基于占补平衡目标的增减挂钩政策实施及过程异化的预防策略

第一篇：基于占补平衡目标的增减挂钩政策实施及过程异化的预防策略

基于占补平衡目标的城乡建设用地增减挂钩政策实施

及过程异化的预防策略

摘要：城乡建设用地增减挂钩政策能够有效缓解工业化、城镇化发展对建设用地的需求压力，同时提高农村土地集约节约利用效率，确保耕地总量平衡。但各地在实施过程中出现“走样”，偏离了耕地占补平衡的初衷，本文通过对增减挂钩综合评估滞后的风险分析，提出创新制度、完善体制机制设计的建议。

关键词：城乡建设用地；增减挂钩；过程异化

Implementation and Preventive Strategies to the Alienation of the Policy of the Pothook of City Construction Land Increase and Rural Residential Land Decrease Based on the Balance of Occupation and Supplement Abstract: The policy of the pothook of city construction land increase and rural residential land decrease can effectively alleviate the pressure on the demand of construction land linked to industrialization and urbanization.Meanwhile this policy can improve the efficiency of rural land utilization and ensure the balance of farmland.However, aliasing appears during the implementation, deviating from the original intention of the policy.This paper put forward some relevant suggestions based on the comprehensive assessment of the risk analysis.Key Words:

Urban and Rural Construction Land;Pothook of City Construction Land Increase and Rural Residential Land;Process of Alienation

城乡建设用地增减挂钩是指农村集体建设用地减少跟城市建设用地增加挂钩，依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地（或农用地）的农村建设用地地块（拆旧区）和拟用于城镇建设、农民居住区建设的地块（新建区），共同组成建新拆旧项目区，通过农村建设用地的建新拆旧和土地复垦，最终实现建新拆旧项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少，用地布局更加合理，集约化水平大幅度提高的土地整理工作。作为国土资源部出台的一项重大战略决策，其对进一步盘活利用农村存量建设用地，提高土地利用效率，缓解城乡用地供需矛盾，具有十分重要的意义[1]，也受到各地的普遍欢迎。然而，在具体实施过程中，1 某些地方“增减挂钩”发生异化，出现了一些新情况、新问题，必须引起高度重视[2]。

1城乡建设用地增减挂钩政策的发展历程及实施模式 1.1城乡建设用地增减挂钩政策的发展历程

近年来，在我国经济快速发展的推动下，建设用地需求大幅上升，耕地面积快速下降，从1998年到2005年仅7年的时间里，耕地面积就减少了1．14亿亩，已逼近我国耕地最低保有量18亿亩的红线。[3]为加强耕地保护，国家出台耕地占补平衡办法，要求各地要严格按照建设项目占地的数量，进行耕地占补平衡，补充的耕地要在数量和质量上与原有耕地相当，[4]并要求县级以上国土资源管理部门按照“占多少，垦多少”的原则，对依法批准占用耕地的非农业建设用地补充耕地方案的落实情况进行检查核实。[5]，尤其是当前城镇化快速发展，城市建设用地需求缺口巨大，为更好地满足各地城市建设用地需求，同时推动农村土地综合整治，集约高效利用土地，2004年国务院出台了城乡建设用地增减挂钩政策，支持农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩，最终达到既盘活农村存量建设用地，缓解城市建设用地扩张对农用地的压力，又

[6]实现增加耕地数量、提升耕地质量的目的，其本质是“占补平衡”的创新。2006年国土部开始在全国五省市开展试点[7]，2008年又增列19省市为试点，试点政策的出台在全社会产生了广泛的影响，在政策的不断完善与创新下，拓宽了建设用地空间，保护了耕地，提高了耕地质量。1.2城乡建设用地增减挂钩政策的实施模式

各地在试点过程中，因地制宜，探索了不同的增减挂钩模式。从实施主体来看，主要有政府主导、市场主导和农村集体自主运作等类型。所谓政府主导，主要指由政府统筹管理和组织，负责项目立项选址、规划编制、方案设计、资金筹措、工程督办和项目区验收等。项目实施企业作为具体的执行单位，负责拆旧区农民安置和新建区工程。所谓市场主导，是指政府通过提供优惠政策，运用市场机制来引导企业参与项目实施，企业通过投资、拆旧和安置，获得项目用地，政府在这个过程中只是监督、引导、协调和服务。农村集体自主型运作，指新区建设和旧地复垦都由农村集体组织依据政策自行控制的模式。政府主导型是目前全国各地比较普遍的模式，市场主导型也有一定比例，农村集体自主型运作的情况相对比例较少，一般对农村集体的经济实力要求较高，同时村民要充分了解政策，对改善居住环境具有较强的意愿。从具体的实施方法上看，又有四种：第一，就 2 地城镇化。主要是经济发展较好的城市或县城郊区，其主要做法是将城市建设和农村建设统筹规划，通过增减挂钩政策将农村居民点整理后，周转出的指标全部用于城镇建设，而原拆旧区转化为城市社区，农村居民相应转变为城市居民。第二，场镇扩展。实施范围在小场镇及周围的农村，主要做法就是引导场镇附近农民向场镇集中，通过整理农村居民点的建设用地指标，用于场镇建设，壮大地方小城镇规模，并引导农村剩余劳动力从事二三产业。第三，拆村并村。将几个居民点分散、居住条件不好的村落整合，通过规划选址，加强基础设施建设，将几个村落的居民合并到相对集中的一处或几处居住。第四，整村搬迁。主要指在一些自然条件恶劣的山区和地质灾害易发区，通过增减挂钩将所有农村居民点进行复耕，选择地理条件较好的新区重新规划建设，节约的用地指标用于发展城镇建设。

2城乡建设用地增减挂钩政策的显性成效

我国开展城乡建设用地增减挂钩工作在形式上是保证建设用地总规模不变的前提下，通过集约农村建设用地，以置换的方式为城镇化、工业化谋求发展空间[8]，然而“土地增减挂钩”政策的本质是出于国家粮食安全的考虑，是以城市“种厂子”、“种房子”的超额收益对农村农民种庄稼实施补偿，以此守住 18 亿亩耕地红线，[9] 政策执行中取得较好成效。2.1缓解了城市供地紧张的矛盾

当前国家对各地城市发展中年度用地指标有严格的规定，导致各地在推进工业化、城镇化过程中存在用地瓶颈制约。城乡建设用地增减挂钩，在满足大的耕地占补平衡的目标下，将挂钩的指标用于城镇建设，既不占用地年度指标，也不占用规划期内建设用地规模指标，有效缓解了城镇建设用地指标的压力，为推动新型工业化、新型城镇化提供了用地支持。以四川省自贡市为例，2011年实施农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩试点，推进17个双挂钩试点项目建设，新增有效耕地60余亩，节约农村建设用地3975亩，通过将农村剩余建设用地指标调剂到城镇使用，有力弥补了工业化、城镇化建设用地缺口。2.2推动了统筹城乡发展

长期来，我国大多数农民习惯于自然院落形式分散居住[10]，村庄建设大部分是以农民自主建设为主[11]，由于未经过科学规划指导，村庄布局不合理，制约了农村的发展。通过增减挂钩，整体规划，推进田、水、路、林、村综合整治，改善了农民生产、生活水平，提高了农业生产能力，有效解决了耕地保护和节约用 3 地“缺动力”、农业发展和农民增收“缺渠道”、新农村建设“缺资金”、城乡统筹“缺抓手”的问题[12]。增减挂钩成为当前推动新农村建设，改善城乡二元结构、促进城乡一体化的重要手段，有效地推动了农民向城镇和新村集中、土地向适度规模经营集中，有力促进了城乡统筹发展。2.3促进了集约节约用地

通过增减挂钩，有效整合农村居民点用地，对原有散乱、废弃和闲置的农村建设用地进行整治，农村居民点“小、散、乱”现象有所改善，形成集聚效应和规模效应。共用设施建设，降低了人均用地标准，节约了大量土地，同时通过建设标准化的田间地块，整体改善土地质量，促进土地利用的有序化、合理化、科学化，提高了土地利用效率。根据全国已试验的增减挂钩试点调查，旧村庄整治后一般节地在50%左右[13]。刘彦随等通过高分遥感影像调查，认为全国64万个行政村330万个自然村通过综合整治，近期增地潜力可达757.89万公顷，约合1.14亿亩，而若能保障转移进城人口全面小康住房用地需求，并实现快速城镇化发展后农村人口、产业、用地相对集中，我国农村综合整治远期增地可达992.16万公顷，约合1.49亿亩[14]。2.4撬动了农村土地管理制度改革

众做周知，我国实现最严格的土地管理制度。受农村土地及集体经济组织等方面法律法规的限制，农村土地所有权人主体的问题、运行管理问题、权益保障问题缺乏具体的政策办法，农村土地使用和管理制度改革的深度和广度不足，农村集体建设用地尚不能充分实现合理的市场化价值，市场化流转还存在一定的障碍。而增减挂钩则通过合法途径对土地权属进行调整，对建设用地进行流转，对耕地保护提出措施，对农民权益进行保障，对低效使用土地进行整治，成为推动土地资源向土地资产、土地资本转变的一个重要抓手，成为撬动农村土地管理制度改革的一个“导火索’,对促进土地要素在城乡之间合理流动，提升农村土地资产的价值，让边远农村共享城市改革发展取得的成果具有重要的意义；对下一步探索建立耕地保护补偿制度、完善耕地占补平衡政策、推进征地制度改革、推进农村产权抵押贷款等等有重大促进和导向作用。3综合评估滞后使“挂钩”实施面临异化风险

作为一项解决工业用地、城市发展用地供需矛盾的工具性措施，城乡建设用地增减挂钩政策从开始试点就受到各地的普遍欢迎，同时由于对增减挂钩的具体评估缺乏统一规定和实施细则，导致部分地方在“挂钩”过程中前期调查评估不 4 够，中期监管不力，后期验收不规范，从而使“挂钩”效果出现偏离耕地占补平衡目标的风险。

3.1重前期申报不重中后期评估验收，耕地占补平衡运行面临异化风险

按照国土资源部《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008] 138号）文件的要求，城乡建设用地增减挂钩项目要严格按照前期调查评估、中期监督管理、后期验收评估等环节实施，要重视征求农民集体和农户意见，对涉及权属调整的集体土地使用权及土地承包经营权进行摸底调查，编制《土地权属调整初步方案》，并委托有资质的专业评估机构对建设用地整理项目进行技术审查，出具技术审查报告。要求加强监管，整治项目自立项批复之日起时必须完成复垦整理工作。项目实施后要进行严格的数量、质量评估验收。而目前部分地方增减挂钩的实际运行中，耕地占补平衡存在被异化的可能。主要有几种情况：一是“实占虚补”风险。有些地方只注重“占”，不注重“补”。新区建设工作热心，拆旧区复垦工作滞后，难以按规定时间归还台账，导致被占良田已经成为城市建设用地，而补充或新增耕地却迟迟得不到落实。二是“实优虚劣”风险。一般而言，城市周边土地相对平缓、肥沃，水源、地质条件较好，而偏远农村地区可能位于高原山区或土质较差的丘陵山地，同时又是原有宅基地、砖瓦厂或其他建设用地，复垦成为与城市周边耕地质量一样的良田相对较难，在耕地质量上有可能形成用质量较差的替换质量较好的风险。三是农地“非农化”风险。由于土地整理成本相对较高，而纯粹的农业生产缺乏比较优势，不少地方土地整理以后，不是用来进行农业生产，而是进行一些“非农化”的经营牟取更大的经济效益。四是耕地“非粮化”风险。在各地的土地整理以后，即使仍然从事农业生产的，也有不少地方更倾向于种植花木、蔬菜等经济作物，而不是单纯的生产经济效益相对较差的粮食。[15]

3.2补偿标准不一和新村建设规划缺少评估使农民增收、农村建设面临风险

城乡建设用地增减挂钩政策实施的初衷是解决城乡合理用地问题，同时也是推进和落实以城带乡、以工促农战略的一条有效路径，可以通过建设用地指标的流转将城市发展成果转移到农村，使城市资金通过一定的方式支持农村建设。但在实施过程中，存在四方主体，即政府、企业、农村集体组织和农民，国家有关部门在房屋拆迁和建设用地复垦为耕地上并没有出台具体的收益分配标准，有些地方工作做得好的，农民不需花费太多就可以搬到新区或新村。而也有少数地方将增减挂钩的补偿标准参照传统征地补偿，据国家有关资料统计，被征土地征用 5 费的收益分配比例，地方政府占20%—30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%[16]，造成农民利益受损。另一方面，新区或新村建设规划评估不足，导致新建集中区在具体使用时，不符合农民生产生活习惯，造成较大生活成本。如有些地方只是考虑让农民集中居住，但却未考虑农民饲养牲畜的习惯，新建区未规划牲畜饲养空间，导致新区建成后农民入住率低。也有的地方不考虑文化风俗习惯，导致新区建成后，原有村落长久形成的历史非物质文化丢失或遭到破坏。

3.3挂钩项目与相关规划缺少衔接评估使农村用地面临结构失衡风险

规划编制质量不高，规划滞后，规划意识不强，是长期以来我国农村发展和建设无序的症结之一，开展农村土地综合整治和城乡建设用地增减挂钩，就是要变无序为有序，提高农村用地的质量和效率。因此，城乡建设用地增减挂钩的前期申报工作必须强调统筹规划，即以科学规划为引导，严格按照土地使用规划，通过典型示范，推动农村土地综合整治工作有序进行。而在具体操作过程中，一些地方为了尽快解决城镇建设用地指标紧缺的压力，在增减挂钩项目选址上只顾眼前，不顾长远，随意划地，导致挂钩规划与土地利用总体规划不衔接，与城乡规划不协调，对农用地、建设用地和未利用地三大一级类用地的结构缺乏科学规范的引导和控制，使三类用地在数量、质量和空间秩序的组合方面面临错位、失衡的危险，难以实现促进社会主义新农村建设、统筹城乡综合配套改革、建立新型城乡形态的战略目标，各种争地矛盾很难得到有效解决。3.4置换土地质量缺少评估使国家粮食安全面临风险

保障国家粮食安全是一切工作的底线，是城乡建设用地增减挂钩政策的根本要求，是国家规定18亿亩耕地红线的政策本底。目前各地在增减挂钩后，对新补充耕地的质量评估还需要更加严格，形成更为完备的标准。尽管表面上通过增减挂钩，一些地方在耕地总量上保持大体平衡，但实际上新复垦的耕地要形成较好的生产力，则还需要多年的精心培育。各地挂钩过程中存在劣地换良田现象，补充耕地的质量与被占用耕地的质量之间存在较大的差距，实际上是耕地在减少，与耕地占补平衡战略“使存量耕地产出能力总量不下降”的初衷不符合。表面上耕地面积没有减少，但实际上粮食产量下降，这种情况一旦成为普遍现象将严重影响国家粮食安全。[17]

4科学实施增减挂钩政策，提升项目规划、评估和管理水平4.1坚持统筹规划，健全完善项目规划管理体制机制

政府应当本着公平、公正的原则，根据地方城市发展需求水平、城市土地利用绩效水平、城市的战略地位等重要因素确定每年进行城乡建设用地挂钩的总量。按照统筹规划的要求，把拆旧区和新建区作为一个整体放到区域经济发展大局中进行科学定位，统筹考虑市县域城乡空间、产业布局和农田、生态保护，形成城镇和村庄相互衔接、架构合理的城乡形态。要分区域明确产业结构、人口密度、复垦耕地标准、环境保护等要求，建立统筹产业发展、新区建设、生态环境建设和文化保护等的综合规划评估体系。强化项目规划的实施与监督，规划编制、审查和监督要适当分离，以便规划严格执行。4.2创新农村产权制度，推动农村建设用地优化配置

明晰农村产权关系和权能，建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度。全面开展农村集体土地所有权、集体建设用地使用权、宅基地使用权和农村房屋产权确权登记颁证，这是开展农村土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩的基础。要在技术方面对确权工作进行规范，坚持实测确权，在管理上加强指导和监督，建立健全农村产权维护和纠纷调处机制。完善农村宅基地管理制度，控制宅基地房屋建设强度，探索建立宅基地有偿使用、有偿退出机制和农村房屋产权流转、交易、处置机制。4.3建立科学合理的补偿标准和责任评估体系

在严格执行规划的前提下，逐步提高农民在土地非农化和增减挂钩过程产生的增值收益中的分配比例。明晰建设用地作为一种商品的价值构成要素，在补偿标准方面要综合考虑区位、自然生产力、开发成本、机会成本、复垦成本、预期收益、社会保障价值因素等。建立专业、权威的评估机构，科学估算土地价值的合理区间，将其作为监督土地交易市场正常运行的依据。明确土地使用权交易各方的责任与义务，作为土地转换之后续工作的考评与监督依据。[18] 4.4建立项目区招投标和规范化管理机制

在项目区挂钩实施过程中,严格依据条件实行项目区招投标管理。如在增减挂钩试点中对土地复垦整理可以采取项目法人制、公告制、合同制、招投标制、监理制、财务请拨款制和报账提款制等。[19]严格控制周转指标规模,规范管理,不得违反规划扩大试点范围,避免借农村土地整理过快扩张城镇建设用地的规模。在实施耕地总量动态平衡的过程中,既要注重耕地的数量不减少,又要保证整理后耕地的质量不降低,要做好耕地质量评估检查。

实施城乡建设用地增减挂钩政策,推动建立城乡统一的建设用地市场，促进 7 城乡建设用地的双向互动和协调运行，对缓解当前我国经济发展速度与耕地保护之间的矛盾具有紧迫性和现实性。而如果不重视“挂钩”过程中的综合评估和管理，则一项好的政策也会异化为侵害农民权益、造成国家粮食安全的隐患。因此，探索制度创新，完善体制机制设计，对进一步科学实施增减挂钩政策、促进城乡一体化发展具有重要意义。

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第二篇：某县耕地占补平衡和增减挂钩工作情况汇报

某县耕地占补平衡和增减挂钩工作情况汇报

我县把耕地占补平衡工作作为统筹城乡发展的主要载体、破解用地瓶颈的重要举措、乡村振兴的有效途径，抢抓机遇，创新机制，狠抓落实，实现了我县耕地占补动态平衡，保障了经济社会可持续发展。现将情况汇报如下：

一、工作开展基本情况

1、土地开发工作情况。2017—2019年，我县共有5个项目通过省厅报备，新增耕地面积69.91公顷(水田30.69公顷、旱土39.22公顷)。具体为，**镇**村等两个村土地开发项目新增耕地面积14.62公顷（水田11.78公顷、旱土2.84公顷）；**镇村尾村土地开发项目新增耕地面积8.81公顷（旱土）；**镇**、**村土地开发项目新增耕地面积12.85公顷（旱土）；**镇**村土地开发项目新增耕地面积14.53公顷（旱土）；普满乡下庄村等三个村土地开发项目新增耕地面积19.1公顷（水田18.91公顷、旱土0.19公顷）。

2、增减挂钩工作情况。我县依托城乡建设用地增减挂钩政策，推进顺利了行廊镇为试点的全县“空心房”整治试点工作。针对增减挂钩复垦地块小而分散的特点，我县从实际情况出发，实行以行廊镇为试点，以点带面，向其他乡镇逐步铺开的模式。增减挂钩项目，2017年投入520万元立项1个实施175亩，2018年投入1828.62万元立项1个实施466亩，2019年投入4077.77万元立项3个实施1685亩。项目涉及10个乡镇95个行政村242个图斑。目前，项目工程已全部完工，正进入市级验收、省部级指标报备阶段，有力地促进了全县经济社会可持续发展。二是耕地后备资源不足。我县是全省县域面积最小的县，耕地后备资源匮乏，调查显示我县有1.74万亩耕地后备资源，但受生态红线、植树造林、权属纠纷、水源限制、三调政策等种种因素限制，实际可开发的耕地后备资源不足1万亩（其中水田约0.1万亩），严重制约了我县耕地占补平衡工作。

3、补充耕地核查整改工作情况。我县2009年以来的共26个耕地补充项目，面积862.63公顷。经现场核查，种植粮食作物的81.83公顷，种植经济作物的249.9公顷，种植幼林的248.2公顷，种植成材林的226.08公顷，摞荒53.……

二、耕地保护工作中存在的困难

1、耕地保护法律意识不强。近年来，国家和省颁布了一系列关于耕地保护的法律法规，制定了最为严格的耕地保护制度。但是，在具体的耕地保护工作中，部分群众法律意识淡薄，认为土地是自己的，想搭就搭，想建就建，造成违法占用耕地；有个别地方还存在非法占用基本农田的行为。我国一直以来实行最严格的土地管理制度，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策已深入人心。但是在以往的耕地保护工作中，只是看重耕地数量的保护，对质量的认识还不够，直接导致了“占优补次”、用养失调等诸多耕地质量问题的出现，还存在部门在保护耕地方面形成“合力”不够情况。

2、我县建设项目用地需求大，不可避免要占用一定数量的耕地，耕地保护压力大。综合2011-2019年我县建设项目占用耕地需求，每年耕地占补需求约

600

亩，并且绝大部分是占用水田。全县耕地后备资源不足，特别是优质耕地资源极少，2012年xxx县耕地后备资源调查成果，我县耕地后备资源呈现“总体有限、优等地少、灌溉条件差、分布零散”的特点。由耕地后备资源质量等级面积汇总表的数据可知，我县耕地后备资源总计88746.22亩，占全县土地总面积的2.99%。优质耕地资源极少，质量等级为“一等地”的仅308亩，占耕地后备资源总量的0.35%；

根据二调调减耕地成果，我县二调调减图斑适合开发水田面积6012亩，连片面积在50亩以上的仅3块，且整体分布零散，地理位置偏僻，交通不便，很大部分已退耕还林或实行农业结构调整。由于生态公益林划定和高铁及主要交通道路两箱可视范围都不允许开发的原因，部分纳入耕地后备资源的林地难以实施土地开发，耕地后备资源极为有限，且建设项目占用耕地要求“占优补优，占水田补水田”，我县耕地占补平衡压力大，难以为继。

3、旱改水项目选址立项难

根据二调显示，我县旱土面积10万亩，除去15度以上、耕作层50cm以下、退耕还林、水源无保障等，实际旱改水资源不足1万亩，且分布零散，难以实施规模化改造。目前我局正在积极组织旱改水项目选址立项工作。

三、下一步工作思路

1、开展深入持久的宣传，提高广大干部群众保护耕地的意识。通过多种形式广泛宣传我国国情国策、自然资源部关于基本农田“五不准”等土地管理法律法规。充分利用广播、电视、报纸等媒介开展立体的、全方位的政策宣传，做到家喻户晓、妇孺皆知，增强人民群众保护基本农田的自觉性、主动性。重点做好“6.25”土地日宣传工作，增强全县广大人民群众保护耕地法律意识。

2、强化土地规划的引领作用，严把建设项目规划选址“关口”，做到建设项目尽量少占耕地或者不占耕地，占劣不占优，从源头上控制非农建设占用耕地。

3、结合国家卫片执法检查，加大对违法用地查处的力度。对破坏耕地，特别是破坏基本农田的违法行为从严查加大巡查力度，严格落实基本农田“五不准”的规定。对于圈占、破坏基本农田的行为，从严从快查处，进行曝光，切实起到震慑警示的作用，进一步落实执法监察责任制度。

4、促进土地节约集约利用，保障耕地占补平衡。在保障经济发展正常用地需求的前提下，严格执行用地标准，充分挖掘现有建设用地潜力，提高土地集约利用水平，合理控制建设用地规模增长，就要转变城镇建设用地思路和观念，由外延扩展转为内部挖潜，在搞好旧城改造，在盘活存量土地上下功夫，严格控制城乡建设用地规模，保护耕地。

5、进一步加强土地开发项目、城乡建设用地增减挂钩项目、“旱改水”项目的实施工作。适度开发耕地后备资源，将低效残次林地、低丘岗地改造为优质耕地。加强对废弃地的复垦和农村居民点的整理，结合异地扶贫搬迁实施“空心村”改造等项目。大力推进对田、水、路、林、村等实行综合整治，改善生产生活条件，增加可利用土地面积和有效耕地面积，提高土地利用率和产出率。

第三篇：XX县耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩项目实施管理办法

XX县耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩项目实施管理办法（试行）

第一章

总

则

第一条 为规范全县的耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩项目管理，保障耕地的数量、质量，发挥补充耕地项目的资金效益，持续实现全县耕地占补平衡和耕地总量动态平衡，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《XX省土地开发整理项目管理办法》《XX省耕地质量管理条例》及《XX省耕地开垦费征收使用管理办法》（X政办发〔20XX〕X号)等相关法律法规和文件规定，结合我县实际，特制定本办法。

第二条 县国土部门根据土地利用总体规划、土地开发整理专项规划、耕地后备资源状况等情况，建立耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩项目备选库，镇人民政府及相关部门应将可供补充耕地开发和城乡建设用地增减挂钩用于占补平衡的后备资源纳入项目备选库进行统一管理。

第三条 县政府成立耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩项目领导小组，领导小组成员名单（见附件1）。领导小组办公室设县国土局，由县国土局局长兼任办公室主任，负责耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩项目的实施协调和日常管理工作。

县国土局 负责耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩工作的业务指导。项目前期选址指导、实施方案和预算设计的编制、实施过程监管、项目验收、土地变更调查、指标确认、信息报备等工作。

县财政局 负责项目资金预算的审查、下达和资金拨付、竣工决算审查、工程采购以及资金监督管理等工作，依据做好耕地占补平衡和增减挂钩项目政府采购和上市交易，参与对项目立项的审查和验收。

县审计局 根据审计计划负责对项目工程造价的结算审计出具审计报告，并将项目资金使用情况纳入财政预算执行审计范围。

县发改局 负责做好全县耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩项目的立项审批工作，并下达立项文件。

县农业局 负责耕地占补平衡项目和增减挂钩项目立项前耕地质量可行性论证、检测、竣工验收、竣工后的耕地质量等别评定并出具报告；对新增耕地编制提质方案，在项目实施过程中进行指导，并配合做好复垦耕地指标的验收确认工作。

县林业局 积极配合做好涉林耕地开发项目选址工作，在耕地后备资源认定上依法依规给予支持。耕地占补平衡项目在宜林地范围内，不得占用有林地、公益林地和坡度

25度以上的林地，并且依法依规办理林地相关手续。

县水利局 积极配合做好荒滩、河洲耕地开发项目选址，并依据相关法律法规出具可开发意见，及时开展防洪影响评价和可行性论证等工作。

县住建局 按照有关要求，负责做好对国有投资项目所采用的“合理定价，随机选择”确定施工单位，并进行监督管理。

县征管办 负责拆旧区地块建筑物拆除补偿的评估，负责与拆旧地块签订拆除补偿协议。

各镇人民政府 拟作为项目实施的承担单位，负责项目实施的具体工作：包括项目前期工作协调、项目施工管理、协调处理项目实施中出现的矛盾和维护稳定、耕种、地力培肥、水土流失治理、后期管护等工作，并参与项目验收。

第二章

立

项

第四条 关于耕地占补平衡项目立项。

（一）项目申报材料。每年4月份以前，各镇向县国土部门申报项目，并提供以下资料：

1.项目立项申请报告；

2.土地流转承包合同书（加盖土地权属单位的公章）；

3.土地权属证明材料；

4.出具项目符合立项要求的有关部门的意见（土地权属单位、属地的国土所、镇人民政府）；

5.项目实施后耕种管护的计划；

6.标准分幅地形图(1/10000)复印件；

7.标准分幅土地利用现状图（1/10000)复印件；

8.项目区土地现状的影像资料。

（二）项目选址条件。

1.项目符合土地开发整理规划、当地农业发展和农村建设规划，属我县耕地占补平衡项目库范畴；

2.土地相对集中连片，有基本的农业生产条件，具备一般的交通条件和可供灌溉水源保障条件；

3.旱土开发项目坡度小于25度、旱改水和水田开发项目坡度小于15度、土层厚度在50厘米以上，并具备30厘米以上耕作层覆盖来源，土质适宜农作物生长；

4.土地权属清楚，无矛盾纠纷；

5.新增耕地率不得低于70%;

6.当地镇人民政府、支村两委、村民均有土地开发的要求，能保证耕作种植措施得到落实。

7.项目选址符合河道行洪、生态环境、防洪工程安全、河势稳定等要求，符合防洪标准和有关技术规范要求。

（三）项目申报程序。

1.各镇向当地国土资源所提出申请并现场察看，符合申报条件的经国土所、镇人民政府签署审核意见后，再向县国土局提出项目申报选址，县国土局根据已受理的项目申请报告，每年

4-5月份集中组织逐个进行现场踏勘，进行初次筛选，提供图件资料给县林业部门核实参考，拟定立项项目名录。

2.根据初选拟定的立项项目名录，由县国土局牵头，组织县农业、林业、水利等部门进行现场察看。现场踏勘后的所有项目必须通过耕地占补平衡项目领导小组会审同意，签署项目选址定点单，然后由县国土局下达本耕地占补平衡项目的立项批复，同时报送市国土局备案。

第五条 关于城乡建设用地增减挂钩项目立项。

（一）项目选址。遵循原则：全国第二次土地调查的土地利用现状图中已确定的400平方米以上（含400平方米）建设用地地块可纳入拆旧区，包括农村宅基地、农村集体建设用地和工矿企事业单位破产、关闭搬迁后的废旧地等。易地扶贫搬迁户400平方米以下未纳入土地利用现状图的现状建设用地，提供审批文件等合法依据或国情地理普查资料、影像、村级证明等材料，可纳入拆旧区。易地扶贫搬迁户自行将农村宅基地等零星分散建设用地进行复垦的，经县城乡建设用地增减挂钩工作领导小组办公室确认，可直接用于增减挂钩。

（二）项目申报。符合选址条件的地块由各镇负责摸底、镇政府核实权属后，统一向县城乡建设用地增减挂钩工作领导小组办公室提出申请，县国土局安排人员对拆旧地块进行实地踏勘，核实现状地类、建筑物及附着物占地面积及檐高，并拍照存档，确定建筑物及附着物拆除范围与项目区范围。

（三）项目确认。确定项目范围后，县国土局组织具有资质的技术单位对项目区范围现场进行踏勘和实地测量，对地形地貌进行测绘，并准备相关资料向省国土厅申请对拆旧区进行选址确认，确认通过后县国土局将相关数据提供给各镇，各镇应及时与土地使用权人签订拆除复垦协议。由县项目领导小组选取专业技术单位编制项目实施方案报省国土厅审批。

（四）项目批复。县城乡建设用地增减挂钩工作领导小组办公室组织具有资质的技术单位编制项目实施方案以及设计预算书。项目实施方案的评审由省国土厅规划处安排专家库的专家组进行，评审通过后由省国土厅下达项目立项批复。

第三章

规划设计和预算

第六条 项目立项批复下达后，县国土局根据立项批复和有关技术规程，委托具有资质的测绘单位对项目区现状进行测绘；委托具有资质的设计单位依据土地开发整理项目技术标准，组织开展项目可行性研究、规划设计和预算编制。

项目设计和预算应满足编制施工招投标文件、设备材料采购制作和指导施工的需要。如果项目涉及到具有较强专业特点的桥梁、渡槽等单体工程，应有具有专业设计资质的设计单位设计。

项目预算组成包括：工程施工费、设备购置费、其他费用(前期工作费、工程监理费、拆迁补偿费、竣工验收费、业主管理与乡村协调费）、不可预见费等。

第七条 具有资质的技术单位对项目的规划设计与预算编制完成后，县国土局上报市国土局，由市国土局会同市农业、财政等有关部门组织专业技术人员（专家组由农业、水利、财政等有关专业职称的人员组成）按照有关规范对项目规划设计和预算方案进行评审。县财政局组织专业技术人员对项目预算资金的财政评审。

第八条 项目设计和预算评审通过后由县财政局、县国土局联合行文下达项目建设任务和预算批复

第四章

实

施

第九条 项目实施的承担单位为镇人民政府，负责组织项目施工单位的招投标工作，选定施工单位并进行管理。对于工程施工费在200万元以下的项目按照《政府采购法》规定，采用政府采购方式确定施工单位；对于工程施工费在200万以上的项目采取公开招投标方式确定施工单位。县工作领导小组办公室要组织相关部门做好项目监管工作，督查项目工程进度和资金使用情况，定期检查，对工程实施进度滞后的进行通报，对发现的问题及时督促整改。

第五章

验

收

第十条 工程施工结束后，施工单位做好竣工资料和结算资料，报业主单位同意（所在镇）向县国土局申请项目验收。县国土局和监理单位对施工单位报送的竣工资料和结算资料审核完善后，报县工作领导小组办公室进行复核。完成复核后县工作领导小组办公室组织有关单位和专业技术人员进行项目初验。初验合格的，出具初验报告；不合格的，责令施工单位限期整改。

第十一条 初验合格后，县工作领导小组办公室应组织进行工程结算审计，办理工程结算，编制财务决算报告，按规定开展财务决算审计，完成土地利用现状变更调查、耕地质量等级评定等工作。同时收集整理相关资料向省国土资源厅申请项目验收。

申请项目验收应提交项目验收申请、项目竣工报告、竣工实测图、项目初验报告、工程结算评审报告、财务决算报告、土地权属调整报告、工程监理总结、设计变更方案和批复、变更设计范围需与设计范围一致、耕地质量等级评定报告等相关资料。

第六章

资金管理

第十二条 项目资金管理的基本原则

（一）专款专用原则。用于经批准立项的补充耕地项目的资金，必须坚持“专款专用、专户管理，单独核算”原则，全部用于耕地占补平衡项目支出，任何单位和个人不得截留、挤占和挪用；建立项目资金专户，由财政统一管理支付。

（二）全程监控原则。加强项目管理和资金管理相结合，实现对项目的事前、事中、事后全过程进行监管，防止损失和浪费，提高资金使用效益。

第十三条 项目资金拨付。工程完工，由领导小组办公室组织验收合格后，按不超过预算的50%支付工程施工费，待项目新增耕地指标确认后拨付20%，剩余30%部分作为工程和耕种措施保证金分三年按10%、10%、10%的标准拨付。

第十四条 项目工程施工费、青苗费、拆除费经国土、财政、相关镇人民政府审查认可后，由财政拨付给施工单位。

第十五条 项目勘察测量、实施方案和设计预算编制、工程监理费、招标代理等中介机构服务费由县城乡建设用地增减挂钩工作领导小组办公室依据中标通知书和技术服务合同按程序支付。

第十六条 竣工验收费是指项目工程完工后因竣工验收、决算、成果的管理等发生的各项支出。包括项目工程验收费、项目结算审计和财务决算编制费、复垦后土地权属确认与登记费、竣工测量费、竣工资料编制费及标志设定费等。相关费用在不超出预算的基础上，据实支出。

第十七条 不可预见费是指项目施工过程中因自然灾害、设计变更和工资、物价水准等因素发生变化而增加的费用。费用根据实际发生情况，计入变更批复工程结算清单。

第七章

配套资金管理

第十八条 各相关职能部门工作经费根据工作需要由财政据实拨付；镇、村工作经费按新增耕地确认面积3000元/亩标准由县财政拨付。

第十九条 为提高新增耕地质量，达到验收标准，所开发的耕地确需铺设耕作层的，若开展耕作层剥离再利用，其费用另行列支。

第二十条 关于后续耕种措施费用，对于开发的水田（含旱改水）后续耕种、培肥等费用标准，由原来的900元/亩（株国土资〔2010〕132号）提高到1500元/亩（第一年、第二年、第三年分别为600元/亩、600元/亩、300元/亩）；对于开发的旱地后续耕种、培肥等费用标准，由原来的900元/亩（株国土资〔2010〕132号）提高到1200元/亩（第一年、第二年、第三年分别为500元/亩、400元/亩、300元/亩）。由镇人民政府负责后续耕种、培肥实施和管理等工作。其后续耕种措施费用经县农业、国土、财政验收合格后，按据实拨付。

第八章

监督检查

第二十一条 项目建设实行责任追究制，建设单位和工程咨询、设计、施工、监理、招标代理等单位及其工作人员因工作失职而造成损失的，依纪依法追究责任。

第二十二条 县国土、财政、审计、农业等相关部门要按照各自的职能分工，加强对项目建设的监管。

第二十三条 各职能部门及其工作人员在项目审批和建设工程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、行贿受贿的，依纪依法追究责任。

第九章

考核、奖惩办法

第二十四条 为深入推进我县耕地占补平衡项目建设，确保各项目标任务顺利完成，特制定项目考核、奖惩办法。

（一）参加考核单位人员：分管副县长、国土、财政、各镇人民政府。

（二）考核对象：项目实施各镇人民政府及各相关职能部门（含村级组织）。

（三）考核内容

1.镇人民政府考核内容

(1)组织机构；(2)政策宣传；(3)摸底调查；(4)签订协议；(5)资金管理；(6)工作进度；(7)信访维稳；(8)指标确认；(9)资料整理；(10)后续耕种。

2.相关职能部门考核内容

(1)组织机构；(2)工作方案；(3)宣传报道；(4)完成应急工作；(5)单位职能落实情况。

（四）考核方式(见附件2、附件3)

1.考核工作由耕地占补平衡项目工作领导小组办公室组织实施，实行百分制考核。考核成绩分为优秀、良好、合格、不合格四个等次。其中，90-100分为优秀；80-89分为良好；60-79分为合格；60分以下为不合格。

2.坚持平时考核与集中考核相结合，以平时考核为主，采取听汇报、查资料、看现场、访农户等方法进行综合评定。由被考核单位每季度对项目实施情况进行自查，自查报告上报领导小组办公室，领导小组办公室按季度考核，年终汇报总结果报领导小组审定。

（五）奖惩办法

1.与绩效考核挂钩。考核结果由领导小组办公室在全县范围内进行通报，并纳入各相关单位年终绩效考核和耕地保护目标考核范围。

2.与单位奖金挂钩。对被评为优秀、良好、合格的镇人民政府和相关部门给予适当资金奖励。

3.被评为良好及以上的施工单位，允许参与下一项目招投标，对于不合格的取消下一项目投标资格。

附：1.XX县耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩工作领导小组名单

2.XX县耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩项目镇人民政府考核标准

3.XX县耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩项目相关单位考核标准

附件1

XX县耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩工作领导小组名单

组  长：XX 副县长

副组长：XX 副县长

成  员：XX 县国土局局长

XX 县财政局局长

XX 县农业局局长

XX 县林业局局长

XX 县水利局局长

XX 县审计局局长

XX 县发改局局长

XX 县住建局局长

XX 县征管办主任

XX XX镇镇长

XX XX镇镇长

XX XX镇镇长

XX XX镇镇长

XX XX镇镇长

附件2

XX县耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩项目镇人民政府考核标准

考核内容

考核评判标准

分值

实际得分

组织机构

1.成立领导小组（看资料）记1分，否则不计分；

2.制定工作实施方案（看资料）记1分，否则不计分；

3.按照党政领导包片，办点干部包村、村组干部包户的原则建立责任制（看资料），记2分，否则不计分。

4分

政策宣传

1.召开2次以上党政领导联席会议，研究项目工作（看记录），记0.5分，否则不计分；

2.开展2次以上镇、村干部业务培训（看资料）记0.5分，否则不计分；

3.村组有宣传栏、宣传标语（看现场）记0.5分，否则不计分；

4.每月报送1篇工作信息，记0.5分，否则不计分；

2分

摸底调查

全面、真实、准确采集项目后备资料信息，达到基数100亩的记10分，每增加20亩加1分，超过300亩的记满分。

20分

考核内容

考核评判标准

分值

实际得分

协议签订

在规定时间内没有与对象签订协议书的，每户扣0.5分，超过20户，不计分。

15分

资金管理

资金管理符合封闭运行、专款专用要求，管理规范、运行安全、无挤占挪用、截留资金等行为，记2分，否则不计分；

2分

工作进度

按计划实施项目建设，对滞后的酌情扣分。

15分

信访维稳

1.切实做好群众思想工作，杜绝越级上访，确保社会稳定。因执行政策不到位引起社会不稳定的，每发生一起扣0.5分。每被通报一起进京、赴省、市、上访涉及镇人民政府责任5人以下的，分别扣1分、0.5分、0.2分；5人以上的分别扣2分、1分、0.5分。

2.工程施工受阻，镇人民政府未积极配合，影响工程正常施工的，每发生一起扣0.5分。

6分

指标确认

经省国土资源厅确认少于100亩记10分；100亩以上每增加10亩加2分，超过300亩的记满分。

30分

资料整理

1.按要求上报调查表（电子档和纸质档）记0.5分，不报、迟报不计分；

2.按要求上报选址照片记0.5分，否则不计分；

3.按要求上报申请书、协议书记0.5分，否则不计分；

2分

考核内容

考核评判标准

分值

实际得分

4.资料整理成册记0.5分，否则不计分；

后续耕种

项目区后续耕种面积完成80%的记4分，未达到80%的按比例扣分。

4分

综合考核得分

100分

附件3

XX县耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩项目相关单位考核标准

部门及完成情况

考核内容

单位

考核评判标准

分值

实际得分

公

共

部

门

30分

组织机构

成立领导小组记5分，否则不计分。

5分

工作方案

制定工作实施方案，记5分，否则不计分。

5分

宣传报道

每月上报工作信息1篇，记10分；每少一篇扣1分。

10分

完成应急

工作

按要求完成交办的应急工作任务，记10分；每缺一项扣2分。

10分

单

位

职

能

落

实

情

况

工作任务完成情况

财政局

1.按要求调控项目建设资金，每缺一项扣2分。

15分

部门及完成情况

考核内容

单位

考核评判标准

分值

实际得分

70分

单

位

职

能

落

实

情

况

70分

部门及完成情况

考核内容

单位

考核评判标准

分值

实际得分

单

位

职

能

落

实

情

况

70分

2.按时完成项目财政评审，每缺一项扣2分。

30分

3.监督项目资金使用，规范资金拨付行为，每发生一起违规行为，扣2分。

15分

4.参与项目验收，每缺一项扣

10分

2分。

工作任务完成情况

农业局

1.对耕地质量进行等级评价，每缺一项扣2分。

40分

2.参与项目验收工作，每缺一项扣2分。

10分

3.指导后续耕种农业生产，每缺一项扣2分。

20分

工作任务完成情况

国土局

1.编制耕地占补平衡项目实施方案，未按时完成不计分。

30分

2.指导各镇进行项目实施，每缺一项扣2分。

20分

3.参加项目验收，每缺一项扣2分。

10分

4.督促项目区进行后续耕种，每缺一项扣2分。

10分

工作任务完成情况

审计局

1.组织对项目审计，强化程序、造价、资金、质量和绩效等方面的审计监督，实现结（决）算审计全覆盖，每缺一项扣2分。

60分

2.参与项目验收，每缺一项扣

2分。

分

工作任务完成情况

发改局

1、参与项目的选址工作，每缺一项扣2分。

40分

2、负责对项目审查、立项工作，每缺一项扣2分。

30分

工作任务完成情况

林业局

1.参与项目的选址工作，每缺一项扣2分。

30分

2.负责对项目林业方面的合法性进行审核，每缺一项扣2分。

30分

3.参与项目验收，每缺一项扣1分

10分

工作任务完成情况

水利局

1.参与项目的选址工作，每缺一项扣2分。

40分

2.负责对项目水利方面的合法性进行审核，每缺一项扣2分。

30分

工作任务完成情况

住建局

1、按程序确定施工单位2、管理督促施工单位，抓好项目质量和安全。

70分

工作任务完成情况

征管办

出具增减挂钩废弃建筑物，构筑物拆除标准

70分

部门及完成情况

考核内容

单位

考核评判标准

分值

实际得分

工作任务完成情况

施工

单位

1.积极组织人员进场施工。

10分

2.按时完成工程进度和质量。

40分

3.积极配合业主做好工程。

5分

4.积极配合监理单位的工作

10分

5.积极认真做好耕种工作。

5分

综合考核

得分

第四篇：黄陂区实施耕地占补平衡项目试行方案

黄陂区实施耕地占补平衡项目试行方案

(征求意见稿）

为鼓励耕地占补平衡项目实施，促进集约节约利用土地，服务城乡统筹发展，根据《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》、《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》、《省国土资源厅关于全面做好提质改造和补改结合落实耕地占补平衡的通知》等文件规定，按照区人民政府五届二十七次常务会议精神，结合我区实际制定本试行方案。

一、工作目标

通过建立耕地占补平衡项目实施激励机制，有效落实耕地保护共同责任，充分调动街道（乡）保护耕地的积极性与主动性，促进耕地占补平衡项目实施，缓解我区耕地占补平衡压力。

二、工作内容

耕地占补平衡项目包括土地开发项目和耕地提质改造（旱改水）项目。土地开发项目是指土地利用现状图分类为未利用地、林地、园地等通过工程措施可改造为旱地、水田的项目（林地需林业部门认定未纳入林地保护范畴且同意开发为耕地）；耕地提质改造（旱改水）是指土地利用现状图分类为水浇地、旱地，周边水源充足，通过工程措施可改造为水田的项目。

三、项目实施

耕地占补平衡项目应严格按照湖北省土地整治项目选址、测绘、立项申报审批、规划设计及预算编制、工程监理、竣工验收、工程交付使用后期管护、档案管理等相关管理办法和《武汉市旱改水项目管理实施细则（试行）》实施。

街道（乡）作为项目实施主体，承担项目实施具体工作并完成相关工作任务，负责项目招投标（政府采购）、合同签订、工程实施、资金管理使用、项目协调、补偿兑付、后期管护等工作，负责项目后期建设占用、破坏耕地耕作层等违法违规以及不符合种植要求等行为的整改工作；国土部门负责项目立项申报，政策、技术指导，组织项目验收，上图入库，档案收集管理、监督等工作；发改部门负责项目立项审核和建设资金核定，并于每年10月底以前送财政部门编制下项目建设资金预算；财政部门负责项目建设和奖励资金列入财政预算，按照项目实施进度及时拨付资金；农业、水务和林业部门负责政策指导。

四、资金标准及奖励

（一）建设资金标准。项目实施方案报区发改委审核后，按照下达的实施方案批复确定的建设资金标准执行且原则上不得突破，资金结算以审计单位结论为准。

（二）奖励对象。按照“谁实施、谁受益”的原则，奖励对象为项目实施所在地街道（乡）。

（三）奖励标准。在建设资金外，按照项目竣工验收批复确定的面积，土地开发项目新增耕地按5.0万元/亩的标准、耕地提质改造（旱改水）项目新增水田按1.0万元/亩的标准奖励。奖励资金由街道负责统筹管理、使用，可用于弥补项目管理支出、规划设计预算标准不能覆盖的补偿项目（苗木移栽或砍伐补偿、农作物青苗补偿、机耕路、渠道建设占压补偿、农户改变种植方式补偿等）、项目实施后的农业设施维修、保养等后期管护支出。同时在符合招商引资等相关政策的前提下，按提供新增耕地面积的15％-20％的比例分配新增建设用地计划指标，优先保障街道（乡）用地需求。

（四）资金拨付。建设资金200万元以上的采取按工程进度分期拨付，200万元以下的按资金结算结论一次性拨付的方式，拨付至项目所在地街道（乡）；奖励资金按省、市国土部门下达竣工验收批复确定的新增耕地、新增水田面积核算后上报区政府，同意后拨付至街道（乡）。

五、本方案自下发之日起试行，由区国土资源和规划局负责解释。