高校腐败逐年升级：权力过大 制约过小

第一篇：高校腐败逐年升级：权力过大 制约过小

高校腐败逐年升级：权力过大 制约过小

当今中国高校困惑于这样一种现实，“高校反腐败的力度在逐年加大，而腐败烈度却逐年升级。”南京工业大学副研究员孙义在对全国高校已发生的腐败案件进行梳理后，得出这样一个结论。

“高校已成为腐败犯罪新的高发区。”中国社会科学院在2010年中国教育蓝皮书中也作出了类似的判断。

腐败多发生于体制改革启动之际

孙义的调研采用访谈、网络搜索、报刊查阅、调阅起诉书等形式进行，共建立了100份罪犯样本。在100名高校涉及基建领域的犯罪人员中，原任单位或部门“一把手”(起决策作用的分管基建校领导、基建处处长、其他部门正职负责人)的为75人；具有一定基建职权的其他人员为25人。其中，原任正厅级职务的为12人、副厅级职务的为22人、正处级职务的为41人、副处级职务的为13人。

“高校腐败多发生于体制改革启动之际。”孙义在论文中写道。

自1998年起，我国高等教育为适应经济建设和社会发展的需要，连续几年扩招。数据显示，1998年招生108.4万人，2006年这一数字达到540万人，是1998年的5倍，在校学生总规模超过2500万人，对研究生也连续两年扩招30%。

学生人数的扩大，直接要求高校的硬件设施发生变化，一座座大学城雨后春笋般拔地而起。位于河北廊坊的东方大学城占地7.3平方公里，投资达50亿元；南京的仙林、江宁大学城的面积达100平方公里，投资达90亿元；广州大学城占地超过43平方公里，投资高达120亿元„„

“从1998年到2005年4月，平均每年新建校舍300万平方米，大多数学校每年完成的基建工作量都在20万至30万平方米之间。新建、改建的学生宿舍和学生食堂的面积超过了过去50年的总和。”教育部原副部长张保庆在一次研讨会上称。

高校教学经费来源已从过去的单一渠道转化为多渠道、多方位的筹资。高校开始频繁参与市场经济，基建规模逐渐扩大，且在工程建设、设备物资采购、招生录取等方面拥有的自主权越来越大。

“仿佛一觉醒来，高校成为一个巨大的经济实体，高校的领导们突然发现过手的资金膨胀了。”孙义的访谈中发现，1998年之后的几年内，很多高校的基建项目贷款都在10亿元左右，而之前，一所不错的大学里每年的基建拨款大约只有400万元，只够校内的维修。

然而，与教学资金来源多样化不相适应的是，高校的管理还长期停留在计划经济时代。高校领导干部的权力相对集中，而与之配套的法律规范、权力监督机制却没有及时有效地跟进，在这些领域的职务犯罪也不断增多。

北京市海淀区人民检察院地处我国高校最为密集的地区，区内共有39所高校、22所成人高校和民办高校。海淀区检察院曾对1998年至2008年间办理的教育系统职务犯罪案件进行调查和分析，结果显示：发生在高校的职务犯罪案件为46件55人，占教育系统职务犯罪案件总数的85%。

在震惊全国的武汉大学弊案所在的湖北地区，高校领导干部职务犯罪案2003年立案5起，2004年立案16起，2005年1月至10月立案已达到20起。

权力过大，制约过小

一个不断被人提及的案例是，几年前，湖北省财政厅对一所党政一把手双双“落马”的高校进行调研后发现，该校内部管理制度“要啥有啥”，招标采购程序“样样齐备”。有人感慨，“空有制度，没有监督，也是枉然。”

“权力过大，制约过小。高校内部的财务管理像个自成一体的小社会。”时任湖北省教育厅副厅长的周洪宇这样概括高校领导干部职务犯罪频发的原因。

在湖北一些高校里甚至流行一句戏言：“如果你喜欢一个人，让他去管基建；如果你痛恨一个人，也让他去管基建。”背后的“魔咒”就是：管基建能让人以最快速度“富起来”，也能以最快速度“倒下去”。

校外监督也相当乏力。

《人民日报》曾对此撰文分析：武汉的教育部所属高校，在十堰、恩施等武汉外市州的省教育厅所属高校，主管部门“鞭长莫及”，而当地教育、财政部门“既管不了它的帽子，又管不了它的票子”。

即使是对省属高校，湖北省财政厅行政事业单位资产管理处处长周学武也曾对媒体坦陈，过去主要只管了高校经费的划拨，报表的审核等，至于怎么“花钱”，主要靠高校自主管理。“因为高校经费来源是多渠道的，不光是财政拨款，所以许多不必经国库集中支付这一关。”

“45岁现象”与带病提拔

长期以来，不少人认为职务犯罪主要呈现为“59岁现象”。

孙义在调查中则发现一个新特点：100名职务犯中，初次犯罪时的平均年龄仅为45.3岁，犯罪已呈现“45岁现象”。其中，初次犯罪时年龄为39岁以下的17名，占总人数的17%；40岁至45岁的21名，占总人数的21%；46岁至50岁的38名，占总数的38%；三项合计占总人数的76%，而56岁以上的仅有14人，只占总人数的14%。

“由此可见，随着干部队伍的年轻化，职务犯罪正呈现低龄化的趋势。”孙义认为，职务犯犯罪时，基本上都年富力强，其事业和权力正处于上升期或顶峰期，这是应引起高度关注的重要问题。

孙义还发现，高校基建职务犯主体所处的特定地位以及其犯罪构成的特殊性，决定了其犯罪持续时间较长。由于他们的犯罪手段隐秘、形式多样，再加上其特定职务的保护，使职务犯罪在较短时间内被查处的概率十分低。

从案犯在犯罪期间原职务职级变动情况看，不少人往往是一边被提拔重用，一边疯狂犯罪。他们在被提拔重用后，随着权力资本不断的加大与扩张，牟利的胃口也逐步扩大。

在100名高校基建腐败案犯中，孙义仅根据目前公开的资料进行统计就发现，从初次犯罪到被查处止，犯罪持续时间最长的在12年以上，平均持续时间为4.56年。从犯罪次数看，人均犯罪次数为11.47次，最少的1次，最多的达74次。

令人忧心的是，职务犯在如此长的犯罪时间内，没有一个人因为实施犯罪行为影响其职务、级别，相反，还有32人因“工作实绩突出”得到提拔重用，占全部职务犯总人数的32%之多。原任职务职级未变动的为56人，占总人数的56%，未发现职务职级下降的。

落马领导曾被评“干部群众的贴心人”

孙义在调查中发现，犯罪主体的特殊性，决定了他们在实施这些犯罪时，基于保护权力、地位和利益的需要，更多地使用“智能”去完成犯罪。

比如，他们常常把受贿活动混杂在合法的公务活动之中。在实施受贿行为时，几乎是“一对一”地与行贿人进行，没有证人，不留物证；有的人在受贿过程中，边贪边退，贪大退小，或收小退大，认为就是出事也仅是违纪，以退为挡箭牌；有的人则下收上送，在犯罪的同时，千方百计地寻求保护伞。

另外，他们中的不少人随着职务的不断升迁，权力越来越大，犯罪也是不断升级，隐蔽性和诡秘性也相应升级。随着职务的升迁，他们千方百计地运用所享有的较高的权力和地位，采取各种智能化的手段掩盖自己的犯罪行为，保护自己，如转移赃物、销毁证据、订立攻守同盟等。

一个典型的案例是南京人口学院原副院长、国际培训中心主任(正厅级)朱某，为掩盖自己的受贿犯罪，她可谓费尽心机：一是贪财有方。她与行贿人单线联系，地点经常变化，不留痕迹，没有收条。二是藏赃有术。她的银行卡多，涉及8个行，有的甚至换成外币存入银行。三是退款有道。她认为不保险的人退，风声紧时退，有第三者知情的退，廉政建设时退。特别是她常边退边收，退了又收，犯罪有很大的欺骗性、隐蔽性和诡秘性。

事实上，在武汉大学的腐败窝案中，一个颇具讽刺意味的细节是，10年间，陈昭方一直在收钱与退钱的反复中徘徊。2004年至2009年，陈昭方下属多人因贪污受贿先后被查，他担心受到牵连，在2004年、2007年、2008年、2009年，分五次将收受陈恩成的贿赂退还。而每当风声一过，陈昭方又接过了陈恩成的“感谢费”。

孙义研究大量资料发现，有不少腐败分子平时工作勤勤恳恳，生活上艰苦朴素，有公车不坐，有名牌衣不穿，在群众中口碑很好，甚至是廉政典型。

在孙义看来，职务犯罪呈现出的较高智能化特征，甚至成为当前防范和打击职务犯罪的难点之一。

今天宣判的武汉大学常务副书记龙小乐在落马之初被媒体披露，2006年曾获“全国优秀党务工作者”称号。其材料称：“龙小乐勤奋敬业，克己奉公，心系群众，廉洁自律，是广大干部职工的贴心人。”由此引来社会上一片惊愕之声。

这样的讽刺性剧目不断上演。

2006年年初，武汉科技大学落实党风廉政建设责任制自查报告会上，当时的书记吴国民、校长刘光临公开承诺：廉洁自律，从我做起；严格要求，接受监督。半年之后，2006年6月20日，因涉嫌重大受贿，刘光临被刑事拘留。两个月后，吴国民也因涉嫌受贿被刑事拘留。（来源：中国青年报）

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第二篇：高校权力运行制约与监督机制研究

摘 要：随着高校拥有的资源增大、自主决策权扩大，高校领导干部和职能部门的权力也越来越大，而与之相适应的权力运行制约与监督机制建设却相对滞后，腐败现象在一定程度上滋生。党的十八大报告指出，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。因此，加强高校权力运行制约与监督机制建设，积极规范高校权力的运行与行使，已成为当前高校必须认真研究的重要课题。

关键词：高校；权力运行；制约与监督；机制

高校是培养社会主义建设者和接班人的地方，被人们称为“圣洁”的“象牙塔”。然而，近些年来，在巨大的利益面前，大学校园不再是一片净土，单单从桂林电子科技大学尧山校区建设腐败案中就挖出了24起案件，其中，涉及厅级干部2人，处级干部6人。诚然，随着高校拥有的资源增大、自主决策权扩大，高校领导干部和职能部门的权力也越来越大，而与之相适应的权力运行制约与监督机制建设却相对滞后，腐败现象在一定程度上滋生。党的十八大报告指出，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。因此，加强高校权力运行制约与监督机制建设，积极规范高校权力的运行与行使，已成为当前高校必须认真研究的重要课题。

一、高校权力运行制约与监督机制存在的主要问题

（一）教育和认识不到位

目前，大多数高校关于反腐倡廉的制度已相当健全和完备，但在实际上，人们对高校权力运行监督的认识还不是很到位。首先，当权者缺乏自我制约与监督意识。有的领导干部认为自己的控制力很强，但到了实际当中，尤其是涉及利益时，往往就没有了自制力，就会将自己置于监督之外或凌驾于监督之上，对监督持反感和抵触态度，阻碍了监督的进行。其次，权力的制约与监督者缺乏主动实施制约与监督的意识。高校师生员工是权力制约与监督的主体，他们或因怕得罪领导，当老好人，或因不知情而难以实施制约与监督。三是上级领导和纪检监察部门对隶属的高校监管不力，通常是只停留在组织学习上，而没有真正实施对下属单位的监督。四是有的宣传教育是一种形式，甚至是为了完成上级布置的任务，没有真正收到宣传教育所要达到的预想效果。

（二）机制和制度不完善

1．从高校党内权力结构上看，党内权力配置失衡。高校党员代表大会是同级党的最高权力机关。但由于受到开会时间和次数的局限，高校党代会很难起到实际的领导作用，同时党内监督机关也是在它的领导之下。这样一来，高校党委就集决策机关和执行机关于一身，成为一级党组织的唯一领导机关。2．从高校行政权力上看，权力配置不合理。有些高校职能部门职责不明确，岗位设置不科学，存在互相扯皮和推诿现象，严重影响了行政效率；有的部门职权过于集中，容易滋生腐败。同时，高校官本位思想较为严重，行政权力泛滥，严重挤压了学术权力的发挥空间。这就导致了行政权力与学术权力在高校权力运行中的又一失衡。

3．从监督制度完善程度上看，监督制度尚不完善，监督弹性比较大。制度建设是加强科学管理、规范权力运行的保证。近年来，高校在建立健全长效机制上做出了很大努力，并且取得了很大成效。如广东省教育纪工委牵头制定有关党风廉政建设方面的制度共58项，这为加强广东高校依法治校提供了强力保证。但有些高校，由于缺乏对权力运作的研究，制度跟不上形势的发展；有的制度没有突出科学性和可操作性；有的制度比较原则和抽象，缺乏严密程序。

（三）检查和监督不到位

1．上级教育行政部门监督不到位。从权力治理结构而言，高校的所有者是国家，高校是受国家的委托来开展教育活动的。因此，高校对资产的管理和内部权力的运作，必须受到政府职能部门的监督。然而，近些年，由于政府教育管理职能转变还未完成到位，部分教育行政管理人员依法行政总识和能力还不强，造成所有者——上级教育主管部门对高校的管理及高校内部的权力职责监督不到位。

2．受益主体监督不到位。高校的直接受益者是教职员工、在校大学生和对高校有教育要求的社会广大人民群众。按理说，高校的受益主体应该成为高校权力运行监督的最强监督力量。但由于教职员工代表、大学生代表及社会群众代表都没有进入高校的决策层，信息严重不对称，所以，大多数师生在不损害自己利益的情况下是不主动履行监督职责的。

3.党内民主监督不到位。近些年来，高校党内民主监督得到了不同程度的强化，如工作措施进一步优化，工作领域进一步拓展。然而仍存在一些与形势要求不相协调的问题和薄弱环节。如有的党员主体意识不强，缺少行使和维护权利的能力，没能起到党内民主监督的作用。4.高校内部专门监督机构监督不到位。高校内部专门监督机构是在学校党委的领导下开展工作，他们的权力是来自于党委，必听命于党委，这样的一种上下级关系如何能起到监督作用呢？由此可见，高校内部专门监督机构缺乏监督的独立性。

第三篇：腐败产生的根源在于权力过大,没有监督机制

腐败产生的根源在于权力过大，没有监督机制

自改革开放以来，我国的腐败问题日益严重，尽管反腐败的力度越来越大！改革开放带来了思想的解放，思想的解放导致了部分人的金钱至上。无论古代的士、农、工、商，还是当今的士、商、工、农，中国自古以来当官都是人们梦寐以求的最理想职业，因为大家看中的是当官带来的权力，权力带来的利益，当然也有许许多多的有识之士是为了实现自己的政治抱负——为民牟利！像先天下之忧而忧、后天下之乐而乐的范仲淹等等，成为流芳百世的民族楷模！

腐败的根源到底在哪里呢？绝对的权力滋生绝对的腐败。显然没有权力就不是真正的官，问题就出现在绝对二字上面。何为绝对的权力？一手遮天。一手遮天就是没有任何的约束、监督，为所欲为。当然一手遮天的天根据权力的大小而划分大小，许多单位的一支笔、一言堂，许多地方的土霸王就是一手遮天的杰出代表！池塘的大小往往决定里面最大的鱼的大小，权力的大小决定官职的大小，官职的大小决定滋生的最大的腐败案件的大小。所以腐败的根源就在于绝对的权力没有监督！

晚清和申一案是中国历史上最大的反腐败案件，通过这条大鱼钓出的相关小鱼不记其数！这一案件很好的说明了，要想切实抓好反腐败工作，必须从源头上抓起。抓住个小鱼小虾永远不会从根本上解决问题，大鱼不除新的小鱼小虾还会不断的产生，而且源源不断，等小鱼长大了就成了大鱼，而大鱼又会滋生更多的小鱼，所以无论是大鱼还是小鱼都是越来越多，尽管你在不断的、买力的抓小鱼！而且大鱼是靠小鱼来喂的，所以小鱼会得到大鱼的保护，小鱼有大鱼的保护就更难难抓！中国的池子很大，大鱼一直很隐蔽，披着各种外衣，带着各种各样的光环，有的甚至达到了权力的颠峰，正是这些嚣张的大鱼才造成了反腐败越反越腐败的根本原因！

上梁不正下梁歪。也可以说下梁的歪就是因为上梁不正。那么怎么纠正上梁的不正呢？

第四篇：健全权力运行制约监督机制为预防腐败关键环节

健全权力运行制约监督机制为预防腐败

关键环节

如果说“三公”领域是当前防止利益冲突的重点领域，那么，健全权力运行制约和监督机制就是防止利益冲突、有效预防腐败的关键环节。因为狭义的利益冲突的表现形式正是权力寻租、公权私用。

四中全会《决定》强调，“以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明。”这可以说是防止利益冲突的治本之策。

防止利益冲突、反腐倡廉的实践表明，失去制约和监督的权力，必然导致腐败。从近年来查处的大案要案看，涉案单位都存在监督缺位或监督流于形式的问题。有些违法犯罪分子收受贿赂长达数年，而组织上和有关部门却长期未能发现。一些地方和部门“带病提拔”、“跑官要官”的问题，也反映出在监督方面存在薄弱环节。加强上级党委和纪委、同级党委和同级纪委对主要领导干部的监督，对人财物管理使用、关键岗位的监督，依然是健全和完善监督制度的难点，也是防止利益冲突、有效预防腐败的重要课题。

按照党的十七大和十七届四中全会精神，完善制约和监督机制，防止利益冲突，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，首先必须加强对决策权的监督。决策失误是最大的失误，决策腐败是最严重的腐败。要按照四中全会《决定》的规定，体现让权力在阳光下运行和决策、执行、监督相协调的要求，坚持和完善“凡是重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用等重要问题，必须经集体讨论作出决定”这“三重一大”制度，凡涉及群众切身利益的重大决策都应向社会公开，接受群众监督。从目前情况看，一些地方和部门也确实存在权力过分集中的问题，有的部门集“导演”、“演员”和“评委”于一身，给自己定规矩、给别人出政策、执行监督一肩挑等现象仍然存在。通过适当分解决策权、执行权、监督权，使决策职能、执行职能、监督职能由不同部门相对独立行使，加强群众对重大决策的监督，是保证权力依法运行、最大限度地防止权力滥用和利益冲突的根本措施。

制约权力，必须完善党内监督制度。四中全会《决定》坚持党要管党、从严治党要求，提出严格执行和不断完善领导干部述职述廉、诫勉谈话、函询、质询、罢免或撤换等党内监督制度，并强调地方党委常委会要把廉政勤政、选人用人等方面工作作为向全委会报告的重要内容。推行党政领导干部问责制、廉政承诺制、行政执法责任制。加强和改进巡视工作，健全巡视工作领导机制，选好配强巡视干部，完善巡视程序和方式，提高巡视成效。这些都是加强党内监督、防止利益冲突的重要制度建设。

制约权力，必须增强监督合力。体现党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合的要求，《决定》提出“完善纪检监察机关派驻机构统一管理，健全对驻在部门领导班子及其成员监督的制度”，“完善党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计，加强对财政资金和重大投资项目审计”，对党的纪律检查、行政监察、审计监督提出了明确要求，同时也明确了对人财物管理使用、关键岗位监督的要求。充分发挥各监督主体的作用，坚持党内监督与党外监督、专门机关监督与群众监督相结合，发挥好舆论监督作用，增强监督的整体合力。

制约权力，必须推行党政领导干部问责制。十六届四中全会提出要依法实行问责制。党的十七大和十七届二中全会、四中全会都反复强调要推行党政领导干部问责制。推进党政领导干部问责制，是健全权力运行制约和监督机制的重要内容，贯彻了“有权必有责、用权受监督、违法受追究”的基本要求。权力是履行责任的重要条件，责任是行使权力的必然要求，任何权力都是与相应的责任相联系，没有脱离责任的权力。党政领导干部不履行或者不正确履行职责，给党、国家和人民利益以及公共财产造成重大损失或者恶劣影响的，必须承担相应的责任。这也是防止利益冲突的重要举措。

根据十七大精神，2009年6月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，明确了问责对象、问责原则、问责情形、方式及适用和问责程序。问责对象包括“中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员；县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员，上列工作部门内设机构的领导成员。”这些党政领导干部都掌握着一个地区、一个部门或一个单位的决策权，具体组织和指挥本地区本部门本单位各项工作的开展。将以上人员确定为问责对象，有利于促使他们在其位，谋其政，司其职，尽其责。

《暂行规定》还从党政领导干部的职责出发，结合多年来发生的问责案例，设定了六种问责情形，对决策失误、管理监督不力给国家利益、人民生命财产、公共财产造成重大损失或者恶劣影响等失职行为，实行问责。

推进防止利益冲突的制度创新

建立健全制度是防止利益冲突最有力的武器。完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制也好，健全权力运行制约和监督机制也好，都需要建立健全制度。推进防止利益冲突的制度创新，也是加快推进惩治和预防腐败体系建设的重要组成部分。

利益冲突是一种客观存在，防止利益冲突就是防止利用公权牟取私利、私利侵害公利的可能性变为现实。在国家存在、管理国家和社会事务的公权必须存在的条件下，防止利益冲突的途径无非是三条：一是科学规范权力及行使权力的行为；二是提高用权者的素质；三是严肃惩处利用公权牟取私利、私利侵害公利的行为。这三条途径，都有赖于建立健全制度，即便是提高用权者的素质，也需要把教育与制度约束有机结合起来。可见，制度创新是治本诸策的重中之重。

推进防止利益冲突制度创新，是从源头上防治腐败的根本途径。改革发展中的重点领域、热点部位、关键环节，往往是利益冲突、腐败现象容易滋生蔓延的地方。惩治和预防腐败，很大程度上有赖于经济体制转变过程中一些深层次矛盾的逐步解决。抓住了权力运行中容易产生问题的薄弱环节，就找准了产生腐败的关键部位，就明确了治理腐败的重点和目标。从源头上防治腐败，既要加强经济、政治、文化、社会等领域的制度建设和创新，又要加强党内制度建设和创新，不断完善各方面的体制机制，形成用制度管权、管事、管人的有效机制。

改革开放以来，我们党高度重视反腐倡廉的制度建设，其中许多制度、法规都与防止利益冲突密切相关。比如，实行了领导干部任职回避制度，规定某些特别行业(如债券)管理人员不许本人及其家人从事该业务，等等。十七届四中全会以后，中央结合新的实际，制定并颁布了《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，出台了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》《关于对配偶子女均已移居国(境)外的国家工作人员加强管理的暂行规定》《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》和《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》。这些制度加上原有的相关规定，初步形成了防止利益冲突的制度体系。

但是，防止利益冲突是一个长期任务，必须不断推进制度创新。社会主义市场经济的发展，领导干部从政环境的变化，使利益冲突不断产生新的复杂动因和不断出现新的表现形式，因而健全和完善防止利益冲突制度是一项持续不断的工作。

从国外实践看，防止利益冲突制度一般包括财产申报、回避、礼品登记、限制兼职、限制经商、离职后从业限制等。这些内容目前我们的制度基本上已经覆盖，问题是要提高制度的针对性、科学性，使防止利益冲突的各项规定最大程度地反映客观实际，最大程度地符合中国特色社会主义发展阶段的需求和新时期党的建设的要求；要使防止利益冲突制度与其他相关制度配套衔接，进一步形成反腐倡廉建设的制度合力；要在发挥制度惩戒功能的同时，注重发挥制度的教育功能，通过执行制度增强领导干部防止利益冲突的自觉性和坚定性。这些都是在推进防止利益冲突制度创新时要深入研究和解决的课题。

四中全会《决定》强调“坚持用制度管权、管事、管人，深化重要领域和关键环节改革，最大限度减少体制障碍和制度漏洞，完善防治腐败体制机制，提高反腐倡廉制度化、法制化水平。”这为我们推进防止利益冲突、反腐倡廉制度创新指明了方向。

要按照《决定》要求，力争通过深化改革，在治理重要领域和关键环节突出问题上取得新的突破。比如，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，进一步减少和规范行政审批。现在，审批事项过多、已经取消或调整的审批事项未得到完全落实、审批与监管脱节、审批行为不规范等问题依然比较突出。再比如，深化司法体制和工作机制改革，加强对司法活动的监督，健全执法过错、违纪违法责任追究等制度，保证公正司法。又比如，深化预算管理制度改革，完善和规范财政转移支付制度，加强财政性资金和社会公共资金管理，彻底清理“小金库”。还比如，加强金融监管和内控机制建设，完善金融账户实名制，有效防止和有力惩处利用证券市场和资本运作手段进行腐败活动。总之，我们必须把防止利益冲突、反腐败寓于各项重要改革措施之中，完善体制机制制度。

推进防止利益冲突制度创新，有许多问题需要深入研究。比如，如何及时预测和掌握领导干部权力行为可能产生的各种利益冲突现象，科学确定利益边界。在社会供给有限的情况下，领导干部在权力行使过程中存在追求个人利益与实现社会公共利益界限模糊甚至冲突的可能性，他们在代表社会公共利益的同时，也会追求一定的个人利益。这种“双重利益代表”的身份，可能使领导干部在同时追求双重利益的过程中发生角色错位，其行为过程则可能表现为以权谋私。

防止利益冲突，首先需要明确公与私的利益边界，对领导干部能干什么、不能干什么，追求哪些利益正当、追求哪些利益不正当，作出具体明晰的界定，使领导干部能够始终依循一个合理的利益规则，避免因利益越界而损公肥私。这方面的研究，定性容易解决，定量和动态把握比较难，需要使研究视野穷尽利益冲突的各种可能。

再比如，如何真正落实对领导干部有效监督的要求，努力把领导干部可能发生的利益冲突消灭在萌芽状态。防止利益冲突，要靠领导干部自觉，更要靠严格管理和监督。长期以来，我们党就领导干部管理和监督制定了不少制度和办法，在不同时期发挥了重要作用。但要看到，对领导干部重选拔轻管理、对领导班子主要负责人监督有效性差的问题当前仍然不是个别，以至“带病上岗”、“边腐边升”等现象屡屡发生。

第五篇：2006加强对权力的制约和监督是惩治和预防腐败的关键

加强对权力的制约与监督是惩治和预防腐败的关键

摘要本文总结当前腐败的特点，分析腐败未得到有效遏制的原因，阐述了

立科学的权力运行机制，以权制权、外部监督、以法制腐，从源头上预防和治理腐败的观点。

关键词权力腐败权力制约监督

前 言

遏制腐败是一个世界性难题。从古至今，从中国到世界，人类对腐败问题的围剿从来没有间断过。当今世界，不论是发达国家还是发展中国家，无不为腐败问题所困扰。因此，各国加大了反腐败力度，形成了世界性的反腐败浪潮。

一、当前腐败的特点

目前，我国腐败现象正处于多发期和高发期，根据中央纪委的深入研究和总结，当前腐败现象出现几个突出的特点：

一是腐败现象产生的领域越来越宽。从政府、经济部门，到党委、人大、政协、政法等部门，几乎都有腐败现象滋生蔓延。二是腐败分子的职务越来越高。最近七年就查处了地厅级、省部级以上的干部就有３000多人。三是犯罪金额越来越大。贪污受贿几十万小菜一碟，百万、几百万甚至上千万也不稀罕。广东省佛山市石湾区财政局预算科原科长罗斌贪污公款的数额竟达到了１。５６亿元人民币，创下建国以来个人贪污数额之最。四是权力制度弱化引发的腐败案占大多数，“窝案”、团伙案越来越多。如山东省泰安市委领导班子受贿案和辽宁沈阳查处的“慕马”大案中，就涉及该市的市委书记、市委副书记、市委秘书长、副市长、公安局局长等人，而且多人是 “第一把手”。尽管轻重程度有所不同，但大多具有一个共同特点，就是“权力资本腐败”，权钱交换。“权力资本腐败”成为近十年来的主要形式。

腐败现象的产生和发展的原因是多方面的，有微观层次上个人素质方面的，也有宏观层次上制度结构方面的，而究其根本原因则都是权力运行失控、失衡所致。权力容易被滥用而导致腐败，一个重要的原因就是权力自身具有扩张性和腐蚀性。１８世纪法国著名的思想家、近代法理学理论创始人孟德斯鸠在《论

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法的精神》中写到：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。英国著名历史学家约翰·阿克顿有一句名言：“权力有腐败的趋势，绝对的权力绝对地腐败。”“腐败的根本就是权力的腐败”，权力腐败的实质是公有权力被滥用，这就尖锐地揭示了权力同腐败的关系。

二、建立科学的权力运行机制从源头上预防和治理腐败

“不受制约的权力必然导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”防止和遏制腐败，就必须加强对权力的监督与制约，建立科学的权力运行机制从源头上预防和治理腐败。

（一）强化以权力相互制约为主要内容的内部监督机制

抓住权力核心，改变权力过分集中的现象，建立相互制衡的权力构成体系。从反腐败斗争中揭露出来的大量违纪违法案件看，许多腐败分子作案手段并不高明，但却为所欲为，畅通无阻，屡屡得手，一个突出的原因就是有些单位和部门疏于防范和管理，内部监督机制不健全，监督不到位，制度不得力。改变权力过分集中现象是保证民主监督的前提，权力越集中越容易滋长“一把手”说了算的家长制作风，从而导致种种腐败现象的发生。强化内部监督制约，核心是强化对权力的监督制度，关键是干部权力不能太大、太集中。不能把具有相互制约的职责和权力集中于一个部门或一个人，权力应进行适当的分解，并突出异权分离的功能，以及形成权力主体之间有效的权力制约关系，改变一个人说了算的权力结构。还要加强岗位内部的制度机制建设，强化业务和分工的制约，制订必要的权力运行程序，不经过有关权力运行的制约程序，权力就不能生效，形成互相制约的权力格局。当一种权力的行政超过其合法限度时，就会引起相关权力的自行制约与限制。这样一种权力制衡机制应包括规定权力实施的程序和标准，权力行使各环节上的互相制衡。也就是说，要以权制权，即通过在个人、群体和不同机构中合理配置权力，达到权力的相互启动和适度分散及平衡。

（二）适应公开化的要求建立权力运行外部约束体系

内部监督制约无论如何强化，其作用都是十分有限的。因为内部人容易形成利益共同体，监督也容易失去效力。事实上，更大的监督力度和效果应是来是

外部的监督。

1． 建立完善权力运行的公开体系，为有效监督权力创造条件。

阳光是最好的防腐剂，提高公开性是保证权力运行过程的透明度，让权力在阳光下运行，是实现对权力有效制约和监督的必要前提和基础。公开，是行政在其运行过程中，按照法定程序予以公开。公开的直接意义在于将一切行政行为让全体人民知悉评论，迫使政府官员对自己做出的行政行为作出充分的、负责任的说明和解释，并使一切滥用公共权力的行为暴露在公众压力之下，遭受舆论的谴责，最终受到法律的处罚。同时，还要深入推行政务公开、厂务公开、村务公开以及公共事业单位办事公开，同时增强各方面工作的透明度，保证群众的知情权、参与权、监督权，以公开制约权力滥用。

2． 强化对责任行驶者的责任追究，增强权力主体的责任意识。

在权力理论中，权力是人、机关、权力三者的统一体。国家机关的权力是由具体的人行使的，行使权力的人称之为权力主体。权力主体是权力的操纵者，掌权者的良好素质是保证权力不被滥用和失控的重要前提。因此要加快干部人事制度改革，依法选准掌权人，从根本上保证各级领导班子和领导干部廉政、勤政和优政，有效遏制用人上的不正之风和腐败现象。建立各级干部权力与责任相统一的配套的责任追究机制，有多大的权力就要承担多大的责任，责任应该是明晰的。权力越大，责任越重，接受监督的范围应该越大，实行监督的体系应该越严密。还要建设责任追诉制度，国家工作人员因个人滥用职权贪污腐败应经过法定程序予以追诉，应承担相应的行政责任和法律责任制度。

3．建立严密的权力监督体系，加强对权力运作的监督，防止权力垄断。监督是实现国家权力系统内在稳定的必要机制，是防止腐败的根本措施之一，失去监督的权力，必然导致失败。腐败的实质是权力的滥用，腐败现象的滋生蔓延，反映了对权力的失监失控。没有有效的监督，就不可能真正有效遏制腐败。

一要加强监督机制的总协调。目前，我国的监督机制是分散了，主要是统一协调关系没有理顺。要通过明确划分各种监督机构的功能和责任，重视监督系统的层次性和明确划分不同层次监督机制的职责权限，加强监督的总体规划

和避免各种监督机制的相互碰撞，进而使各种监督机制既能发挥积极性、主动性和创造性，又能发挥监督系统的整体功能，增加监督系统的全力，这就要求要切实加强人大、政协对党政机关的监督，要重视和依靠广大人民群众的民主监督，使“举报箱”“举报电话”“领导接待制度”等监督措真正发挥作用；要全面推广和落实“两公开一监督”制度；要把群体监督的威力性与舆论监督的曝光性有机结合起来，从而形成强有力的监督网络，发挥监督的整体效能。

二要理顺监督体制，增强监督权威。以权制权、以权衡权，要建立具有相对独立性、高度权威性的监督机构。从现行的体制来看，各级纪检监督机关实行的是双重领导体制，受上一级纪检监察机关和地方党委、政府的双重领导，起主要作用的是同级党委和政府。由于经费及干部任免等切身利益问题由当地党委、政府管理，而地方党委又是同级纪委的监督对象，因此便出现监督客体领导监督主体，监督主体依附于监督客体的状况，这在客观上使监督者难以履行监督职能，缺乏执行纪律的自主性和独立性，使纪检监督工作容易受到权力的干扰和关系网的阻挠，尤其是涉及到当地利益或个别领导者的权益时更为突出，这种状况大大削弱了职能监督本身的力度。我国和国外监督实践证明，要实施有效的监督约束，必须建立一个具有相对独立性，高度权威性的监督机构。这一机构应具有相对独立性并拥有充分自主权，依照法律法制行使其独特的监督使命，才能有效地防止和遏制腐败现象的滋生和蔓延。

三要强化对权力的社会监督，充分发挥舆论对权力的监督作用。社会监督是公民、企事业、社团和其他社会组织依照法定权力对公共管理权力进行的监控和督促，体现对权力监督的社会性、民主性和广泛性，它是权力监督和制约系统的重要组成部分，是社会对国家行为的规范和约束力量。权力腐败损害着社会公共利益，那么，动员各种社会力量保卫自身的合法权益，维护正常的管理秩序，必然构成对违法犯罪的有力抵制。

4． 建立权力轮换制度和任期经济责任审计制度。

俗话说：流水不腐，户枢不蛀。权力行使者对一项权力的长期行使，会加大权力腐败的风险。因此对掌管人、财、物等容易产生腐败、滋生不正之风的重要岗位、环节和部位，应定期进行岗位轮换，防止权力的滥用。实施干部交

流、轮换制度，不仅仅是培养干部的一种有效手段，更是防止权力腐败的一条有效途径。建立与权力轮换制度相配套的一个重要制度就是领导干部任期经济责任审计制度，这是在领导干部的权力使用上实施强有力的监督和约束。通过任期经济责任审计，有效地发现权力运作过程中存在的漏洞和弊端，从而完善相应的制度，为从源头上预防和治理腐败提供保障。

（三）适应法制化要求建立权力运行保障体系，以法制腐。

孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止。”权力作为一种支配控制力量在客观上存在一种无限扩张的倾向。因此，防范权力腐败最根本的是立法制约权力，防止公共权力被滥用。

1．加强法制建设，严格规范权力运作行为。

权力的正确运行，必须有严密、科学的程序作保障。程序之所以必要，是因为一项完备的法律制度应当包括实体规范和程序规范两方面的内容。这两个方面相互作用，相互制约。实体规范能否得以实现，很大程度上取决于程序性规范的设计。离开程序的实体可能使权力走向极端。法治比较完备的国家，都有较完善的权力运行程序。

关于反腐败斗争，已出台了许多旨在预防和惩治腐败的法规、制度、条例、政策，虽然收到一定的成效，但是由于各种法规、制度、政府之间没有形成整体合力，有的甚至相互矛盾，为腐败分子提供了可乘之隙。我国在权力设置上也不尽合理，一是还没有很好地解决“以党代政，以政代法”的问题；二是不少法律带有部门利益的痕迹，法律部门化、地方化的倾向比较严重。因此，第一，要加快党的领导法律化的进程。以法律的形式确立中国共产党在国家生活中的地位和作用，确立党的领导权的具体内容和用权原则，加强和规范党的领导，切实解决好党政关系问题。建设法治国家，就必须确立法律至上的观念，即法律在治国过程中具有最高的权威。任何个人或组织都不得将自己凌驾于法律之上，不享有法律之外的任何特权。

第二，逐步转变政府职能，体现权力的公共特点，规范权力进入市场行为。把政府管理经济的职能逐步从微观管理转到宏观调控上来，政府的权力资源尤

其是管理经济的权力资源要不断弱化，从整体上逐渐消除政府权力的垄断现象，削弱政府官员赖以搞腐败的权力资本，削弱社会利益主体进行经济活动的动力侧面起到对腐败现象进行釜底抽薪的作用。对于受市场规律机制约束和调整的那些权力，政府部门既管不了又管不好的那些权力，应当依法撤销。特别是在计划经济条件下授予政府的、目前已经严重制约社会主义市场经济发展的那些审批权，应当从政府权力中消失。

第三，实行权由法定的原则。就是要用法律的形式对政府及其部门有哪些权力、上级政府与下级政府的关系、行使权力的基本原则和程序以及不正当行使权力时的法律责任加以明确规定。任何政府和公务员手中的权力都必须由法律创建和规定，任何不具法定资格的主体不能私自创建权力。

第四，清理行政法规，消除行政立法部门化的倾向。部门立法的实质，就是部门自己在给自己授权，其结果是狭隘的部门利益法律化，行政法规相互矛盾和冲突，执法主体多元化。这样，既损害了人民群众的合法利益，又损害了法律的尊严和权威。解决这个问题，就要建立新的立法机制，对已经出台的法律法规进行清理和修改。

2．执法必严，违法必究，确保权力运行的高效廉洁。

“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，这是党的十一届三中全会上提出来的社会主义法制基本原则，这也应该是依法惩治腐败，把反腐败斗争纳入法制化轨道的基本要求。深入开展反腐败斗争，对权力腐败者依法给与必要的党纪国法处理，是惩治腐败的重要手段，是维护权力高效、廉洁运行的重要手段，也是人民评价反腐败工作的重要标志。一是通过严厉查处各种腐败案件，特别是加大经济追缴和处罚力度，提高腐败的成本和风险，对其他权力行使者起到警示作用，促使其慎用权、用好权。二是通过严肃党纪党规，将权力操作的违规者清理出去，确保权力掌握在马克思主义者手中。三是通过查处各类违法违纪案件，及时发现权力运作过程中在机制、体制、制度等方面存在的问题为建立有效地权力运行机制提供科学依据。