” 非税收入的实质是指除税收之外,政府为了满足社会公共需要，凭借社会公共权力（含国有资产、资源所有权）、国家信誉并征得社会公众认可，在履行政府管理社会职能与提供准公共产品或服务的过程中以法律、法规的形式向社会公众收取的货币资金。它是政府收入的组成部分，是国家参与国民收入分配与再分配的一种形式。

按照非税收入性质的不同，可以将其大致划分为五大类：（1）负外部效益矫正性非税收入，包括排污费或排污超标费，对某些高能耗和可能引发公共风险行业或行为的限制性收费等；（2）成本补偿性非税收入，包括使用费和某些规费，证照性收费等；（3）资产资源性非税收入，包括特许权收入，国有资产经营、转让收益，国有矿藏、森林、滩涂开采费等收入，资产利息，租金收入，国有土地有偿使用收入等；（4）行政司法管理性非税收入，包括罚款、罚没收入，工商、司法收费，政府性基金，特许经营等；（5）其他非税收入，包括铸币税收入，彩票发行公益金，赠与收入等。对非税收入进行分类，有助于加深我们对非税收入概念的理解。

二、非税收入征管中存在的问题及其影响

由于非税收入调动了地方、部门的理财积极性，“十五”以来，我市的非税收入有着较快的增长速度，收入规模不断增加，为地方经济发展提供了物质基础，缓解了地方财政压力，为经济建设和社会事业发展发挥了积极的作用。但是，于此同时，政府非税收入管理深层次的矛盾和问题不断暴露，这些矛盾和问题突出表现在：

（一）非税收入存在二次分配现象，预算约束力不足

已经纳人预算管理的非税收人基本是由各主管部门自行安排收支计划，财政部门虽然履行了审核批准的程序，但并没有对这些资金进行强有力的监管。非税收入更大的部分没有纳人预算管理，许多主管部门和预算单位在编制预算方案时只申报一个总体收入计划，对于其分配使用并不提出详细的方案，留待年中或年末时进行分解，形成事实上的主管部门二次分配和整个预算的调整，预算的约束性不强，预算执行随意，预算追加频繁，削弱了年初预算的严肃性，导致预算缺乏刚性。

（二）非税收入征管分散，征收体制尚未理顺

非税收入征管过于分散，资金管理不到位。目前，行政事业收费、政府型基金等非税收入基本上由财政部门制定或参与制定，而非税收入征收主体是各级行政事业单位和社会团体。征收主体过于分散，形成了多方征收、多家使用、多头管理的格局。与此同时，非税收入征收体制尚未理顺。目前非税收入的征收在一些部门还是条条管理，以地方为例，市县有关部门征收非税收入后全部和部分上缴省，相关经费也由省直接下拨。这样就带来了非税收入征收管理与同级财政部门脱节，而上级财政对此有时也鞭长莫及，容易形成盲区，给非税收入的征管带来困难。

（三）非税收入统筹不到位，未实现收支脱钩，支出管理相对薄弱

非税收入资金政府统筹不到位，从实际来看，非税收入的“小头”实现了预算管理，“大头”实行财政专户管理，政府统筹的资金占全部纳入专户管理的资金的比例不高，而且一旦部门当年超收较多，往往就会以各种方式减少政府统筹资金。同时。执收执罚部门上缴的非税收入与其支出安排挂钩，“收支脱钩”并未真正落实。单位往往把扣除政府统筹的后的非税收入视为己有，支出过程中，按照本部门的要求使用，随意性较大，非税收入使用上不规范的地方较多，甚至一旦财政部门考虑对单位在财政专户的收支结余予

以统筹的话，单位往往会虚增用款项目，造成了财政资金的更大浪费。

（四）非税收入相关法制不够健全, 监督有待进一步加强

目前，非税收人从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节，没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规。行政事业性收费和罚没收人虽有一些地方性规章，但由于监督不严或不合时宜，使得非税收人管理无章可循或有章难循。同时，非税收入征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成各级财政的管理模式不一样，不同地方的管理办法不一致，财政部门在非税收人管理上处于被动状态，特别是对非税收人管理中的违规行为缺乏强有力的法规约束。

非税收入管理中存在的上述问题，对政府财政以及社会经济产生了一定的负面效应，造成了收入流失、分配失控、监督失灵，影响了政府职能正常发挥、财政经济的健康运行以及发展环境的优化，这些影响主要体现在：

（一）加重了企业和社会负担。不合理的收费增加了企业和居民的负担，特别是加重了企业的负担。由于收费属于硬性征缴，而不管企业是否实现了销售收入和利润，往往使得困难企业不堪重负，导致企业缺乏市场竞争力，有的企业甚至倒闭破产，构成了对税基严重的侵蚀，从而大大减少了国家税收收入。

（二）减少了政府财力, 削弱了政府宏观调控能力。现行的非税收入除少数项目纳入预算内管理, 其他大部分纳入财政专户管理。非税收入虽说能调动各单位、部门及地方政府的积极性, 但是资金数额巨大的非税收入，长期分散在各部门、各单位之内，游离于财政预算管理之外，减少了政府可支配财力, 削弱了政府的宏观调控能力。

（三）加剧了社会分配不公，造成政府行为的扭曲。一些收费项目多的行政部门，往往将收费当作本部门主要的目标，而非税收入大多用于项目建设和非生产性建设及本单位自身的日益增长的经费开支，却忽视了政府管理服务职能的发挥，导致了政府行为的扭曲。同时，由于收费项目、收费规模与单位的利益正相关，也容易导致部门间的权力、利益矛盾冲突。

三、非税收入征管中问题的原因分析

非税收入管理里中存在的这一系列问题以及其产生的负面影响，究其原因，主要有以下几点：

（一）理论认识上产生的错误

收费是伴随着政府履行社会管理职能和弥补市场缺陷的过程而产生的副产品，是配合实现政府职能的一个必要经济手段。由于在收费理论认识上的错误，将非税收入这一手段当作目的，因此在政府财力不足时，把收费作为政府筹资的办法，并作为筹资政策出台。同时，收费是以国家的公共权力为依托，在政府履行职能的过程中收取的必要费用，所有权应属于国家，管理权属于财政，使用权属于政府。而在我国，由于长期以来实行计划经济，在计划经济体制下政府收费主要以预算外资金的形式存在，所以在人们的思想观念中，非税收入的所有权属于部门、单位，使用权和管理权都属于部门、单位。在这一错误观念下，致使政出多门，收入和支出使用随意性大，失去控制。

（二）地方财权与事权的不对称

1994 年的分税制改革虽然取得了很大的成功，初步建立了适应社会主义市场经济的公共财政体制框架。但在这个体制下并没有建立起完善的中央税收体系及独立自主的地方税体系，中央与地方的财权、事权划分不清晰，没有形成科学、规范、有效的转移支付制度。所以，长期以来，地方政府存在财权与事权不对称的现象，地方政府事权大，财权小，掌握的财力少。据统计，1994 年至2006 年期间，中央财政收入占全国财政总收入的比重平均为52%，地方各级政府平均为48%，而同时期，中央所承担的事权平均在30%左右，地方则达到70%左右。地方各级政府在财权逐步减少的总体趋势下，事权并没有相应减少，出现严重的不对称。为了保证地方各项事业的发展，地方政府、部门和行政事业单位就选择了靠公共权力，通过非税收入筹集资金，来解决财力不足问题。

（三）审批收费依据的不科学

一般说来，审批收费以法律法规为依据。但是，现有法律法规对收费范围界定的不严格，对具体征收标准也没有明确、具体的规定，国家机关哪些行为可以收费，哪些行为不能收费，缺乏统一明确的规定。而实践中，由于政府非税收入执法部门多，收费环节多，数量庞大，政府对总体情况把握不够。于是，一般就由业务部门向主管部门提出收费申请，审批机关依据财政拨款支持程度确定，弥补机关经费不足实质上就成为审批收费的基本依据。在具体操作上，财政部门往往将收费作为抵扣单位核拨经费的资金来源，实际是纵容了一些单位进一步向市场收费。

（四）单位、部门利益的人格化

现行收费体制是谁收费、谁使用，收费主体支配收费资金，即收支挂钩。目前，收费资金收支挂钩大致有两种形式：一是差额返还。收费单位将收费资金实行专户储存之后，财政部门扣除一定比例后，分批返还给收费主体，收得越多，返还的越多。二是全额返还。财政部门根据收费单位编制用款计划将专户储存的全部收费资金分批拨付给收费主体。这种收支挂钩的收费体制与单位利益联系紧密。同时，随着我国市场化进程的全面推进和不断深化，“理性经济人”的思想在改变着人们的理念和行为方式，即人们都在追求自身利益最大化。客观地说，这种思想理念的转变是走市场经济的一种必然。在这种社会思想观念以及收费体制与单位利益紧密相连的背景下，收费的多少与单位的福利水平、个人收入息息相关，为保住和扩大既得利益，单位、部门利益的人格化导致了非税管理中的一系列问题。

四、完善非税收入征管的审计对策

加强非税收入的规范化管理, 对保障政府正常运转、促进社会经济事业发展具有重要的意义,而强化对非税收入的审计监督则是实施规范管理必不可少的一环。加强对政府非税收入的审计，对进一步加强非税收入管理，完善部门预算编制和国库集中支付制度，推进依法行政，提高依法理财水平，增强政府宏观调控能力具有十分重要和深远的意义。

加强政府非税收入审计，能够筹集相当规模的财政资金，支持地方经济建设，促进社会生产和文化教育等社会事业的发展，维护人民群众的根本利益。加强政府非税收入审计，能够为地方经济发展创造一个良好的投资环境和政策环境，从源头上防治在非税收入征管方面的腐败行为，为地方经济发展提供一个稳定的社会政治环境和廉明的行政执法环境，是治理和优化经济发展环境的重要举措之一。加强政府非税收入审计，能够推进财政改革和公共财政体制框架的建立的重要手段。对非税收入管理尽快进行规范，健全法制，集中征收，统筹安排，强化管理，这样就可以为实行部门预算和综合财政预算奠定良好基础，有助于公共财政体制的建立以及政府采购、国库集中支付等其他财政改革的成功。加强政府非税收入审计，规范和加强非税收入管理，不仅能够从一定程度上简化行政审批手续，规范政府收费行为，而且能够进一步提高政府依法行政、依法理财的水平，从而增强政府宏观调控能力。

强化对非税收入的审计监督，可以从以下几个方面入手：

（一）加强非税收入项目的合法性审计

通过对本级政府各部门单位预算执行或财务收支审计，审查各项非税收入项目的设立是否符合规定。非税收入项目应按照如下规定确立：一是行政事业性收费项目的设定必须符合法律、法规以及国务院、省政府或者省以上财政、价格主管部门的规定；二是政府性基金的设定必须符合法律、法规以及国务院或者国务院财政部门的规定；三是国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入和国有资本经营收益的设定必须符合法律、法规以及国务院或者国务院财政部门、省政府的规定；四是彩票公益金的设定必须符合国务院或者国务院财政部门规定的彩票资金分配比例；五是罚没收入的设定必须符合《中华人民共和国行政处罚法》和其它有关法律、法规、规章的规定；六是主管部门集中收入必须经本级财政部门批准；七是其它非税收入的审计必须符合法律、法规、规章以及国务院或国务院财政部门及省政府的有关规定。在审计中，可借助于《行政事业收费许可证》、《罚没许可证》、《政府性基金许可证》及《非税收入征收委托证》来审查认定相关单位的合法性。

（二）加强非税收入政策执行情况审计

非税收入政策执行情况的审计是非税收入审计的一项重要内容。应重点审计执行国家统一政策、各项制度的情况，主要包括：有无擅自批准减免非税收入、擅自延长减免非税项目期限，有无停征应征非税项目，有无随意设立非税收入项目，有无采取抵扣或降低收费标准的办法减少非税收入，有无擅自将非税收入项目转为经营性收入项目等问题。具体做法上，一是通过本级预算执行审计，加强对财政部门贯彻国家非税收入政策的执行情况和非税收入管理情况的审计监督，达到督促财政部门严格执行国家财政政策，规范管理的目标。按照政、事分开原则，实现非税收入使用上的分类管理，改进行政部门和事业单位的预算管理方法，将所有非税收入全部纳入财政综合预算管理，对非税收入形成的财力实行统筹安排，真正做到非税收入的征收与使用分离；二是通过对下级政府财政决算审计，加强对执行国家非税收入政策和非税收入预算级次管理的审计监督，督促下级政府严格按国家财政政策征收、管理、使用各项非税收入，按规定预算级次划解各项收入。

（三）加强对非税收入收缴管理模式的审计

在对财政部门以及非税收入相关执收执罚部门的审计中，应加强对非税收入收缴管理模式的审计，主要包括三方面：一是加强对非税收入数据库的计算机审计，当前财政部门以及非税收入相关执收执罚部门都在对非税收入进行信息化的改革，设计构建一个基于财政网、银行网、政府网等网络平台的管理先进、高效可靠的非税收入管理系统，该系统将会包括非税收入项目库、非税收入的征缴记录及相关信息等等。所以，及时关注这些信息化改革，并加强对非税收入数据库系统的计算机审计，显得尤为重要。二是加强对非税收入票据的审计，我市目前执收非税收入使用的票据是《非税收入一般缴款书》，《非税收入一般缴款书》是执收非税收入的法定凭证和会计核算的原始凭证，是审计的重要依据。对非税收入票据进行审核时，要重点关注执收执单位是否有利用非经营性专用收款收据执收非税收入形成单位“小金库”，非税收入票据使用是否超出规定范围和收费标准，是否存在无票据或不使用规定的收费票据收费，是否擅自转借、转让、买卖、代开、销毁、涂改、丢失收费票据，是否将行政性收费票据作为罚款票据和单位往来结算票据等问题。三是加强对非税收入账户的审计，账户是非税收入的载体，所以审查执收单位的账户情况，更具有现实意义。审计中，从账户入手审查非税收入，通过审查被审计单位提供有关账户情况、银行账簿及银行对账单，向领导及相关业务科室有关人员了解情况，对关联单位和下属单位进行延伸审计，由人民银行协助提供执收单位的开户银行等手段，来了解执收执罚单位的开户情况，并重点关注是否存在非税收入执收执罚部门多头开户，另立账户或将非税收入存入其它账户的问题。

（四）加强对非税收入的专项审计或审计调查

在例行审计之余，积极开展对非税收入的专项审计或审计调查，可以及时揭露在非税收入征收、管理、使用中存在的突出问题和效益情况。针对专项审计或审计调查中发现的问题，深入分析其产生的原因和引起的后果，并从法规、制度和政策上提出有针对性的审计意见和建议，可以为更好地发挥审计在非税收入管理中的监督作用，为构建和完善社会主义公共财政管理制度做出贡献。

参考文献：

1．《财政部、国家发展和改革委员会、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》，财综[2003]29号。

2.贾康.非税收入规范化管理研究[j].财政监督，2006.10

3.史桂芬.对规范改革我国非税收入的思考[j].东北师大学报

4.肖鸣.论政府非税收入管理的改革与完善[j].吉林财税高等专科学校学报

5.张长贵.非税收入的监管对策[j].审计月刊，2006.4

6.陈共.《财政学》(第四版)[m].出版社:中国人民大学出版社

第四篇：当前非税收入管理中存在的问题与对策

当前非税收入管理中存在的问题与对策

2007-11-05

2004年，非税收人正式取代预算外资金的提法。虽然推进了财政收入管理机制的完善，但目前仍然存在一些问题。本文重点分析当前非税收人管理中存在的问题，并提出相应的对策。

一、当前非税收入管理中存在的主要问题

（一）税收入规模过大，二次分配问题突出虽然部门预算改革的成效非常显著，相当一部分行政事业性收费和政府性基金都纳人了预算管理，而且对非税收人的管理也日趋规范，相当多的不合理行政事业性收费项目和政府性基金被逐步取消。但是，非税收人规模仍然过大，其占财政收入的比例接近，比美国、德国等市场经济发达的国家高多个百分点，费大于税现象十分突出。更为严重的是，在非税收人的分配使用中存在着严重的二次分配现象。已经纳人预算管理的非税收人基本是由各主管部门自行安排收支计划，财政部门虽然履行了审核批准的程序，但并没有对这些资金进行强有力的监管。非税收人更大的部分没有纳人预算管理，许多主管部门和预算单位在编制预算方案时只申报一个总体收人计划，对于其分配使用并不提出详细的方案，留待年中或年末时进行分解，形成事实上的主管部门二次分配和整个预算的调整，削弱了预算的刚性和法定约束力。如不制止，将危及国家财政的根基，影响税收“内在自动稳定器”对经济的调控功能的发挥。

（二）重预算内轻预算外，非税收入管理流于形式目前，各级政府每年向人民代表大会提交的预算收支安排仍然只有一般预算收支安排，而没有非税收人预算收支安排。在审核各部门的预算时，非税收人的审核基本上流于形式，非税收人支出并没有刚性约束。年初收人预算不足则进行追加，收人预算超过实际支出也不需要办理结转手续，收支项目调整随意性大，长期游离于财政预算管理之外。由于缺乏法定的支出监管程序、对预算外资金支出没有过硬约束，难以实行严格意义上的监管。财政部门还是预算单位的工作人员，对非税收人的资金属性认识上仍然延续着过去的观念，导致非税收人预算不实或不准确，预算安排随意性大，预算调整频繁，财政监管形同虚设。

虽对非税收人采取了“收支两条线”管理方式，但未真正触及执收执罚单位利益，仍然是“谁收谁用，多收多用，多罚多返”，非税收人难以全额进人预算“盘子”。加之财政部门在部门预算安排上采取的是“先非税后预算”，有关单位甚至财政机关相关管理部门往往不愿把非税收人基数编制过高，造成科学的部门预算夹带人为因素，从而使非税收人预算管理流于形式，政府统筹调剂乏力。

（三）财政专户中的许多财政拨款形成了事实上的沉淀资金

目前，我国还设有许多专项资金专户或基金专户，比如粮食风险基金、社保基金、防汛抗旱、救灾资金等等，而且，国家还在根据需要，继续出台政策设立新的基金。专项资金账户有利于专款专用，防止挪用挤占，在一定程度上促进了专项事业的发展。但是，由于许多专项资金账户的资金都来源于财政预算拨款，专户资金一般根据进度拨付，这就造成资金在专户内的沉淀，不利于统筹调度财政资金，发挥财政资金量大、无偿使用的特点，特别是在面对各种突发事件和自然灾害而需要紧急调度资金解决燃眉之急的时候，专项资金专户的不利影响就更显突出。

（四）执法部门多，项目多，缺乏规范现行执收执罚行为主要存在部门多，环节多，项目多，标准乱等问题。尽管经过多年对收费项目的清理、减并、撤销，根据财政部综合司的有关数据，2000年全国性的收费项月仍有200多项，2003年为335项，地方每个省的收费项目平均在100多项以上，其中仍不乏有不合理和欠规范的收费项目。单位和个人要办成一件事，在涉及的每个部、每个环节几乎都要过“交费关”。有些部门和单位甚至将某些管理职能置于下属事业单位或团体协会，从而增加收费环节。执收执罚单位一方面超范围、超标准收费，甚至擅立收费项目，另一方面则存在该收不收，该罚不罚，随意减免，收人情费的现象，导致财政收人流失。

（五）法制不健全，监督缺乏约束力

目前，非税收人从立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节，没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规。行政事业性收费和罚没收人虽有一些地方性规章，但由于监督不严或不合时宜，使得非税收人管理无章可循或有章难循。同时，非税收入征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，造成各级财政的管理模式不一样，不同地方的管理办法不一致，财政部门在非税收人管理上处于被动状态，特别是对非税收人管理中的违规行为缺乏强有力的法规约束。

二、规范政府非税收入管理的对策建议

从当前非税收人管理存在的问题来看，要使非税收人管理步人法制化、规范化、科学化轨道，唯有创新非税收人管理模式，才能使政府非税收入管理取得实质成效。

（一）更新政府非税收入管理理念

要逐步淡化预算外资金概念，尽快建立非税收人新理念，真正把各级领导的思想认识统一到非税收人“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来。

一是要牢固树立非税收人是财政收人重要组成部分的新观念，把规范政府非税收入管理与加强税收征管置于同等重要地位。

二是树立全局观念，把非税收人管理改革置于财政改革与经济发展的全局来衡量，摆正政府与市场、政府与企业、整体与局部的关系，摒弃狭隘的地方保护主义、本位主义和分散主义倾向。

三是树立宏观调控观念，注重完善政府的经济调控、市场监管和公共服务的职能，减少和规范行政审批，通过改革规范非税收人管理，减轻社会负担，优化经济发展环境，从而为建立健全统一、开放、竞争、有序的现代市场体系打下坚实基础。

（二）理顺税费，分类规范管理

国家财政收人采取税收和非税收人两种形式并存。对于非税收人的改革，要从总体上理顺税费，还税和费的本来面目。大部分名为费实为税收收人，可纳人税收管理，即实行“费改税”小部分属于费的项目，仍维持收费，纳人预算内或预算外管理至于国有资产有偿使用收人等其他政府非税收人，按规定上缴国库或存财政专户。当然，各种乱收费、乱集资、乱罚款，则在改革中予以废止。通过清理整顿，实施分类改革，采取不同的处理方式，使之“分流归位”。

（三）建立和完善规范化的非税收入征管体系

1.强化部门预算，编制综合预算，将非税收人逐步纳人预算管理。非税收人属于政府财政性资金，必须按照综合财政预算的要求，把非税收入形成的可用财力纳人统一的政府预算体系，实行真正意义上的综合预算。

2.继续深化“收支两条线”改革。当前，一是要按照“收支两条线”要求，将非税收人纳人国库集中支付和政府采购体系。二是完善账户管理，清理和规范预算单位的银行账户，取消各征收单位以各种形式设立的收人过渡户，确保各项预算外资金及时足额上缴财政，以防转移、截留预算外资金、“小金库”和“账外账”等问题的发生。三是实行真正意义上的收支脱钩。要解决非税收人管理中存在的深层次问题，其核心是深化“收支两条线”管理，实行收支脱钩。即执收、执罚部门收取的非税收人全额上缴财政，列为财政预算收入取消比例返还，不再实行收支挂钩单位履行职能所需支出通过编制部门预算由财政予以解决切断部门组织收人与自身利益的关系，从体制上解决非税收人管理中存在的深层次问题。

3.扩大和完善非税收人银行代收。对行政事业性收费、政府性基金、国有资产有偿使用收人实行“收缴分离”对罚款实行“罚缴分离”，款项由代收银行直接上缴财政。

4.严格非税收人票据管理。加强票据管理总的原则是要做到统一领发，统一使用，统一保管，统一核销和统一监督。目前在不少地方改革中出现的统一的“非税收人一般缴款书”是一种很好的模式，值得借鉴。从实际运行来看，效果较好。

5.建立和完善非税收人征缴管理信息系统。开发非税收人管理软件，用科学的管理手段实现非税收人从票据领购到自动核销、单位开票到自动人账、银行代收到传送信息、财政处理信息到分类管理等环节的一系列工作的计算机网络化管理。实现财政与银行、财政与执收执罚单位、财政内部和财政部门上下级之间的计算机联网，全面监控非税收人的收缴情况，提高工作效率和管理质量。

6.建立严格的法律体系。尽快结束非税收人征收管理无法可依的局面，加快非税收人管理法律体系建设步伐，加强政府非税收人管理相关问题的研究和制度建设，加强对政府财力的全面法律约束。

7.建立专门的收费监督部门。该部门不受同级政府机关领导，而直接向同级人民代表大会或上一级政府部门负责。将政府收费置于人民代表大会的监督之下，不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支。在具体操作上可实施领导负责制原则。

第五篇：非税收入征收管理现状、存在的问题及对策

非税收入征收管理现状、存在的问题及对策

发布时间：2011/12/31 0:00:00 作者： 来源: 字体： 大 中 小

加强和规范政府非税收入管理，是当前财政经济工作中亟待解决的重要现实问题。为解决好该问题，近来，财政通过不断夯实非税收入管理基础，创新管理机构，加大改革步伐，尤其是将非税收入转入专门的管理机构——预算外资金管理中心（非税中心），更进一步提升非税收入管理水平，达到“应收尽收，应罚则罚”的目的。本文就当前非税收人征收管理的基本现状、存在的问题提出相应的对策。

一、非税收入管理的基本现状

政府非税收入管理是一项十分复杂的综合性改革。因此，在推进管理创新的同时，必须与财政局相关职能科室配合，做到改革同心、工作同步、业务协调，才能保证财政改革有序推进，平稳运行。

（一）整合财力，与部门预算对接

首先是参与编制部门预算，抓好非税收入项目核对环节，与部门预算中收入项目转换对接。其次是抓好非税收入测算环节，组织专班进行科学测算，在一下阶段，由非税局根据前三年收入实现平均数下达非税收入建议数，在二下阶段，非税局对部门上报的非税收入预算数进行审核，保证收入测算数据的真实性，为部门预算中非税收入部分的编制提供翔实基础数据。

（二）把好关口，与国库集中收付衔接

一是把好银行账户关。全面设立非税收入汇缴结算户，对非税收入、待结算资金、往来资金实行结算汇缴。二是把好资金划解关。严格按照规定程序，实行定期划解，将非税收入资金及时足额划缴国库，通过国库集中收付中心，实现一个渠道进、一个池子蓄、一个口子出的资金高效运行体系，确保部门预算和国库集中收付的正常运行。三是把好资金甄别关。将行政事业性收费、其他收入、专项收入、待结算资金、往来资金、代管资金等项目资金性质进行严格清理甄别，发现收入混库问题，及时反馈信息，同时，实行国库、非税局、执收单位三方同步调账更正解决，确保收入真实完整。

（三）信息共享，与部门管理科室衔接

部门管理科室要准确掌握各预算单位的收入进度，合理安排月度支出计划，这就要求非税中心每月分单位分收入项目明细将收入报表传递到相关部门管理科室，同时将财政综合口管理的专项资金按单位申报、非税中心审核分解、局领导审批、预算科将指标上线、传送部门管理科室、下达支付计划、国库科执行的程序进行管理，保证部门预算的顺利实施。

（四）科学化精细化，与执收单位协同管理

规范和强化市直的非税收入征管工作，确保依法收缴，并充分调动执收单位的征收积极性，既做到应收尽收和及时足额入库，又能确保财政收入稳步增长。建立科学的非税收入报表分析制度；建立约谈催缴和欠缴公告制度。建立台账管理制度，摸清非税收入家底，实现非税收入精细化管理。建立财务报表报送制度，使我局能全面地掌握了解单位的收支情况，更加合理地安排征收经费和核定收入返还比例。我市非税收入管理工作通过这一年多的摸索与实践认为改掉与革去的都是在经济发展的过程中应该淘汰的，但需要不断建设与完善的路程却没有止境与终结，道路任重道远。

二、非税收入管理存在的问题

(一)管理制度不够完善

非税收入作为国家的财政收入重要组成部分至今没有全国性的法律法规，反观不少地方都根据自身的情况制订了相应的地方性法规或者是政府性规章.如广州市2006年10月1日实施的《广州市非税收入管理办法》.将非税收入的收支、管理、使用初步纳入了法制化的轨道，由于从预算外资金管理到非税收入管理不仅仅是简单的概念置换.而是公共财政改革过程中的一次质的飞跃，无论是在概念、范围、管理形式、方法、手段等方面均赋予了新的内涵，实现了新的突破。不可否认，地方性法律法规和政府性规章，对促进当地非税收入的管理会起到了积极有效的作用.但是根据湛江的实际情况，在认识程度上还够深，权威性也不够.特别是最近几年财政改革变化比较大，及时性不足.都对非税收入的管理产生了不利影响，制约了非税收入管理的法制化、规范化。

(二)征管方法存在问题

目前，就政府非税收入的征收方式而言，采取的主要是由财政部门直接征收和委托执收执罚单位分散征收相结合的形式。但由于监督力度不够，现阶段，政府非税收入中的行政事业性收费、政府性基金、罚没收入等均由各级执收执罚单位受财政部门委托代为征收，财政部门直接进行征收的政府非税收入种类较少在实际征收过程中体现了征收行为不规范、随意性较大等问题。

(三)监督查处力度不够

目前，承担政府非税收入监督任务的部门并不少.但由于缺乏明确分工。各监督机构大都是只重事后监督而轻事前、事中监督，只看重收入取得的合法性而忽略资金使用的合理性.使得监督“防患于未然”的根本目的没有达到。同时，由于所有监督机构都集中在事后进行监督检查，往往让基层单位在这一阶段穷于应付.不但耗费巨大的人力物力，还影响了正常工作的进行。此外，专门的非税监管机构在进行监管时，也有“钉子户”单位不服管理，主要是监管员在进行非税征收、监督、检查工作中，单位领导工作人员给监管员制造了极大的阻力，主要是监管单位人员不配合，这让监管工作十分难开展。

(四)激励与约束机制不健全

建立有效的激励与制约机制是规范非税收入管理的重要手段，可是从目前所进行的改革看，并没有彻底解决这一问题。一方面，为了调动执收单位的征收积极性，财政部门需要给执收部门一定的激励，目前非税收入主要采取收支挂钩的“收支两条线”管理方式，纳入预算管理的上缴围库，未纳入预算管理的上缴财政专户.而实行财政专户管理的非税收入，基本上全额拨给执收单位.即使部分地区对非税收入按一定比例统筹资金，但其余仍拨给执收单位，基本维持“谁收谁用”的分配格局。由于预算安排紧张，这样，“收费大户”与“清水衙门”形成的收入反差，部门之间、单位之间苦乐不均现象严重：一方面，无收费无罚款来源、全靠财政预算安排经费的单位，资金较为紧张；另一方面有收费、有罚款来源的单位花钱大方、职工待遇等各方面都较其他单位好。

三、规范非税收入管理的对策建议

(一)依法行政，尽快制定非税收人管理法规

目前，据了解世界上许多国家都已经以法律形式、甚至通过宪法对政府非税收入管理做出明确规定.使其具有很高的权威性的可操作性。而我国至今尚未出台一部全国统一的、专门的政府非税收入管理法规.这不仅在客观上造成人们对政府非税收入管理的轻视，还影响了实质管理工作的开展。因此，中央政府应积极推动有关政府非税收入管理法制化的建设工作，尽快出台《政府非税收入管理法》，健全非税收入法律法规体系，用法律规范征收主体、业务流程和征收行为：明确非税收入的概念、性质、范围、管理原则及征管办法等，解决非税收入管理无法可依、无章可循的问题

(二)完善机制，努力构建公共财政框架下非税收入管理新模式

一是进一步深化非税收入管理改革，完善非税收入管理信息系统.提高非税收入科学化精细化管理水平，提高资金运行效率和透明度.确保非税收入全额上缴国库或财政专户，杜绝隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用现象发生。二是加快推进非税收入“收支脱钩”改革 即将非税收入与税收收入统筹安排使用，实行综合财政预算，彻底解决“两张皮”，真正实现收支脱钩，从根本上解决分配不公、苦乐不均问题。三是健全全面监督机制。即健全非税收入财政监督、政府监督、审计监督和社会监督新机制

(三)加大非税收入稽查和处罚力度

要强化对执收执罚部门或单位行政执法权力的制约和监督。各执收执罚部门、单位和人员必须牢固树立“有权必有责，用权受监督”的观念，完善行政执法的内外监督约束机制。一要完善行政自律制度，按照建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的行政权力运行机制的要求，对执收执罚行为的全过程进行有效制约和监督。二要健全质询制度。各级政府和执收执罚部门要自觉接受各级人大的法律监督、政协的民主监督、新闻媒体的舆论监督和人民群众的社会监督；要实行多种形式的监督措施.健全重大事项报告制度和民主评议制度，重点加强对重点收入和重点支出项目的监督。三要建立举报、投诉制度。加强行政效能监察，通过建立健全行政效能工作责任制、行政效能投诉体系、评估评议制度，深化政务公开，促进依法行政.加强对政府部门办事效率的跟踪监督，切实解决“中梗阻”、消极应付等问题，提高行政效率，保证政令畅通。四要强化监察审计监督。要把事前介入、事中把关、事后监察审计有机结合好，充分发挥作用。当前，特别要加大对城市重点工程建设的监督力度.实行全过程监督，发现问题.严肃追究责任。五要推行公告和公开评议制度。各级要建立项目公告制度。各级财政部门会同物价部门根据行政事业性收费和政府性基金项目增减情况，逐年编制收费和基金项目目录，明确项目名称、设立依据、执收单位、管理方式等内容，并向社会公布，进一步提高征收工作透明度，自觉接受群众监督。实行公开招标的办法，增强支出管理的透明度，有效防止腐败的发生并节省财政支出。

(四)执收单位科学化、精细化工作未建全，非税收入核算过于笼统

需继续贯彻和落实湛财预外函[2011]1号文件《关于市直非税执收单位非税收入实行科学化、精细化管理的工作意见》。建立科学的非税收入预算制度，合理下达非税收入任务，并进行非税收入报表的分析，运用激励约束机制，对非税收入实行增收激励政策，充分调动执收单位积极性，促进非税收入的总量作大。执行台账管理制度，弄清非税收入家底，使非税收入管理更加精细化。目前开发的非税收入管理系统，对非税收入的核算没有分清具体的收入性质、管理方式及收费明细项目，从数据库中无法识别某个单项收费的入库及管理情况，还要通过银行代收系统来确定收费情况，整个非税收入核算体系比较笼统、粗放。各执收单位根据非税项目特点、收入性质、收费明细、标准等建立台账管理，实现科学化管理。

加强非税收入的监督检查，规范非税收入征管是当前财政经济工作的一件大事，也是推进依法行政、依法理财的重要步骤，意义重大，任务艰巨。作为非税收入的管理部门，要以科学发展观为指导，统一思想认识，以高度负责的态度，严格执法，不断提高非税收入征管工作水平，为创新探索政府非税收入收缴做出应有的贡献。