行政事业单位的内部控制研究_风险管理论文

第一篇：行政事业单位的内部控制研究_风险管理论文

行政事业单位的内部控制研究_风险管理

论文摘要：行政事业单位的主要任务是完成国家机关的工作和发展各项事业。行政事业单位的内部控制是指主要通过会计工作和利用会计信息对行政事业单位各项活动所进行的指导、调节、约束和促进等活动,以提高行政事业单位的工作效率和社会效率。由于行政事业单位的特殊性，行政事业单位建立和完善内部会计控制制度，加强内部会计监督，防范财务风险，保护资产、资金的安全、完整和有效使用，显得尤为迫切和重要。而目前我国行政事业单位内部会计控制和风险管理体系存在诸多问题。论文关键词：行政事业,内部控制,风险管理

内部控制制度是现代管理理论的重要组成部分，是单位为了保证信息质量真实可靠，保护经营管理资产安全，提高经营管理效率，促进法律、法规能够得到有效遵循而由单位管理层及员工共同监督实施的一个权责清晰、制衡有力、动态改进的管理过程。行政事业单位的内部控制是一项不断推陈出新、任重而道远的工作，内部控制是否得当直接影响到行政事业单位的工作效率和社会效率，是现代经营管理的重要手段。行政事业单位内部控制的基本目标是确保行政事业单位各项资金的安全运行，提高资金的使用效率，保障单位管理的合法合规、资产安全完整，财务报告及相关信息真实完整。

一、内部控制的特点

行政事业单位内部控制制度建设不应以经济效益为前提，而应以服务公共为目标来设计和建设内部控制制度；行政事业单位的组织结构、部门设置、职能权限等会受到外来制度和规定的约束，内部控制制度建设的空间相对企业来说要小；行政事业单位在资金来源、资本结构、会计处理等方面与企业有着很大的区别，内部控制制度建设的内容相对简单。

一、行政事业单位内部控制的现状

1、内部控制意识不足。内部控制意识是内部环境中的一项重要内容，良好的内部控制意识是确保内部控制制度得以健全和实施的重要保证。有些管理者错误地认为，建立内部控制制度就是建章立制，没有认识到内部控制制度是一种业务运作过程中环环相扣的动态监督机制，也没有意识到管理者和相关业务部门在内部控制过程中应当承担的职责，仅仅把内部控制当作上级对下级的管理手段。有的单位在制定内部控制制度时，不是照抄照搬，好高骛远，不切实际，就是根据单位现在的实际工作，随高就低，安于现状，内部控制制度根本起不到应该有的作用。

2、内部控制制度不健全。迄今为止，我国还缺乏一套对事业单位行之有效的内部控制指导性规范，也很少有事业单位结合自身业务特点和时间经验研究设计一套系统完整、规范合理的内部控制制度体系。实际上大部分事业单位没有书面成文的内部控制制度，只是以一般财经规章制度代替内控制度，凭经验加以简单控制，仅就其开支范围、标准加以限制，对业务流程控制过于简单，出现问题时缺乏统一规范的处置依据和标准。

3、会计基础工作薄弱。据我国《会计法》规定，从事会计工作的人员，必须取得会计从业资格证；而担任单位会计机构负责人的，除获得会计从业资格证书外，还必须具备会计师以上专业技术职务资格或从事会计工作3年以上经历。然而，目前我国个别行政事业单位的财务工作只是由不具备基础会计知识的办公室人员兼任，他们的财务知识和专业技能匮乏，业务素质较低，对违反财经法规和违法违纪的行为缺乏辨别和拒绝能力。这些单位的财会人员还不能适应内部控制的要求，造成单位内部控制制度执行力不强，内控效果较差。

4、预算控制相对弱化。随着部门预算改革的推进，预算控制得到了一定程度加强，但仍较薄弱，主要表现为：一是预算编制还比较粗糙。目前部门预算的编制一般仍根据当年财政状况、上年收支实绩、预算单位自身的特点和业务进行核定，大部分都还没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。二是预算刚性不够。预算的计划性、科学性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力。

5、监督考核机制不到位。内部审计是内部控制制度一个不可或缺的重要组成部分，也是实现内部控制目标的重要手段。虽然，目前大部分行政单位成立了自己的内部审计部门，但内部审计人员一般由财务人员兼任，没有建立明确的岗位责任制，缺少一定的独立性。而财政、审计部门作为主要的监督机构，其监督机制不完善，监督仅停留在一般经济事项的监督上，缺乏对被审计单位的内部控制制度是否健全进行有效的监督和考评，这在一定程度上影响了行政事业单位内部控制制度体系的完善。

6、固定资产管理比较薄弱。相当部分行政事业单位未按规定建立起定期财产盘点制度，对于购置的固定资产未能及时登记入账，未按规定登记固定资产明细账和实物卡片，资产保管责任不明确，资产处置程序、审批权限和责任不明确等，极易导致资产账实不符及资产流失，账外资产也时有发生。

二、加强行政事业内部控制的措施

针对行政事业单位存在的内部控制的不足，应该分别从上述方面加以改进，它们分别是：增强内部控制意识；健全内部控制制度；做好会计基础工作；完善部门预算制度；加强内部审计监督和考核。具体措施如下：

1、按照《会计法》和《内部会计控制基本规范》的规定，单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体，对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。可以通过各级财政部门组织单位负责人进行培训学习，以及各单位财务部门在日常工作中适时宣传等多种形式，使单位负责人真正确立起对财务会计工作和内部控制制度建设的“第一责任主体”意识，重视内部会计控制制度建设，创造良好的内部控制环境。

2、对于预算管理、资金拨付与费用支出管理、报销审批程序以及对错误核算与错误支出的纠正等等经济活动等方面，确定单位自控的重点和目标，设立合理的组织结构，确认相关的管理职能和关系，为每个组织划分责任权限，明确建立授权和分配责任的方法，因事设人，视能授权，责任到位，且责权对等，以增加组织的控制意识。加强单位内部牵制制度，建立健全授权批准控制和职务分离控制制度。在具体业务分工上，不能由一个部门或一个人完成一项业务的全过程，而必须有其他部门或人员参与，并且与之衔接的部门或个人能自动地对前面已完成工作的正确性进行检查。

3、坚持不相容职务相互分离，确保不相容机构和岗位之间全责分明，相互制约、相互监督，从而预防发生错误和弊端，做到防范于未然，以保证会计记录的真实与完整。其次认真抓好会计基础工作规范，使会计业务处理规范化、标准化，避免会计工作手续不严与职责不清的现象发生。三是建立完善的会计处理程序。按照会计处理程序所包括的会计科目的设置、会计凭证的审核传递、会计核算的方法、会计账簿设置与记账要求等内容。通过会计处理程序控制、手续控制和复核控制等措施，确保会计信息的真实性、及时性和完整性。四是严格内部核对制度。对已完成的经济业务记录进行复查核对，是强化内部控制制度的一项基本措施，是控制记录使其正确可靠的重要方法。会计复查核对主要在预算、经济业务的合法性、会计资料的合法性、真实性和财产物资安全性等方面加以控制。

4、完善部门预算制度，首先是要进一步扩大部门预算的范围，力争将各部门单位的全部财务收支事项均纳入部门预算的实施范围，并严格预算的调整和追加程度；.其次是将部门预算与单位内部的责任预算有机结合。预算单位要增强法制意识，严格按照制度办事，控制集体舞弊行为的发生。着重抓好专项资金的使用和管理、财政授权支付资金的管理，财政资金使用效率低下、套取财政资金、挪用专项资金、挪用专项资金、随意更改预算以及占有、破坏集体资产以及不按照财政体制改革的要求申请使用财政性资金等问题要加以解决。

5、行政事业单位要提高内部审计机构层次，强化其权威性和独立性。对内部单位定期进行各项审计，并对单位的内部控制制度设计的效果及其实施的有效程度作出评价，发现问题及时纠正，做到财务制度健全、会计核算合规。内部审计人员要提高政治素质、审计业务素质、审计法规素质，不断增强服务意识。加强跟踪落实审计决定、审计意见，真正做到通过内部审计加强内部会计控制，提高单位各项管理水平。

风险是造成损失的最大可能，防范和化解统管会计岗位工作风险，是会计风险管理的重要内容。我们应时刻把防范风险放在首位，充分认识提高风险防范意识的重要性，建立有效的风险管理体系，有效防范该会计岗位的操作风险。为了加强对行政事业单位财务管理，规范收支行为，透明财政支出，提高财政资金使用效益，目前，全国大部分地区各级行政事业单位均实行了会计集中核算。行政事业单位实行会计集中核算主要有流水作业制和二人岗组制两种业务操作模式。

三、结论

行政事业单位会计风险的表现形式多种多样，造成的原因也相当复杂。行政事业单位会计风险主要表现在以下几个方面：核算环节与结算环节风险；财务经营与决算环节风险；管理制度与员工素质风险；政策性与体制性风险。综上行政事业单位会计风险的种种表现形式及成因，防范行政事业单位会计风险应从以下几个方面人手：改革现行分散型的会计核算体制，建立新的集权管理型会计核算体系；深化单位内部控制制度和外部监督机制建设；建立和完善会计信息披露制度.提高会计信息披露质量；加大对员工素质的教育培训力度。参考文献 范青云.企业内部控制理论与实务探讨[J].合作经济与科技,2013,14:53-54.2 牟宗田.企业会计内部控制浅析[J].科技创新与应用,2013,24:256.3 林兢,黄志霞.我国商业银行内部控制执行力影响因素实证研究[J].金融监管研究,2012,08:86-110.4 宣杰,盛锁岩,常荣.河北省上市公司内部控制信息披露现状与建议[J].企业经济,2012,10:169-172.5 李莉.论企业内部控制的风险管理机制[J].企业经济,2012,03:52-55.

第二篇：行政事业单位内部控制研究

行政事业单位内部控制研究

[提要] 为全面贯彻执行党的十八大会议精神和要求，财政部在2012年11月公布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并从2014年1月1日起执行，而各地事业单位的内部控制情况参差不齐，存在一定问题。本文试图解释行政事业单位内部控制的内涵、实施范围、目标和特点，并提出对策建议。

关键词：行政事业单位；内部控制

中图分类号：F27 文献标识码：A

收录日期：2015年4月15日

近年来，随着《企业内部控制基本规范》及配套指引的颁布和实施，企业管理制度日益健全，管理水平也得到显著提升。我国政府在对经济体制进行改革和创新的同时，进一步规划公共服务职能，不断深化行政事业单位体制改革。长期以来，行政事业单位作为社会公共服务提供的主体，其内部控制工作不论是在制度建设、机制设计还是监督管理方面，都存在着一定程度的滞后性。

十八大后，财政部于2012年11月29日全国印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起全国执行，正式启动了行政事业单位内部控制建设与实施的系统工程，目的就是加强对权力运行的制约与监督，把权力关进制度的笼子里，以形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制和不易腐的保障机制。

一、明确行政事业单位内部控制的涵义

内部控制是组织用以实现其目标和任务的计划、方法与程序，并作为组织保护资产、预防和发现错误、舞弊、浪费、滥用权力和管理低效的重要方式。刘永泽（2013）认为行政事业单位内部控制是指由单位领导负责，全体人员共同实施的，为实现单位控制目标，通过制定一系列制度，实施相关措施和程序，对经济活动的风险进行防范和控制的动态过程。

二、我国行政事业单位内部控制存在的问题

1、监督机制尚不健全。目前，行政事业单位主要监督检查的内容都是财政资金的审批运用，忽视了对内部控制整体框架的建设。而对于内部控制的监督机构有些单位没有，有些单位形同虚设或流于形式。

2、对风险的认识评估不足。风险的识别与评估是一个复杂的科学考量过程，事业单位主要收受财政拨款，对于市场风险没有较高的敏感性。这种现象在我国的事业单位中比较普遍，值得重视。

3、内部控制建设的具体措施不合理。除了在思想观念上的滞后之外，在具体管理措施上存在诸多问题。首先，岗位设置不合理，不相容岗位相分离差强人意，我国的事业单位岗位大多试行编制的限制，一人多岗或岗位兼并的现象较常见。试想事业单位的决策人、经办人与审核人没有分离制约将给贪污腐败行为滋生提供了土壤。其次，预算控制比较薄弱，缺乏科学严谨的编制程序和审批手续。另外，有些事业单位对于财产保护制度做的不到位，没有进行严格的资产档案建设与管理，也没有按时进行资产检查，很容易造成国有资产流失。

4、内部控制环境有待改善。事业单位是我国特有的一种机构形式，在机构设置和权责分配方面不同于一般企业。一般以领导的意志为主，基层管理人员参与重大决策和管理的机会较少。而很多事业单位的领导没有意识到内部控制建设的重要性，认为对于事业单位的管理只要依据行政手段就可以，这种陈旧和有失偏颇的思想观念也是对内部控制建设的一大阻碍；其次，内部审计机构很多时候设置在财务部门，很难发挥对本级事业单位的财务监督作用。

三、明确行政事业单位内部控制的范围

1、主体。即“由谁控制”的问题。内部控制的主体是企业内部人员，具有全员性特征。内部控制的主体与客体的划分是相对的。从人员控制的角度看，企业中每一个人员既是内部控制的主体，同时又可能是内部控制的客体。正是从这种意义上看，内部控制是一种制衡机制。

2、客体。即“控制什么”的问题。内部控制客体应该界定为包括法律法规、公共权力、业务标准和行为准则的一系列内容。内部控制包括资金安全控制、资产安全控制、信息可靠性控制，也包括投融资控制、采购业务控制、销售业务控制、生产业务控制、人员控制等。从我国行政事业单位现状来考虑，内部控制建设必须充分考虑可操作性，因此内部控制客体范围应定位于对单位收支及其相关经济活动，主要包括预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、工程建设管理与合同管理等。

四、明确行政事业单位内部控制目标

内部控制的目标即控制主体通过针对客体的内部控制设计、建设和实施所要达到的效果。行政事业单位的内部控制目标为合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，提高公共服务的效率和效果，有效防范舞弊和预防腐败。具体可细分为以下五个目标：（1）保证财务报告的真实可靠，防止错误和舞弊的发生；（2）保证资产安全完整；（3）改善经营管理，提高经营效率和效果；（4）遵守国家法律法规、行业监管规章和企业内部管理制度；（5）促进企业实现发展战略。

五、行政事业单位内部控制目标主要特点

首先，行政事业单位内部控制以有效防范舞弊和预防腐败的目标替代了发展战略。王光远（2009）认为内部控制是保护资产安全、防范舞弊的第一道防线。对于掌握了大量社会公共资源和公共资金的行政事业单位而言，内部控制更应该关注受托责任的履行情况，而不能片面追求业务发展规划的政绩考核，内部控制目标设计应充分意识到防范舞弊和预防腐败的重要意义，将廉政建设提升到新的高度，充分运用内部控制的制衡原理，发挥流程控制作用，建立由事先防治和事后惩治构成的反腐倡廉机制。

其次，行政事业单位内部控制更加关注公共服务的效率和效果而不是经营方面。行政事业单位运营目标不同于企业仅关注盈利水平，更重要的是保证公共服务的效率和效果，其业务活动主要以实现社会效益为目的而不是经营效益最大化。

六、加强事业单位内部控制对策建议

1、增强内部控制意识，营造适宜的内部控制环境。首先，事业单位领导和管理层人员要认识到内部控制的重要性，制定完善的内部控制制度。其次，内控的重点要从传统的财政资金管理向单位整体活动层面倾斜。

2、建立健全事业单位财务内部控制体系。财务内部控制是内部控制重要的组成部分，要从制度建设、人员安排方面建立规范化的流程，同时强化财务预算和计划的制定执行，加强单位资金资产管理。还应提高单位财会人员业务技能素质和职业道德水平，以应对不断的发展变革。

3、加强内部审计职能的作用。首先，建立严格的内部审计制度，由专门的机构和人员来对内部控制的执行情况进行监督检查，确保内部审计的独立性与权威性；其次，要开展定期与不定期的内部审计，增加突击审计的不可预测性，防止徇私舞弊、渎职贪污等行为的发生。

主要参考文献：

[1]刘永泽，唐大鹏.关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013.1.[2]田祥宇，王鹏，唐大鹏.我国行政事业单位内部控制制度特征研究[J].2013.9.[3]全惠玲.关于推进事业单位内部控制建设的研究[J].现代商业，2015.2.[4]周梦如.我国行政事业单位内部控制探析[J].现代商业，2015.2.

第三篇：行政事业单位内部控制论文

浅议行政事业单位的内部控制和要求

目录

写作提纲•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••(2)内容摘要•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••(4)关键词•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••(4)正文•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••(4)一﹑绪论•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••(4)二﹑本论•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••(4)

（一）内部控制的内涵••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• •••(4)

（二）当前行政事业单位内控制度存在的主要问题••••••••••••••••••••(6)

（三）建立和完善行政事业单位内控制度的措施•••••••••••••••••••••(7)

三、结论•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••(10)参考文献•••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••(10)

论行政事业单位的内部控制和要求

写作提纲

一、绪论

本文主要论证行政事业单位如何更好更有效的进行内部控制。如何通过建立符合事业单位的内部控制制度，达到防止财务风险，严格纪律，提升管理水平，针对事业单位内部控制中存在的问题，提出加强事业单位内部控制应健全稽核制度，明确岗位职责，建立必要的检查评价机制等。最后对行政事业单位内部控制提出了几点要求。

二、本论

（一）行政事业单位内部控制的内涵

1、内部控制的主体和对象

2、行政事业单位内部控制的原则

3、行政事业单位内部控制的要素

（二）行政事业单位内部控制中存在的问题

1、行政事业单位内控意识相对薄弱而且内控工作执行相对滞后

2、行政事业单位的会计基础工作较为薄弱，大多财务人员素质仍需提高

3、相关部门内外监督机制不到位

（三）建立和完善行政事业单位内控制度的措施

1、提高内部控制意识，加强会计队伍建设

2、制定合适本单位的会计制度和明确会计岗位职责

3、根据成本效益原则，制定切实可行的内部控制制度，提高财务管理水平

4、明确经费的审批权限，加强对预算编制、执行的控制

5、加强财产保全控制和树立风险控制意识，加强风险管理

6、健全稽核制度，强化内部会计审计，加强政府监督

7、建立必要的检查评价机制

三、结论

行政事业单位内部控制制度的建立是个系统工程。国家对行政事业单位的内部控制也越来越重视，建立一套符合事业单位实际，科学、有效的内部控制制度是摆在事业单位面前的重要课题。

浅议行政事业单位的内部控制和要求

江世晓

【内容摘要】本文主要论证行政事业单位如何更好更有效的进行内部控制。如何通过建立符合事业单位的内部控制制度，达到防止财务风险，严格纪律，提升管理水平，针对事业单位内部控制中存在的问题，提出加强事业单位内部控制应健全稽核制度，明确岗位职责，建立必要的检查评价机制等。最后对行政事业单位内部控制提出了几点要求。

【关键词】行政事业单位 内部控制 完善措施

行政事业单位主要依靠财政拨款或收支自身平衡，不以盈利为目的的财务工作，业务核算相对简单，缺乏内部压力，部分行政事业单位对内部控制制度认识不到位，执行不到位，因而在某种程度上会出现财务收支失控，会计信息失真，财产管理不善，固定资产流失等问题。随着我国内部制度的愈加完善，监管与审计也越发严格，如何通过建立符合事业单位的内部控制制度，达到防止财务风险，严格内控纪律，提升管理水平，是当前行政事业单位面对的一个迫切而重要的课题。所以有必要从理论和实务两个方面对此进行探究。

一、行政事业单位内部控制的内涵

（一）行政事业单位内部控制的主体和对象

行政事业单位内部控制，是指单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。单位内部控制的目标主要包括：合理保证单位经济活动 合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果。单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。

（二）行政事业单位内部控制的原则

从2012年11月29日国家发布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》来看，单位建立与实施内部控制，应当遵循下列4个原则：

1、全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。如何更好地体现这一原则，我主要从以下几方面来实施：第一，各级领导高度重视和抓好内部控制管理工作。各级领导和各级管理者是内部控制管理第一责任人，他们对内部控制的重视程度，直接决定和影响所在单位的内部控制管理水平。第二，建立上下互动和共同参与的内部控制体系。内部控制是全单位性地工作，需要各个部门的共同参与。第三，建立和完善检查监督体系。为实现全过程控制，全方位覆盖，检查监督必不可少。第四，推进内部控制文化建设。内部控制文化是构建内部控制环境的重要内容之一，在内部控制活动中有重要作用。

2、重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。单位的重要经济活动与本单位其他管理活动息息相关，决策的正确与否事关单位在公众当中形象和影响力。

3、制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。内部控制的制衡性原则保障单位在治理机构、机构设置及权责分配等方面形成相互制约、相互监督的良性循环。在制衡性原则贯彻过程中,单位容易出现不相容职务未实施严格分离、内部审计工作缺乏相对的独立性等问题,因此在执行过程中应当注意完善单位治理结构、正确处理单位的机构设置与权责分配问题、重视企业的业务流程监管,充分发挥单位内部控制的作用,降低内部控制风险。

4、适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实 际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的 提高，不断修订和完善。

（三）行政事业单位内部控制的条件

制定内部控制应当符合国家有关法律法规以及本单位的实际情况；应当约束单位内部涉及内部控制管理工作的所有人员，涉及会计工作的各项经济业务和相关岗位，明确业务处理过程中的基本控制点；应当保证单位内部涉及会计机构、岗位设置、职责权限的合理性，坚持不相容职务分离和回避制度，确保权责分明、5

相互制约、相互监督；应当随着社会发展、外部环境的变化、单位业务职能的调整和管理要求的提高而不断进行修订和完善。

二、当前行政事业单位内控制度存在的主要问题

(一)行政事业单位内控意识相对薄弱而且内控工作执行相对滞后

良好的内控意识是确保内控制度得以健全和实施的重要前提和保证。内部控制制度制定不专业且不切合实际，目前一些行政事业单位缺乏内部控制理念，只是把内部控制制度看成束缚人限制人的条条框框，现实中有的单位尚未建立起内部控制系统，导致执行起来难度大；有的虽建立了内部控制系统，但不尽合理，没有从自身实际情况出发；还有单位虽建有较为完善的内部控制制度，但是单位领导不够重视内控管理，有关人员怕得罪人而不执行相关制度，也导致了执行效果差。由此就造成了部分行政事业单位固定资产增减不够及时或者甚至没有调整相关账目，库存现金严重也超限额及超范围支付，随意地核销债权债务，接受票据不合规章，财务公开也不够规范详细等。

(二)行政事业单位的会计基础工作较为薄弱，大多财务人员素质水准较低

相当一段时间，虽然在行政事业单位里使用会计、出纳工作管理规定及现金管理规定，这些规定也在一定程度上明确了财务人员的工作内容，但这些规定之间却大多缺乏横向联系，并偏重于财务人员职责方面问题，也就不能称作内部控制制度。而且由于缺乏整体规划，不能有效的实现人员之间合作与相互牵制作用，从而使规定在很多时候流于形式，也就容易造成资金管理上的漏洞和缺失。行政事业单位的会计人员核算较企业而言相对简单，因此行政事业单位的会计人员素质要求不如企业会计那么高，致使会计人员素质过低。会计人员对内部控制执行不力的主要原因是品质、能力和知识等素质问题。知识不足、观念落后，使业务判断不够准确，造成了会计信息质量失真等，也可以说会计人员的素质水准直接影响着内部控制的有效性。

(三)相关部门会计内外监督机制不到位

据了解，一些行政事业单位没有内部审计机构或形同虚设，或由财务人员兼任，内部审计人员多数未经过专业培训，审计知识、技术能力参差不齐，很难发挥应有的作用。据了解，一些行政事业单位甚至没有内部审计机构或形同虚设，内部审计工作得不到足够的重视和支持，没有建立起对单位会计工作和经济活动 的监督机制。外部监督的弱化也容易使内部控制失效，不产生压力。单位往往重视资金预算分配和使用，而轻视资金使用效益和监督，不利于行政事业单位加强财务管理。有关部门在检查时也只是简单的检查制度的制定情况，却忽略了其执行情况和执行效果，从而导致内控制度的制定只是走走过场，内部控制制度降格为“放在抽屉里，挂在墙上”的一纸空文。

三、建立和完善行政事业单位内控制度的措施

(一)提升自身内部控制意识，并加强会计队伍建设与管理

首先，应提高行政事业单位领导对内部控制重要性的认识，改变陈旧观念，自觉强化“第一责任人”的责任感，重视内部控制制度的健全和财务人员队伍的建设。其次，加强财务人员的素质教育，提高工作人员录用标准，严禁无证人员上岗，同时还需加强其岗前培训及在职人员继续再教育，使他们熟悉法规、掌握技能，完全胜任财务工作。此外，也不能忽视对会计人员职业道德的教育，应使他们充分认识到会计信息失真的重大危害，强化其对内部控制制度自觉执行的力度，形成自上而下全面重视单位内部控制的良好环境，有效促进财务工作水平的全面提高。

(二)制定合适本单位的会计制度和明确会计岗位职责

依据《会计法》和国家统一的会计制度，制定适合本单位的会计制度。适合的会计制度建立，能更好的明确本单位会计岗位之间的权责，有利于明确单位的财务支出与核算。行政事业单位虽然不采用权责发生制原则，不需进行成本核算，但多数单位收款项目多，支出分类项目细，政策性强，对各收、支项目需要准确地核算和反映。

明确会计岗位职责，把好会计核算关。一是要重视人才，选用原则性强、素质较高的会计人员上岗。二是会计人员要坚持客观、公正的原则，客观、真实地反映各项经济业务的内容，做到不隐瞒、截留应上缴的各项收入，不乱挤乱列各项支出。三是要按照不相容职务相互分离控制，按照不相容职务相分离要求，合理设计会计及相关工作岗位。四是要明确责任，凡是在财务检查中被查出隐瞒、截留收入或乱挤乱列支出，而这些行为又不是领导授意、指使和强令的，其所受到的处罚应由会计人员承担，或至少承担一部分，形成相互制约机制。(三)根据成本效益原则，制定切实可行的内部控制制度，提高财务管理水

平

内部控制制度的建立和完善，是为了保证行政事业单位内部经济活动能够按预期目标稳定有序地进行。各单位在制定制度时充分考虑本单位实际，做到制度切实可行。要考虑控制投入成本和控制产出效益之比，只要对那些在业务处理过程中发挥作用大、影响范围广的关键控制点进行严格控制。对那些只在局部发挥作用、影响特定范围的一般控制点，其设立只要能起到监控作用即可，而不必花费大量的人力、物力进行控制。防止由于一般控制点设立过多、手续操作繁杂，造成单位经营管理活动不能正常、迅捷地运转。此过程中，应坚持以预防控制为主，事后控制为辅的原则，防止会计工作发生低效率或不法行为。加强程序制约，对主要业务的控制须经过授权、批准、执行、记录、检查等控制程序，特别是物资采购、基建项目、招投标、对外投资等；建立、健全岗位责任制，坚持不相容岗位相互分离的原则。制度建立后，要随着时间和环境的变化而不断修改和完善，尤其要适应于内控的变化，忌流于形式，不能一劳永逸。

(四)明确单位经费的审批权限，加强对单位预算编制、执行和授权批准的控制

我们有必要保证各职能部门负责人在授权范围内行使职权和承担责任，财务人员对每一项经济业务要严格把关和审批程序，对不规范和违规的审批要拒绝办理。另外部门预算也是内部控制系统的重要组成部分，是实现事业单位经济正常运行的根本保证。加强预算编制、执行、分析、考核等环节的控制，明确预算项目，建立预算标准，规范预算的编制、审定、下达和执行程序，及时分析和控制预算差异，采取改进措施，确保预算的执行。财务部门要注重对各部门、各项目进行技术性审查，加强预算的约束力，并监督各部门预算的执行情况。授权批准控制对涉及会计及相关工作的授权批准的范围、权限、程序、责任等内容，单位内部的各级管理层必须在授权范围内明确职权和承担责任，经办人员也必须在授权范围内办理业务。预算内资金实行责任人限额审批，限额以上资金实行集体审批。预算收支项目要尽可能细化，依据和标准要尽可能充分、可靠。

(五)行政事业单位要加强财产保全控制和树立风险控制意识，加强内部风险管理

建立健全财产保全制度。财产保全控制是对财产采取定期盘点、财产记录、8

账实核对、财产保险等措施，确保各种财产的安全完整。行政事业单位人员往来多，身份复杂。且单位部门交错较多，各项办公电器及易耗品也多为公用，物品也大多无专门人员管理。财产保全控制难度较大。加强内部控制也对单位财产保全控制提供很大帮助。行政事业单位还需树立风险意识，建立风险管理体系，通过风险预警、风险识别、风险评估、风险分析、风险报告等措施，对财务风险进行全面防范和有效控制。

(六)行政事业单位要强化内部会计审计，健全稽核制度，加强政府监督

首先，对会计一般主体而言，内部审计是内部控制系统的重要组成部分，而对行政事业单位来说，内部审计既是内部控制系统的重要组成部分，也是强化内部会计监督的重要措施，使其制度化和规范化，是行政事业单位加强内控和财务管理的当务之急。重视内部审计的作用，保证内审的独立性，同时保持其与内审部门的独立性，增强其公正性。其次，确保内部审计人员独立行使职权，设置专职人员，监督内部控制政策和程序的有效性。内审应定期对内控制度进行评价和修正，通过实践来完善内部控制制度，充分发挥其在内部控制中的监督评价作用。例如：原始凭证是在经济业务发生时取得的，载明经济业务发生和完成情况的书面证明，是明确经济责任，进行会计核算的原始依据。在现实工作中，出在原始凭证上的问题不少。例如：

1、白条和其他非法凭证多；

2、虚假发票多；

3、原始凭证内容不全，手续不完备，甚至出现了无日期、无经济业务内容、无经办人的发票等。因此要健全行政事业单位内部稽核制度，各单位一是要设立稽核岗位和稽核人员，执行对各种凭证的稽核工作，凡需进入会计核算系统的原始凭证都须首先由稽核员审核，并加盖“合规凭证”或“不合规凭证”印章。对于单位规模小，会计业务量不大的稽核职能可以由会计机构负责人或会计主管人员履行。二是要明确责任，凡属经稽核员审核并加盖“合规凭证”的原始凭证，如被财政部门和其他政府监督部门查出为不合格、非法凭证而受到的经济处罚应由稽核人员负责。特别要重视会计基础工作的规范管理，为内部控制创造良好的基础条件，在注重控制全面的基础上要抓重点和关键点。另外，政府相关部门也应严格审计审查要求，认真落实清查各单位的财产状况，定期与不定期对各单位进行财务核查，确保行政事业单位的财务安全。

(七)检查评价机制的建立与落实

1、设置检查评价组织

为确保行政事业单位财务工作的有效进行，单位应设立专门机构(如内部审计机构)或指定专门人员负责内部控制的检查评价工作。也可以聘请外部中介机构对本单位的内部控制进行评价，评价结果直接与日常考评推优等相结合，以确保内部控制制度的贯彻实施。

2、健全检查评价制度

检查评价制度的主要内容包括对内部控制制度的建设进行检查和评价;对内部控制的执行情况进行检查和评价，对相关业务的内部控制提出建议；对工作中的一些薄弱环节，进行重点检查和评价；提出定期、不定期、全面或专题检查评价的方法、程序以及结果的处理办法等等。制度的健全与内部控制的好坏息息相关，好的检查评价制度必然能够为内部控制的进展工作带来更有效的提升。

3、完善奖惩制度

要明确实施内部控制有关人员的工作职责，强化自我约束机制，增强内部控制人员的责任感和风险意识。建立合理完善的奖惩制度是对行政事业单位内部控制工作和内部控制工作人员的一种激励，它能有效促进相关工作的进展，充分发挥工作人员的主观能动性，提出更好的工作建议，规范内部控制工作，完善内部控制制度。

通过实践来完善内部控制制度，充分发挥其在内部控制中的监督评价作用。特别要重视会计基础工作的规范管理，为内部控制创造良好的基础条件，在注重控制全面的基础上要抓重点和关键点。总之，行政事业单位内部控制制度的建立是个系统工程。如何建立一套符合事业单位实际，科学、有效的内部控制制度是摆在事业单位面前的重要课题。

【参考文献】

1、财政部：《内部会计工作规范-基本规范.》

2、高雅青：《内部控制与审计风险案例分析》，中国时代经济出版社，2005.3、杜咏梅,程秀婷,张朴：《浅议内部控制目标的实现与措施》

4、许新华：《内部控制的环境分析》，《会计之友》,2006年第29期

5、杨召民：《内部控制的目标对象及本质》，《财会研究》，2007年09期

6、吕丽：《内部控制的现状和对策》，《中国乡镇企业会计》, 2007,(06)

7、田朝阳：《内部控制有效性研究》，《中国乡镇企业会计》, 2008,(07)

8、孙丽娜：《企业内部控制制度的探讨》，《现代农业》, 2008,(09)

9、杨晓东, 徐显萍：《浅谈农垦企业管理中的内部控制》，《农场经济管理》, 2008,(02)

10、祝伯红：《推行内部控制制度中存在的问题及对策》，《绿色财会》, 2006,(07)

11、财政部：《行政事业单位内部控制规范（试行）》，2012，(11)11

第四篇：行政事业单位内部控制制度研究

行政事业单位内部控制制度研究-内部审计指导科

（一）研究背景

内部控制，是指单位为了保护资产的安全、完整，提高会计信息质量，确保有关法律法规和规章制度及单位经济管理方针的贯彻执行，避免或降低各种风险，提高经济管理效率，实现单位经济管理目标而制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。近年来，与国际管理学实践前沿同步，内部控制在国内受到越来越多的重视与关注。行政事业单位虽然不是赢利单位，同样也需要建设有效的内部控制；其原因在于内部控制不仅可以规范单位的管理，促进各项工作的顺利开展，也可以有效地堵住漏洞，防止各种舞弊和腐败的发生，保证其正确履行国家职能。但在实践中，与企业相比，行政事业单位的内部控制制度建设还相对滞后，迄今为止，我国还缺乏一套对行政事业单位行之有效的内部控制指导性规范，也很少有行政事业单位聘请外部力量或自行研究设计一套系统完整、规范合理的内部控制制度体系。因此，亟需结合行政事业单位自身业务特点和实践经验，寻求加强内部控制的措施。

随着经济形势日渐复杂，行政事业单位的内部控制不容忽视。为了保证会计信息的真实可靠，资产的安全完整等，必须加强行政事业单位的内部控制制度建设。内部控制贯穿于各个单位活动的方方面面，尤其在当前严峻的经济形势下，内部控制越来越彰显其作用。实际工作中，部分行政事业单位在内部控制制度建设上滞后于经济发展的需要，这不仅制约了行政事业单位的工作效率和效果，更影响了会计信息的真实性。随着行政事业单位改革的不断深化，只有建立起完善的内部控制制度，才能更好发挥各单位在经济建设中的作用。

基于以上两方面原因，本文就如何加强行政事业单位的内部控制建设略作分析和探讨。

（二）研究的必要性

当前，提供管理和服务是行政事业单位的主要职能，随着我国行政事业单位改革的不断深化，行政事业单位在社会分工中的角色更加细化，社会对行政事业单位的关注度也有了明显的提升，这就给行政事业单位的从业人员提出了更高的要求，也对行政事业单位的内部控制制度客观上提出了更严格的标准。所以，建立科学有效的内部控制制度，对于保证事业单位业务活动的正常运行、保证财务会计资料的真实合法、防止内部舞弊行为的发生、防止国有资产流失、保障财政资金的安全运行具有十分重要的意义。

一套科学完整的内部控制制度对于行政事业单位来说是必须的，内部控制对行政事业单位的重要性主要体现在以下几个方面：

1、保护单位资产的安全完整。行政事业单位通过内部控制体系，采取各种管理和监督手段对财产物资进行管理和使用，能够有效的防止并减少财产物资的丢失和损坏。

2、建立健全行政事业单位的内部控制制度是政府廉政建设的需要。行政事业单位实施内部控制从一定意义上可以说是为其建立了一面廉政的防火墙，使行政事业单位的日常管理活动有章可循，避免在重大决策上出现暗箱操作或者独断专行的行为，促使事业单位的工作人员廉洁从政，对贪污腐败、挪用资金等行为起到了预防和限制的作用。

3、能够保证国家对行政事业单位宏观管理和控制的实现。政府部门制定的一系列财经法律法规，行政事业单位都要通过内部控制来落实。行政事业单位通过建立并执行内部控制，进行自我约束，遵循政府的财经法律，实现国家对行政事业单位的宏观管理和控制。

4、保证事业单位的高效管理。完善科学的内部控制制度，能够对事业单位的各个职能部门和人员进行合理的分工控制和考核，促使单位的各个部门和人员明确目标、履行职责，保证行政事业单位的经济业务和管理活动高效、有序的进行。

5、能够提高行政事业单位会计信息的质量。内部控制要求单位严格执行业务处理的相关程序，实施不相容职务相分离，这样就使得会计资料在相互监督和牵制的条件下产生，有效抑制了弄虚作假行为，增加了会计资料的可靠性和正确性。如果没有内部控制的监督和制约，则形成滋生舞弊的土壤，会计资料在传递的过程中就会产生问题，会计信息失真的问题也就无法避免。

基于以上五点原因可知，建立并维护有效的内部控制是行政事业单位得以良好运行的基本条件，是确保执行效率、实现政策目标的必要途径。

（三）建立内控制度的原则

为使行政单位内部控制机制有效的发挥作用，行政单位建立内部控制制度，理论上应遵循如下5点原则：

1、全面性原则。

行政事业单位的内部控制制度应该贯穿于决策、执行以及监督的全过程中。内部控制的执行应该依靠单位内部的所有员工，任何人都不能拥有超越内部控制制度、凌驾于控制之上的权力，这样才能够体现内部控制的全面性、公开性和公平性。

2、重要性原则

行政事业单位的内部控制应该在全面控制的基础上，对事业单位的重要业务事项及高风险的领域进行重点关注，例如：重点关注单位的会计控制、对单位的重要经济活动进行重点关注等。

3、制衡性原则。

行政事业单位在设计内部控制制度的过程中，在横向关系上要相互监督，在纵向关系上要相互牵制。对单位的授权、记录、执行、保管及核对等不相容的职位，要进行相互的分离控制，保证不同部门和岗位之间的权责分明、相互监督和相互制约。

4、适应性原则。

行政事业单位的内部控制应该与单位的业务范围、承担的任务以及风险水平等因素相适应，并应该随着单位内外部环境的变化进行及时的调整。

5、节约和效率原则。

行政事业单位的内部控制制度设计还应该考虑节约和效率原则，要以最合理的人力和最经济的财力投入，尽量降低内部控制的成本，提高内部控制的效率。

（四）现状和存在的问题

现阶段，行政事业单位已大幅提高了对内部控制的重视程度，但是在内部控制的建设工作过程中，还存在着一些显著的问题，具体来说主要包括以下几个方面：

1、单位的内部控制意识淡薄。

一方面，部分行政事业单位缺乏对内部控制建设知识的了解，对建立健全事业单位内部控制的现实意义和重要性认识不足，简单地将财政部门实施的部门预算控制等同于内部控制，认为只要有了部门预算就不用再进行内部控制的设计。另一方面，行政事业单位对财务会计工作不够重视，仅仅把财会部门看作“钱袋子”，不少事业单位的会计人员只是扮演“付款者”的角色，未能参与单位的业务活动管理和重要决策，对单位重要决策的结果和过程都不甚了解。

2、部分事业单位的内部岗位设置不合理，会计信息失真。

内部控制制度建设应当贯彻新《会计法》，与单位各项内部会计制度和其他管理制度结合进行，但现实中很多行政事业单位内部控制制度并不全面、不完善。很多行政事业单位在形式上虽已建立岗位负责制，但是在实际工作中管理层次混乱，职责重复，不相容职位由一人担任的现象时有发生。一些行政事业单位为了谋取小集体利益，随意处置固定资产，虚构采购，要求会计人员向主管部门和外界提供失真的会计信息，另外，有些会计人员在进行会计处理的过程中，为了达到个人目的进行错误的会计核算，使得各单位会计核算的口径不一致，数据可信度下降，相关指标的可比性降低。

3、会计核算不够规范，内部审计没有发挥应有的作用。

有效的内部控制需要坚实的内部管理基础。目前我国行政事业单位财务管理制度仍不健全，财务会计基础工作仍较薄弱。如有的单位没有建立单独的财务管理制度，部分财务会计事项的处理仍停留在潜规则和惯例的水平上。有的单位财务管理制度不健全，内容不完整，寥寥几十字便成了一项制度。财务人员岗位责任制内容不明确、不具体，缺乏实际可操作性。办理资金支付业务的全部印鉴由一人保管的现象还在部分行政事业单位存在，出纳人员私吞、挪用公款的现象还时有曝光。部分行政事业单位会计核算不够规范：对原始凭证的审核不够仔细，使得部分原始凭证内容填写不够规范；有些行政事业单位账面上存在的固定资产实际上不存在，实际正在使用的固定资产却没有及时的作价入账；资产在不同单位之间转移，相关手续却没有办理。形成以上情况的一个重要原因是部分行政事业单位还没有建立相应的内部审计机构，或虽然建立了内部审计机构，但徒有其形，没有充分发挥其实质作用。

4、内部控制制度的执行不力，人员素质较低。

与企业内部控制体系相比，由于行政事业单位内部控制缺乏统一标准，部分单位的岗位设置与人员配备不恰当，人员兼职较多，业务交叉较杂，缺乏相互制约、相互分离和相互制约，各个岗位之间缺少相应的协调和联系。很多事业单位的内部控制只是用来应付相关部门的审计和检查，所以对内部控制的执行情况置之不理。有些行政事业单位虽然意识到了内部控制的重要性，也制定了一套制度，但是却由于种种原因，忽视了其执行情况；在出现问题时，控制措施和奖惩也没有被严格执行，形成有章不循，违章不究的现象，导致制度体系形同虚设，被当成一纸空文，未能发挥其应有的作用。另外，在内控制度的监督方面，对大多数的基层行政机关而言，根本就没有设立相应的内部审计机构和人员，内部监督自然无从谈起。此外，存在个别行政事业单位的会计人员不具有会计从业资格，没有受过专业的教育和培训，会计人员的综合素质较低，在执行内部控制的过程中，很容易出现错误和偏差，给单位造成不必要的损失。

5、预算控制比较薄弱。

预算控制是内部控制的核心环节，部门预算是行政事业单位重要的内部控制手段之一。随着部门预算改革的推进，预算控制得到了一定程度的加强，目前行政事业单位均实行了部门预算，但预算质量不高，涵盖范围窄，在一些行政事业单位的控制仍较薄弱。主要表现为：一是预算编制比较粗糙、方法落后。目前部门预算的编制一般仍根据当年财政状况、上年收支情况、预算单位自身的特点和业务进行核定，大部分还没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。由于预算编制方法还停留在传统阶段，没有考虑过去的支出是否合理、金额是否适当，没有考虑到要做零基预算。二是预算刚性不够，预算的计划性、科学性不强，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力。有的未将单位的所有财务收支事项纳入年初预算，预算缺乏刚性约束力，对不确定性项目支出未纳入年初预算，年中追加和调整项目较多，弹性大、随意性强，许多部门预算执行结果超预算幅度大。三是授权审批金额权限不清，无明确的审批流程，许多单位长期实行“一支笔”审批制度，单位负责人审批金额无上限规定，大额资金支出不进行集体审批现象严重。对于日常经费特别是会议费、招待费、办公费、交通费等支出缺乏有效的控制标准，即使有标准也控制不严，费用开支大多实行事后“实报实销”制度，只要有单位领导签字同意，财务人员就给付款，导致日常经费超预算，挤占、挪用专项资金的现象时有发生。

6、缺乏有效的监督评价机制

对行政单位而言，对内部控制的监督可以分为内部监督和外部监督。内部监督主要由本单位内部所设的内部审计机构和人员根据管理的需要定期和不定期的进行。对大多数的基层行政机关而言，由于就没有设立相应的内部审计机构和人员，无法执行内部监督。与之对应的外部监督主要是由财政部门和审计部门来进行的，由于受到规模的制约，监督力量还不足，不可能进行日常的监督，因此外部监督也难以发挥其应有的效能和威慑力。

7、相关政策不到位，会计监督乏力

近些年来，国家对建立健全内部控制制度作出了规定，但是，尚缺乏具有可参考操作的具体内部控制制度，缺乏可操作性的监督制约措施。有的单位没有建立专门机构或指定专人具体负责内部会计控制的监督检查工作；有的单位虽然具备内部审计机构或指定专门的审计人员，但由于种种原因，内审人员唯领导人意志行事，不可能对内部会计控制存在的缺陷和问题及执行有效性作出客观公正的评价，对执行结果的评价也缺乏有效的考核制度。

（五）对现状的建议

从以上分析得出，由于管理理念不到位，缺乏责任感；外部环境不到位，不协调；相关政策不到位，造成内控监督乏力的现状。因而现行授权机制容易造成内控制度失效，使内控不能正常发挥其作用。只有建立健全行政事业单位各项内部控制制度，才能真正保护好单位各类资产的安全，增强信息数据的真实性和可信性，真正提高资金使用效益。联系行政事业单位内部控制的现实状况，针对行政事业单位在内部控制建设过程中存在的问题，本文建议从以下几个方面加以改进：

1、建立良好的内部控制环境，增强内部控制意识。

任何单位的控制活动都存在于一定的控制环境之中，其好坏直接影响到内部控制的贯彻和执行，以及管理服务目标的实现。完善单位内部控制，应注意单位内部控制环境的建设，尤其需要切实转变思想意识，加强认识。其一，单位领导人需要确立起对财务会计工作和内部控制制度建设的“第一责任主体”意识，高度重视内部控制工作，早日将其提上重要的议事日程；按照《会计法》和《内部会计控制基本规范》的规定, 单位负责人是单位财务与会计工作的第一责任主体, 对本单位财务会计报告的真实性、完整性以及内部控制制度的合理性、有效性负主要责任。单位的负责人应该充分认识内部控制在保护资产安全完整、防范舞弊行为和欺诈、实现单位各种目标等方面所发挥的重要作用，积极的采取相关措施，加强内部控制制度的建设。其二，相关部门及员工需要强化内控意识，实施内部控制工作的不仅是财务部门，经济业务涉及到的所有部门都是内控的范围，因此单位各部门人员都应具备内控理念，加强宣传教育和学习培训，掌握内控基本方法。行政事业单位在开展工作时，由于个人或集体的疏忽和过失，甚至于恶意等不正当行为会造成严重的后果，给单位乃至社会带来很大的损害。但是如果在事前就能够对即将可能出现的偏差及时察觉，并采取应对措施，那么错误行为往往会被扼杀在摇篮里，及时杜绝。

2、规范单位的内部行为，建立健全单位内部控制制度。

行政事业单位应该全面的清理和整顿原有的各项管理办法和制度，依照国家相关法律法规的要求，制定单位的内部控制制度。对于单位的预算管理、费用支出管理、资金的拨付、报销的审批程序、对错误支出和错误核算的纠正等经济活动和管理活动的主要方面，确定事业单位内部控制的目标和核心内容。找准容易失控的环节，明确内部控制的重点，培养单位自我约束的自控能力。

从控制方法的层面分析，应该秉承不相容职务相互分离、集体决策、授权批准等原则。对于不相容职务，如授权与执行、执行与审核等，应形成相互制衡机制。对于涉及财务重大收支业务，要求各级管理人员和经办人员的行为必须在授权范围内进行，防止越权违规处理，给某些人员犯罪带来可乘之机。从控制内容的层面分析，行政事业单位应加强货币资金、专项资金、实物资产等控制，比如对专项资金的管理，对其从预算、项目的立项、审批到资金的拨付、绩效评价等各个环节应实施事前、事中、事后的监督，保障专项资金专款专用。此外，应当指定内部审计人员定期或不定期对内控制度执行情况进行检查和评价，及时纠正存在的问题，对缺陷提出改进建议，切实提高内部控制的效果和层次，使之能够合理、有序地推进，确保其作用得以充分发挥，防止流于形式，形同虚设。

3、加强单位的会计基础工作，努力提高会计人员的综合素质。

会计基础工作薄弱严重制约了行政事业单位的内部控制制度建设的实施效果。因此，应根据单位会计工作的特点设置合理的会计岗位，提升行政事业单位内部控制水平，做到按事设岗、按岗设人；做到职责明确，相互制衡，实现岗位之间相互牵制作用，保证会计岗位设置的合理性和有效性；加强对行政事业单位会计人员的会计基础规范工作，将政府向“公共服务型”政府转化，建立起以为公民服务为宗旨并承担公共服务责任的政府。

单位的会计工作和会计人员在内部控制中承担着重要的责任，事业单位应该严格的对会计人员的从业资格进行审查，不符合条件的不得聘用；要加强对单位会计人员的继续教育，使会计人员的业务技能不断的得到提高，注重单位会计职业道德的建设和财务文化的培养；采取合适的手段和方法，对会计人员的入门教育及后续教育给予足够的重视，提高会计人员的综合素质，保证会计工作的质量。

4、积极发挥财政和审计部门的作用。

财政部门是事业单位内部控制工作的主管部门，应该对相关的制度建设情况和执行情况进行监督控制。财政与审计部门应该定期或者不定期的对单位的内部控制工作进行检查，彻底改变事业单位内部控制形同虚设的局面。

5、完善对单位内部控制进行考评的机制体系，强化内控责任的追究。

对部分单位领导随意的任用财会人员，或者因为个人意志因素导致单位内部控制失效的行为，要给予责任追究。只有对事业单位的内部控制工作进行公正的评价、惩罚或奖励，才能促进和激励单位内部控制的部门和人员尽职尽责的实施内部控制工作。为了保证单位内部控制制度能有效地发挥作用，并使之不断地得到完善，各级审计机关要定期地对行政事业单位内部控制制度执行情况进行检查与考核，并建立有效的激励机制。检查内容包括检查单位内部控制制度是否得到有效遵循，执行中有何成绩，出现了什么问题，为什么某项内部控制制度不能执行或不完全执行，估计可能产生或已经造成什么后果。对于严格执行内部控制制度的单位，给予精神鼓励和物质奖励；对于违规违章的坚决给予行政处分和经济处罚，要做到赏罚分明，压力与动力相结合，并将其结果作为干部考核的一个重要依据，才能确保内部控制工作的顺序进行。

6、加强预算管理。

加强预算管理是行政事业单位管理的核心，贯穿于整个单位的业务活动。加强预算管理是确保业务目标实现的重要手段，是各项事业健康发展的条件保障。在管理中，一是在部门预算编制环节，要在实施综合财政预算的基础上，努力做到零基预算和细化预算。特别是在编制支出预算时，应从单位当年实际需要出发，结合当年财力状况，核定具体支出额度，明确各项支出的方向和用途。二是在部门预算执行环节，应进一步强化预算的刚性约束。应在支付环节强化预算执行，防止随意调整追加预算以及超预算、扩大预算范围等行为的发生。

7、加强授权批准控制。

目前，行政单位大多采用“一支笔”审批，这种方法的优点是可以统筹使用资金，提高工作效率。但同时也可能出现领导个人说了算的局面，可能给个别腐败分子留下可乘之机。授权审批控制要求行政事业单位明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相应责任。因此，行政单位的授权批准应该是在“一支笔”基础上的集体审批，即在集体通过的财务预算和规定的开支标准的基础上，授权单位负责人进行审批；对一些数额较大的开支则由领导班子集体研究决定，任何个人不得单独进行决策或者擅自改变集体决策。

8、强化内控与外部监督的结合。

行政事业单位内部控制要加强与外部监督的结合，建立良好的信息沟通。一方面要督促行政事业单位不断完善内部控制制度，财政、税务、审计、统计和物价等部门要合理分工，建立岗位责任制，并注意加强彼此间的信息交流，定期互通情报，形成有效的外部监督合力；另一方面应加强单位内部控制的了解、检查与监督，加大执法力度，增强威慑力，提高单位内部控制效果。

第五篇：基于风险管理的内部控制研究

基于风险管理的内部控制研究

摘要

目前，很多企业内部控制存在风险管理缺失的问题。随着内部控制理论的不断发展和完善，风险管理成为企业内部控制发展的一种新视角。文章首先阐述内部控制和风险管理的相关概念及关系，分析了我国企业内部控制风险管理中存在的问题，从明确基于风险管理的内部控制目标、强调内部控制环境建设、加强风险评估、加强风险控制活动、加强企业内部控制监督几个方面做出了加强以风险为导向的内部控制的建议。［关键词］ 风险管理 内部控制 体系构建

Abstract At present, a lot of enterprise internal control the risk management deficiencies.With the continuous development of internal control theory, risk management and improve the development of enterprise internal control became a new perspective.This article first formulated internal control and risk management related concepts in China is analyzed, and the relationship between the risk of internal control in enterprises, the existing problems in the management of risk management from clear based on internal control objectives, emphasizes the internal control environment construction, strengthen risk assessment, strengthen risk control activities, reinforcing the enterprise internal control made strengthening supervision several aspects to risk oriented internal control suggestion.[Key word] risk management internal control system construction

目录

一、内部控制与风险管理的概念„„„„„„.„„„„„„„„„„.„„„„„„„..(1)

二、内部控制与风险管理的关系„„„„„„.„„„„„„„„„„.„„„„„„„..(2)

（一）内部控制与风险管理的联系„„„„„.„„„„„„„„„„„..„„„„„.(2)

（二）内部控制与风险管理的差异„„„„„.„„„„„„„„„„.„„„„„„..(3)

三、企业内部控制风险管理中存在的问题„„„„.„„„„„„„„„„.„„„.„„.(5)

（一）内部控制目标设定不够合理„.„„„„„„„„.„.„„„„„„„„„„„.(5)

（二）内部控制环境不够完善„„„„„„„„„„.„.„„„„„„„„„„„„..(5)

（三）缺乏有效的风险评估„.„.„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„.„„.(5)

（四）控制活动不到位„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„....................(6)

（五）缺乏对企业内部控制的有效监督„„„„„„„„„„„„„„„„„„........(7)

四、建立以风险为导向的内部控制体系的策略„„.„.„„„„„„„„„„„„„..(7)

（一）明确基于风险管理的内部控制目标„„„„.„.„„„„„„„„„„.„„„.(7)

（二）完善内部控制环境建设„„„„„„„„„.„.„„„„„„„„„.„„..„...(8)

（三）加强风险评估„„„„„„„„„.„.„.„.„„„.„„„„„„„..„„„.....(9)

（四）完善风险控制活动„„.„„„„„.„.„.„.„„„.„„„„„„„..„„„....(9)

（五）加强企业内部控制监督„„„„.„„„„„.„.„„„„„„„„„„„„...(10)参考文献„„„„.„„„„„„„„„„.„.„„„„„„„„„„„„„„„..„.„(13)基于风险管理的内部控制研究

近年来，如何引导企业完善内部控制、加强风险管理，以便应对日益复杂的各种风险，成为理论界和实务界关注的热门话题。面对日益复杂内外部风险，企业构建风险管理导向的内部控制的重要性和迫切性也日益突显。因此，文章将提出企业内部控制风险管理中存在的问题，并制定建立以风险为导向的内部控制体系的策略展开研究，力争提出切实有效的构建措施或建议。

一、内部控制与风险管理的概念

内部控制是指企业董事会、管理层对企业内部风险以及外部风险管理过程中可能出现的操作性风险进行管理，保证企业所有的经营活动符合企业既定的经营目标的一种组织行为。企业风险管理是指一个由企业的董事会、管理层和其他员工共同参与的、应用于企业战略制定和企业内部各个层次和部门的、用于识别可能对企业造成潜在影响的事项并在其风险偏好范围内管理风险的、为企业目标的实现提供合理保证的过程。

内部控制和风险管理均定义为“由一个组织的董事会、管理当局及其他员工实施的一个过程”，由此可见，内部控制与风险管理的本质目标是一致的。内部控制和风险管理的根本作用都是维护投资者利益、实现资产保值增值。从新的COSO框架对企业内部控制的完善来看，企业内部控制逐渐呈现与风险管理趋近和一体化的趋势，即以风险管理为主导，建立适应企业风险管理战略的新的内部控制，从内部控制走向风险管理。内部控制与风险管理只有相融合，才能实现企业经营管理的最佳效果。

二、内部控制与风险管理的关系

内部控制与风险管理的关系，国内外的学者依据不同的视角有不同的理解，主要有内部控制是风险管理的组成部分，内部控制包风险管理，以及二者之间是等价的三种观点。文章指出，分析任何学科、概念之间的区别与联系，不能割裂学科、概念所赖以存在的特定的外部环境来考虑。唯物主义辩证告诉我们，任何事物都是一个不断发展变化的过程。因此，我们应该结合经济环境的变化、动态来看待风险管理与内部控制的关系。

（一）内部控制与风险管理的联系

理论为社会实践提供指导，但是社会实践的新要求反过来促进了理论的向前发展。社会经济、技术的飞速发展推动了内部控制与风险管理的相互融合统一。社会实践不满足于内部控制仅仅从制度层面对确定性的财务信息的控制，对经营中不确定性的风险和机会的把握和控制提出了要求，内部控制进入了整体框架阶段。人们也不满足于风险管理仅在对纯粹风险的管理方面发挥作用，对风险管理关注那些带来会的事项的识别提出了要求，不仅是规避风险而且要求更加主动的应对和利用风险。这一时期，所有者不仅要求对资产的保值增值进行控制，而月要对经营者在经营过程中把握发展、壮大的机会的过程进行控制。把握给企业带来发展壮大的机会的同时也要注意把握机会带来的风险，并要求内部控制对经营者把握机会风险进行控制，这些都促进了内部控制与风险管理的相互融合。

从国际上比较成熟的内部控制框架，COSO发布的两个报告中也可以看出，内部控制与风险管理的相互融合。COSO委员会在1992年的《内部控制—整体框架》中把风险评估作为内部控制的五个组成要素之一，要求企业在内部控制过程中关注风险管理的内容。COSO在2004年发布的《企业风险管理—整合框架》中又进一步将内控制扩展为风险管理，明确提出风险管理包含内部控制的内容。ERM框架是建立在内部控制整体框架的基础上，内部控制则是企业风险管理必不可少的一部分。总之，从内部控制和风险管理理论的发展和社会实践来看，风险管理与内部控制的是一个必然的过程，是社会实践发展到一定程度对内部控制理论发展的必然要求。因此，内部控制进入了风险管理导向的新时期，与风险管理的相融合也成为了内部控制展的国际趋势。

（二）内部控制与风险管理的差异

从内部控制和风险管理发展的历史阶段来看，在经济发展的初级段，即内部控制于内部控制整体框架阶段以前，风险管理处于传统风险管理阶段，这一时期内部控制风险管理是相对独立的。

纵观内部控制理论的发展，委托代理理论是内部控制产生和发展的重要基础。现代企业的一个最重要特点就是所有权与经营权的分离。依据委托代理理论，由于委托人和代理人之间存在着信息的不对称和不确定性，所以会对委托人的利益构成威胁。为了保护委托人的利益，内部控制作为系统的制约机制，包括了所有者对经营者实施的监控和经营者对经营过程的监控，以保证经营者履行对所有者的受托责任。在经济发展的初期阶段，所有者期望通过一系列制度程序的设计，来对可能影响委托者利益或经营目标实现的风险进行防范，来防止信息欺诈，达到资产保全的目的。这一时期，内部控制基于所有者对经营者经营活动监管的要求，关注的是对比较确定的经营活动过程来进行控制，达到减少经营者舞弊风险，保全资产的目的。而且这一时期内部控制偏重与对财务信息的控制，而没有更多的关注企业经营发展过程中非财务信息的控制，如企业经营面临的外部宏观环境等变化的风险。并且内部控制只能防范风险，不能转嫁、承担、化解或分散风险。

风险管理在近现代企业受到越来越多的关注，是基于企业所处的环境的复杂多变以及激烈的市场竞争，企业在经营活动中不确定性的因素增多。风险管理的过程就是企业对这些不确定性的事项进行识别，分清机会和风险。在传统风险管理阶段，企业风险管理主要关注那些可能带来损失的纯粹风险，如火灾、地震等自然灾害带来的偶然性的财产损失的风险，以及由于人为的原因带来的影响正常生产经营的风险，处理这些风险的主要形式就是向保险公司投保。企业对风险的态度主要是规避、转移，减少实质性的损失。由上述分析可知，这一时期内部控制关注的是对确定性的经营活动进行控制，重点是对企业经营过程中财务信息的控制，很少关注对企业经营活动中面临的不确定性风险的控制。风险管理也只是被动的面对企业经营活动中偶然发生的或不可控的风险，并通过规避风险来减少损失。因此，在这一阶段内部控制和风险管理的交集很少，各有关注点和侧重点，因此，内部控制和风险管理还是处于相互之间独立的发展时期。

三、企业内部控制风险管理中存在的问题

通过研究发现单位普遍认识到内部控制的重要性，但对内部控制认识不够；侧重于企业外部环境的梳理，而忽视了内部各环节、各岗位的牵制；侧重于经营环节的程序控制，而忽视了企业整体的协调；侧重于内部控制的制度学习，而忽视了执行制度的人的素质提高；侧重于对货币、实物的控制，而忽视了企业文化环境的建设，等等。主要问题可概括为以下几个方面：

（一）内部控制目标设定不够合理

大多数企业的内部控制目标，多局限于低层次的目标，如会计信息的质量、法律法规的合理遵循等，而忽视企业整体战略规划和风险管理，导致企业的内部控制目标缺乏风险防范意识，与企业长远发展战略脱节。

（二）内部控制环境不够完善

控制环境是实行内部控制的基础和前提，但目前，我国多数企业不重视内部控制环境的改善。部分高层管理者缺乏风险管理意识；组织结构不合理，多数企业监事会受制于董事会，内部审计缺乏独立性和权威性；企业文化缺失等。这些内部控制环境紊乱的现象，势必造成企业内部控制基础薄弱。

（三）缺乏有效的风险评估

当前企业面临的风险主要有市场风险、信贷风险、营运风险、法律风险、管制风险等。在众多风险中，最主要的风险是营运风险。企业应当建立可以辨认、分析和管理风险的机制，并确认高风险领域，以加强管理。但我国企业缺乏的就是这种机制，对于风险的管理十分薄弱，缺乏有效的风险识别、评价和反应机制。企业抗险能力低，主要体现为：一是缺乏风险事项识别机制。企业管理层还未认识到风险事项识别是一个综合性的过程，需要在实践工作中进行全盘综合考虑。大多数企业目前只能被动地接受内部或外部变化带来的风险。二是没有适当的风险评估体系。三是风险的应对机制空白，还处于“出现一个问题，解决一个问题”的事后被动弥补状态。

（四）控制活动不到位

控制活动是管理当局为了确保其指令被贯彻执行而制定各种措施和程序。当前，我国许多企业对内部控制活动的设定和执行是非常薄弱的，在设置内部控制时偏重事后控制，部分企业在内部控制的执行过程中不按规定程序办理，使内部控制制度失去了应有作用。内控制度是风险管理的基础，风险管理是目标，要实行这一目标就必须要有相应的措施。这些措施就是风险控制的工具，对于企业来说，由于存在前面的很多问题，是企业内控制度基本上是停留在文件上。同时，由于企业的风险管理是一种至上而下、强制推行的管理概念，企业的对这一概念的宣贯往往是集中到关键点上，对大多数人来说，内控制度和风险管理是一种雾里看花的概念，企业也没有详细的政策、程序和方案来对风险进行有效的识别、评估和控制以及监督。这是一个动态的过程，也是发现问题、上报问题、解决问题的过程，没有很好的把握这一过程，我们的内部控制制度就是马后炮，没有任何实质性的作用。

（五）缺乏对企业内部控制的有效监督

首先，对内部控制制度执行的考核缺乏力度。目前我国尚未统一企业内部控制信息披露的要求与标准，直接导致企业在内部控制信息披露方面存在严重的形式化问题。部分企业甚至尚未建立完善内部控制的考核体系，即使有的企业已经建立了相对完善的考核体系，但大多缺乏深度和广度，并未将内部控制考核结果纳入到企业人员的业绩考核中。其次，内部审计客观性性与权威性不高。一是由于企业内部审计业务较少触及经营管理的其他领域，仅仅以财务审计为主，普遍存在职能单

一、业务狭窄等问题，缺乏自身应有的客观性，限制了内部审计职能的发挥；二是部分企业的内部监控制度未能形成体系，各职能部门之间、各岗位之间不能形成有效地牵制制度，缺乏必要的互相监督，使许多内部审计流于形式、缺乏自身应有的权威性。

四、建立以风险为导向的内部控制体系的策略

（一）明确基于风险管理的内部控制目标

控制目标是管理经济活动的基本要求，也是实施内部控制的最终目的，它是评价内部控制系统的最高标准。所以，明确基于风险管理的内部控制目标是企业完善基于风险管理的内部控制体系的前提条件。风险导向型内部控制的本质特征要求以风险的评估为基础，这就决定了目标制定是风险管理流程的首要步骤，企业管理者应该根据企业经济活动的内容、特点以及管理要求，依据企业发展战略制定内部控制目标，制定的内部控制目标应具有前瞻性和发展性，与企业长远发展战略相适应。第二步应根据目标选择具有相应功能的内部控制要素，组成内部控制系统。在此基础上将目标在企业内层层分解、落实到人。在这一过程中，企业应将科学的目标体系转变成为易于理解、执行的科学风险管理政策体系，从而提高风险管理的系统性和可操作性。需要注意的是，企业还应确定对目标的实现有潜在影响的事项，保证制定的目标与企业的风险偏好相一致。

（二）完善内部控制环境建设

内部环境是其他所有风险管理要素的基础。控制环境包括治理职能和管理职能，以及治理层和管理层对内部控制及其重要性的态度、认识和措施。控制环境影响着员工对内部控制的认识和态度。内部控制环境建设应从以下方面展开：①治理层积极参与内部控制活动；②管理层在治理层的监督下，营造并保持诚实守信和合乎道德的企业文化；③建立正式的行为守则；④对员工胜任能力高度重视，有合理的人力资源政策和管理；⑤经营模式、权限和职责分配得当；⑥促进全体员工树立风险管理哲学观，建立企业风险文化时，要注意建立统一的风险语言，以方便企业内部的风险沟通和交流。企业文化往往是现存的一种无形的力量，影响企业成员的思维方式和行为方式，它具有一种很强的凝聚力。随着企业文化中风险敏感程度的提高，企业应将风险管理作为企业文化的重要内容并贯穿企业文化建设始终，使内部控制成为在同一种文化背景下具有统一的认知和行为模式。在企业风险管理文化的建设中，要通过各种途径倡导和强化“全员的风险管理意识”，使全体员工自觉地将风险管理的各种方法、规定、制度落实到日常工作中，在整个企业形成一种风险控制的文化氛围。具体地说，企业应高度重视培育风险管理文化，应将风险管理渗透到企业的每一个部门、每一个岗位、每一个工作环节，企业的管理层应负责培育风险管理文化，管理人员在培育风险管理文化中应起表率作用。当然，良好的风险管理文化需要经历一个长期的培养过程，这就要求企业在日常的经营活动中长期不懈地坚持。

（三）加强风险评估

任何经济组织在经营活动中都会面临各种各样的风险，并对其生存和竞争能力产生影响，特别是战略风险和经营风险。有的风险可以避免，有的风险可以消除，而有的风险只能控制在合理水平，有的风险只能承受或分担。尽管很多风险的产生并不能被控制，但管理层应当首先确定可以承受的风险水平，然后识别这些风险并采取一定的应对措施，以把风险控制在风险容忍度之内。加强风险评估意味着风险控制不再是被动地通过各个环节设置好的控制活动来预防风险的出现或发生，而是通过主动地开展风险评估，识别和分析，进行预防。风险源头可能是：①新员工加入带来的风险；②业务快速发展带来的风险；③经营环境变化带来的风险；④新业务品种带来的风险。风险评估过程则包括识别各种风险，估计风险的重大性，估计风险发生的可能性，以及如何采取措施来管理这些风险。

（四）完善风险控制活动

控制活动是有助于风险反应正确执行的政策和程序。控制活动发生在整个组织的所有层面和所有职能中。控制活动是企业力争达成其经营目标的流程的一部分。在制定控制活动时关键是抓住重要控制点，其设计要基于风险评估结果，以提高控制活动的针对性。它们通常包括两个要素：政策和程序。由于企业普遍采用信息系统，需要对重要的系统进行控制。如，利用互联网实施会计的实时控制。会计信息是会计控制的基础，控制过程也就是信息的收集、传输与加工处理的过程。充分利用互联网络技术，实时通过会计工作和利用会计信息对企业的生产经营活动进行了指挥、调节、约束和促进，使供应商、生产商、分销商、客户，通过供应链紧密集成，物料不间断地流动，实现零库存，最大限度减少经营成本，快速响应客户需求，提高公司市场竞争能力和经济效益。

（五）加强企业内部控制监督

监督能够保证内部控制体系能运作的持续有效，因此必须对整个内部控制的执行过程进行恰当的监督，并通过监督活动对内部控制的某些薄弱环节施以必要的修正，以达到不断改进内部控制的目的。内部控制的监督可以从四个方面进行完善：控制自我评估、内部会计控制、内部审计和社会监督。控制自我评估。企业内部控制实行的控制自我评估，是指每个企业不定期或者定期对自己的内部控制进行评估，评估内部控制的有效性及其实施的有效性、合法性和经营目标的达成程度，以便能更好地达成内部控制的目标。我国企业在完善公司治理结构、改进内部控制时，要定期或不定期地进行内部控制自我评价，以便发现和解决内部控制过程中出现的问题，进而改进内部控制的薄弱环节，达到不断完善内部控制目的。

会计控制。通过会计的记录、确认、计量和报告对各项交易和事项进行核对或校验，对已记录的经济交易或事项由具体经办人之外的独立人员进行核对或验证；如验证所记录的金额估价的正确性等，以及对与该项业务相关的内部控制程序的履行情况进行检查和验证，这可以有效的确保内部控制在较长的时间里处于良好状态比如采购与付款循环中，按规定采购、验收与相关的会计记录应分离等，财务人员在记录时，要复核所有原始凭证，以确保所有的项目是一致的、计算的金额是正确的、审批人有相应的权限等，否则是不能入账并同意付款的。会计控制环节在内部控制中起着极为重要的作用，不仅保证会计信息质量，还起着监督、稽核的作用。

内部审计。从公司治理的角度看，内部审计机构的职责除了包括审核企业会计账目外，还包括稽查、评价内部控制和风险管理制度是否完善和企业内部各组织机构执行指定职能的效率，并向企业最高管理部门提出建议和报告。在内部控制和风险管理框架构建中，内部审计的作用在于监督企业经营业务符合内部控制和风险管理框架的要求，评价内部控制和风险管理的有效性，提供完善内部控制和纠正错弊的建议。《公司法》和《审计法》均未对内部审计做出法律规定，《会计法》虽提出了内部审计方面的法律要求，但未对内部审计机构设置做出具体规定。因此，目前企业中关于内部审计机构的设置情况不一，有些上市公司同时设立审计委员会和审计部，大部分企业只设立审计部。部分专家学者认为，对于规模大、经济业务复杂的企业，应同时设置审计委员会和审计部。监事会、审计委员会、审计部分别对股东大会、董事会和总经理负责，同时三者存在着业务指导关系。

社会监督。从内部控制的整个发展史可以看出，内部控制的发展受到审计职业界的左右。换句话说，审计职业界对内部控制的推广和应用起着极为重要的作用。社会监督也就是通常所说的外部监督，即外部审计人员的监督。外部审计人员对企业财务报表的审计是建立在对内部控制的了解、测试和评价的基础上，这样他们或多或少的了解企业的基本情况，或在履行其职责时，对管理当局及董事会提出有用的、独立、客观及公正的建议，如管理当局建议书等。企业要积极开展内部控制制度的咨询工作，为单位建立和应用内部控制制度提供人力、技术等方面的支持。

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