胶南市卫生局关于推动基本药物制度和基层卫生体制改革的调研报告(报青岛市医改办)

第一篇：胶南市卫生局关于推动基本药物制度和基层卫生体制改革的调研报告(报青岛市医改办)

胶南市卫生局

关于推动基本药物制度和基层医疗卫生机构体制

改革工作的情况汇报

新医改方案出台后，我市按照山东省、青岛市医改方案要求，围绕‚有效减轻居民就医费用负担，切实缓解‘看病难、看病贵’‛的近期目标，以及‚建立健全覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，为群众提供安全、有效、方便、价廉的医疗卫生服务‛的长远目标，理顺医改思路，落实医改工作措施，并以我市2006年探索推进的‚市镇村纵向一体化管理运行模式‛为基础，积极探索推进我市的基本药物制度和基层医疗卫生机构体制改革工作。

一、背景

我市共有人口83.4万，其中农业人口65.15万，镇卫生院16处、社区卫生服务中心2处、社区卫生服务站1处和525处村卫生室。前些年，受政策、体制等影响，我市城乡卫生资源分配不均现象较为严重，镇卫生院和村卫生室发展举步维艰。‚看病难、看病贵‛成为当时群众反映最为强烈的热点问题之一。

——管理体制不顺。农村医疗卫生管理体制‚以块为主‛，各镇负责所辖卫生院的人、财、物管理，卫生行政部门负责行业监管和业务指导，导致镇卫生院管理松散、经营理念落后。同时，镇卫生院虽然承担着公共卫生职能，但由于受国家政策导向和市场经济取向的影响，政府对镇卫生院实行了财政‚断奶‛政策，镇卫生院由公益性转向了逐利性，加重了群众的就医负担。

——经费投入不足。前几年，市、镇两级财政对镇卫生院的投入仅占业务总收入的2.6%（包括公共卫生方面的投入）。投入严重不足，一方面，导致镇卫生院无力改善办院条件，生存发展比较困难；另一方面，镇卫生院职工的工资和保险难以解决，造成医护人员的工作积极性和主动性不强，影响了服务质量，造成了医患关系不和谐。

——专业人才不多。一方面由于镇卫生院待遇低、条件差，人才流失严重，部分镇卫生院人员转岗、混岗现象严重，群众就诊的安全感不强。另一方面，由于专业人才匮乏，现有的技术人员因无相关专 业人员替代工作从而多年无法到进行进修或到上级部门进行业务培训，专业技术水平多年得不到提高。

——以药养医现象突出。2007年以前，我市乡镇卫生院和其他市区一样，都自行采购，但执行的是国家发改委指导价。由于乡镇卫生院没有其他业务收入，大型医疗服务基本不能开展，主要靠药品收入，全国乡镇卫生院药品收入占业务收入比例高达70-80%，药品从进货到零售过程普遍顺加65%以上，以药养医现象突出。

——医疗质量不高。由于医疗设备的落后和专业人才的匮乏，加上自身缺乏运转有效的管理和质量控制机制，即使群众前去就诊，部分卫生院也没有能力进行诊治，既给群众就医带来了不便，又制约了镇卫生院自身发展。

——保障水平较低。新农合人均筹资水平及报销比例较低，且严格实行属地化就医和市内转诊审批制度，报销程序繁琐，再加上新农合定点医疗机构各自为政，药品供应渠道混乱、药价虚高、质量无保障，农民看病贵问题严重，群众意见较大。

——医疗安全堪忧。改革前，镇卫生院和村卫生室医疗安全管理不到位，服务规范制度不健全，尤其是处于农村三级网络‚网底‛的村卫生室长期存在用药不合理，抗生素、激素类等药物应用不规范现象，医疗事故争议时有发生，农民群众无法得到安全、有效、方便的基本医疗服务。

二、主要举措

针对农民群众‚看病难、看病贵‛和基本医疗卫生服务可及性低这两个问题，我市在2006年开展了以建立政府长效投入机制、完善基层医疗服务体系、建设公共卫生服务体系和加强医疗保障体系及药品供应体系等为抓手的基层医疗体制改革，在全国率先探索建立起了‚市、镇、村纵向管理一体化运行模式‛，在提升基层医疗卫生机构服务能力和服务水平、减轻基层群众就医负担方面开辟了一条创新之路。

（一）坚持政府主导，强化政府责任和投入

我市以镇卫生院上划为突破口，理顺了基层卫生管理体制，探索建立市级财政投入长效机制，使镇卫生院和村卫生室通过进行标准化 建设，发生‚脱胎换骨‛的质变，为服务农村、服务农民提供了可靠保证。对镇卫生院职工实行50%差额工资补助等长效财政投入机制的建立也切断了镇村医疗机构的趋利主义倾向，使其管理观念从单纯追求经济效益逐步转变到加强医疗质量管理上来。

（二）创新各项管理体制和机制，提升基层医疗服务体系内涵建设

政府长效投入机制的建立夯实了基层医疗卫生改革的基础，在新投入机制建立之后，必须创新管理体制和运行机制，才能快速有效地提升基层医疗机构的服务质量和管理水平。为此，我市从实际出发，探索建立了市、镇、村纵向一体化管理运行机制，并同时相应配套建立了包括一体化组织管理机制、人才培养使用机制、医疗质量控制管理机制、医药费用控制机制和医疗机构监管机制等在内的五项体制机制。实践证明，市镇村纵向一体化和相应的五项配套机制是一种能够短、平、快的提升基层医疗机构服务能力和服务水平的机制，保证政令畅通、运转高效的工作机制，具有规范高效和可操作性强等特点。

（三）建立公共卫生服务一体化体系，力促公共卫生均等化目标实现

通过一体化管理运行机制的建立，使全市的基层医疗服务体系建设得到了全面的完善和加强。同时我市还不断加大政府投入力度，增强公共卫生服务的可及性。依托一体化管理，我市公共卫生各项健康教育、慢病干预等基本公共卫生服务和重大公共卫生服务项目任务得到了进一步的落实，三级服务网络的职责进一步明确，特别是村卫生室这一服务网络的网底功能得到了充分的发挥和利用。这一体系的建立在今年手足口病疫情和甲型H1N1流感防控工作中发挥了极为重要的作用。

（四）不断完善新型农村合作医疗制度，强化医疗保障体系建设 我们对全市参合农民定点就医的医疗机构和社区卫生服务站以及村卫生室进行统一管理、统一标准、统一结报，促进了新农合与基层医疗机构能力建设良性互动和共同推进。全市农民群众在新型农村合作医疗制度中得到了更多的实惠。药品实行统一采购、统一价格后，药价整体下降30%以上，镇级医院住院报销比例由原来的50%提高到 70%，市级医院由原来的30%提高到50%。同时设计开发了‚胶南市农村合作医疗信息管理系统‛，实现了参合信息、住院信息、报销信息等方面的网络化管理，提高信息化程度和监管力度。

（五）不断完善药品集中竞价采购和统一配送管理制度，最大程度的让利于民

药品集中竞价采购和统一配送管理制度就是经医疗专家讨论确定在乡镇卫生院使用的药品品种（包括限制药品剂型、药品规格和药品产地等内容），通过集中竞价的方式，确定同规格、同剂型的进货价格，价格在低于国家发改委指导价40%的基础上，进行招标采购。同时严格限制新药、特药、贵重药品的使用范围，减少临床用药的杂乱想象，规范合理用药范围，严格控制药品费用比例，并实行单病种总费用控制和住院治疗总费用控制线制度，从而减轻患者的用药负担。

严格控制使用CT等大型医疗仪器设备检查，严格执行《青岛市新型农村合作医疗基本药品目录》，如确需使用大型医疗仪器设备检查或《基本药品目录》以外的药品时，患者或患者家属要知情同意并签字。定点医院参合农民住院治疗中使用范围外药品的比例不得超过住院药品总额的15%，以最大限度地降低农民就医费用。

由于采取以上措施，2008年底，药品收入占业务收入的比例从原来的72%降低到46%，达到了2-3级医院的水平，在全国是最低的。

（六）建立新型城乡人才帮扶模式，提升农村卫生技术人才队伍整体素质。①建立镇卫生院业务骨干轮训制度，对镇卫生院现有专业人员根据学科发展需要制定培训计划，每年选派40人到市直医院进行为期半年以上的培训；村卫生室工作人员的培训由镇卫生院负责。②实行市直医院卫生技术人员分批、分期下乡带教活动或到基层任职，通过传帮带提高基层技术水平。③建立镇卫生院身份的住院医师培训制度。每年考录30名本科毕业生到镇卫生院，前3年由卫生人才分市场实行人事代理，按所学专业确定基层工作单位并签定合同，到市直医院进行培训，培训期间的工资福利待遇由市财政承担，3年后经考核合格回到原签定单位工作，不合格者退回卫生人才分市场。④建立乡村医生定期培训制度，使全市乡村医生的培训率达100%，每 年集中培训天数达15天以上，全面提升乡村医生的业务水平。同时，为避免因人才培养给市直医院造成负担，市财政专门建立了人才培养基金，对于每年考录的镇卫生院身份的住院医师，其培养费用及培训期间的工资、投保等全部由市财政承担。

三年多来的实践结果表明，这一创新体制和机制的建立，使‚冻结‛多年的基层卫生和农民‚看病难、看病贵‛难题渐渐‚消融‛，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度初步形成，基本医疗卫生服务的可及性明显提高，取得了群众得实惠、医院得发展、政府得形象的多赢效果，也符合新医改方案的精神。

三、下步工作措施及建议

（一）加快推进基本医疗保障制度建设。在继续巩固新农合参合率100%的基础上，不断提高城镇职工医保和城镇居民医保的参保率，逐步提高筹资和保障水平，进一步规范基金监管和使用。建立基本医疗保险基金风险防范机制，合理控制城镇职工医保基金的年度结余和累计结余。

（二）积极推行实施基本药物零差率销售制度。一是继续加大对镇卫生院人员工资补助比例，差额补助由现在的50%提高到90%；二是提高乡村医生公共卫生服务补助标准，由现有的100元提高到300元；三是按照‚2009年基本公共卫生服务经费人均投入确保不低于15元‛的标准要求，在加大对村医考核基础上给予重点扶持，确保乡村医生每年不低于8000元的工资保障水平，并积极探索实施乡村医生养老保险管理制度；四是要进一步完善执业药师制度，并将基本药物全部纳入基本医疗保障药品报销目录；五是完善农村药品监管网络，加强药品不良反应监测，健全药品安全预警和应急处置机制，保证群众使用基本药物的安全。

（三）健全基层医疗卫生服务体系。进一步加强基层医疗卫生服务机构内涵建设，完善对口帮扶、人才培养以及质量控制制度，加大绩效考核和定期交叉评估考核力度，切实提升基层医疗机构的管理质量和服务效能。进一步加强基层医疗卫生基础设施建设，尤其是要加大村卫生室改造建设力度，实现全市标准化村卫生室服务覆盖率达到100%。进一步加强基层医疗卫生人才队伍建设，逐步探索使乡村医生 获得执业助理医师资格持证上岗的管理机制，推行镇卫生院全科医师规范化培训制度，加大农村卫生人才储备。进一步改革基层医疗卫生机构补偿机制。医务人员的工资水平，要同我市事业单位工作人员平均工资水平相衔接，最大限度激发基层医疗卫生机构运行活力。

（四）促进基本公共卫生服务逐步均等化。扎实做好基本公共卫生服务项目实施。积极推进‚山东省居民健康档案试点县‛工作，落实健康教育、免疫规划等9项基本公共卫生服务项目免费向城乡居民提供政策。进一步加强城乡公共卫生服务体系建设。重点改善疾病控制、卫生监督、精神卫生、妇幼卫生等专业公共卫生机构的设施条件，提高重大疾病以及突发公共卫生事件预测预警和处置能力。

（五）推进居民健康服务信息化建设，建立新型医疗卫生服务信息化平台。将居民健康服务信息化系统与新型农村合作医疗管理系统以及市直综合性医院HIS管理系统进行整合，打造全市统一的卫生信息化管理平台，实现群众看病就医、住院报销、健康档案的‚一卡通‛，方便了群众就医的同时，增加医疗卫生服务的透明度，监管也更加便捷。很好地解决了居民健康档案建档程序繁杂、信息录入准确性差以及易操作性和实用性差的缺点，在大大节省了人力、物力、财力的同时，也使我市的居民健康档案从“静态”变为“动态”，由“死档”变为“活档”。

总之，我市严格按照国家要求，以公共卫生体系、医疗服务体系、医疗保障体系和药品供应体系等‚四大体系‛建设为主要内容，一切从群众的最根本利益出发，不断加大对医改工作的投入和扶持，以更加饱满的热情，推动我市医改工作顺利开展，确保我市率先实现人人享有基本医疗卫生服务的改革目标。

二〇〇九年十二月二十日

第二篇：财政部 国务院医改办关于印发《2010—2011年基层医疗卫生机构实施国家基本药物制度和综合改革以奖代补专项

财政部 国务院医改办关于印发《2010—2011年基层医疗卫生机构实施国家基本药物制度和综合改革以奖代补专项资金管理办法》的通知

财社[2010]202号

为支持各地在政府举办的基层医疗卫生机构实施基本药物制度，同时推进基层医疗卫生机构体制机制改革，转变运行机制，完善补偿机制，现将《2010－2011年基层医疗卫生机构实施国家基本药物制度和综合改革以奖代补专项资金管理办法》印发给你们；请遵照执行。

附件：2010～2011年基层医疗卫生机构实施国家基本药物制度和综合改革以奖代补专项资金管理办法

二O—O年九月二十一日

附件：

2010－2011年基层医疗卫主机构实施国家基本药物制度和综合改革以奖代补专项资金管理办法

第一条 根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发[2010]6号）、《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009－2011年）的通知》（国发［2009］12号）精神，2010－2011年中央财政继续安排基层医疗卫生机构实施国家基本药物制度和综合改革以奖代补专项资金（以下简称奖补资金）,支持各地在基层医疗卫生机构推进国家基本药物制度实施，同时推进基层医疗卫生机构人事、收入分配、补偿机制等多方面的综合改革，切实转变基层医疗卫生机构运行机制和服务模式，按时实现在政府举办的基层医疗卫生机构全部配备和使用基本药物的工作目标。为规范奖补资金管理，提高资金使用效益，特制定本办法。

第二条 奖补资金按“突出改革、转变机制、注重实效、鼓励先进”的原则分配。第三条 中失财政奖补资金为一次性补助资金。

第四条 奖补资金实行因素法分配。分配因素主要根据各地基层医疗卫生机构实施基本药物制度和推进综合改革的工作进度、实施成效、人口情况及区域间财力差异确定。

第五条 基层医疗卫生机构基本药物制度和综合改革的工作进度和实施成效；以国务院医改办组织的考核评估结果为依据。

第六条 奖补资金采取预拨和结算相结合的方式下达，当年预拨，次年年初根据国务院医改办对各地考核评估情况结算。

第七条 某省份奖补资金分配额=待分配奖补资金总额×｛该省份指标考核系数×该省份财力系数×该省份人口系数／∑（各地指标考核得分×各地财力系数×各地人口系数）｝

考核指标系数根据国务院医改办对各地的考核评估结果确定。

第八条 地方各级财政部门要将中央财政奖补资金与本级财政安排的基层医疗卫生机构实施基本药物制度相关补助资金，统筹用于基层医疗卫生机构核定收支后的经常性收支差额补助等符合政府卫生投入政策规定的支出；以及推进基层医疗卫生机构综合改革时涉及的人员分流安置等改革性支出。

第九条 奖补资金必须直接或通过购买服务的方式补偿基层医疗卫生机构，任何单位和个人不得以任何形式截留、挤占和挪用。各地财政监察专员办事处根据需要对各地奖补资金分配使用情况进行抽查，对故意虚报有关数字和情况骗取专项补助资金，或截留、挤占和挪用专项补助资金的，要按照《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）等有关法律法规，除责令改正、取消奖补资格或收回奖补资金，还要通报批评、按规定追究有关单位和人员责任。第十条 本办法由财政部负责解释。