国土资源部执法监察局局长张新宝谈开发区土地利用、管理方面存在的问题和原因

第一篇：国土资源部执法监察局局长张新宝谈开发区土地利用、管理方面存在的问题和原因

国土资源部执法监察局局长张新宝谈开发区土地利用、管理方面存在的问题和原因

来源 : 信息中心 发布日期： 2005-09-05

张新宝，国土资源部执法监察局局长，兼任国土资源部土地市场秩序治理整顿办公室主任、五部委联合督查组第九组组长，率组先后对青海、北京、安徽三省（市）土地市场秩序治理整顿工作进行了督查。这样的身份和经历，使他对开发区当前存在的问题和未来的发展方向有着清晰的认识和独到的见解。日前，记者采访了忙于土地市场秩序治理整顿公务的张新宝。

记者：请您分析一下当前开发区存在问题的根源有哪些？

张新宝：我主要谈谈我们第九组督查发现的开发区土地利用、管理方面存在的问题和原因。这些问题不解决，就难以发挥开发区带动经济、社会健康发展的作用。

一是开发区（园区）设立过多过滥，审批部门过多过滥是重要原因之一。青海、北京、安徽三省（市）的开发区（园区），其批准设立的部门，除国务院和省级政府外，有市、县、乡级政府，还有科技、教育、农业、旅游、经贸、环保、专利、乡镇企业等政府部门。不管哪级政府、哪个部门，都在行文审批设立开发区（园区），怎能不造成开发区（园区）过多过滥？

二是开发区（园区）土地管理权和规划管理权的下放，与国务院有关部门无原则支持有关。我们在安徽发现，合肥经济技术开发区管委会多年来一直行使“土地征用、划拨、土地使用权出让、转让，核发《国有土地使用证》并实施地政地籍管理”职能和实施区内规划管理，核发《建设项目选址意见书》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》的职能。而同意合肥经济技术开发区行使上述职能的，是国务院的两个部门。一些省通过人大立法和政府出台文件，赋予开发区（园区）土地管理权和规划管理权。

三是在财政实行“分灶吃饭”体制的情况下，想方设法增加本地税收和财政收入，是地方各级政府纷纷设立开发区（园区）的内在动力。在安徽，我们检查了皖西和皖北两个经济相对比较落后的地区，由于土地需求不旺，那里还没有形成开发区（园区）大面积圈占土地和闲置土地的问题。但正是由于经济发展起步晚，地方各级政府在当前财政体制实行“分灶吃饭”的情况下，急于发展开发区（园区），急于多上项目，以增加本地的税收，增加财政收入，这已成为经济落后地区纷纷设立开发区（园区）的内在动力。

四是乡级土地利用总体规划调整由市级政府审批，为开发区（园区）的设立提供了方便。现行土地利用总体规划实行由原审批机关批准其调整或修编的制度，这种制度为开发区（园区）的设立提供了方便。我们在检查安徽省固镇县工业开发区时发现，纳入该区规划用地范围的有近2000亩基本农田。经了解，该开发区经蚌埠市政府批准设立后，为迎合其设立，市政府在半年后又批准调整乡级土地利用总体规划，把近2000亩基本农田调划为建设用地。也正是实行这一制度，造成了土地利用总体规划“随着领导变”，“随着项目变”，“随着违法变”的局面!

五是集体农用地只转不征，直接用于非本集体经济组织建设用地或用于房地产开发，背离了集体建设用地流转试点的初衷。安徽芜湖是国土资源部进行集体建设用地流转的试点单位。后来，安徽省在全省范围扩大试点。从试点情况看，由于政策掌握不严，有些地方的集体建设用地流转演变成了集体农用地转用后不征用，直接用于非本集体经济组织建设用地或用于房地产开发，规避了缴纳新增建设用地有偿使用费和其他应缴纳的规费。在我们检查到的蚌埠市固镇县工业开发区，集体农用地采用只转不征方式进行流转的，占新增建设用地的70%以上。被检查的其他开发区也有类似情况。

六是一个地区土地利用、管理局面好坏，党、政一把手起决定作用。督查发现，凡是土地利用、管理工作搞得好的和土地市场秩序治理整顿工作扎实推进的地方，那里的党、政一把手法制观念强，能正确处理发展经济和保护耕地的关系，重视土地保护和利用、管理工作；反之，那里的党、政一把手土地法制观念淡薄，不能正确处理发展经济和保护耕地的关系，不重视土地保护和利用、管理工作。

记者：各地对五部委联合督查有哪些反应？

张新宝：督查带来了不少可喜的变化。总的看，这次联合督查的效果是明显的。

一是促进了思想认识的提高。督查中我们发现，青海、北京、安徽三省（市）的一些干部，对这次进一步治理整顿土地市场秩序工作的主要精神和重要性不是十分理解，或是担心治理整顿会影响地方经济的发展；或是对自查自纠争取“两个主动”理解不深，有掩盖问题和怕被查出问题的倾向。针对这些情况，我们把解决思想认识问题作为督查工作的重要内容，促进了地方各级领导和土地行政主管部门对治理整顿工作思想认识的提高。督查本身就是对治理整顿工作的一次很好的宣传。

二是引起了地方政府领导的重视。总的看，上述三省（市）对五部委的联合督查工作是高度重视的，相关政府、部门对我们的督查工作给予了充分的理解和积极的支持、配合。也有少数地方政府在督查组反馈意见时，以各种理由表示政府领导不能参加听取意见。出现这种情况时，我们坚持宁可推迟时间，也要请政府领导听取反馈意见。这样做起到了很好的效果。反馈意见后，青海、北京、安徽省（市）政府的分管领导都表示，要按照治理整顿工作和联合督查组提出的要求，全面提高干部对土地市场秩序治理整顿工作的认识，尽快研究解决问题的办法。

三是进一步明确了治理整顿的重点。在督查中，我们针对一些地方偏重清理用地主体、查管理相对人的倾向，十分注意宣传这次治理整顿工作的重点，使地方进一步明确了治理整顿的工作任务，突出了清理各类开发区、落实经营性项目用地招拍挂出让制度、各级政府和管理部门自查自纠等工作重点。

四是进一步加大了治理整顿的力度。根据督查组反馈的意见，三省（市）普遍调整了治理整顿工作措施，加大了治理整顿工作力度。北京市副市长刘敬民在督查组指出北京市存在清理文件不彻底的问题后，当场给各有关部门布置任务，要求尽快行动，彻底清理文件。青海省政府根据督查组反馈的意见，于9月15日下发了《关于进一步治理整顿土地市场的意见》，明确要求全省各地切实全面落实五部委联合督查组的意见，加大治理整顿力度，确保土地市场秩序治理整顿措施到位，特别是对规范园区管理提出了五条措施。安徽省副省长田维谦表示，要将督查组的意见进一步消化，向省政府常务会议报告，并将整改方案反馈给五部委联合督查组。

五是这次督查对三省（市）的治理整顿工作是一个整体的推进。三省（市）根据联合督查组发现和提出的问题，逐一进行梳理，确定整改内容，细化整改措施，在提高思想认识，清理文件，清理开发区，落实招拍挂制度，规范土地出让金收取、使用和管理，依法行政等方面有了明确的整改方案，对当地土地市场秩序治理整顿工作起到了整体推进的作用，为按计划完成治理整顿任务打下了基础。

记者：我们知道，国务院七部委正在进行关于开发区清理整顿政策性建议的研究工作。在规范开发区土地利用、管理方面，您有什么建议？

张新宝：一是土地管理必须实行一把手责任制。土地资源的保护和合理利用，关系经济健康发展和社会稳定大局。在今天，地方各级政府都已把土地作为支撑当地经济发展的基础，在经济工作中又实际形成了党、政领导齐招商的局面。因此，真正实现土地资源保护和合理利用目标，在土地管理中就必须实行地方党、政一把手责任制，由一把手负总责，把土地管理的优劣、维护法律的情况，作为考核一把手政绩的重要内容，实行责任制管理。

二是开发区（园区）的设立，必须严格执行国务院和省级政府审批的制度。国务院和省级政府的各部门无权批准设立开发区（园区）；除国务院和省级政府外的各级政府都无权审批设立开发区（园区）。违反规定的，要严肃追究有关行政领导和当事人的责任。

三是上收乡级土地利用总体规划调整、修编审批权。必须强调土地利用总体规划的权威性和严肃性。加强对土地利用总体规划实施的研究，完善规划管理的办法，强化规划实施管理。建议将乡级土地利用总体规划调整、修编的审批权上收，由省级政府审批；涉及调整基本农田的，由国务院审批。违反规定随意调整、修编规划的，要严肃追究有关行政领导和当事人的责任。

四是国家应尽快出台集体建设用地流转管理办法。要严格执行农村集体建设用地流转政策。在集体建设用地流转试点中，应加强对集体建设用地有偿使用和使用权流转的监督，不是试点的乡镇不得使用该政策，试点乡镇不得滥用该政策。发生违反流转管理办法的行为，要采取措施，坚决予以纠正。

五是强化上一级政府对下级政府的监督，实行派驻国土资源执法监察专员制度。为监督省级政府的土地管理行为，可考虑国务院对各省（区、市）实行派驻国土资源执法监察专员制度，由派驻专员对土地利用总体规划的实施、土地审批权的行使和应上缴中央财政费用的上缴情况实行监督。

六是加强政府部门（包括国务院各部委）的协调配合。有关部门在出台与用地有关的政策时，应加强与土地行政主管部门的沟通和协调，以避免政策与法律法规不协调问题的发生。在实行财政“分灶吃饭”体制的情况下，尽快研究、出台杜绝开发区（园区）盲目设立的财政税收政策。