解读农产品收购发票使用管理办法

第一篇：解读农产品收购发票使用管理办法

解读农产品收购发票使用管理办法

农产品收购发票是可抵扣进项税发票中四小票的一种，山东省国税局曾在2006年下发了《山东省国家税务局关于印发<山东省国家税务局关于加强收购发票使用管理的意见[试行]>等制度的通知》（鲁国税发[2006]207号），其中对农产品收购发票的使用作出具体规定，2010年山东省国税局为规范和加强农产品收购发票管理，堵塞税收漏洞，下发了《山东省国家税务局关于加强农产品收购发票使用管理的意见》（鲁国税发[2010]73号）。本文通过对相关政策的对比，对农产品收购发票使用过程应注意的问题进行分析。

一、政策的变化之处

对比鲁国税发[2006]207号文和鲁国税发[2010]73号文，其变化体现在如下几处：

1、领购收购发票资格的审核

鲁国税发[2010]73号第一条列举加强收购发票资格审查应注意的六个条款，和鲁国税发[2006]207号文相比增加了“会计核算健全，能够准确提供税务资料”条款。鲁国税发[2006]207号文中也有对纳税人会计核算健全的要求，只不过没有体现在资格审查环节，总体来说变化不大。

2、增加了跨地区收购农产品时发票开具办法

鲁国税发[2010]73号规定，收购发票仅限在本县（市、区）范围内使用。跨县（市、区）收购农产品的，可向销售方索取普通发票，或向主管国税机关申请开具《外出经营活动税收管理证明》后，向收购地国税机关申请领购收购发票。

3、鼓励企业开设专门账户支付农产品收购价款

鲁国税发[2010]73号文第五条加强会计核算管理，增加了“主管国税机关应引导从事农产品收购业务的纳税人在银行和其他金融机构开设专门账户用于支付农产品收购款”。农产品收购因其支付对象主要是农民个人，大多采取现金支付的方式。现金支付具有资金流向不易控制的特点，同时农产品收购发票又是企业自行开具，不利于加强监管，如果资金通过金融系统支付，对资金的流向可以有迹可循，因此鲁国税发[2010]73号文鼓励企业通过银行账户支付收购价款，也是出于加强监管的需要。

4、增加了增值税纳税评估重点评估对象的范围

鲁国税发[2010]73号文第六条加强日常监控管理，增加了重点评估对象的范围： 1.领购使用收购发票数量变化较大的； 2.月农产品购进金额较大且变动异常的； 3.农产品采购价格变动异常的；

4.发票原始单证不全、不能证实购销货物真实性的； 5.产品产量、销量及投入产出率波动异常的； 6.纳税申报异常或税负偏低的； 7.实物盘存与账、表、单不符的。

同时规定，对经评估发现纳税人存在虚开收购发票、虚抵进项税额等偷逃税行为的，应及时按规定移交稽查部门查处。

二、企业开具农产品收购发票应注意的事项

1、审核农产品出售者的身份

《山东省国家税务局转发<国家税务总局关于加强农产品增值税抵扣管理有关问题的通知>的通知》（鲁国税函[2005]230号文)规定：农产品收购企业向农民个人收购免税农产品的，可自行开具收购发票，向其他单位和个体经营者收购的，必须按规定向售货方索取发票。因此农产品收购企业在开具农产品收购发票时应注意审核出售者的身份，只有向农民个人收购农产品时可开具收购发票，向小规模纳税人或其他单位收购弄成拿票时不得自行开具收购发票，应取得对方开具的发票。为降低风险，建议在每个收购发票后面附上出售人身份证复印件，以证明出售人身份。

2、发票项目应填写齐全

鲁国税发[2010]73号文规定：纳税人开具收购发票时，应按规定时限、号码顺序逐笔开具，准确记录出售人的姓名、详细地址，同时在备注栏注明出售人的身份证号码和联系电话，不得按多个出售人或多笔收购业务汇总开具。

企业在开具农产品收购发票时一定注意将项目填写齐全，尤其是出售人的姓名和详细地址，应具体到乡、村、组，同时应该在备注栏注明出售人的身份证号码和联系电话。

3、收购发票不能跨地区开具

《转发〈国家税务总局关于加强农产品增值税抵扣管理有关问题的通知〉的通知》（鲁国税函[2005]230号文）规定：各类农产品收购发票，只限在本县（市、区）范围内开具；设区的市是否可在市区跨区开具使用发票，由所在市国税局确定。

收购发票只能在本县（市、区）范围内开具，企业在跨县（市、区）收购农产品的，根据鲁国税发[2010]73号文规定，可向销售方索取普通发票，或向主管国税机关申请开具《外出经营活动税收管理证明》后，向收购地国税机关申请领购收购发票。

4、准予抵扣进项税额仅为购买价款和烟叶税

收购发票准予抵扣的进项税额应为按购进农产品在收购发票上注明的价款和按规定缴纳的烟叶税依13%扣除率计算的税额，纳税人在收购农产品过程中随同买价支付的运输费用、装卸费用、人工费用、组织费用、中介费用、向相关行政部门或事业单位缴纳的工商费、育林基金等行政规费以及检疫消毒费等其他费用等，不能按照13％的扣除率计算进项税额。

5、未支付价款的收购业务不得计算抵扣进项税额

鲁国税发[2006]207号文和鲁国税发[2010]73号文均规定未支付价款的收购业务不得计算抵扣进项税额，其主要目的是为了防止纳税人虚开发票抵扣进项税，因此纳税人应注意保持相关付款凭证，以降低自身的风险。同时收购货物的过磅单、入库单、运输费用结算单据、收付款凭证等原始凭证应按规定妥善保管，并与收购发票内容对应。

第二篇：农产品收购发票的使用问题

农产品收购发票的使用问题

由于农产品收购发票是纳税人自行领取、自行填开、自行付款、自行抵扣税款的收购凭证，纳税人往往置国家税法于不顾，出于自身经济利益的考虑，把它当成随意调节当期利润、蓄意偷逃税款的工具，具体表现手法如下：

1、在收购数量上做手脚，虚购实抵。某些收购企业采取在没有收购业务或虽有收购业务但购少开多的情况下虚开收购发票，帐面上虚列当期购进金额，虚增增值税进项税额，造成帐实不符，达到少缴甚至不缴当期增值税的目的。

2、在收购价格上做手脚，低购高开。某些收购企业虽存在收购业务，但在开具收购发票时，收购数量不变，有意抬高农产品等原料的购进价格，造成低价购进高价开出，增加当期进项税额，达到少缴甚至不缴当期增值税的目的。

3、在收购品种上做手脚，超范围开具收购发票。某些收购企业“充分”利用国家对免税农产品的优惠政策，把不属于免税农产品的非农产品等原料也当作农产品收购来对待，超范围开具收购发票。比如对加工的中间产品及收购其他同类小规模企业的半成品甚至产成品也开具收购发票。所造成的税款流失包括两个方面：一是收购企业自身多抵扣进项税款造成少缴增值税的目的，二是给作为出售方的小规模纳税人偷逃税款提供了方便。

4、在收购渠道上做手脚，汇总开具收购发票。现行政策规定农产品收购发票的开具对象仅限于农业生产者自产的初级农产品，并且应向所有被收购对象逐一开具收购发票，而不管每笔业务量的大小。但由于农产品收购对象范围广、数量零散且季节性强等特点，企业直接从农户手中收购费时耗力，因而某些收购企业收购农产品的主要渠道不是面对自产自销的农户，而是采取多渠道的广泛收购或在异地设立收购点进行集中收购。比如向农场、养殖厂等农业生产单位购进农产品，向个体经营者和无证个体农产品贩运者购进农产品等。由于收购发票是由付款方向收款方开具，且一般为现金结算，不论收款方（或出售方）是否索要发票，付款方都要开具发票，特别是异地采购的集中结算。这就不仅严重违背了免税农产品优惠政策的原意，而且汇总开具收购发票的结果，造成了不应抵扣税款而抵扣了税款，人为地增大当期进项税额，减少了当期应纳增值税。

基层税务部门在实际操作中至少有三个难点：

一是企业的收购对象身份难核实。企业的收购对象是否是真正的农业生产者，税务机关很难核实。从理论上说，农产品收购对象应该是千家万户，但在实际经营活动中企业是不可能坐等农户上门；而从现行增值税制度规定，企业在开具收购发票时，只要提供出售人身份证复印件就可开具并进行抵扣，可以说在收购环节一切都由企业说了算，税务机关无法确定收购对象的真实性。

二是业务的真实性难查证。收购业务交易的对象非常特殊是农民，不是企业，其最大的问题是农民没有记账、保留交易凭单的习惯，因此，当收购企业人为扩大单价、数量时，税务部门难以通过交易对方搜集证据。另外，核实企业的收购行为时，主要通过实地核实与异地协查两个途径。对本地发生的收购业务，税务人员尚可上门核查，但一些经营规模较大的企业，其收购业务遍及全国各地，只能进行异地协查，但效果难以保证。这样，税务机关就很难拿出确切证据核实企业是否虚开虚抵。

三是收购发票难控管。在完善增值税管理改革时，多采用发票比对系统来堵塞漏洞，作为收购凭证———由于开票、抵扣在一个环节一个企业进行，就不可能将其纳入整个管理系统，通过比对管理来防止虚开，税务部门的监控只能是空谈。必须解决制度本身缺陷、变革制度、完善管理办法。

建议：

1、将开票职责从抵扣方剥离出来，规定由收购地农业管理部门或者税务部门经审核相应的资料后开具，不允许企业自开自抵。

2、要求建立专门的农产品收购台账。要求农产品经营及加工企业建立经营台账。在台账中要登记售货人姓名、身份证号码、联系电话、地址等基本信息。农产品的购进、出库均要有保管人员记录、签字。

3、对购进农产品按实耗额（或实际销售额），即不以企业当月购进的农产品收购凭证来计算进项扣除，而以企业当月实际耗用或商业企业实际销售的农产品金额来计算应抵扣税款。

第三篇：贵州省国家税务局农产品收购发票管理办法

贵州省国家税务局农产品收购发票管理办法

（试 行）

第一章 总 则

第一条 为规范《农产品收购发票》管理，堵塞税收漏洞，维护正常的经济秩序，根据《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则、《中华人民共和国增值税暂行条例》等规定，制定本办法。

第二条 本办法适用于在我省境内印制、领购、开具、取得和保管《农产品收购发票》的单位和个人。

第三条 本办法所称《农产品收购发票》，是指收购单位和个人在收购农产品经营活动中开具的付款凭证。

第四条 本办法所称农产品是指种植业、养殖业、林业、牧业、水产业生产的各种植物、动物的初级产品。

第五条 本办法所称农业生产者包括从事农业生产的单位和个人。

第二章 发票的印制

第六条 《农产品收购发票》为万元版，基本联次为四联。第七条 《农产品收购发票》发票联、抵扣联使用38g防伪纸印制，套印全国统一发票监制章。发票监制章及发票号码使用防伪油墨印制。

第八条 《农产品收购发票》由贵州省国家税务局统一式样，指定企业印制。

第三章 发票的领购

第九条 凡依法办理税务登记的增值税纳税人，向农业生产者收购自产农产品的，可向主管税务机关申请领购《农产品收购发票》。

第十条 需领购《农产品收购发票》的增值税纳税人，应向主管税务机关提出申请，同时提供以下证件及资料，经主管税务机关审核同意后，办理领购手续。

（一）购票申请；

（二）经办人身份证明及复印件；

（三）专职票管员身份证明及复印件；

（四）财务印章或发票专用章印模；

（五）收购单位开立收购农产品专用存款帐户证明；

（六）税务机关要求报送的其他有关资料。

第十一条 主管税务机关应派员进行实地调查核实，根据申请人的产品生产工艺流程、原材料耗用、生产规模等，确定用票数量。

第十二条

需使用《农产品收购发票》的单位必须按照《人民币银行结算帐户管理办法》在开户银行开立收购农产品专用存款帐户，专供收购农产品使用。

第十三条《农产品收购发票》领购实行验旧供新、限量供应、代管监开制度。

第四章 发票的开具

第十四条 纳税人向农业生产者收购其自产农产品时，应开具《农产品收购发票》。

第十五条 向农业生产者单位收购农产品不得使用现金支付；向农业生产者个人收购农产品的现金支付标准按照《现金管理暂行条例》执行。

第十六条 对收购非农业生产者和农业生产者外购、加工后的农产品，一律不得开具《农产品收购发票》。

第十七条 《农产品收购发票》仅限于在本县（市）内使用。

第十八条 纳税人在本省跨县（市）外出收购农产品的，可凭所在地主管税务机关开具的《外出经营活动税收管理证明》，向收购地主管税务机关申请代开统一发票或领购农产品收购发票，收购地税务机关不得收取发票保证金。

第十九条 《农产品收购发票》的开具必须按规定的时限、顺序、逐栏、逐项、全部联次一次性如实填写，并加盖财务印章或发票专用章。

第五章 发票的抵扣

第二十条 增值税一般纳税人必须是直接向农业生产者收购农产品开具的《农产品收购发票》，才能计算进项税额进行抵扣。

第二十一条 增值税一般纳税人购进小规模纳税人销售的农产品，可凭小规模纳税人开具的普通发票上注明的金额计算进项税额进行抵扣。

第二十二条

增值税一般纳税人跨县（市）外出收购农产品，可凭收购地主管税务机关代开的《贵州省国家税务局代开统一发票》上注明的金额计算进项税额进行抵扣。

第二十三条 增值税一般纳税人按下列规定进行申报税款抵扣。

（一）增值税一般纳税人收购农业生产者自产农产品，应在向税务机关报送《农产品收购发票》抵扣联进行抵扣的同时报送当期《农产品收购发票使用情况统计表》、收购农产品专用存款帐户资金使用

情况报告、销货方单位证明、身份证复印件或销货方所在地镇（乡）政府、村委会出具的自产自销证明、货物验收入库单、原始付款凭证及经税收管理员签字认可的入库查验单。税务机关对纳税人申报的有关凭证资料审核通过的，税务机关凭《农产品收购发票》上注明的金额计算进项税额进行抵扣，并加盖“已核已扣”专用章戳。对抵扣联及相关资料未通过税务机关审核的，不得进行进项税额抵扣。

（二）对农产品收购发票项目开具不齐全、销货方地址开具不具体或涂改的、销货方单位证明或身份证复印件与开具发票不符的、虚开发票的不予抵扣。

第六章 管理与监控

第二十四条 纳税人对同一销售者单次收购金额5000元（含）以上或当月累计收购金额超过2万元（含）以上的大宗收购业务，必须提供双方购销合同。

第二十五条 纳税人对单次收购金额达到一定额度以上的，应向主管税务机关申请报验，具体报验金额由各地在1万元至10万元的幅度内确定。

第二十六条 主管税务机关接到纳税人报验申请时，应指定二名以上税收管理员在货物入库前进行查验。并在入库单上签字、加盖查验章，作为纳税人抵扣的依据。

第二十七条 对纳税人开具的《农产品收购发票》列示的供货人和纳税人长期、固定的收购点，税收管理员要不定期进行走访、核实。

第二十八条 税收管理员应加强对纳税人使用《农产品收购发票》的管理与检查。重点检查以下项目：

（一）发票填开项目是否填写齐全、正确、真实；

（二）发票存根联是否完整连号；

（三）作废发票是否将全部联次保存；

（四）是否涂改、挖补、转借、转让、代开发票；

（五）是否虚构经营活动，虚开发票；

（六）发票填开金额与计算进项税额的收购金额是否相符；

（七）审查农产品专用存款帐户银行日记帐和现金日记帐与《农产品收购发票》开具金额是否相符；

（八）了解产品耗用农产品情况，掌握年产量与收购量，审核发票填开量是否正常，必要时可以进行存货盘点；

（九）检查税负率、收购价和销售价的合理性。

第七章 罚 则

第二十九条 纳税人有下列情形之一的，依照《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则、《中华人民共和国发票管理办法》及其实施细则的有关规定予以处罚；情节严重构成犯罪的，依法移送司法机关追究刑事责任。

（一）向非农业生产者收购农产品开具发票的；

（二）转借、转让、涂改、代开发票的；

（三）虚构经营业务活动，虚开发票的；

（四）私自印制农产品收购发票的；

（五）向他人提供或者借用他人农产品收购发票的；

（六）拒绝接受税务机关检查的；

（七）其它违反相关法律、法规规定的。

第八章 附 则

第三十条 本办法中使用的《农产品收购发票使用情况统计表》（见附件）由省局统一式样，各地自印。

第三十一条 各地可根据本办法，结合实际，制定具体实施办法。

第三十二条 本办法由贵州省国家税务局负责解释。

第三十三条 本办法自2007年1月1日起施行。原《贵州省税务局关于统一农副产品收购发票的通知》（〔1994〕黔税征字第22号）同时废止。

第四篇：发票管理办法解读

新《发票管理办法》将伪造虚开等罚款上限提至50万信息来源： 中国税务

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2463 字号：【 大 中 小 】从2月1日起，新《发票管理办法》（以下简称新《办法》）正式实施，而且其地位由原来的“财政部令”升格为“国务院令”。让很多企业感到最有压力的是，新《办法》对纳税人发票违法行为的处罚力度明显加大，对虚开、伪造、变造、转让发票违法行为的罚款上限由5万元提高到50万元，对违法所得一律没收，构成犯罪的，还要依法追究刑事责任。“毫无疑问，今后纳税人如果再在发票上玩猫腻将付出更大的代价。”天津大港油田运输有限公司港狮分公司财务人员于冬梅说。

假发票泛滥扰乱经济、社会秩序

2月1日，中国政府网发布了一条颇让人震惊的消息：审计署在审计中发现，在颇受国内外瞩目的西气东输二线工程建设中，相关人员以虚假发票和“白条”等入账0.43亿元。其中，中石油项目经理部用虚假发票入账，列支西气东输二线工程等项目培训费用714.26万元。

上述事件绝非个案。采访中，很多企业财务人员向记者抱怨，每天各种“低价开具真发票”的垃圾邮件和短信屡删不尽，火车站、地铁站、公交车站、过街天桥等公共场所，各种卖假发票的小广告像牛皮癣一样让人不胜其烦。

记者了解到，旧《发票管理办法》（以下简称旧《办法》）是由财政部在1993年12月颁布的。数天后，国家税务总局颁布了《发票管理办法实施细则》，对发票的印制、领购、开具和保管以及发票的检查作出了明确规定，对罚则也作出了明确而详细的解释和说明。大连睿智财务咨询有限公司合伙人马健说，旧《办法》在一定程度上规范了发票管理，对加强税源监控、保证税收的稳定增长发挥了积极作用。但随着经济社会的发展，旧《办法》在执行中出现了不少亟待解决的问题。特别是近年来，制作、兜售、使用假发票的现象较为严重，加上旧《办法》对发票违法行为的处罚力度偏轻，制售虚假发票的违法犯罪行为大有愈演愈烈的趋势。

有关专家表示，由于发票在我国具备了货币的部分功能，一些单位和个人受经济利益的驱动，往往使用假发票牟取非法利益。公安部门公布的数据显示，在2009年全国公安机关打击整治发票犯罪专项行动期间，全国共查处发票犯罪案件4694起，抓获犯罪嫌疑人员7026名，捣毁制售假发票犯罪窝点1498处，打掉犯罪团伙844个，缴获假发票9163万份。2010

年公安部在全国部署开展打击发票犯罪“深入行动”期间，破案7361起，抓获犯罪嫌疑人9319名，缴获假发票多达6.6亿多份。

马健告诉记者，发票违法行为不仅扰乱了正常的市场经济运行秩序，影响公平竞争，导致国家税款严重流失，而且还成为某些人谋取不法利益的工具，进而影响正常的社会秩序。2010年6月，审计署审计长刘家义在其所作的审计报告中明确指出，当前接受和使用虚假发票列支问题比较普遍。抽查的56个中央部门中，已报销的可疑发票29363张，虚假发票5170张，列支金额1.42亿元。

新《办法》四大变化直指“发票乱象”

正是在“发票乱象”愈演愈烈的背景下，新《办法》应运而生。对制售和使用假发票、不依法开具发票等旧《办法》中亟待解决的问题进行了完善弥补。新《办法》分为总则、发票的印制、发票的领购、发票的开具和保管、发票的检查、罚则、附则7章，共45条。综合采访税务机关、有关专家和企业财务人员的情况看，记者发现，和旧《办法》相比，新《办法》在管理理念、政策目的、打击假发票的技术、罚则等四大方面有较大的变化。有关专家预计，这些变化对有效遏制“发票乱象”将发挥积极作用。

那么，新《办法》究竟新在哪里呢？

在管理理念方面，新《办法》更加强调征纳双方权利、义务的对等，而不是单纯强调纳税人的义务。比如，新《办法》更加侧重开票方、受让方的控管，进一步规范了会计人员的职业操守，明确了纳税人“知道或应知道”发票真伪的责任，强调了税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道。比如，新《办法》进一步简化了发票领购程序，从正面引导纳税人合法使用发票，拒用假发票。具体来说，取消了发票领购环节的资格审核程序，规定纳税人凭税务登记证、身份证明和发票专用章印模即可办理领购手续，主管税务机关应在5个工作日内发给发票领购簿。需要临时使用发票的单位和个人，可以直接向税务机关申请代开发票，税务机关也可以委托其他单位代开发票。

“从上述新规定来看，新《办法》力求从税务机关的角度查找‘发票乱象’的原因并加以解决。”河北省沧州顺元汽车修理有限公司财务人员杨广云说。

在政策目的方面，除了规范发票管理外，新《办法》打击虚开、代开发票等违法行为的目的非常明确。从形式上看，根据旧《办法》的规定，企业在开具发票后盖章时，可以在“财务印章”与“发票专用章”之间二选一，而新《办法》明确规定，发票只能加盖发票专用章。从实际操作上看，新《办法》进一步细化了虚开发票的违法行为，增强了实际工作中对虚开发票的违法行为认定的可操作性，并且严禁纳税人的下列行为：为他人、为自己开具与

实际经营业务情况不符的发票，介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票，转借、转让发票，介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品，知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输，拆本使用发票，扩大发票使用范围，以其他凭证代替发票使用等。

在打击假发票的技术方面，新《办法》增加了运用信息技术手段有效防范虚开发票行为的规定。据了解，目前比较常见的虚开行为是在发票联多开金额，而在记账联和存根联上少开金额，形成“大头小尾”，这样不但可以多报销，还可以少缴税，税务机关却很难一一查证。为此，近几年，税务机关按照《税收征收管理法》的规定推广使用税控装置，并试点通过网络发票管理系统开具发票，税务机关也可借此直接监控纳税人开具的发票联信息，不必再依赖记账联和存根联信息，效果较好。因此，新《办法》增加了一些新规定，强调了纳税人应该安装税控装置的义务，要求推广使用网络发票管理系统开具发票，对使用非税控电子器具开具发票也作了进一步规范。“今后，逐步实现发票管理的无纸化无疑将是重要的发展方向，也是杜绝假发票泛滥的治本之策。”有关专家说。

在罚则方面，新《办法》进一步加大了对发票违法行为的惩处力度，提高了对发票违法行为的罚款数额。对虚开、伪造、变造、转让发票违法行为的罚款上限由5万元提高到50万元，对违法所得一律没收；构成犯罪的，依法追究刑事责任。同时，对发票违法行为及相应的法律责任作了补充规定，包括：对非法代开发票的，与虚开发票行为负同样的法律责任；对知道或应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄或者运输的，以及介绍假发票转让信息的，由税务机关根据不同情节，分别处1万元以上5万元以下、5万元以上50万元以下的罚款，对违法所得一律没收。另外，对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位和个人，税务机关可以向社会公告，以发挥社会监督作用。

马健表示，无论罚款、追究刑事责任还是向社会公告，纳税人违规使用发票的代价和风险都大大增加，很具有威慑力。加之信息化手段在发票管理方面的进一步应用，当前的“发票乱象”将会得到有效遏制。

“真票真业务”方可安全扣除费用

新《办法》剑指“发票乱象”，对企业和税务机关而言，税务风险和执法风险也将随之增加。河南四方会计师事务所副董事长张春喜指出，新《办法》实施后，税企双方的风险点都增加了。不过他同时认为，只要税企双方都能牢牢把握“真票真业务”这一核心原则，就一定能有效地防范和控制企业的税务风险和税务机关的执法风险。

所谓真票，就是真发票。张春喜介绍说，一张真发票至少应同时满足以下条件：一是取得的发票必须由售货单位或提供劳务单位通过合法渠道获得并开具，且加盖其发票专用章，不存在使用非售货单位或提供劳务单位的发票的行为；二是发票上所列商品货物或劳务的规格型号与实际业务和事项完全一致，不存在变更商品货物、劳务或其规格型号的行为；三是发票上记载的数量单价金额与实际业务和事项完全相符，不存在大头小尾或调整数量或金额的行为；四是开具发票双方若属于关联方，应考虑符合独立交易原则，使用公允价格，避免被税务机关纳税调整，不存在利用关联方调节利润的行为。

所谓真业务，是指纳税人真实发生了购买商品、接受服务以及从事其他经营活动的业务和事项，除购货发票外，还应有采购单、购销合同（协议）、运输票据、验收报告、入库单、出库单、盘存记录等证据支撑，在需要举证时，能够形成完整的证据链条，并被税务机关和法院等部门采信。

“真票真业务，如同一枚硬币的两面，缺一不可。”张春喜说。他告诉记者，真业务是内容，其发生才导致发票的开具；真票是形式，是记录经济业务和事项发生轨迹的凭据；真实的内容与完美形式的结合，才能作为财务报销依据，才兼具了货币的结算手段功能，才成为企业所得税税前扣除的必要条件。

不过有关专家也强调说，“真票真业务”只是纳税人将费用进行税前扣除的必要条件，但并不是说只要符合“真票真业务”的原则就一定能税前扣除。因为在判断某项费用能否税前扣除时，还必须看这笔费用与取得收入是否相关。如果无关，任何支出均不得扣除。同时，还必须看相关支出是收益性支出还是资本性支出，若为资本性支出，应按国家规定通过折旧、摊销等方式分期扣除，若为收益性支出，可考虑一次性扣除。另外，根据费用支出的内容不同，扣除还分为禁止扣除、全额扣除、限额扣除和加计扣除四种方式，需要根据具体内容具体对待。

基于防范税务风险的考虑，马健提醒广大纳税人，应充分认识到发票管理的重要性，加强对发票的管理。他建议纳税人采取两方面的措施：一方面，纳税人应认真学习新《办法》和即将出台的《发票管理办法实施细则》，根据最新的要求建立完善的内部发票管理制度，由专人负责发票的管理和开具工作；另一方面，纳税人应对照新《办法》的各项要求，认真检查自己在日常发票管理中存在的不合规的做法并加以纠正，以切实避免因为发票违规而被税务机关进行处罚的风险。

针对“发票乱象”，新《办法》对税务部门也提出了更高的要求。河北省沧县地税局有关人士对其进行认真研读后表示，今后，税务机关需要进一步加强服务，严格按照规定发放、代开发票并积极拓展纳税人鉴别发票真伪的途径，提高纳税人鉴别发票真伪的能力。同时，需要加大对虚开、非法代开等违法违规行为的打击力度，促使纳税人规范使用发票。

第五篇：发票管理办法解读2011.11.9

新《发票管理办法》解读

经国务院批准，新的《发票管理办法》（以下简称“新《办法》”）将于今年2月1日起施行。修改后的管理办法进一步加大了对发票违法行为的惩处力度，对虚开、伪造、变造、转让发票违法行为的罚款上限由5万元提高为50万元。为了帮助纳税人准确理解相关规定，对照旧《发票管理办法》相关条款，我们将就新《办法》修订后相关条款的理解作逐一分析。

第一条 为了加强发票管理和财务监督，保障国家税收收入，维护经济秩序，根据《中华人民共和国税收征收管理法》，制定本办法。

解读：第一条的要义在于，发票是为保障国家税收收入服务的，发票是手段，收入是宗旨。也就是说，发票不合规，权责发生制很难贯彻执行。比如约定三年后付房租，按权责发生制企业得预提每年房租费用，但按照营业税相关规定，预收房租的按预收款确认收入，没有预收款的，签合同时按合同约定时间确认纳税义务，这样营业税发票只能三年后才开，前两年没有发票，会计上作费用处理，但是因为没有发票，要全额作纳税调增处理，这就是发票管理与会计处理的矛盾之处。

第二条 在中华人民共和国境内印制、领购、开具、取得、保管、缴销发票的单位和个人（以下称印制、使用发票的单位和个人），必须遵守本办法。

解读：新《办法》增加了“缴销”两个字，意味着将实现对发票

从出生（印制）到死亡（缴销销毁）的全程监控。

第三条 本办法所称发票，是指在购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动中，开具、收取的收付款凭证。

解读：发票主要是针对流转税业务的财务凭证，购销商品属于增值税范畴，提供或接受服务则属营业税范围。从事其他经营活动中的发票事项，比如卖旧房，尽管旧房算不上是商品，也不是服务，但是也要开具发票。一般而言应当由销售方或提供方开发票，但有时购买方和接受服务方也得开发票，最典型的是农产品收购凭证。

第四条 国务院税务主管部门统一负责全国的发票管理工作。省、自治区、直辖市国家税务局和地方税务局（以下统称省、自治区、直辖市税务机关）依据各自的职责，共同做好本行政区域内的发票管理工作。财政、审计、工商行政管理、公安等有关部门在各自的职责范围内，配合税务机关做好发票管理工作。

解读：此次发布的新《办法》法律层次较高，是国务院总理温家宝签署的，属于行政法规。不但是处理发票问题的重要依据，也是法院等部门执法的重要依据。比国税函或国税发等文件的层次高，采信范围广。

第五条 发票的种类、联次、内容以及使用范围由国务院税务主管部门规定。

解读：发票是企业经营活动中重要的财务收支的法定凭证，是会计核算的原始依据，也是审计机关、税务机关执法检查的重要依据。当前，由于发票种类繁多，有机打发票、手工发票还有网络发票，纳

税人很难准确把握所有发票的使用范围和防伪等问题。此外，还有克隆发票的问题，纳税人往往上网一查，发票号码、代码都是真的，就是内容是假的，不法分子通过各种关系搞到发票代码与号码，而后制作假发票，纳税人防不胜防。所以，确定发票的种类、联次、内容以及使用范围以及防伪等问题就应该是国家税务总局等国务院税务主管部门的一项很重要的工作。就此，国家税务总局曾下发《全国普通发票简并票种统一式样工作实施方案》（国税发[2009]142号），主要宗旨是2011年1月1号开始实施新版发票，在全国范围实现票种简并，式样统一，向网络开具与机打发票前进，逐步缩小手工发费使用面。

第六条 对违反发票管理法规的行为，任何单位和个人可以举报。税务机关应当为检举人保密，并酌情给予奖励。

解读：鼓励单位和个人举报发票违规行为，加大违规使用发票的成本和社会监督力量。

第七条 增值税专用发票由国务院税务主管部门确定的企业印制；其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，由省、自治区、直辖市税务机关确定的企业印制。禁止私自印制、伪造、变造发票。

第八条 印制发票的企业应当具备下列条件：

（一）取得印刷经营许可证和营业执照；

（二）设备、技术水平能够满足印制发票的需要；

（三）有健全的财务制度和严格的质量监督、安全管理、保密制度。

税务机关应当以招标方式确定印制发票的企业，并发给发票准印证。

解读：旧《办法》规定，增值税专用发票由国家税务总局统一印制，而新《办法》规定，增值税专用发票由国务院税务主管部门确定的企业印制，其他发票，按照国务院税务主管部门的规定，由省、自治区、直辖市税务机关确定的企业印制。而且新《办法》第八条专门规定了要以“招标方式”来确定印制发票的企业。这一规定实质上是将发票印制企业全部纳入了政府采购的监控范围之内，可以有效防止私自印制、伪造、变造发票情况的出现。

第九条 印制发票应当使用国务院税务主管部门确定的全国统一的发票防伪专用品。禁止非法制造发票防伪专用品。

第十条 发票应当套印全国统一发票监制章。全国统一发票监制章的式样和发票版面印刷的要求，由国务院税务主管部门规定。发票监制章由省、自治区、直辖市税务机关制作。禁止伪造发票监制章。发票实行不定期换版制度。

第十一条 印制发票的企业按照税务机关的统一规定，建立发票印制管理制度和保管措施。发票监制章和发票防伪专用品的使用和管理实行专人负责制度。

解读：按照相关部门的解释，此次发布新《办法》的一个主要目的就是因为当前制售和使用假发票、不依法开具发票等违法行为花样翻新且日益严重，管理办法规定的防控措施亟待相应完善。发票防伪是保障发票真与否的关键，因此统一发票防伪专用品至关重要。而发

票监制章就好象人民币上的“中国人民银行”六个大字一样，发票不定期换版也是学了纸币制作道理。因此，上述三条规定的目的都是要将发票防伪和监管纳入全国统一管理范畴。其中第十条强化了税务机关在发票印制中的具体责任。

第十二条 印制发票的企业必须按照税务机关批准的式样和数量印制发票。

解读：旧《办法》的第十条规定：“印制发票的企业应当按照税务机关批准的式样和数量印制发票。”新《办法》将“应当”改成“必须”，强化对发票印数的管理。

第十三条 发票应当使用中文印制。民族自治地方的发票，可以加印当地一种通用的民族文字。有实际需要的，也可以同时使用中外两种文字印制。

解读：该条规定充分考虑到了少数民族地区发票使用的实际情况，发票管理在强硬中凸显人性化的一面。

第十四条 各省、自治区、直辖市内的单位和个人使用的发票，除增值税专用发票外，应当在本省、自治区、直辖市内印制；确有必要到外省、自治区、直辖市印制的，应当由省、自治区、直辖市税务机关商印制地省、自治区、直辖市税务机关同意，由印制地省、自治区、直辖市税务机关确定的企业印制。禁止在境外印制发票。

解读：本条是对发票印制区域的规定，与旧《办法》无实质不同。

第十五条 需要领购发票的单位和个人，应当持税务登记证件、经办人身份证明、按照国务院税务主管部门规定式样制作的发票专用

章的印模，向主管税务机关办理发票领购手续。主管税务机关根据领购单位和个人的经营范围和规模，确认领购发票的种类、数量以及领购方式，在5个工作日内发给发票领购簿。单位和个人领购发票时，应当按照税务机关的规定报告发票使用情况，税务机关应当按照规定进行查验。

解读：本条与旧《办法》相比，修改了需要持“发票专用章”领购发票的规定。旧《办法》第十六条规定：“申请领购发票的单位和个人应当提出购票申请，提供经办人身份证明、税务登记证件或者其他有关证明，以及财务印章或者发票专用章的印模，经主管税务机关审核后，发给发票领购簿。领购发票的单位和个人应当凭发票领购簿核准的种类、数量以及购票方式，向主管税务机关领购发票。”

领购发票发票专用章一般情况下是对没有财务专用章或个体工商户才有的，新《办法》要求提供发票专用章印模而不是旧《办法》在财务印章与发票专用章之间二选一的方式，新《办法》还对发票专用章式样进行了总局层次的规定，其地位大大提高。按照国家税务总局日前发布的《国家税务总局关于发票专用章式样有关问题的公告》（国家税务总局公告2011年第7号）明确，从2011年2月1日起将在全国启用新的发票专用章式样。另外，领购发票还是实行先领发票领购薄的模式，但是有五个工作日的限制，这对于税务机关也是一个约束。

第十六条 需要临时使用发票的单位和个人，可以凭购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动的书面证明、经办人身份证

明，直接向经营地税务机关申请代开发票。依照税收法律、行政法规规定应当缴纳税款的，税务机关应当先征收税款，再开具发票。税务机关根据发票管理的需要，可以按照国务院税务主管部门的规定委托其他单位代开发票。禁止非法代开发票。

解读：将旧《办法》第十七条改为第十六条，将原国税函[2004]1027号文件中关于代开发票的规定写入《发票管理办法》，提升了相关规定的法律级次。新《办法》对代开发票进行了详细的规定。特别明确了没有税务登记证开票的问题。比如常见的农民销售自产农产品的开发票的问题，此次新《办法》明确可以向经营地税务机关申请代开，并规定了详细流程。而旧《办法》第十七条仅规定“需要临时使用发票的单位和个人，可以直接向税务机关申请办理。”并未就如何开具进行细化。

第十七条 临时到本省、自治区、直辖市以外从事经营活动的单位或者个人，应当凭所在地税务机关的证明，向经营地税务机关领购经营地的发票。临时在本省、自治区、直辖市以内跨市、县从事经营活动领购发票的办法，由省、自治区、直辖市税务机关规定。

解读：该条与旧《办法》规定没有不同。

第十八条 税务机关对外省、自治区、直辖市来本辖区从事临时经营活动的单位和个人领购发票的，可以要求其提供保证人或者根据所领购发票的票面限额以及数量交纳不超过1万元的保证金，并限期缴销发票。按期缴销发票的，解除保证人的担保义务或者退还保证金；未按期缴销发票的，由保证人或者以保证金承担法律责任。税务机关

收取保证金应当开具资金往来结算票据。

解读：新《办法》将第十九条改为第十八条。本条与旧《办法》最大的区别是最后一句话，旧《办法》规定“税务机关收取保证金应当开具收据。”而新《办法》改为“税务机关收取保证金应当开具资金往来结算票据。”按照财综[2010]1号文件第七条的规定，“由行政事业单位暂时收取，在经济活动结束后需退还原付款单位或个人，不构成本单位收入的款项，如押金、定金、保证金及其他暂时收取的各种款项等。”可以使用资金往来结算票据。新版“资金往来结算票据”与旧版“往来款票据”的使用范围有很大变化。新版使用范围严格限定在行政事业单位暂收款项、代收款项，行政事业单位内部各部门之间、单位与个人之间发生的其他资金往来且不构成本单位收入的款项，以及财政部门认定的不作为行政事业单位收入的其他资金往来行为。行政事业单位取得的经营服务性收入、政府非税收入、社会团体取得会费收入、公立医疗机构从事医疗服务取得的收入，行政事业单位取得的拨入经费、财政补助收入、上级补助收入等形成本单位收入的，均不得使用资金往来结算票据。

第十九条 销售商品、提供服务以及从事其他经营活动的单位和个人，对外发生经营业务收取款项，收款方应当向付款方开具发票；特殊情况下，由付款方向收款方开具发票。

第二十条 所有单位和从事生产、经营活动的个人在购买商品、接受服务以及从事其他经营活动支付款项，应当向收款方取得发票。取得发票时，不得要求变更品名和金额。

第二十一条 不符合规定的发票，不得作为财务报销凭证，任何单位和个人有权拒收。

解读：上述三条与旧《办法》无不同规定。特殊情况比较典型的是收购农副产品的收购凭证。

第二十二条 开具发票应当按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性如实开具，并加盖发票专用章。任何单位和个人不得有下列虚开发票行为：

（一）为他人、为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；

（二）让他人为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；

（三）介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。

解读：将第二十三条改为第二十二条，新《办法》增加“虚开发票”的行为界定。新规定更为严格。明确“介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。”也属于虚开。新《办法》第四十一条明确了虚开的具体处罚规定。

第二十三条 安装税控装置的单位和个人，应当按照规定使用税控装置开具发票，并按期向主管税务机关报送开具发票的数据。使用非税控电子器具开具发票的，应当将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，并按照规定保存、报送开具发票的数据。国家推广使用网络发票管理系统开具发票，具体管理办法由国务院税务主管部门制定。

解读：将第二十四条、第四十三条改为第二十三条。修改后的新《办法》规定提法更符合实际情况。网络开具发票已经成为潮流，不

少地区已经开始试点。

第二十四条 任何单位和个人应当按照发票管理规定使用发票，不得有下列行为：

（一）转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品；

（二）知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输；

（三）拆本使用发票；

（四）扩大发票使用范围；

（五）以其他凭证代替发票使用。

税务机关应当提供查询发票真伪的便捷渠道。

解读：新《办法》将第二十五条改为第二十四条。新《办法》对不按规定使用发票的情形进行了细化。比如第二款：知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输。第五款：以其他凭证代替发票使用。

第二十五条 除国务院税务主管部门规定的特殊情形外，发票限于领购单位和个人在本省、自治区、直辖市内开具。省、自治区、直辖市税务机关可以规定跨市、县开具发票的办法。

解读：新《办法》将第二十六条改为第二十五条，规定更完整。特殊情形比如《国家税务总局关于中国石化集团销售实业公司资产租赁收入征收营业税问题的通知》（国税发[2005]204号）规定：北京的销售实业公司实际收取的不动产租金收入可以向实际支付租金的石

化股份有关分子公司开具由北京市地方税务局监制的发票。

第二十六条 除国务院税务主管部门规定的特殊情形外，任何单位和个人不得跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票。禁止携带、邮寄或者运输空白发票出入境。

解读：新《办法》将第二十七条改为第二十六条，进一步完善相关规定。

第二十七条 开具发票的单位和个人应当建立发票使用登记制度，设置发票登记簿，并定期向主管税务机关报告发票使用情况。

第二十八条 开具发票的单位和个人应当在办理变更或者注销税务登记的同时，办理发票和发票领购簿的变更、缴销手续。

第二十九条 开具发票的单位和个人应当按照税务机关的规定存放和保管发票，不得擅自损毁。已经开具的发票存根联和发票登记簿，应当保存5年。保存期满，报经税务机关查验后销毁。

解读：上述三条规定与旧《办法》完全一样，未作改动。

第三十条 税务机关在发票管理中有权进行下列检查：

（一）检查印制、领购、开具、取得、保管和缴销发票的情况；

（二）调出发票查验；

（三）查阅、复制与发票有关的凭证、资料；

（四）向当事各方询问与发票有关的问题和情况；

（五）在查处发票案件时，对与案件有关的情况和资料，可以记录、录音、录像、照像和复制。

解读：新《办法》将第三十一条改为第三十条，第一款中增加“缴

销”发票的情况。

第三十一条 印制、使用发票的单位和个人，必须接受税务机关依法检查，如实反映情况，提供有关资料，不得拒绝、隐瞒。税务人员进行检查时，应当出示税务检查证。

第三十二条 税务机关需要将已开具的发票调出查验时，应当向被查验的单位和个人开具发票换票证。发票换票证与所调出查验的发票有同等的效力。被调出查验发票的单位和个人不得拒绝接受。税务机关需要将空白发票调出查验时，应当开具收据；经查无问题的，应当及时返还。

第三十三条 单位和个人从中国境外取得的与纳税有关的发票或者凭证，税务机关在纳税审查时有疑义的，可以要求其提供境外公证机构或者注册会计师的确认证明，经税务机关审核认可后，方可作为记账核算的凭证。

第三十四条 税务机关在发票检查中需要核对发票存根联与发票联填写情况时，可以向持有发票或者发票存根联的单位发出发票填写情况核对卡，有关单位应当如实填写，按期报回。

解读：上述四条规定与旧办法规定没有不同。

第三十五条 违反本办法的规定，有下列情形之一的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；有违法所得的予以没收：

（一）应当开具而未开具发票，或者未按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性开具发票，或者未加盖发票专用章的；

（二）使用税控装置开具发票，未按期向主管税务机关报送开具

发票的数据的；

（三）使用非税控电子器具开具发票，未将非税控电子器具使用的软件程序说明资料报主管税务机关备案，或者未按照规定保存、报送开具发票的数据的；

（四）拆本使用发票的；

（五）扩大发票使用范围的；

（六）以其他凭证代替发票使用的；

（七）跨规定区域开具发票的；

（八）未按照规定缴销发票的；

（九）未按照规定存放和保管发票的。

解读：新《办法》将第三十六条改为第三十五条，细化并完善了发票违规行为。旧《办法》规定有两种或两种以上行为的，可以分别处罚，新《办法》虽然没有说，但道理应当适用。

第三十六条 跨规定的使用区域携带、邮寄、运输空白发票，以及携带、邮寄或者运输空白发票出入境的，由税务机关责令改正，可以处1万元以下的罚款；情节严重的，处1万元以上3万元以下的罚款；有违法所得的予以没收。丢失发票或者擅自损毁发票的，依照前款规定处罚。

解读：新《办法》将第三十七条改为第三十六条，加重处罚力度。之所以对上述行为新《办法》比旧《办法》加重了处罚力度，是因为这些行为带有明显的故意行为。

第三十七条 违反本办法第二十二条第二款的规定虚开发票的，由税务机关没收违法所得；虚开金额在1万元以下的，可以并处5万元以下的罚款；虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法代开发票的，依照前款规定处罚。

解读：新《办法》增加一条，作为第三十七条，加大对虚开和代开发票的处罚力度。加大对虚开发票的处罚是正确的，同样是未按规定开具发票，但虚开发票明显是故意性质，且造成自己或对方偷骗税，所以要严厉处罚，不仅是罚款的问题，虚开的还要补税。

第三十八条 私自印制、伪造、变造发票，非法制造发票防伪专用品，伪造发票监制章的，由税务机关没收违法所得，没收、销毁作案工具和非法物品，并处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，并处5万元以上50万元以下的罚款；对印制发票的企业，可以并处吊销发票准印证；构成犯罪的，依法追究刑事责任。前款规定的处罚，《中华人民共和国税收征收管理法》有规定的，依照其规定执行。

第三十九条 有下列情形之一的，由税务机关处1万元以上5万元以下的罚款；情节严重的，处5万元以上50万元以下的罚款；有违法所得的予以没收：

（一）转借、转让、介绍他人转让发票、发票监制章和发票防伪专用品的；

（二）知道或者应当知道是私自印制、伪造、变造、非法取得或者废止的发票而受让、开具、存放、携带、邮寄、运输的。

解读：新《办法》将第三十八条改为第三十八条、第三十九条，并加重对倒卖发票等违法行为的处罚力度。注意旧《办法》是“可以并处”言下之意也可以不处，但新《办法》则是“并处”必须处，另外征管法第71条：非法印制发票的，销毁非法印制发票，没收违法所得和作案工具，并处1万元以上5万元以下的罚款，构成犯罪的，依法追分刑事责任，也就是说发票管理办法作为行政法规效力不及作为法律的征管法，非法印制发票的，只能罚1-5万，而不能罚5-50万了。

第四十条 对违反发票管理规定2次以上或者情节严重的单位和个人，税务机关可以向社会公告。

解读：新《办法》增加一条，作为第四十条。

第四十一条 违反发票管理法规，导致其他单位或者个人未缴、少缴或者骗取税款的，由税务机关没收违法所得，可以并处未缴、少缴或者骗取的税款1倍以下的罚款。

解读：该条将违规责任前置，增加违规者的成本，加大处罚力度。

第四十二条 当事人对税务机关的处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。

解读：新《办法》将第四十条改为第四十二条。行政复议不一定非得向上一级税务机关申请，比如对省地税局决定不服的，既可以向总局复议也可以向省政府复议，因此新《办法》作出了修改。

第四十三条 税务人员利用职权之便，故意刁难印制、使用发票的单位和个人，或者有违反发票管理法规行为的，依照国家有关规定给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

解读：新《办法》首次明确提出对税务人员违反发票管理法规行为的处罚规定。

第四十四条 国务院税务主管部门可以根据有关行业特殊的经营方式和业务需求，会同国务院有关主管部门制定该行业的发票管理办法。国务院税务主管部门可以根据增值税专用发票管理的特殊需要，制定增值税专用发票的具体管理办法。

解读：新《办法》将第四十二条改为第四十四条，取消了专业发票的提法。目前没用税务监制发票的有铁道、民航等特殊部门，但相信发票一统天下的趋势不可避免，所以新《办法》说总局要会同有关主管部门制定“发票”管理办法，不管你同不同意，其他部门的行业票据已经定性为发票。

浅析新《发票管理办法实施细则》六大变化

发布日期：2011-03-21 信息来源：南通市如东地方税务局 潘永东

为确保新《发票管理办法》的有效实施，国家税务总局对原实施细则进行了修订。新修订的实施细则公布前曾于2010年12月27日～2011年1月6日在政府法制信息网和国家税务总局网上向社会公开征求到意见100余条，部分意见在修订中得到采纳和吸收。新旧《发

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票管理办法实施细则》对比具体体现了六大变化。

一、总体结构内容删繁就简，条款更清晰

修订后的实施细则（以下简称“新《细则》”）保留原实施细则（以下简称“旧《细则》”）条款19条，文字修改条款8条，内容修改条款5条，新增条款6条，删除旧条款29条，总体篇幅减少三分之一之多。删减的内容主要是以下四个方面：

一是旧《细则》的内容体现在了新《发票管理办法》中而作删除。比如：旧《细则》第九条关于印制发票企业和生产发票防伪专用品企业应当具备以下条件、第十一条关于印制企业的相关制度，以及第四十六条至第五十四条，这些规定在新《发票管理办法》里已作描述，故作删除。

二是旧《细则》的内容在《征管法》中已有规定而作删除。如旧《细则》第十七条关于税务登记证件的规定、第五十五条关于对违反发票管理法规造成偷税的规定等等。

三是旧《细则》的内容将制定专门的管理办法而作删除。由于新《发票管理办法》已授权国家税务总局对网络发票和专业发票的管理制定专门的管理办法，所以，在这次修订中没有对有关内容进行明确，对五十七条作了删除。据了解，税务总局有关部门目前正在着手制定相关管理规定。

四是旧《细则》的内容因新《发票管理办法》的修订而作删除。《细则》是针对《办法》条款进行的细化规定，因此对应新《办法》中取消条款的规定也必须被删去。

同时，新《细则》中也有一个条《发票管理办法》款在章节中位置发生调整，这在以往的各种办法、细则修订中是少见的。这就是旧《细则》第二条关于发票监制章的相关内容，从第一章“总则”调到了第二章“发票的印制”，与发票准印证、发票防伪专用品等内容放在一起，这一归类也更显科学合理。

二、提高了批准自印发票和确定发票专用章式样的税务机关级次，增加了“开票限额”、“开票委托协议”规定，管理更严格

一是提高了印有单位名称发票的批准级次。新《细则》第五条规定：对有固定生产经营场所、财务和发票管理制度健全的纳税人，发票的使用量较大或统一发票式样不能满足经营活动需要的，可以申请印有本单位名称的发票，但批准机关由县（市）以上税务机关提高到省以上税务机关。批准级次的提高主要是限制发票种类，加强发票管理。客观上讲，发票种类过多也不利于用信息手段来管理发票，减少发票的种类为推进电子发票、网络开票提供了客观条件。

二是提高了有权确定发票专用章式样的税务机关的级次。发票专用章是指用票单位和个人在其开具发票时加盖的有其名称、税务登记号、发票专用章字样的印章。新《细则》第十三条、第十四条规定：发票专用章式样的确定由原省税务机关提高到国家税务总局。此外，还规定了发票上只能加盖纳税人的发票专用章，取消了加盖财务专用章和其它印章和“财务印章”印模留存备查的规定。最近总局已经发文对发票专用章格式进行了规定。

三是发票领购簿中增加了“开票限额”内容。根据总局发票简并

工作的要求，发票开具方式要由手工逐步向机开过渡，从而逐步取消手工发票，合理使用定额发票。但每个纳税人的经营范围、经营方式及业务量又不同，因此必须对纳税人机打单张开票限额作出规定，防止不必要的税收风险。这也是在信息管税的全面深入，机开发票、网络开票等开票方式推广应用之下，加强税收管理，预防执法风险的有效措施之一。

四是增加了委托代征单位开具发票的相关内容。随着经济的多元化发展，税收征管的人力资源跟不上管理需求，一些行业和零散税源必须依托某些行业主管部门及社会化综合治税组织协助，还有涉及广大百姓的水费、电费、通信费的缴纳，涉及到部门多，依托相关部门委托代收可以极大的提高征管的质量和效率，如目前使用的银行业代收费发票。但旧《细则》没有这方面的规定和要求。新《细则》第二十条规定了税务机关应当与委托代开发票的单位签订协议，明确代开发票的种类、对象、内容和相关责任等内容。

三、放宽了发票换版、设置发票防伪的权限，操作性更强

关于发票换版，旧《细则》中，对发票换版的具体时间、内容和要求规定是由国家税务总局确定的。但从具体实践来看，全国范围内国税、地税部门发票种类繁多，如果实施统一的换版，不但操作难度较大，也可能对纳税人增加不必要的负担和浪费。而新《细则》第九条规定：全国范围内发票换版由国家税务总局确定；省、自治区、直辖市范围内发票换版由省税务机关确定。同时规定发票换版应当公告，提前告知纳税人，切实保障纳税人的合法权益。

关于发票防伪措施，原《细则》确定发票防伪措施及防伪专用品的部门只能是总局，其他机关是不能在发票上采取任何防伪措施的。这一规定的初衷也不无道理，全国范围内统一发票防伪措施，便于广大纳税人、消费者辨别真假发票，但这一规定也有一个致命的缺点，对造假的人来讲，更容易造假，且造假成本相对低廉。为改变这种状况，目前全国许多地方的地税部门都在发票上设置了具有本地特色的防伪手段。新《细则》顺势而为，第七条规定，全国统一的发票防伪措施由国家税务总局确定，省税务机关可以根据需要增加本地区的发票防伪措施，并向国家税务总局备案。

四、明确了发票真伪鉴定的主体，职责更清晰

旧《细则》规定了发票的真伪由税务机关鉴定，但对鉴定的具体税务机关没有明确规定，用票单位要求鉴定是否接受也没有刚性的要求，而往往对公安等办理案件要求鉴定发票的真伪时才能满足其要求，在伪造、变造现场以及买卖地、存放地查获的发票由谁来鉴定也没有明确。新《细则》第三十三条规定了用票单位和个人有权申请税务机关对发票的真伪进行鉴别。收到申请的税务机关应当受理并负责鉴别发票的真伪；鉴别有困难的，可以提请发票监制税务机关协助鉴别。在伪造、变造现场以及买卖地、存放地查获的发票，由当地税务地关鉴别。

五、保持了与相关法律、法规的一致性，衔接更到位

新《细则》规范了发票工本费的使用。第十八条规定：发票工本费征缴办法按照国家有关规定执行。发票工本费属于政府非税收入，应当按照国家有关预算收入来执行，旧《细则》中规定由省局税务机关制定管理制度，显然不妥。

新《细则》删除了“国家机关不得作保证人”的文字表述。但这一删除并不是对原意的修改，而是这一规定已有特别法层面的明文规定，新《细则》如再强调也显没有必要。我国《担保法》第八条明确规定国家机关不得作保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。因此，新《细则》第二十一条对此作了删除。

新《细则》增加了取得对方有效证明后开具红字发票的规定。新《细则》第二十七条将发生销货退回及销售折让情况分作两款进行细化规定，同时对发生销售折让的，增加取得对方有效证明方可开具红字发票的规定，体现了与增税红字发票管理办法相衔接。

新《细则》提高了基层税务所处罚的标准。第三十四条规定：对违反发票管理法规的行政处罚，由县以上税务机关决定；罚款额在2000元以下的，可由税务所决定。也就是说税务所（包括税务分局）在处理发票违法行为时，罚款额由规定的1000元以下提高到2000元以下，保持了与征管法有关规定的一致性。

新《细则》取消了“外商投资企业和外国企业可以同时使用一种外国文字”的规定。虽然在空白发票上还可以印制外国文字，但这一规定的取消，也体现了一种公平。

六、对纳税人丢失发票的处理更体现人性化和简单化

纳税人领购发票后，可能因各种原因会造成发票的丢失，旧《细

则》对发票丢失的表述不够严谨，并且对丢失行为可进行公告的媒体列举较多，不利于公众查阅，从而可能造成税收管理方面的漏洞。而新《细则》第三十一条规定了使用发票的单位和个人如果发生发票丢失，应当于发现丢失当日书面报告税务机关，并登报声明作废，取消了原来可以在电视等传播媒介公告的规定。

除以上六大变化之外，新《细则》中用词表述也更为简练、准确。如第四条中用“发票代码和号码”代替了“字轨号码”；第三十二条中对发票换票证使用中规定的文字修改；第三十四条中用“行政处罚决定”代替了“处理决定”等等，使新《细则》的规定在实践中显得更为清晰严谨。