从农业税取消后产生的新问题出发谈新型涉农税制的建设

第一篇：从农业税取消后产生的新问题出发谈新型涉农税制的建设

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从农业税取消后产生的新问题出发谈新型涉农税制的建

设

摘要：取消农业税的政策是我国农村税收制度是一个巨大的变革，是解决现阶段我国“三农”问题的一个关键。增加农民的收入、提高农民的弱势地位、加快农业的发展都取决于这次农业税收改革的成效。取消农业税不是一个简单的过程，它涉及到改革进行中以及进行之后的许多问题。例如取消农业税过程中我国乡镇财政缺口的问题、农村落后地区债务问题、农村的土地纠纷问题等等。可以这么说，取消农业税改革的成功与否，不在于检验农业税是否在改革后不存在，而是在于检验取消农业税后，这些相关的问题有没有得到妥善的解决。农业税改革是一个牵一发而动全身的事业，要全力以赴的完成好这一改革事业，就必须为这次改革做好配套工作，为我国新型涉农税制的建立出谋划策。

关键词：农业税；取消农业税；统一城乡税制；新型涉农税制

一、我国农业税取消的历程

自新中国成立50多年以来,中国农业税制建设历经曲。1958年6月3日,我国的《农业税条例》正式实施，开始在广大农村地区征收农业税。从1983年开始, 除农业税外, 国务院还根据《农业税条例》的规定, 决定开征农林特产农业税,1994 年改为农业特产农业税;牧区省份则根据授权开征牧业税。至此,我国现行农业税制实际上包括了农业税、农业特产税和牧业税等三种形式。从2000年开始推行农村税费改革后, 原来由农民负担的“费”也被纳入税里, 农业税比例有所增加。2004年,中国政府开始实行减征或免征农业税的惠农政策。2005年3月15日, 温家宝总理在第十届全国人民代表大会第三次会议上所做的《政府工作报告》中指出:明年将在全国全部免除农业税。2005年12月29日,全国人大常委会表决通过废止已实行48年的《农业税条例》,自2006年1月1日生效。2006年1月1日,中国延续2600多年的“皇粮国税”终于被废止。

二、农业税取消后的新情况和新问题

农业税取消以后,一些深层次的问题也凸现出来，严重的影响了农村的和谐，阻碍了新农村建设的进程。

（一）农村财政支出缺口大，县乡两级财政收支矛盾突出。农业税收是农村的财政收入的主要来源，就全国而言，在取消农业税之前,农业税的比重约占县级财政收入的70%，占乡级财政收入的90%，从2005年开始,我国在全国范围内取消农业税,农村基层 1

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政府财政没有稳固的大宗税源,新兴和后续性财源又连接不上，形势非常严峻。

（二）乡镇职权与职能相左、机构改革困难、难以适应农村新发展。免征农业税之前,乡镇政府的任务是长期围绕土地转、围绕农民转、围绕税费转。免征农业税的改革的初衷是希望乡村政府能够实现由管理型向服务型转变，改变过去“吃饭财政”的问题。但是在体实践中，虽然基层政府的工作量大大减少了，但是基层政府职能转变却表现出明显的刚性，在认识上和行动上严重滞后，大部分乡镇对政府职能转变基本上都停留在口头上，没有采取实际行动。

（三）农村的历史债务化解困难。分税制之后，我国基本形成了一个财权集中在上, 事权承担在下的分配格局。乡镇处在整个金字塔格局中的最底层，一方面要提供大量的农村公共产品和准公共产品，另一方面资金来源有限，上级转移支付不足，加上县级财政不断转移的财政危机和乡村政府工作中“形式主义”和政绩工程多带来的负债，十多年来，农村逐渐沉淀了近万亿元的债务。农业税的取消断了农村债务偿还的一部分资金来源。农村每年新增的财政收入甚至还不能满足债务的高额利息支出。如果政府不出台化解债务的办法或给一个承诺来安抚民心，一旦爆发讨债危机，将是一个非常严峻的问题。

（四）农民负担可能反弹。取消农业税不是一个孤立的政策,它的成功离不开相关配套政策的保驾护航。农业税的取消意味着利益在不同主体之间分配的改变，相应会引起一部分主体经济行为的改变，乡村的收费的规章制度比较含糊，给了地方政府一定的自主权，由于主体税种取消带来的收入的骤减，在缺乏有效的监督的情况下，乡村政府就可以通过其他收费的形式来弥补地方收入，引起了农民负担的反弹。

（五）土地分配不均,引发新的土地纠纷，不稳定因素增加。取消农业税意味着农民负担的减轻，基于土地的农民收入的增加。因此，不少外出打工、弃耕撂荒的农民纷纷回乡索要土地,而这些耕地,在过去已经由那些外出打工的农民分给其他农民或二期发包,无法满足索地要求,形成尖锐矛盾。大量的农民“回乡”,不利于土地的集体化、规模化经营,对农村劳力转移也产生了不利影响。

三、解决取消农业税后农村新情况新问题的对策

（一）开源节流，探索解决农村财政收支的新途径

要实现上述的转变，必须要改变思想，树立公共财政的理念，让公共财政的阳光可以真正的农村的每一个角落。

开源是指地方政府要积极拓展税源。这要求乡镇政府因地制宜，大力发展乡镇经济。乡镇企业大多都分布在城乡结合处，乡镇企业的税收贡献在近年来对乡村财政收入贡献巨大。为了更进一步乡镇企业发展，一要加大农村产业结构调整，促进农村产业化经营，以农稳财，夯实基础财源；二是要大力推进农村第二产业和第三产业的发展，以工富财。三是要完善专业市场，发挥辐射效应，以市活财。

另一方面，要减少不必要的支出，要保证财权事权的统一，避免出现“吃饭财政”

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问题。在分税制下，乡镇的资金都是由县级调拨，由于财权和事权不统一，地方资金使用完全没有预算约束，一些成本大于收益的项目常常可以上马。乡镇政府的有效管理一方面要考虑农村纳税人供养政府的能力，根据实际的财政供给能力，约束乡镇机构规模。为了使管理成本最小，在实践中可以通过乡镇合并的形式实现。

（二）加快基层政府职能的转变，引导乡镇干部搞好工作定位，探索服务农民新方式

只有“服务”才是联系乡镇政府与农民的纽带，乡镇工作一定要适应这种新的形势，注意发挥自身优势，切切实实的为农民致富出点子，办实事，确保农村经济社会的快速健康发展。乡镇干部应该引导和支持农民创业，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，盘活现有资源,为财政增收开辟更多税源,繁荣地区经济。同时还要加强和农业服务相关的软硬件的建设，提供直接改善农业生产生活条件的良种工程及农用水利、节水灌溉等中小型基础设施以及农业科研、农业新技术的推广。

（三）分步实施，区别对待，消除乡镇债务危机

要本着“广泛宣传，深入发动；民主理财，核查帐目；对照法规，依法办事；建章立项，总结完善”这三十二字方针，有条不紊的实施化解债务的工作。鼓励各地根据实际的具体情况，区别对待：

1.清收债权应本着先干部、后党员、再普通农户的原则，允许用实物资产或农村合作基金会的股金抵偿债务。

2.债权债务抵冲应本着“民主讨论方案，干部牵线搭桥，债主自觉自愿，相互办结手续”的原则。

3.让集体存量资产和资源。即对仍由乡镇掌握的“四荒”、“四旁”、零星地等经济资源，实行对外公开招标承包，或拍卖使用权;对乡镇集体拥有的闲置办公用房、厂房、机械设备等，租赁或出售。

4.重新逐笔审核债务。对侵占、挪用集体款项者，足额追缴，并追究责任。5.确属乡镇集体公益事业建设形成的债务，经集体研究订立还款计划，由财政转移支付资金抵消。

（四）加大农业转移支付，完善财政支农体系

农业本来就是具有收益外溢性，同时也不断接受着其他行业成本的成本的转移。本着公共财政体制下财政支农的原则，各级政府和财政部门要“多予、少取、放活”，全面支持“三农”，全面支持农村小康建设。1.稳定农业投入政策，多渠道增加农业投入（1）要确保国家财力向农业倾斜

（2）发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，引导社会资金增加对农业的投入 2．优化农业补贴政策

（1）农业补贴政策要把握原则，有计划、按步骤的实现中长期目标

（2）增加补贴额度，改进补贴方式，减少对流通环节的补贴，直接补贴生产者（3）重点加强对农业基础设施建设、调整种植结构和农产品出口的补贴

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(五)及时调解土地纠纷，稳定农民对土地的承包权

“耕者有其田”是农村稳定、国家安定的根本。要严格依照《农村土地承包法》，把“二轮延包”、“三十年不变”的知识对农民进行宣讲，落实到位，确定农民的土地财产权，消灭农地纠纷的隐患。对现有的土地纠纷应严格按照“二轮延包”的原则，采取仲裁方式来处理，由仲裁委员会解决。

四、国外涉农税制的经验和启示

现阶段我国农业税作为一个独立的税收体系的历史已经结束了，但是这并不代表我国所有的税收都和农业无关了，这也不符合税收的公平原则。鉴于农业税取消后我国农村经济以及乡村财政出现的种种问题，可以想象建立一个健全的涉农税收制度，有效的解决现阶段种种问题。在这方面，国外的先进的农业税收制度有很多值得借鉴的地方。

（一）国外涉农税收制度的基本框架

1.以农业产品为课税对象，征收流转税

这种类型大致可分为两种：一种是增值税类型国家，比如英国、爱尔兰、法国、德国等；另一种是销售税类型国家，比如美国、澳大利亚。目前，世界上约有110个左右的国家实行了增值税。

2.以农业产品为课税对象，征收流转税的国家对农产品征税时采取了两个方面的优惠政策：

一是零税率或免税。免税是指仅免本环节的增值税，进项税收不能抵扣；而零税率是比免税更为优惠的政策，除免除本环节的增值税外，还可将进项税收予以抵扣。大多数实行增值税的发展中国家对食品包括农产品实行零税率或免税，如阿根廷、土耳其、哥伦比亚，发达国家中的英国、爱尔兰、加拿大则实行增值税零税率。

二是低税率。欧洲共同体大部分国家对农产品征收的增值税实行低税率，如意大利对农产品按4％的低税率征税（其他产品为10％或20％），法国对食品（包括农产品）按7％的低税率征税，荷兰对谷物按6％的低档税率征税（标准税率为17．5％）。

3.以农业收益为课税对象，征收所得税

实行所得税的国家均将农业所得作为所得税课税对象。有些国家将农业所得单列，如土耳其、韩国。大多数国家将农业所得归并到经营所得，如美国将农业所得归入经营所得，日本将农业所得归入营业所得。

对农业收益征收所得税各国均有不同的优惠政策：扣除额。即农业税对取得农业收入的人按照农业收入减去免征额和基本扣除额之后的余额征收。4.以土地为课税对象，对农用土地征收土地税或财产税

许多国家将农用土地作为土地或不动产征收土地税或财产税。有些国家不单独设置土地税，对土地按照一般财产税征收；有些国家不设置一般财产税，单独设置土地税；有些国家即便是征收一般财产税，也另行设置土地税。在土地税或财产税中一般

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都包括农用土地。

（二）法国的涉农税制

1.法国实行大范围的增值税

在法国，增值税的征收范围不仅包括工业、商业、服务业和自由职业者，还包括农业，即所有法国境内有偿提供产品和服务的经营活动都应当缴纳增值税。对于每年应缴增值税税额低于3500 法郎的免征增值税，即农业纳税人年收入在30万法郎以下的免征增值税，但也可以自行选择缴纳增值税

2.包含农业纳税人的个人所得税

农业收益为自耕农、分成农、佃耕农以及农场主经营所获的农业所得、山林所得等等所得。农业收益应税所得的确定可由纳税人自行选择：一是协商征税，即由税务部门根据每个经营种类历年的总收益，减去必要费用，协商决定每单位平均收益，再按照每公顷平均收益额乘以经营面积计算出应税所得；二是据实征税，即在征税年度中，就总收入减去经营上必要费用及折旧费后的实际收益征税。

3.对农业有优惠的公司所得税

在法国，公司所得税的纳税人中，农业纳税人主要有：各种股份公司、股份有限公司和有限责任公司、合作社、公共团体、其他以营利为目的的法人。公司所得税只对在法国国内经营的企业所实现的利润征收。公司所得税实行单一的比例税率33％。但对公共团体和其它各种团体的农林业收益按24％的减轻税率征税。而农业合作信贷银行、农业合作社及其联合组织的收益，免征公司所得税。公司所得税实行预交制，纳税人须按上年度税金总额的90％作为本年度预交公司所得税税额，分四次预交。

4.有优惠的农业财产税

法国财产税中对农业单独有优惠的主要包括:(1)登记税，规定木材、乡村不动产等财产项目适用很低的特别税率;(2)遗产税，规定对树木、森林以及林业集团的股份、土地农业集团的股份、长期出租的农业财产、农村土地集团股份等，实行程度不同的减免税;(3)个人财产税，规定“特定乡村资产”等可以全部或部分免税。

（三）美国农业税制

税种少、针对性强和按收入纳税是美国农业税最主要的特点，除政府按照国家统一的所得税及其他税法向所有纳税者普遍征收的税费外, 农民基本上没有其他必须交纳的费用。另外, 美国农业税法中的税务优惠项目不可忽视。

1.遗产与赠与税

所谓遗产与增与税是指因为农业生产者有生产用房、农田、农具等，那么当遗产超过限额时,就应当一定的税款。同时, 考虑到土地产品的特殊性,为了照顾农业生产者,保护农业生产发展, 对非高附加值的农业,一般给予如下几个方面的优惠政策:第一,农业生产者过世时, 其拥有的土地按该土地的农业价格而非标准市价计算遗产税;第二,土地继承者在满10年后出售继承的土地缴纳所得税时可以按照标准市价计算成本而非接受遗产或赠与时计算遗产税的农业用途的价格。这样计价,将会使土地出售

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增值额大大降低,从而减少了应缴的所得税。

2.销售税

美国农场主的销售税是指在购买生产资料等需要向零售商支付的销售税上面。由于销售税属于州政府的税收,所以各州的规定不尽相同,但很多州都对农业生产给予了一定的优惠。例如犹他州对农业生产者购入商品有再销售减免、购入直接用于农业生产的商品不用交纳销售税的规定,并且对农业生产者销售产品和服务多数情况下免税。

3.所得税

联邦税制对农场主征收所得税的优惠,主要有:对农业收入采取“现金记账法”,即农场主在收到售出农产品的货款以后才向税务部门报告;可一次性扣除资本开支。农场主为生产而支付的“资本开支”可以在付款的当年的收入中一次冲销,即农业的资本开支中的收入和支出也是可以不同期的,这就鼓励了农业投资;把“产品”销售尽可能算作“资本”销售;对由出售资产而产生的盈余,按“短期”和“长期”作分别处理,短期收益全部是应纳税收入,长期收入只有40%的部分是应纳税收入；扩大所得免税范围,农业公司除可享受一般公司的鼓励就业税收抵免、投资税收抵免、亏损向后5年抵免或用以前年度已缴税款抵免外,还有一些特别的所得免税优惠。

（四）国外的涉农税收制度对我国建立新型涉农税制改革的启示

农业税取消以后，意味着占我国绝大多数人口比例的农民不再承担税负，这势必造成新的税制意义上的不公平；农业税取消以后，意味着我国县乡财政失去了主要收入来源，势必为地方各事务及支出带来巨大的困难„„这一系列重要问题摆在了改革者的面前，如何仔细周详的解决这些问题，如何在我国建立更公平、更科学、更先进的农业税收制度，如何做好配套措施的改革，如何使全国居民的税负更公平，正是我们当前所要面临的任务。

外国在农业税制改革方面有一系列成功的经验，如何做到取之有道，并且不损害税源是他们在设计税收政策的所最先要考虑的。

1.农业部门与其他部门统一税制是迟早的事情 税收要体现“横向公平”、“纵向公平”的基本要求。不管发达国家还是发展中国家，大国还是小国，农业比重高还是农业比重低，土地资源丰富还是土地资源贫瘠，其农业税制最终都殊途同归，走向与其他部门税制的基本统一。

2.正确处理取予关系是建立新的农业税收政策的前提

在农业税收与政府公共服务体系的关系上，需要强调税收的收益原则，农民“既负担，又享受”。政府通过制定农业税收政策，因此农民需要承担一定的负担，而政府将钱主要用于完善农业公共服务体系，农民也从这一体系中获得了相应回报，从而促进了农业经济的发展，使农民得到实惠。这是一种“双赢”战略，符合公共财政建设方向。

3.统一城乡税制是一个渐进的演化过程

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税收制度是随着各国经济发展和其他内外部因素变化而变化的。统一城乡税制必须考虑到现实条件:一是本国农业的自给半自给程度或商品货币化程度如何，征税机关有没有条件和手段准确核定农民的收入;二是农业的经营规模和农民的素质如何，设计税种和考虑征收方式中的成本问题;三是在一定时期是尽可能多地利用现有制度资源还是彻底抛开而进行税制改革，哪种做法更经济合理。

4.各国都把税收优惠和补贴作为支持和保护本国农业的一个重要手段

撩开外国涉农税制复杂的面纱，会发现外国对农业的各种“优惠”更是复杂。总的来看，以增值税为代表的各种间接税基本不交，以所得税和财产税为代表的各种直接税经过七扣八折，所交寥寥无几;越是农业比重低的发达国家，对农业的税收优惠措施越多、优惠程度越高。不论是发达国家还是相当一部分发展中国家，都没有把从农业中征税作为他们财政收入的主要来源，相反，却把对农业的扶持始终作为政府政策的重要目标，作为增强本国农业竞争力、促进本国优势农产品出口的一个重要手段。在不违背WTO规则的大前提下，通过“绿箱”、“黄箱”、“蓝箱”政策的实施改变我国农产品竞争力不强现状的空间还很大。

五、当前我国涉农税制改革的现实设想

我国近期的涉农税制改革既要体现税收的公平性，又要促进税收的效率性。单就每个税种都有固有的缺陷，鉴于上面的若干启示，建议在取消农业税后，替代它的不应仅仅是土地使用税，而且包括增值税和所得税。对农村全面征收农村土地使用税，并且把工业环节的增值税和所得税、企业所得税延伸到农业环节，这既有助于解决多年的农村、城市两套税制的“双轨制”，也有利于解决增值税在采购农业产品上的脱节。也就是说，是完全从市场经济要求出发，不设专门针对农业的税收，而是将现行的税收体系延伸到农业。

新型涉农税收体系的框架应以土地使用税、增值税、所得税三税为核心，加上房产税等相关的税收共同组成一个完整的复合税收体系。(一)农用土地使用税

它是隶属于土地税收体系的，是土地税体系的四个组成部分之一。作为现行农业税收的替代税种，开征农用土地使用税有三个方面的作用:一是政府筹措用于提供农业公共产品的资金；二是进一步界定和明晰土地产权；三是体现税收中性原则，有利于农业产业结构的调整。农用土地使用税的征收面可以较广泛，包括耕地、林地、草地等。农用土地使用税采用按等级分类计征的办法。具体标准可结合土地类型和土地质量，并参照以往年度收益水平从低设计。建立农用土地使用税难点主要是在土地等级的合理划分上，以及由此而引发的合理税负的确定。(二)农产品增值税

随着农业税和农业特产税的取消，将增值税更进一步延伸至农业领域，有三个需要重点解决的问题：一是农产品增值税税率的合理定位问题；二是纳税人界定及增值

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税发票的管理问题；三是建立适应农村特点的征管方式问题。(三)农业所得税

随着农业经济市场化，农业内部各业之间的收入差距，农村与城市之间的收入差距不断加大。因此，对农业也要像其他产业一样，采用多层次、多环节的复合税制，这是农业生产力发展的客观要求。在废止农业税的同时，将所得税延伸到农业环节是一项重大改革。

所得税延伸到农业，关键是个人所得税。目前，我国的个人所得税采用分项课征制，征税项目采用列举法，即列举的项目要征税，没有列举的项目不需征税。因此开征农业所得税的难点在如何客观、科学地核定纳税人年收入所得。根据我国农村的实际情况，农业所得税设计应采用粗放的过渡性做法，将起征点定得高一些，这也比较符合我国的实际。

(四)其他和农业相关的税种

如果简单地把涉农新税制理解为上述三个税种，是不全面的。因为，房产税、遗产税、契税、耕地使用税等都是这一体系的组成部分，也是不能忽略的。这些相关的税种的设计，必须结合实际情况，在土地使用税、增值税和所得税基础上展开的。

参考文献

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