第一篇：【内管论文2008年】浅论内部专卖监管的瓶颈及破颈“十大对策”
浅论内部专卖监管的瓶颈及破颈“十大对策”
陈海红（2008年）
【摘要】 内部专卖管理监督是行业内部管理监督的基础，是解决行业注重自律课题的重要措施。自加强内部专卖管理监督以来，各单位健全机构，壮大队伍，建章立制，查处违法违规经营，维护“两烟”经营秩序，取得了瞩目的成效。本文从操作层面提出制约内部专卖监管深入发展的“七大矛盾”，从哲学上找出突破瓶颈的“三大理论分析”，进而提出突破瓶颈的“十大对策”，一方面树立突破瓶颈的信心，另一方面树立打攻坚战、持久战的勇气，力争取得各项工作质的突破。
【关键词】 专卖监管
瓶颈 对策
瓶颈，瓶子上部较细的部分，也就是瓶子的脖子，是连接瓶身和出口的关键部位，常比喻为事情进行中容易发生阻碍的关键环节。这里所指的瓶颈，顾名思义，是指烟草行业从2005年全面加强内部专卖管理监督工作（以下称内部专卖监管）以来，经过可谓是声势浩大、轰轰烈烈、地毯式的专项整治，时经5年，而今已步入内部专卖监管工作机构健全、队伍壮大、机制常态、成果深层次推进的关键时期。当下和今后一段时期内，是内部专卖监管工作全面提升的关键时期，是内部专卖监管发生质的突破的关键时期，毋庸置疑，这个时期也是内部专卖监管工作容易停滞不前，甚至大幅度滑坡，而需要特别重视的关键时期。因此，当下和今后一段时期是制约行业内部专卖监管工作整体发展的瓶颈时期。笔者作为一开始就加入内部专卖监管行列的践行者，作为在基层从事内部专卖监管工作的实操者，回顾得失，总结当下，展望未来，是责无旁贷的工作义务，以下思考，难免有失偏颇，权当抛砖引玉。
一、内部专卖监管出现瓶颈的“七大矛盾”表征
一是行业加强内部专卖监管工作的重大意义和全面展开与内部管理监督范畴具体概念的释义和理论更新等辅助工作不能及时补充之间的矛盾。国家局在2005年和2008年，先后下发了《烟草行业内部专卖管理监督实施意见》、《烟草行业内部专卖管理监督工作规范》，开宗明义地指出了专卖管理监督是行业内部管理监督的基础，明确了加强内部专卖管理监督的重要意义，是坚持和维护国家烟草专卖制度的本质要求，是推进烟草行业健康发展的重要保证，是解决行业注重自律课题的重要措施，是加强行业干部职工队伍建设特别是领导班子建设、树立行业良好形象的重要措施。可是，关于内部专卖管理监督工作仍缺少一系列较为全面、系统的理论支撑，随着内部专卖监管的深入推进，一些新的内部管理监管的概念相继出现，比如：内管、内部管理监督、内部专卖监管、内控、内部管理控制、内部监督控制等，这些概念以及概念之间的关系，没有非常明确、清晰的释义。同时，各地对内部专卖管理监督的简称也是不大一样，有的直接称内管，有的称专卖内管，有的称内部专管，有的称专卖监管，本文简称为内部专卖监管。认真研究起来，这些概念虽然字数相近，却是大相径庭。二是内部专卖管理监督机构职责的特殊性、专属性与专卖管理机构职责有所交叉和冲突之间的矛盾。各级局都有专门的专卖管理部门，而对内部专卖管理监督部门的设置却不尽相同，从某种意义上看，开展内部专卖管理监督就是在原有的专卖机构和人员不变的基础上，增加了一项具体的、专业的、工作量非常大的工作内容。国家局在《烟草行业内部专卖管理监督实施意见》中定义内部专卖管理监督的概念为各级烟草专卖局对行业内所有依法取得烟
草专卖许可证，从事烟草专卖品生产、销售和进出口业务的企业遵守烟草专卖法律、法规及有关规定的情况进行全过程的管理监督。明确内部专卖管理监督的主体是各级烟草专卖局，各级烟草专卖局的专卖管理部门负责具体内部专卖管理监督工作，对象是指行业内所有依法取得烟草专卖许可证，从事烟草专卖品生产、销售和进出口业务的企业，内容是行业内企业遵守烟草专卖法律、法规及行业管理规定的情况。这里需要理清专卖管理部门和内部专卖监管部门之间的隶属关系，理清专卖管理部门内设机构之间的权责关系，理清内部专卖监管部门内设的内管组与同级业务部门的监管关系，理清专职内管员与兼职内部专卖监管部门领导之间的岗位设置，处理好“下专上兼”之间的职责关系。比如：广东省局下发的《广东省烟草行业内部专卖管理监督工作规范（试行）》中地级市局工作职责的第四项关于“开展辖区烟草专卖执法监督等工作，监督专卖人员依法行政、文明执法”，从监督对象和内容上看，属于内部专卖执法监督，不应纳入行业内部专卖管理监督的范畴。
三是配备专职内部专卖监管员人数标准的递增，与基层单位专职内管员严重不足、或以各种形式“冒充”达到人数标准之间的矛盾，以及内部专卖监管人员整体素质与专业化、职业化和知识化的要求，特别是信息化监管的要求存在一定差距之间的矛盾。专职内管员，即专门担任内管岗位的人员。早在加强内部专卖管理监督工作之初，国家局姜成康局长明确指出各级局配置专职内管员的数量不得少于专卖人员总数的10％，2007年国家局要求内管员人数不少于专卖人员人数的20％（国烟人[2007]186号），2009年国家局在创建优秀县级局标准中提出内管员人数不少于专卖人员人数的25％（国烟人[2009]149号），在工作意义尚未充分认识到位，工作内容尚未完全规范，工作体系尚未彻底明朗的时候，内管员的递增让基层单位无所适从，通俗说，是无法理解配置这么多的内管员做什么？再权衡专卖内管与卷烟打假、市场管理之间的重要性，认为专卖监管摆上重要议事日程为时尚早。而随着行业“四定”工作的开展，基层单位专卖人数主要是参照管辖市场的难度和零售户数量确定，在人数不增，工作饱和的情况下，要从专卖总人数中分出一部分，组成一支专职内管队伍，实在强人所难。很多单位还在10%的指标尚不能达标的情况下，于是，只能一纸文件，虚立内管机构，捏造专职人员充足25%的比例，实际上却是职责不清，一人多岗，更多的专职内管员却是戴了一个空头帽子。实际上，按专卖人数的比例配备专职内管员是欠科学的，专管员的多少应充分参考辖区“两烟”生产经营企业的数量、规模和市场规范的程度等因素。另一方面，由于内部专卖监管的特殊性，内管员必须对“两烟”生产经营的整个流程、各个环节明察秋毫，洞若观火，而对于先前从未接触经营工作的专卖人员来说，从原有的岗位转换为一名合格的专职内管人员，必须有熟悉业务的内管员传授帮带，经过一段时期的强化训练和专业指导。而基层单位专卖人员的构成以军转士兵、干部为主，还有部分资历丰富的老员工，其知识结构、文化水平、接受能力相对较低，局限于专卖队伍中组建一支专业化、职业化、知识化、适应监管要求的专职内管队伍，是一项长期性的、艰巨性的战略工程，远非一蹴而就的。
四是“两烟”生产经营日益规范、自律的水平和程度尚不能满足“注重自律”、“严格规范”的要求和社会希冀之间的矛盾。国家局将“严格规范”确定为行业当前和今后一个时期的三大建设任务之一，提出“严格规范”是行业改革和发展的生命线，要将“税利保增长，卷烟上水平”目标的实现建立在更加严格规范的基础上。一方面，行业正朝着“规范、自律”的方向迈进，并在规范“两烟”生产经营行为上取得了一定的成效，特别是随着内部专卖监管工作由集中检查、集中整顿向建立长效机制、实现日常有效监管的转变，“两烟”生产经营中较为突出的问题和不规范行为都基本解决，规范和自律意识得到进一步强化。另一方面，由于各种原因，行业“两烟”生产经营中某些不规范的行为还在一定范围内长时间存在，社会对行业“规范经营”的普遍认可度还不高，内部专卖监管是建设“严格规范”烟草事业的重要内容，是烟
草专卖行政主管部门对行业内企业内部监管的一项固有的职能，只能强化，不能削弱。今后一段时间，应围绕《烟草行业内部专卖管理监督工作规范》中关于企业内部自律制度建设和认定违规问题等内容，进一步明确衡量“注重自律”范畴的具体标准，细化“两烟”生产经营违规问题的认定。
五是“两烟”生产经营企业日益调整品牌结构和按客户订单组织货源的水平和程度不能规避计划生产、采购、销售和营销策略而衍生违规经营行为之间的矛盾。近年来，烟草行业坚持以市场为导向，以“保牌、稳价、规范、增效”为方针，不断深化改革，优化结构，着力推进按客户订单组织货源。目前，由于各种原因，卷烟终端市场的适销品牌和有效供应不能及时满足卷烟零售户和消费者的需求，而本地不适销的卷烟品牌或多或少地占据烟草商业企业的库存，商业企业将销售任务逐级分解到基层营销部门和每一个客户经理身上，客户经理利用手头的客户资源，通过品牌培育、卷烟促销、变相协议和变相搭配销售等各种形式、渠道，将本地不适销的品牌销售给卷烟零售户，企业库存演变为市场终端的社会库存。卷烟零售户为了消化库存，违反明码标价和市场管理规定，采取薄利多销，甚至低于批发价销售，造成本地不适销的卷烟品牌市场价格倒挂，客观上为烟贩子套购倒卖卷烟提供了便利。于是，企业违规行为衍生出卷烟市场的违法经营行为。以上不规范问题的产生，并非完全出于企业业务部门的主观意愿，在短时间内也无法整改到位，有相当一部分干部职工认为内部专卖监管是自己管自己，自缚手脚、自我露丑、自找麻烦。由于监管上的某些死角，或者某些老生常谈的问题，让少数内管员产生畏难情绪，萌生“管与不管一个样，真管假管一个样”、“你好，我好，大家好”的思想。日常监管只是走走程序，做做样子，形式上的功夫做足、做够，纸质文件一大摞，实质上的工作轻描淡写，点到为止。
六是上级主管部门或派出机构对下级单位的粗放式考核、定期重点抽查与同级内部专卖监管的日常精细化监管之间的矛盾。内部专卖监管实行上级对下级定期检查、考核制度和本单位内部的同级监管制度，《烟草行业内部专卖管理监督实施意见》规定国家烟草专卖局对省级烟草专卖局每年考核一次。《烟草行业内部专卖管理监督工作规范》规定省级局每半年对辖区行业内工商企业进行一次抽查，抽查数量不少于35%，每年全面检查一次；地市级局每季度对县级局内部专卖管理监督工作考核一次，每季度对辖区内行业内部“两烟”生产经营活动全面检查一次。上级主管部门或派出机构对下级的检查考核，由于人力、精力限制，主要是翻翻资料，询问有关人员了解定期工作和日常工作的开展情况，对“两烟”生产经营的全面检查也只能在短时间内走完规定的程序，在检查反馈或形成检查报告时，首先充分肯定工作成绩，绕开了实质性的问题，避重就轻地指出一些有待完善的问题和不足，考核、检查结果没有很好地同工作绩效挂钩，也没有严格实行责任追究。上级对下级某些工作的肯定，无形中束缚了下级同级日常监管工作的开展，上级都没有查出的问题，或者有意无意规避的问题，下级在同一问题上也就能放就放，能过就过，能掩盖就掩盖，导致在应付上级部门检查、考核上，内部专卖监管部门和被监管部门形成一致的默契。
七是各级局制定内部专卖管理监督工作文件、制度累叠与执行率偏低的矛盾，内部专卖监管工作环节、内容繁多，工作量大面广与工作重点不突出之间的矛盾。姜成康局长曾指出：规章制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性，为确保加强内部监管工作持续开展，必须建立健全一套行之有效的长效管理机制。不完全统计，从2005年加强内部专卖管理监督以来，行业各级局十分重视加强制度建设，规范监管程序，国家局下发的有关规范“两烟”生产经营、内部监管和内部控制的制度、规定等文件近100个，其中以《烟草行业内部专卖管理监督实施意见》和《烟草行业内部专卖管理监督工作规范》为纲领性文件，省级局下发的各种文件、制度又在国家局的数量上有所增加，以广东省局为例，主要有《广东省烟草专卖局内部专卖管理监督工作指引》、《广东省烟草行业内管知识读本》、《广东省烟
草行业内部专卖管理监督工作规范（试行）》，在诸多的内管文件中，很多单份的文件少则一二十页的内容，多则一两百多页，对于个别分管领导、部门负责人和部分内管员来说，抱着侥幸心理和畏难情绪，没有下苦功夫，潜下心来读文件，前面的文件精神没有深入学习、认真领会，囫囵吞枣的文件越积越多，导致后面的文件想看都看不明白。于是，执行各项制度也是拍脑袋想当然，工作贯彻落实不到位。同样，由于内部专卖监管涉及“两烟”生产经营生产、运输、购进、销售、库存等方方面面，涉及信息流、物流、商流、资金流各个环节，构成一个完整的、不可分割的体系。可见，内部专卖监管的环节多，内容杂，工作量大，劳动强度高，单从对卷烟批发企业的监管看，监管的环节涵盖卷烟购进、存储和销售三个方面，其中对卷烟销售环节的日常监管的主要内容包括通过实行网上实时监控、数据分析对比、电话监控、电话核实、实地核查等监管措施，对营销部门是否严格按照烟草专卖法律、法规及有关规定的许可范围、价格、渠道等销售卷烟、雪茄烟，是否做到100%入网、落地、入户销售，是否超出许可范围销售，是否违反价格规定销售，是否将卷烟、雪茄烟销售给无烟草专卖零售许可证的单位或个人，是否遵守卷烟限量和货源分配计划等情况进行全过程的监管。内管员在日常监管中，容易在大量的工作中湮没了工作重点，每天“茫、忙、盲”，更多的是停滞在形式上的工作，完成工作内容，制作众多的报表，向上级报告工作，没有抓住关键环节和重点内容，不能实施有效的监管，也体现不出实质性的内管工作成绩。
二、产生瓶颈的原因及突破瓶颈的“三大理论分析”
1、对内部专卖监管重要性、必要性的认识是不断提高的
辩证唯物主义认识论认为：人的认识从实践中产生，随实践而发展，任何一个具体的认识只是对整体事物一个层次的认识、一个方面的认识、一个发展阶段的认识，人们应当在实践的基础上不但深化认识、扩展认识、把认识向前推移。对全行业来说，内部专卖监管是从无到有的新事物，以上瓶颈的产生，主要是因为基层单位对内部专卖监管的重要性和必要性认识不到位，重视程度不够。对于国家局的工作部署和要求，多是以会议传达会议，以文件传达文件，工作中，无视规范经营的有关规定，始终以经济效益为根本，想方设法确保指标增长，片面地曲解专卖专营、专销结合的行业政策，固守专卖为销售服务、为销售保驾护航的老思想，甚至还有个别地区专卖人员与企业经营效益绩效挂钩，一线稽查人员担负着一定的销售任务，辖区销售情况与绩效奖金挂钩，严重偏离了专卖执法、市场监管的轨道。同样，内部专卖监管作为基层专卖管理的一项职能，其重要程度远远不及卷烟打假、市场管理等常规性工作。但随着内部专卖监管的深入推进和不断发展，行业内各级领导干部和广大员工必将进一步认识到内部专卖监管工作的重要性和必要性，彻底解决“为什么要进行内部专卖监管”这一思想认识问题，进而深刻领会到国家局加强内部专卖监管的初衷，切实将“严格规范是行业改革和发展的生命线”的认识落实到实际行动中，增强加强内部专卖监管、规范经营和严格自律的坚定性、自觉性和主动性。
2、正确处理内部专卖监管发展中的各种矛盾
矛盾是事物自身包含的既对立又统一的关系，存在于一切事物中，贯穿于每一事物发展过程的始终。所以，在开展内部专卖监管的各个时期，都会出现各种各样的矛盾，比如，本文提到的反映内部专卖监管“瓶颈”表征的各种矛盾，还有规范经营推动企业科学发展和违规经营获取企业短期效益之间的矛盾；在专卖管理机构、人力资源不变的情况下，加强内部专卖监管与削弱卷烟打假、市场管理力度之间的矛盾等等。在深入推进内部专卖监管的实际工作中，以上矛盾都是无法回避和否认的，要认真分析各种矛盾的特殊性，正确认识内部专卖监管产生瓶颈的客观性和主观性，找到突破瓶颈的科学方法，做到“对症下药”；要抓住主要矛盾，找出影响内部专卖监管深入发展的主要矛盾，抓住关键环节，突出工作重点；要统筹兼顾，各个突破，从各个层面、环节全面提升内部专卖监管工作水平。
3、内部专卖监督的发展是必然的、长期的、曲折的
事物的发展，总是由量变到质变，又由质变到量变的过程，质变和量变的相互交替，使事物不断地向前发展。自国家局组织开展加强行业内部专卖管理监督工作以来，时经5年，各级局相继设置机构，充实人员，建章立制，明确监管工作内容、职责，规范监管工作流程、标准，固化日常工作和定期工作，初步建立起全行业切实有效的内管监督长效机制，基本上实现了专卖内管由“层级监管、事后监管、集中检查发现解决问题”到“同级监管、日常监管、同步监管发现解决问题”的转变，成功推动了内部专卖监管第一次从量变到质变的飞跃。另一方面，“事物发展是前进性与曲折性的统一”，加强内部专卖监督工作绝不是一蹴而就、一劳永逸的，由于各种历史原因和现实原因交织在一起，内部专卖监管当下出现的各种瓶颈表征是完成正常的，但必须对阻碍内部专卖监管深入推进的各种思想、各个环节保持清醒地认识，采取积极的应对措施，顺利突破阻碍内部专卖监管深入推进的瓶颈，再次实现内部专卖监管工作更大程度上的质的突变。
三、内部专卖监管突破瓶颈的“十大对策”
（一）理清工作概念，建立专卖监管理论体系
明确工作概念、工作内容、工作标准，建立和完善内部专卖监管理论体系，是开展内部专卖监管工作的前提和基础，也是深入开展内部专卖监管工作的推手和保障。有必要抽调具有相当理论基础、业务知识和文字功底的专门人员，理清内管、内部管理、内部监管、内部专卖监管、内控、内部控制、内控机制、内控体系等概念之间的相互关系，区分市场监管和内部监管的工作职责。同时，根据事物发展规律，相同的概念在事物发展的不同阶段应有不同的内涵和外延，随着行业内部专卖监管工作的深入，需要对一些内容不够丰满的概念进行补充，对需要调整工作内容的概念进行完善，对一些不适应新时期工作的概念进行剔除，对新时期发生的新概念进行研究，确定烟草行业特定工作、特定概念的特定含义，并对新概念的释义进行宣贯。比如，内部专卖监管的对象是行业内企业，在实际工作中，内部专卖监管更多的是通过走访终端市场、实地核查卷烟持证零售户的经营情况，来查找、核实行业内企业及人员涉嫌违规经营行为。那么，是否可以将对卷烟零售户不按自身经营实际订货、为他人订货、套购倒卖或参与套购倒卖卷烟等特定经营行为，纳入内部专卖监管的范畴。
（二）理清工作职能，加强专卖监管垂直管理
按照国家局和省局关于机构设置的有关规定，基层内部专卖管理部门设置专卖管理办公室、内部专卖管理监督办公室、稽查支队（县设稽查大队），内部专卖管理监督办公室、稽查支队（县设稽查大队）与专卖管理办公室合署办公，一个机构，三个牌子，下设综合组、内管组和市场组，在某种意义上看，内部专卖监管缺少独立的工作机构，由于基层专卖管理工作承担着行业内部专卖管理监督、市场监管、打私打假、烟草专卖零售许可证管理等重要职责，某种程度上削弱了内部专卖监管工作力度，容易出现执行不力，监管不到位的通病，未能真正发挥内部专卖监管的职能和作用。所以，从专卖管理部门中单列出来，建立专门的内管机构是加强内部专卖监管一项重要的举措，可以借鉴监察部门的机构设置和程序运作，赋予内部专卖监管部门的充分的职权，尝试建立垂直管理的内部专卖监管框架，完善内部专卖监管权益保障机制，实行业务指导以上级部门为主，人事关系由本级单位和上级部门的双重领导，降低企业领导和中层干部的人为干涉，消除“端着单位碗还砸单位锅”的思想，为内管工作创造良好的机制环境，才能从根本上提高内管工作执行力。
（三）理清工作人员，建设专职内管队伍
按照国家局提出的内管员不少于专卖人数25％的标准，基层单位普遍存在专职内管员数量不够，很大一部分都是文件规定上的专职内管员，日常从事的却是专卖管理的工作，对
最基本的内部专卖监管应知应会知识也只是略懂皮毛，真正意义上的专职内管员少之又少，个别单位连1个专职内管员都舍不得投入，日常的内部专卖监管工作由内勤人员应付了事。所以，认真肃清“真、假”专职内管员，全面加强专职内管队伍建设，应摆上当前和今后一段时期内部专卖监管重要的议事日程：一是建立健全由上至下的全国、全省、全市行业内管人员档案人才库，凡是专职内管人员都必须在国家局和省局造册建档，备案登记；二是推行专职内管人员“严进严出”政策，实行内管人员“进出”报告制度，稳定专职内管队伍；三是建立、健全保障内管人员行使职权不受排挤、压抑的工作机制，建立、健全内管工作中褒优惩庸的工作机制，建立、健全内管人员长期的职业规划和职位晋升通道，在内部专卖监管这个领域，让敢管的能受到表彰，会管的受到激励，善管的得到提拔；四是强化培训，要富有针对性地、定期不定期地组织开展内管法律知识、案例实操、实地监管等技能比武、岗位练兵活动，打造“专业、专职、专岗”的内管队伍，让每一位专职内管员都能领会内管文件精神，精通涉烟法律、法规，对行业内企业“两烟”生产经营各个环节、内容、流程了如指掌，如数家珍，为深入开展内部专卖监管工作打下扎实的人力资源基础。
（四）理清工作目的，达成专卖监管工作目标
工作目的是内部专卖监管的总体方向，方向是工作的驱动力，对于“为了什么而进行内部专卖监管”这一问题，国家局在《烟草行业内部专卖管理监督实施意见》第一章就开宗明义地提到：促进行业自律，保障行业持续稳定协调健康发展，维护国家利益和消费者利益，巩固国家烟草专卖制度，概括为12个字就是“促自律，保发展，护利益，强专卖”。国家局在《烟草行业内部专卖管理监督工作规范》的指导思想中指出：全面建立内部专卖管理监督长效机制，解决行业“注重自律”的课题，树立行业良好的社会形象，进一步巩固和完善烟草专卖制度，保障行业持续健康发展。同时，《烟草行业内部专卖管理监督工作规范》明确规定了省级局、市级局、县级局和对工业企业进行内部专卖监管的工作目标，各基层单位应对号入座，并对工作目标进行合理的分类，逐项细化和分解工作目标：确定哪些目标是短期可以实现的、哪些目标需要长期规划、哪些目标需要单位领导或其他部门大力支持的，还要确定达成各项目标的方法、措施、时限、人员等等。要在内部专卖监管的实践中，不断探索实现目标的新思路、新方法、新举措，逐步实现内部专卖监管的各项目标，而不是停留于将目标写进文件，挂在墙上。
（五）理清工作机制，维护专卖监管运行环境
内部专卖监管是一项系统性、长期性的体系工程，它衍生于专卖制度的本身，是专卖制度在新时期履行职能的重要体现，又是促进、巩固和发展专卖制度的内在需要和有力补充。内部专卖监管的实施与推进需要通过一个成熟的、完善的工作机制来加以保证，否则，内部专卖监管就降低了可操作性和实效性，容易导致日常的监管工作流于表面化和形式主义，失去了实施的意义和作用。目前而言，内部专卖监管应全面健全和完善“三大机制”：一是不断强化“一把手”负总责的内管工作领导机制，主张自上而下签订《内部专卖管理监督承诺书》，明确违规经营的对等责任，着力解决“领导抓”、“抓领导”的问题；二是不断强化“主要领导负总责，分管领导具体负责，内部专卖监管部门具体实施，办公室、整规办、内部审计、纪检监察等部门齐抓共管，同级监管部门主动配合”的工作机制；三是构建“内管促内控，内控促自律”为主要内容的长效监管机制，敦促企业建立健全内控机制，监督内控机制的运行，更深层面地推动内部专卖监管由“层级监管、事后监管、集中检查发现解决问题”向“同级监管、日常监管、同步监管预防和解决问题”转变。
（六）理清工作关系，切实履行专卖监管职能
内部专卖监管由各单位专卖管理部门组织实施，内部专卖监管、专卖管理、专卖稽查“三合一”，有必要区分专卖监管与专卖管理、专卖稽查之间的工作职责，区分内部专卖监管与执法监督、市场管理的工作范畴，明确哪些工作是以烟草专卖行政主管部门为主体开展的，哪些工作是以烟草专卖行政主管部门的内设机构为主体开展的，哪些工作是以内部专卖监管部门的下设机构或专职内管员来开展的。比如：某专卖部门向一个从未经营卷烟的场所发放了烟草专卖零售许可证，这一行为是否属于内部专卖监管范畴，从对象和内容来看，都不属于内部专卖监管，属许可证管理、执法监督或日常考核的内容。但，一旦企业业务部门及相关人员（客户经理、送货员）对该零售户进行虚假供货、配送，该零售户仍然从未经营卷烟，就应纳入内部专卖监管，定性为虚拟客户。同时，还要区分内部专卖监管和纪检监察、内部审计、整顿规范等内部监管部门，以及办公室、人事部门中负有监督职能的具体职责和业务关系，要以文件的形式，明确以上监管机构、部门以及业务部门之间的关系与职能，各职能部门要各司其职，齐抓共管，良性互动，业务部门要积极配合监管，增强规范自律意识，注重内控，抓好自律，从而更好地畅通内部专卖监管的工作渠道和途径，真正形成较为完善的运行机制和实施体系。
（七）理清工作内容，突出专卖监管关键环节
前面提到，内部专卖监管环节多，内容杂，工作量大，劳动强度高，涉及“两烟”生产经营生产、运输、购进、销售、库存的方方面面，涉及信息流、物流、商流、资金流各个环节。抓住内部专卖监管的重点和关键环节，才能提高内部专卖监管的针对性和监管的效能。这就要求专职内管员对监管的内容、标准、流程了如指掌，通过信息系统、备案备查、网上跟踪、实地核查等方式进行监管。比如，对烟叶种植收购调拨企业的监管，应抓住烟叶种植、收购、调拨三个环节，管住合同计划、种植面积、烟叶烘烤、收购执行、调拨销售五个关口。比如，对卷烟批发企业的监管，在卷烟购进环节，应着重检查合同签订与执行的情况，以合同为主线，认真核对卷烟扫码、到货确认、合同付款等情况；在卷烟销售环节，应检查上级有关规范经营的文件的落实情况，监督货源分配是否公平、公开，是否做到100%入网、落地、入户销售，监督卷烟限量是否合理,对大户的销售是否规范等等；在卷烟配送环节，除了检查卷烟配送是否到户，还要通过检查货款回笼，查看帐物、帐帐、帐款是否相符。另外还要加强对重点岗位和重点人员的监管。
（八）理清工作制度，提高制度的执行力
国家局姜成康局长曾指出：制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。为确保内部专卖监管工作的持续开展和整个行业的“严格规范”，国家局近五年来制订了一系列内部管理规定和有关生产经营的规范制度，有效地保障和规范着行业内部管理和生产经营活动，其中管理规定不少于40个，规范制度不少于60个。各级局要以《烟草行业内部专卖管理监督工作实施意见》和《烟草行业内部专卖管理监督工作规范》为母本，结合本单位的实际，加强内部专卖监管的制度建设，不断完善和充实内部专卖监管制度体系，实现用制度管权、管人、管事，按制度实施责任追究，做到“凡事有人负责、凡事有章可循、凡事有据可查、凡事人有监督”。在加强制度建设的同时，更要强化制度的执行力，提升制度的执行率，要在单位内部营造“严格执行、全面执行和高效执行”的文化氛围，要将制度的执行化为全体员工的自觉行为，引领全体干部职工增强规范意识，将自觉遵守规章制度和自觉接受监督变为一种习惯，一种追求，一种文化。
（九）理清工作流程，实现专卖监管标准化
鉴于内部专卖监管环节多，内容杂，工作量大，内管人员就应在错综复杂和盘根错节中理清思路，结合日常监管的实际，花大气力，编制符合本单位实际的《内部专卖监管工作
操作手册》或《内部专卖监管工作操作指南》，制定内部专卖监管各个环节的工作流程，既要有实施内部专卖监管的总流程，又要有细化到每一项具体环节的子流程，主张充分借鉴ISO质量管理体系和人力资源管理的组织架构，统一编写《内部专卖监管岗位说明书》，绘制每个工作流程的流程图，并配以相应的工作步骤、查询路径、控制要点、规范要求，规定实施该流程应制作的工作表格、文书、记录，估计完成此项监管所需人员、时间等方面的内容，每个工作环节应保留清晰的监管痕迹和完整的监管底稿，着力解决“管什么”和“怎么管”两大问题，实现内部专卖监管工作的精细化、标准化、流程化、规范化。另外，要富有针对性地加强工作流程和操作过程的业务培训，组织新进内管员进行岗前培训，要特别加强对重要环节、关键节点和科学监管手段的培训，比如对新开发的内部专卖监管信息化系统进行系统的培训，确保每一位内管员都能熟练运用和规范操作，避免业务不熟或新进的内管人员工作起来无所适从，碌碌无为，进而丧失监管信心。
（十）理清工作考核，构建专卖监管考评体系
考核是内部专卖监管的重要内容，是确保内部专卖监管取得实效的有力保障。内部专卖监管的考核主要有三种形式：一是上级内部专卖监管部门或派出机构对下级单位的内部专卖监管和规范经营两个方面同时实施检查、考核，国家局每年对省级局考核1次，省级局每半年对市级局考核1次，市级局每季度对县级局考核1次；二是单位内部专卖监管领导小组对内部专卖监管部门的监督、考核，一般为每月考核1次；三是内部专卖监管部门对被监管的同级业务部门的规范经营情况进行日常检查，检查情况应纳入对业务部门和相关业务人员的月度绩效考核。对于上级内部专卖监管部门或派出机构对下级单位检查、考核，发现监管不力或不规范经营行为，应视情况发出整改建议书，追究相关人员的行政责任，出现重大违法违规案件的，还须追究部门领导直到单位主要领导、分管领导的责任；对于内部专卖监管领导小组对内部专卖监管部门的考核，考核成绩应与专职内管员的绩效挂钩，并作为奖励和惩罚、提拔和调离岗位的主要依据；对于内部专卖监管部门对同级业务部门的检查情况，应纳入对业务部门和相关业务人员的月度绩效考核，对查实的违规经营行为，要及时制止并限期整改到位，出现重大违规经营行为的，应立案查处，并及时将情况报告给上级内部专卖监管部门。应该说，内部专卖监管考核的核心在于对违法违规经营行为实施责任追究，实实在在地把内部专卖监管情况、规范经营情况纳入各单位的年度考核指标，作为衡量单位班子、企业业绩和干部任用的重要指标，要通过建立内部专卖监管奖、惩、防三位一体的考评体系，保障行业持续、健康发展。（陈海红，笔名江南子，请尊重原创，转载注明出处。）
第二篇：如何构建制度完善、职责明确、监管到位、奖惩分明的专卖内管监管体系,提升内部监管能力
如何构建制度完善、职责明确、监管到位、奖惩分明的专卖内管监管体系，提升内部监管能力
（借鉴资料拼凑）
烟草行业近年来的内管工作取得了丰硕的成果，但是整体来看工作质量和水平仍然有待提高。因此，全体内管工作人员要以对内管工作认识的再提高为前提，以建立一支高素质的内管队伍为基础，全面整合内管监督职能，紧紧围绕“卷烟上水平”的基本方针和战略任务，按照“1+5”的工作要求，全面总结推广委派制做法和经验，切实解决卷烟非法流通问题，努力实现专卖内管新突破。全面推进专卖内管委派制，努力构建内部监管体系，全面提高科学有效监管的水平；采取有效措施，切实解决行业不规范经营问题。
经过行业上下内管工作人员的努力，行业内管工作已经取得了一定成效。目前行业内管组织机构健全、思想重视、长效机制普遍建立，内管工作已经基本上达到了制度化、经常化，但是整体来看工作质量和水平仍然有待提高，内管作用还未得到充分发挥。为此，本人根据工作实践，就如何进一步构建起“制度完善、职责明确、监管到位、奖惩严明”的监管体系，谈谈以下几点看法。
一、对内管工作的认识再提高、构建完善的内控、监管制度。
（一）进一步完善企业内控制度建设
实现有效的行业内部专卖管理监督必须建立在企业切实 加强自
律的基础上。从过去的情况看，有的企业内控制度薄弱，对违法、违规、违纪问题起不到有效的制约作用；有的虽建立了一套内控制度，但不够系统，也不够严谨，不能把企业的各项经济活动全面置于监控之中；有的对内控制度的执行情况没有进行有效地监督检查，制度往往是写在纸上、挂在墙上，流于形式。因此，行业内每一个企业都要把建立健全内控制度，作为当前的一项重点工作来抓。所有企业都要在年内全面建立企业自律内控制度，并抓好落实，有效防止违法、违规、违 纪问题发生。
（二）进一步建立健全行业内部专卖管理监督制度
建立行业内部专卖管理监督制度的指导思想必须以国家利益、消费者利益至上的共同价值观为前提，以烟草专卖法律法规为依据，通过对内部生产经营活动全过程进行管理监督，确保行业的持续、稳定、协调、健康发展。要充分体现科学管理、民主管理、依法管理的要求，遵循依法管理监督的原则、全面管理监督的原则、全员管理监督的原则和责任效率的原 则。遵守专卖法律法规和管理规定、规范制度的情况实施全过程管理监督。
二、全面整合内管监督职能，明确职责。
（一）统一思想，切实加强对行业内部专卖管理监督工作的领导加强行业内部专卖管理监督，是巩固和完善烟草专卖制度的迫切需要，是履行烟草专卖法律法规赋予职责的迫切需要，是适应行业改革与发展形势的迫切需要，是巩固行业治理整顿成果的迫切需要。全
省各级烟草专卖局要进一步加强对内部专卖管理监督工作的领导。要通过宣传教育、学习、讨论，使全行业广大干部职工自觉增强行业自律意识和内部监管意识，为进一步实施内部专卖管理监督机制奠定良好的基础。
（二）明确责任，强化监督，确保专卖管理监督的各项任务落到实要明确各级局专卖管理监督的责任。各级专卖局的一把手要负总责，是第一责任人，分管领导要切实负起分管责任。各级派驻部门要切实履行职责，认真抓好内部专卖管理监督各项工作的落实，严肃查处违法、违规、违纪生产经营行为。其次要落实责任追究制，加大对违法、违规、违纪经营的问题查处力度。
三、加强基层县局同级监管、市场监管。
（一）、同级监管
烟草基层县局的工作人员与零售客户接触多交往多，送货员、客户经理、专卖稽查人员在与零售客户进行卷烟访、销、送、稽查等工作环节中每天交往的零售户少则几十个，多则上百个，同时他们距离消费者近，经常会接到消费者的投诉、咨询、举报，因此他们的工作作风、工作行为、服务质量是行业形象的直接体现。我们要从提高零售户及消费者的信任度、依存度和满意度上来充分认识加强基层县局同级监管工作的重要性，切实重视和加强基层县局内管同级监管工作。
1、突出对重点岗位、重点环节的监管。
紧紧围绕《烟草行业内部专卖管理监督工作规范》中提出的任务、要求和内容，结合实际，明确县级局同级监管的重点。目前县级局容易发生不规范问题的工作和环节主要主要集中在卷烟生产、经营等工作上。对于容易发生不规范问题的重点工作岗位，工作环节和人员内管人员要重点加以监管。
2、切实履行监管职能。
目前县级局开展同级监管工作的过程中还存在一些避重就轻，甚至绕着问题走或者对不规范问题放任不管的现象。因此，一方面要加强内管人员的培训教育，提高内管人员的责任意识，严格认真的履行监管职能，同时也要把对需要监管的每一个环节，每一个岗位，每一位人员进行监管的流程和措施写入制度，列入规章，实现“用制度管人、管事、管权”的内管监督体系，为内管工作人员发挥监管作用，履行监管职能提供制度支持。
（二）、市场监管
专卖内管员是随着市场主体建设的推进而产生的。“专卖内管员、稽查队员、客户经理”都体现了专业化分工。现在专卖内管员不仅要收集情报信息，对零售客户进行监管，还要对行业内部的经营行为进行监督管理，可以说是重任在肩。那么专卖内管员如何进行有效的市场监管呢？
1、要在走访中多问。通过闲聊、拉家常等方式与经营户、消费者沟通，了解被调查的经营户最近的行踪、经营情况、车辆情况、与哪些卷烟客户保持业务上的联系等等。通过侧面了解和获取的信息来分析被调查经营户的情况，判断其是否有违法的嫌疑。
2、要多看多了解。一是看经营户在烟草行业销售系统中的进货情况，通过对经营户进货情况的了解与对比，分析其经营活动是否正常、是否与其的实际销量相符、是否有向其他经营户（包括无证户）供货或利用其他许可证进货的情况等。二是多了解经营户的实际的库存，可以在走访与检查的过程中了解，也可以与对应的客户经理联系获得。同客户经理一样，专卖内管员也要善于运用库存管理，分析客户是否存在销售异常现象、是否可能在违规经营等。
3、要多联系与沟通。对于在走访中问到的、了解到的以及在电脑中看到的情况，对有违法嫌疑的经营户要及时与对应的稽查中队联系；对于一些进货波动大的经营户要及时与对应的客户经理沟通，明确出现这种情况的原因。在联系与沟通上，充分发挥每一次专销联系会议的作用。
4、多宣传教育。在走访工作中对经营户多宣传与烟草有关的法律法规及诚信等级管理办法等，使他们意识到违法经营的代价是巨大的，使经营户自觉地走上守法经营的道路。
二○一二年六月二十日
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