论民事诉讼立案审查制度(宋旺兴 河南省高级人民法院)

第一篇：论民事诉讼立案审查制度(宋旺兴 河南省高级人民法院)

论民事诉讼立案审查制度

宋旺兴

河南省高级人民法院

上传时间:2008-7-2

关键词: 立案登记/立案审查/程序审查/实体审查

内容提要: 在民事诉讼中，对于当事人的起诉，国外大多数国家实行立案登记制度，我国实行程序审查和实体审查相结合的立案审查制度。这种制度存在很多弊端，有人主张废除该制度，实行立案登记制度。这种观点值得商榷，对现行程序审查和实体审查相结合的立案审查制度进行改良而不是全盘否定，似乎更符合我国的国情。

引 言

当今，公民的权利意识正在逐步增强，当事人将纠纷诉诸司法的愿望越来越强烈，法院受理的案件数量日益增多，但是，社会各界对法院在案件受理中的审查制度非常不满，认为现行的立案审查制度，严重限制了当事人的诉权，应该取消，并主张实行立案登记制度，让所有的纠纷有得到法院救济的渠道。而法院认为，由于案件的立案审查把关不严，将很多纠纷纳入到司法系统中，而法院最终不能解决这些纠纷，导致了社会各界对法院的不满。因此，立案审查制度的存废问题已经成为了社会各界关注的热点。笔者是一名多年从事立案审查实务的法官，愿从法官的角度谈一谈自己对立案审查制度的看法，以对民诉法的修改尽自己绵薄之力。

一、民事案件立案审查制度

法院对民事案件的受理，又称立案受理或简称立案，有广义和狭义之分。广义指所有一审、二审和特殊程序等立案，狭义指一审普通程序立案。本文探讨的是狭义概念，立案审查制度是指法院在受理案件的过程中，依据法律规定对当事人的起诉是否符合受理条件进行审查，以决定是否受理的制度。

民事诉讼起源于当事人的起诉，并实行不告不理和处分原则，正如古罗马的法谚所言，没有原告也就没有法官，审判权的启动必须是被动的，“从性质上说，司法权自身不是主动的，要想使它行动，就得推动它”[1]。但是，仅有当事人的起诉，还不足以启动诉讼程序，诉讼程序的启动还有赖于当事人起诉行为的正确与否，只有经法院审查才能确定起诉行为的正确性并决定是否受理。当事人的诉讼行为与法院审查行为的结合，诉讼程序才能开始。因此，立案审查在司法程序启动中具有重要作用。

民事诉讼虽然是解决私权纠纷的，但不能认为是当事人的私事，平等、对等原则必然要求国家公权力的介入，要求法院进行程序管理。当事人的自主权与法官职权的结合、均衡分配，顺应了现代民事诉讼的要求[2]。立案审查既充分体现了法院对民事诉讼的国家干预，又体现出对诉权的保护。必要的审查还是防止当事人滥用诉权、避免司法资源浪费的主要手段。

法院在审查时，通常遵守如下原则：1．依法审查。只有依法审查，才能正确发挥审查的功能和作用。2．依法保护诉权。诉权是当事人依法享有的权利，要求法院充分尊重当事人的诉权正确受理案件，但对恶意诉讼必须制止，既要保障诉权，又要防止诉权的滥用。3．被动审查。民事诉讼的消极和被动性，要求法院应被动地行使审查权，不应主动出击，但是，1 被动不是消极，法院还应积极地履行相应的职责。4．公平、公正、公开审查。无论是原告的起诉，还是被告的反诉，法院都要平等对待，公开审查，防止暗箱操作，并公开审查结果。5．效率原则。立案仅是诉讼的开始，如果审查时间很长，会造成诉讼拖延，最终导致不公。6．适度审查。审查时应把握适当的度，门槛不能太高，也不能太低，使案件该立的立，不该立的不立，正确发挥立案审查的“过滤器”的作用。7．法律效果和社会效果的统一。诉讼纠纷是一种复杂的社会现象，往往包含有政治的、经济的、法律的、文化的、甚至宗教的因素，审查案件时必须考虑这些因素，法院应在法律效果和社会效果之间进行适当平衡。

二、国外民事案件立案审查制度

（一）各国民事案件立案审查简介

1．英国民事案件的立案由诉讼的提起与答辩构成。当事人填写法院提供的格式化文本，法院审查签发后完成案件的受理，法院只对当事人的起诉是否符合格式要求进行形式审查。

2．美国民商事案件审查程序主要由诉答程序组成。美国法律认为，诉讼是当事人的私事，程序问题由当事人协商处理，法官仅审查诉状是否符合格式并作出裁决，体现了当事人自由原则。

3。法国民事案件的审查程序属于诉讼系属程序。诉讼系属是民事案件的开始程序，当事人提起诉讼，法院审查后予以登记，从而完成案件的受理。类似于我国民事案件的受理程序，其书记室类似于我国的立案庭，专门负责法院受理案件总目录的填写和立案工作[2]。

4．在德国，原告起诉后，案件进入“诉讼系属”的状态，表明诉讼已经开始但尚未结束，对诉讼能力的审查依据《德国民事诉讼法》的规定进行，不具备一定条件，会导致起诉行为无效、驳回等。起诉的适法、当事人能力、管辖、代理权、法律保护之必要性等都属于诉讼要件，具备诉讼要件才产生诉的有效性，诉的有效性属于实体判决要件[3]。

5．在日本，当事人提起诉讼后，法院对诉状是否具备必要记载事项以及是否张贴了印花税进行审查，如符合条件，则进入审理程序。并将起诉区分起诉要件和诉讼要件，起诉要件是诉讼适法的要件，如果诉状补正后仍欠缺起诉要件，将被驳回。诉讼要件属于判决事项，不具备诉讼要件，诉讼系属被视为不适法，而无法对本案进行审理、判决，依法驳回起诉而终结诉讼[4]。

6．在俄罗斯，起诉是民事诉讼的一个独立阶段，根据《俄罗斯民事诉讼法典》的有关规定，当事人提起诉讼必须符合以下条件：属法院主管、属受诉法院管辖及原告具有诉讼行为能力等。法官依法审查是否具备法定条件，并作出是否受理的裁定。只有存在如下明确理由时，法官才可以拒绝受理起诉：不属于法院主管、应由诉讼外程序解决、重复起诉、有仲裁协议、诉讼由不具有提起诉讼资格的人提起等[5]。有些诉讼未经诉讼外预先解决的程序也不受理。

（二）国外民事案件立案审查的特点

1．审查主体

大陆法系和英美法系国家的法院，很少有设立专门立案机构的，民事案件的审查一般由书记官处登记并立案。在俄罗斯，审查起诉则由法官进行，体现出审查程序的重要地位。

2．程序审查

两大法系对民事案件的审查主要涉及程序事项：是否缴纳案件受理费、诉讼文书的格式 2 及记载的内容是否符合要求等。尤其是英美法系国家，立案只限于格式审查，大陆法系国家相对复杂，对诉状的格式及内容等审查比较细致，但也只限于程序审查，从而尽可能将更多的纠纷和争端进入诉讼，为当事人提供更多的程序保障。

3．区分起诉要件和诉讼要件

在大陆法系国家，将诉讼分为起诉要件与诉讼要件，经审查不具有起诉要件，法院可以诉讼不成立驳回诉讼，导致诉讼的不受理[6]。诉讼要件是本案判决的前提，而不是决定是否受理起诉的要件。

4．法院不得拒收诉状

两大法系国家，纠纷起诉到法院后，就启动了诉讼程序，法院对当事人的诉状都予受理，没有主管的概念。大陆法系国家，如果诉状补正仍达不到要求，法院一般会驳回起诉状，但没有不予受理的概念。法国民事诉讼法中虽有诉讼不受理规定，但属于案件审理过程中的诉讼防御手段，与我国的起诉不受理完全不同。而俄罗斯民事诉讼中不仅有主管的规定，法官还可因重复起诉、不属法院主管、须先经诉讼外程序解决等原因拒绝受理起诉，但在不受理的裁决中要具体指明当事人应该向哪一个机构申请解决纠纷。

三、我国现行的民事立案审查制度

《民诉法》及有关司法解释对我国现行的立案审查制度有具体规定，其中，《民讼法》第108条规定了起诉必须符合的条件是：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；有明确的被告；有具体的诉讼请求和事实、理由；属于人民法院受理民事案件的范围和受诉人民法院管辖。

依据上述规定，人民法院主要从如下方面进行审查：

（一）审查主体资格

审查主体资格时，主要审查当事人是否适格。当事人适格又称正当当事人，是指对于具体的诉讼，有作为本案当事人起诉或应诉的资格⑴，也即当事人是否为所争议的民事法律关系的主体。审查主体资格主要是审查原、被告的资格：

1．原告资格的审查

审查原告时，主要审查原告是否与本案有“直接利害关系”，即原告是否适格：是否具有诉讼权利能力和诉讼行为能力、是否具有诉的利益、是否与本案有直接的利害关系，此外，还要审查诉的利益是否具有合法性，如主张非法利益，应视为不具有诉的利益[7]。现行规定对原告的审查，很多已经涉及到了实体事项。

2．被告主体资格的审查

审查被告时，不审查被告是否“适格”，只审查被告是否“明确”。但是，如果将没有任何事实和法律关系的主体列为被告，或虚列被告争得管辖权，审查被告的适格就很有必要。所谓被告“明确”，即要求被告必须是明确、具体的公民、法人或其他组织，且必须是真实存在的，而非虚拟的或已经不存在的主体。被告的姓名和住所是确定被告是否明确的主要标志，审查时还应注意被告不明确和地址不准确的区别。

（二）审查具体的诉讼请求和事实、理由

审查诉讼请求时，主要审查诉讼请求是否明确、具体，是否具有可诉性。审查事实和理由时，主要审查原告提供的证据能否证明事实存在、理由成立，但只要求原告提供能够证明 3 拥有诉权、法院应予管辖的证据，即起诉证据即可，不要求原告提供胜诉的证据。还要注意审查是否违反了一事不再理的原则。

（三）审查是否属于人民法院主管民事案件的范围

主管，是法院受理民事案件的范围，明确人民法院的主管范围有利于正确、合法、及时解决民事纠纷，避免与有关行政机关之间互相推诿或互争主管权，防止出现当事人“告状无门”或者人民法院“该管不管，不该管的管了”等现象的发生，确保当事人的诉讼权利和合法利益[8]。《民诉法》第3条规定民事案件的主管范围为平等主体之间的财产关系和人身关系的诉讼。在审查主管时，应审查是否属于平等民事主体之间的财产关系和人身关系引起的诉讼，一般进行程序审查，但在审查时可能涉及到实体问题。

（四）审查是否属于本院管辖

对管辖的审查一般进行程序审查，但对于复杂的管辖问题，还要对实体问题进行程序审查，如原告虚列被告获得管辖权及伪造或变造协议管辖条款争得管辖权等。

（五）对起诉状的审查

在审查起诉状时，程序审查即可。对起诉状的格式是否符合要求、内容是否全面进行审查，有缺陷的、或措辞中有谩骂和攻击之词的，要进行必要的释明义务。

四、我国民事立案审查制度的缺陷及存在的必要性

从上述审查的规定和方法看，我国现行的立案审查制度存在很多缺陷。总体而言，法律规定的起诉条件过高、用词模糊、弹性太大、易被滥用[9]。其中，最主要的问题是实体审理的前移问题[10]。具体表现在：

（一）对诉状的审查不规范

《民诉法》没有明确规定审查诉状格式的具体方式，也没有区分诉状的任意记载事项和必要记载事项。在审查诉状时，一般只笼统地进行程序审查，法官的自由裁量权太大，容易出现：审查过严，有实体审查的倾向；审查过宽，对欠缺的必要记载事项不作补充；对任意记载事项要求苛严；甚至会出现“抽屉案”或极个别法官审查时以各种理由，刁难当事人现象的发生，造成“起诉难”。

（二）对主体资格审查的问题

《民诉法》规定只有与本案有直接利害关系的原告才适格，但是“正当当事人”在立案阶段很难查明，为审查原告是否适格，有时必然进行实体审查，导致了实体审理前移，造成了未审先判，这就大大限制了当事人的诉权，使很多案件因原告不适格被排除在法院大门外。另外，审查被告时，有时发现虽然被告明确，但该被告却与原告没有任何事实和法律关系，是原告强拉进来或虚列的，此时，如不审查被告的适格必然会放任原告的恶意起诉。

（三）对主管审查把关太严

由于主管制度的缺陷，导致了法院在审查主管时把关过严，主要表现在民事案件主管的范围比较窄，使很多纠纷被排除在法院大门外，如单位的内部纠纷、新类型案件、民事纠纷和刑事纠纷同时存在、民事纠纷和行政纠纷交叉等等，一定程度上造成了“立案难”。

（四）对管辖的审查方法不明确

诉讼是原告提出的，趋利避害的心理决定了原告要选择对自己有利的法院进行诉讼，被告必然会陷入被动。对管辖不予审查，会使很多法院受理无权管辖的案件，引起管辖秩序的 4 混乱。从表面上看，管辖是程序问题，程序审查一般就能确定管辖，但法律没有规定管辖的审查方式，导致审查管辖的标准不一，审查严或宽的情形均存在，难以把握适当的度。其实，管辖并非只是单纯的程序问题，在确定具体案件的管辖时，有时就不可避免地涉及到了实体法律关系，如案由的定性及区分问题，对案由的不同理解就会导致管辖的法院不同，不同的法官用不同的审查方式会得出截然相反的结果。

（五）诉讼请求的“具体”不明确

《民诉法》规定，在立案时要审查具体的诉讼请求。但是何为“具体”标准不明，不同的人对“具体”的理解不一致，且具体事实和理由属于实体审理事项，当事人在起诉时就要充分的举证，有未审先判之虞。

（六）审查程序不公开

审查不公开主要表现在具体受理的原因和依据不公开，审查后认为不应受理，可作不予受理裁定的，法院一般就不作出裁定。即使作出裁定，也是简单驳回。或受理后发现不属于法院主管，在裁定驳回起诉的文书中，只简单告知结果，不详细说明原因，也不指明当事人应向哪个机构申请解决纠纷，对当事人一推了之，限制了当事人的知情权。

我国现行民事立案审查制度中存在的弊端，造成了对当事人诉权的限制、形成了社会反映的“立案难”等问题。但笔者认为，不能就此简单地将其废除，在当前司法资源有限、大量起诉不规范和平复社会矛盾的任务繁重的情形下，程序审查和实体审查相结合的立案审查制度，还有其现实存在的必要性。主要理由如下：

首先，我国社会的各类纠纷数量大、增长快，社会大众的权利意识和法律意识逐渐提高，社会纠纷出现多样化和利益诉求多元化。新类型案件不断出现，利益诉求由单一的财产要求转向精神权益、社会文化权利，甚至包括男女平等权等在内的宪法性权利也成为诉讼追求的目标。

其次，随着中国社会的全面发展，城市规划、环境治理和生态环境的建设等力度的增强，由此引发的拆迁纠纷、规划纠纷、城市管理纠纷等，往往涉及群众的切身利益，具有政策性强、解决难度大等特点，稍有不慎就会引发影响社会稳定的群体性事件。

再次，带有政治敏感性的纠纷时有发生，国外别有用心的一些组织和人员，采取各种手段破坏社会主义现代化建设事业，诉讼手段是他们经常采用的方式之—，如怂恿法轮功分子起诉国家领导人，上访人起诉最高法院、起诉中央部委或中央媒体等，起诉的目的根本不是为了诉讼，而是有着政治企图，不宜简单立案。

最后，有些案件即使符合受理条件，审查时还要把握社会效果，如“非典”病人起诉医院、河南艾滋病病人起诉医院、非法传销或非法集资引起的纠纷等，这些纠纷涉及复杂的社会问题，法院简单受理，不仅不能彻底解决纠纷，社会效果反而往往适得其反。

五、立案登记制度不宜简单移植

由于立案审查制度的上述弊端，有人主张废除立案审查制度，实行立案登记制，只要当事人向法院提交了符合要求的起诉状，法院无需审查，就应当立案登记，是否符合起诉条件的审查置于立案登记之后，从程序上解决“起诉难”，以保障当事人的诉权[11]。笔者对此观点不敢苟同。

第一，立案登记制也不能解决“立案难”问题

人民群众反映的“立案难”问题，虽然有《民诉法》规定的起诉条件过高、规则较为模糊等原因，但主要不是立法上的欠缺所致，而是法律执行中的问题，是司法实践对法律规定的背离。从司法实践的统计资料中看，“立案难”问题并不真正存在，据河南省高级人民法院去年进行的涉诉信访的资料看，接访8000多起案件，真正反映“立案难”问题的仅有二十件左右，主要集中在：艾滋病患者要求赔偿、非法集资或非法传销引发的纠纷、法轮功分子要求政治待遇、出嫁女的村民待遇、丹江口水库移民要求赔偿、转业军人要求待遇等，没有一件是反映有案不立、故意刁难当事人的。法院不受理这些案件的原因是这些纠纷的敏感性和复杂性等原因，并不是立案审查制度本身的缺陷，即使废除了立案审查制度，这种问题依然存在。

第二，论证不充分、没有实践的土壤

立案登记制是国外的做法，没有充分的论证，也未经试点取得实践经验，就主张直接引进并在全国范围内实行，其后果是不堪设想的。最主要的原因就是没有考虑到跨法系制度移植的可行性及中国的现实状况。仅仅为了保障“诉权”，解决“立案难”。而立案后，对问题最终如何解决一概不管，将会造成判决难、执行难、申诉难，最终是行不通的。

第三，不能适应社会纠纷的复杂性

社会纠纷是一种复杂的社会现象，民事纠纷只是社会纠纷中的一部分，而不是全部。即使是民事纠纷，很多纠纷还不具有可诉性，本身就不属于法院受理民事纠纷的范围，法院不是解决纠纷的唯一主体而只是其中之一，另外还有重复起诉、不可诉的纠纷等，对这些纠纷统统予以登记立案，不仅没有必要也没有事实和法律依据。同时，纠纷的复杂性决定了立案审查的必要性。

第四，忽视了司法的有限性

有人说司法是正义的最后一道防线，如果连法院都不受理案件，老百姓就没有了说理的地方。其实，法院在国家机关的地位是有限的、法院解决纠纷的能力也是有限的。审判权有其固有的界限和范围，民事审判权更有其固有的界限和范围。在我国，法院的地方化倾向很严重是一个不争事实，严重的地方保护主义也限制了司法的能力。司法的有限性决定了司法程序的启动不能太随意，司法的随意性会对司法权威构成严重挑战，法院不予受理一些纠纷的主要原因不是法院不愿背上“包袱”，而是很多纠纷不是法律问题，而是法律以外的问题，有限的司法决定了其不能处理—切纠纷。

第五，忽视了司法机关以外的其他国家机关和社会组织在化解纠纷中的作用

对于复杂的社会纠纷，法院、国家机关和社会组织分别担负不同的职责，解决纠纷的渠道和方式是多方面和多层次的。主管的规定就对法院与国家机关和社会组织解决纠纷划分了界限，法律不应要求法院包揽所有的社会纠纷，事实上也不可能。有些纠纷让政府和其他社会组织处理是法院受理案件的前置程序，也是最终解决问题的最好途径。对应当由政府和其他机关处理的纠纷，法院立案登记后，又以不属法院主管为由驳回起诉，是对当事人的玩弄。因此，立案审查既能有效避免司法权与行政权等的冲突，又体现了对当事人权利的真正保护。

除此以外，如果废除立案审查制度而简单移植国外的立案登记制度，还将带来以下危害：

第一，引起“诉讼爆炸”

众所周知，我国正处于经济高速增长期，也是社会矛盾急剧积累和爆发期，实行登记立 6 案，所有的纠纷必然涌向法院，法院将会面临无法想象的压力，案件数量剧增，形成“诉讼爆炸”。

第二，降低司法威信

立案审查是一个“过滤器”，经过审查将不属于法院主管的纠纷排除在诉讼外，由政府机关或其他社会组织负责解决，可以稳定社会矛盾。废除立案审查，等于去掉了“保险阀”，直接将法院推向了社会矛盾的最前沿，而法院又是正义的最后一道防线，不得拒绝裁判，但是法院的能力却有限。在地方保护主义等因素面前，在复杂矛盾面前，法院有时很难守住这道防线，这不仅会引起人们对法院的不满，更将会导致人们对法律信仰的危机。

第三，引起滥诉

登记立案虽有助于保护诉权，但只是保护了程序意义的诉权。诉权的概念不应当神圣化，因为诉权的启动会导致他人被动地进入诉讼程序和强制接受裁判，倘若诉权的启动过于轻易，将导致他人无端遭受不当诉讼的侵扰。随着社会的发展，诉权也在不断扩大，但广泛地赋予诉权未必是一件绝对的好事。任何制度的设计都应当关注后果，必须认真考虑可能引发的多方面负面影响。我们注重保护诉权，但是，不能忽略确有一些人在滥用诉权，以诉讼为策略来拖垮对方，司法实践中恶意诉讼可以说是屡见不鲜的。立案没有任何限制，就会出现谁想告就告、想告谁就告谁、想告什么就告什么，为一些琐事也会动辄提起诉讼，不合比例地耗费司法资源。表面上是保护当事人的诉权，实际上会起到鼓励原告滥用诉权，并侵害无辜被告利益的负面作用。

第四，妨碍法院和国家机关及其他社会组织的关系

从总体而言，我国的法律规定还不是很完善。法院只是解决纠纷的最后一道屏障，法院将本应当属于其他机关解决的纠纷，可以不加筛选地予以受理，将会出现这样的后果：对有利的纠纷，法院和其他机关争抢处理，而对于复杂和难处理的纠纷，则会互相扯皮，尤其是在信访问题上，由于我国实行“谁的孩子谁抱走”，当法院将不属于法院主管的案件驳回后，当事人找到有关机关处理时，有关机关就会以“涉法”为由，将矛盾推向法院，从而引起法院和这些机关之间关系的紧张。

第五，实质上取消了主管制度

主管，是社会主义国家民事诉讼法学上一个特有的概念[12]。解决权利纠纷，除了是法院的权限外，也是其他国家机关的权限[13]。西方国家没有主管的概念，也就没有对主管的审查，而我国关于主管的规定，虽然有不合理的地方，但毕竟是法院与其他机关处理纠纷的界限，为当事人正确及时选择解决纠纷的方式，提供了明确的依据。取消了立案审查，事实上是无限扩大了法院的主管范围，实质是废除了主管制度。

第六，不适应中国的国情

我国的国情就是地大物博、人口众多，各地的经济、文化发展不平衡，公民的法律文化素质还不高。我国不实行强制律师代理制度，很多公民到法院起诉也是一种法律咨询，尤其是法院受地方保护主义的干扰还比较严重，纠纷的复杂性、敏感性很强，政策还发挥着很大的作用，法官实际上在许多场合发挥了法制宣传的作用，有很多纠纷经法官释明后当事人就可以找到具体的纠纷途径。老百姓动不动就到法院来讨说法，实质上是在损害司法的威严。立案登记制的实质是抛开了中国的国情，盲目夸大了民事诉讼解决纠纷的能力和范围。

六、关于完善民事诉讼立案审查制度的思考

综上所述，笔者认为，改革现行的立案审查制度，实行程序审查和实体审查相结合，以程序审查为主，兼顾程序性的实体审查，是立案审查制度完善的正确选择：

（一）诉状的格式要求

当事人的起诉行为必须符合法律规定的形式和要求，起诉以提出诉状为原则，应规定诉状的必要记载事项和任意记载事项，如果诉状不符合法定的要求，可以拒绝受理。原告在诉状中提供的当事人的信息要真实、准确，避免出现送达不能情形的发生。

（二）对当事人主体资格的审查

坚持合法的原则，防止出现以虚假的身份，或者冒用别人的身份起诉；废除对原告的实质审查，只要求原告具备程序主体资格即可，是否具备实体资格在实体审理中确定；将原告是与本案“有直接利害关系”，修改为原告是与本案“有事实和法律关系”；对于被告，仍要求必须明确，但同时还要求被告与本案“有事实和法律关系”，有时还有必要对被告是否适格进行程序审查，如果不可避免涉及到了实体问题，在必要时对该实体问题要进行程序审查。

（三）对证据和诉讼请求的审查

要求原告提供的证据符合如下条件即可：能够证明争议的事实存在、原告与被告存在一定事实和法律上的关系、属于法院主管、本院有权管辖。即要求原告提供起诉证据即可，不要求提供胜诉证据，对证据的审查，也只限于程序审查。在审查诉讼请求时，应要求诉讼请求必须明确，在侵权和合同等问题发生竟合时，要作出明确的选择。

（四）关于主管

对单位内部纠纷、新类型案件和敏感案件，只要符合法律规定的应当及时受理，不得推延。对于民事、行政和刑事的交叉问题，要区分不同情形：在民事责任和刑事责任并存时，如被害人的民事权益急需得到救济而刑事诉讼的提起尚待时日，应当先行受理民事案件；针对既有民事关系又带有行政关系的合同纠纷，如果合同在本质上是民事合同，就应当作为民事案件受理。如果双方争议的权利义务关系的性质是民事性质的权利义务关系，法院也应作为民事案件受理[14]。

当事人对主管发生异议时，应设置类似于管辖权异议的制度，解决当事人对主管的异议[15]。

在对主管审查时，坚持以程序审查为主，必要时要对实体问题进行审查，如对纠纷性质的区分，只有进行一定的实体审查才能决定是否属于法院主管范围，但对实体审查必须设置特定条件，以防滥用。

（五）对管辖审查的完善

在对管辖的审查上，应坚持以程序审查为主，但是，有时确定管辖势必涉及到了实体问题，如当事人以没有任何事实和法律关系的当事人为被告，强拉或虚列被告、故意混淆案由意图获得对自己有利的法院管辖等，此时对实体问题的审查不仅有必要，而且也是可能的，这些虽然是实体问题，但是经过程序性的审查，很多就能查明案情。此时对实体问题的审查不仅有必要，而且也是可能的。

（六）审查结果的完善

改革诉讼文书的格式，对于不予受理和驳回起诉的裁定，必须详细说明理由和原因，并 8 赋予当事人上诉权。对于不予受理，可以口头的形式告知，但是，如果当事人要求书面形式，必须出具裁定书。为防止当事人以法院出具了裁定为由就对法院纠缠不休，或其他国家机关以该纠纷经法院审查即属涉法纠纷推诿解决当事人所反映的问题，可以借鉴俄罗斯的具体规定，在不予受理的裁定中具体说明当事人应该向哪个部门反映问题。

（七）建立纠纷的多元解决机制

针对社会纠纷的复杂性，建立多元化纠纷解决机制、充分发挥其他机关解决纠纷的作用，如扩大仲裁的收案范围、引人多元纠纷解决机制和扩大其他社会组织解决纠纷的范围等。

（八）完善审查行为

完善法院严格执行起诉条件的规则，禁止提高起诉的门槛，杜绝“抽屉案”和法官故意刁难当事人，相对宽松地适用弹性规定，并明文规定对当事人的救济条款。对于符合立案受理条件的，应当及时立案。要正确理解司法保护的有限性和时效性，排除司法万能的思想。审查时，要紧密结合党的各项方针、政策和社会发展趋势，避免对国家声誉、经济发展、社会稳定造成不良影响，慎重对待敏感性案件，避免简单就案论案，只考虑法律效果而不考虑社会效果，并要确保审判工作和执行工作的顺利进行。

注释:

⑴国家司法考试辅助用书（第3卷），法律出版社,2003：502.[1]陈瑞华．刑事审判原理论[M]．北京：北京大学出版社，1997：10．

[2]姜启波，李玉林．案件受理[M]．北京：人民法院出版社，2005：5．

[3]迪特·克罗林庚．德国民事诉讼法律与实务[M]．刘汉富，译．北京：法律出版社，2000：450-452．

[4]中村英郎．新民事诉讼法讲义[M]．陈刚，等，译北京：法律出版社，2001：152—154．

[5]张家慧．俄罗斯民事诉讼法研究[M]．北京：法律出版社，2004：257．

[6]兼子一，竹下守夫．民事诉讼法：新版．白绿铉，译．北京：法律出版社，1995：50．

[7]李中和．人民法院立案审判工作理论与实务[M]．人民法院出版社，2006：78．

[8]纪敏，孙伯生．告诉、申诉审判实务[M]．北京：人民法院出版社，1999：54—55．

[9]解决“立案难”要立足中国国情[J]．中国审判，2007（1）：10．

[10]张卫平．司法改革：分析与展开[M]．北京：法律出版社，2003：222．

[11]江伟．〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改建议稿（第三稿）及立法理由[M]．北京：人民法院出版社，2005：H0．

[12]廖永安．民事诉讼理论探索与程序整合[M]．北京：中国法制出版社，2005：137．

[13]克列曼．苏维埃民事诉讼法[M]．北京：法律出版社，1957：183．

[14]江伟．民事诉讼法专论[M]．北京：中国政法大学出版社，1998：304—309．

[15]蔡虹．法院主管若干问题研究[EB／OL]．（2004-05-18）[2007-02-08].http：///20040518-165845.htm.