《推广世博高温办展经验 依法建立高温劳动保护实施细则》

第一篇：《推广世博高温办展经验 依法建立高温劳动保护实施细则》

推广世博高温办展经验 依法建立高温劳动保护

实施细则

查昱华

上海师范大学法政学院

08级法学一班

上海师范大学世博志愿者先进个人

2010年，举世瞩目的上海世博会胜利召开，上海人民在享受了荣誉和赞美的同时，倾注全力给中国、给世界呈现了一个完美的展会，每一个方案的定夺，每一个措施的落实，每一个活动的举行都是经过各方专家通力合作、再三思索讨论而得出的。寒冬酷暑，世博会从各方准备到展会召开经历了多重考验，尤其是世博会的主要展期处于上海赤日炎炎的夏季，无论是对参与世博会组织工作的中外合作方，还是对前来体验参观的游客来讲，高温是一个严峻的不可抗力。组织者如何应对温室效应下愈演愈烈的极端高温，如何采取高温应对措施和防暑降温工作，是整个上海，整个中国，乃至全世界都在关注的议题。

在所有人努力为世博展会高温期献计出力之时，身为一个学习法律的学生能做的不仅仅是成为一个志愿者服务世博，更应该利用所学，从法律的视角透过烈日阳光穿越表面看到问题的更深处。上海世博积累了高温办展的经验，合法而高效的行政手段，人性化的措施，留给我们的是更大的一片思考空间和依法运作机制，即：如何持续依法高温办展的效应，结合上海实情，制订可 操作的高温下的劳动保护实施细则。

一、世博会中的高温应对措施

上海世博会如火如荼的召开着，参与世博已经是为人所津津乐道的事情，作为一名光荣的世博园区以及世博志愿者论坛的双重志愿者，在为世博服务的期间，我比大部分人更直接体验到了组织者应对高温的各种措施，这些长期贴近志愿者的工作也使我有了比一般游客和工作人员更直观更全面的感觉和评价。我认为只有深层次的了解，才能更好的取其精华，将其优秀之处在上海城市延续并推广至全国，造福更多的人。

此次上海世博会相较以往的展会而言，由于涉及范围之广，参与和参观人数之多，其所采用的应对高温政策和措施也较以往有很大的突破。无论在硬件上还是软件上的设计都体现了人性化，我总结主要有以下几个特点：

第一，在世博园区中最为人所称道的是降温喷雾。在志愿者的岗点附近、展馆的排队处和休息点的遮阳伞下都会安装上用于降温的喷雾设施，通过喷出水雾，来缓解人体体表的湿热感，加快蒸发，达到降温的效果。世博会如此大面积大规模使用的此设施还属中国最初。并且在展馆的排队处，每间隔3到5米就设臵有一个摇头电扇，配合喷雾同步降温，使得在高温天气中，排队的遮阳棚里的温度比露天温度平均降低了3到4摄氏度。除此之外遇到极端高温天气时还安排投了放冰块降温，定时开启的散水车等应急措施。第二，在世博会建设初期，设计者们就将如何应对高温考虑在各展馆的设计之中。为了响应“低碳世博”，所有展馆均使用的是非电中央空调，舒适而节能。不少场馆的外围都有用于景观兼顾降温的阴凉池，比如瑞典和芬兰。在位于浦东的庆典广场中还专门设计了一个亲水平台，可供游客炎炎夏日中在世博园区也能感受到亲水的快感。石油馆外还自设了与展馆相呼应的喷水池，除了有降温的效果外，朦胧的水雾与海蓝色的展馆外墙相映成趣。世博园内多处定点设立饮水点，随着天气转冷，各问讯处还增设了净水热水供应点。

第三，由于世博园区占地面积广，各片区相对距离长，为了防止游客在参观场馆的移动过程中中暑，组织者设计了几条全部由节能空调车组成的公交线路供游客免费乘坐，几乎覆盖世博园的每个角落。此外还十分人性化地给工作人员专门设臵了来往工作区域和世博中心园区的通勤线，考虑十分全面。

第四，组织方还专门设计了捷便的捡拾垃圾燃油车和工具，减轻了室外作业的环卫工人劳动强度。设立世博周边交通通行道遮阳伞，也免除了交通协管员日晒雨淋之苦。

第五，位于浦西的城市广场正中央有一支由烟囱改造的巨大的温度计，实时更新着园区内的温度，时刻提醒着各位游客和工作人员在高温下要注意自身的防暑，如今它也成为了上海世博会最为标志性的建筑之一。

第六，世博园区内每时每刻都备有救护车，只要一有人中暑，就能马上出动进行救治，每个志愿者和工作人员在正式上岗前都会接受医疗紧急治疗的培训，并接受考核，考核通过之后才能获得上岗的资格。这是对志愿者负责也是对游客负责。

第七，在高温天气中，世博局给每个工作人员和志愿者提供免费冷饮券，在各个食堂中设有冷饮点，可以通过刷卡购买比市价优惠的冰水冷饮。在每个休息室内也备有免费的纯净水和机能饮料。并且每个志愿者在上岗前，组织者给每位志愿者发放了防暑大礼包，里面包括有麝香正气水、便携式水壶、清凉油和毛巾等防暑物件。工作人员同样享有高温津贴。

第八，为了保证工作人员和志愿者的身体健康，世博园内皆采用的是轮班制，每位户外工作人员和志愿者的持续工作时间基本不超过2个小时，在高温环境下，做到一个小时轮换一班，充分体现了安排上人性化、合理化。

综上所述，随着经济、社会的发展，在1960年制定的《防暑降温措施暂行办法》已不能充分保护劳动者权益的前提下，上海世博会在应对高温办展中，创新和积累了人性化高温办展的机制，不仅给世界展示了中国上海实力的同时，还给中国今后召开重大展会提供了宝贵的借鉴。然而，我们不能仅仅在世博期间才注重高温下的保护。如何把世博中得到的经验运用到日常城市管理之中，造福于民，让百姓享受到世博效应带来的利益，让所有在高温下作业的人们得到劳动保护，这才是我们依法建设上海城市的核心所在。

二、我国高温立法的缺陷

2010年7月30日至8月1日，山东有8名户外劳动者因中暑导致脑损伤并发多脏器功能衰竭抢救无效死亡。面对工人“被热死”的悲剧，确实反映了我国在高温立法的缺陷。

纵观我国高温立法的历程，从国家部委层面上讲，迄今为止唯一可以参照的的规章是1960年7月1日卫生部、劳动和社会保障部、全国总工会联合颁布的《防暑降温措施暂行办法》，属于部门规章，而于此相关的效力等级较高的由全国人大制定得法律和国务院制定的法规至今仍没出现，在此之后，各地方陆续出台了关于防暑降温的行政规范性文件，执行中其法律效力均相对较低。

下面罗列的是我国现行的所有中央和地方性法规规章及其性质： 1、1960年卫生部、劳动部、全国总工会联合颁布的《防暑降温措施暂行办法》，该办法在法律等级上属于部门规章。2、2007年6月1日起，重庆市政府颁布施行的《高温天气劳动保护办法》，该办法属于地方政府规章。3、2005年8月12日，深圳市人民政府颁布生效的《深圳市高温天气劳动保护暂行办法》，属于地方政府规章。但依据2009年120号深府令已被废止。

4、全国总工会《关于进一步加强工作场所夏季防暑降温工 11．李继峰：《高温立法滞后50年前“防暑条例”亟待修改 》载中国商报2009年8月7日第006版深度关注 作的通知》（卫监督发[2007]186号），属于政府部门的行政规范性文件。

5、卫生部等部门《关于进一步加强工作场所夏季防暑降温工作的通知》，属于政府部门的行政规范性文件。

6、《高温作业分级》，高温作业分级国家标准，是劳动保护工作科学管理的一项基础标准，是判定生产车间内工人高温作业危害程度的根据。应用这一标准，便于有重点、有计划地改善工人的劳动环境，提高劳动生产率。本标准不作为处理现行经济待遇的依据，也不适用于矿井井下作业和露天作业。

7、苏州市劳动和社会保障局关于加强高温期间职工劳动时间管理的通知，属于政府部门的行政规范性文件。

8、上海市总工会关于认真做好2009年夏季劳动保护防暑降温工作的通知，属于政府部门的行政规范性文件。

9、《关于公布广东省高温津贴标准的通知》，属于政府部门的行政规范性文件。

10、武汉市建委关于进一步做好夏季建设工程安全生产工作的通知，属于政府部门的行政规范性文件。

11、青岛市人民政府办公厅关于切实做好防抗高温天气有关工作的通知，属于政府部门的行政规范性文件。

12、江苏省劳动保障厅关于切实加强夏季防暑降温工作保障职工健康安全的通知，属于政府部门的行政规范性文件。

13、重庆市卫生局、重庆市气象局关于印发重庆市高温中暑 卫生应急预案(试行)的通知，属于政府部门的行政规范性文件。

14、福建省劳动和社会保障厅、福建省国家税务局、福建省地方税务局关于企业支付劳动者夏季高温津贴的通知，属于政府部门的行政规范性文件。

15、青岛市人民政府办公厅关于切实做好防抗高温天气有关工作的通知，属于政府部门的行政规范性文件。

通过这十五个法律和规章制度。从理论角度不难分析出我国现行的高温立法存在以下三方面的重大缺陷：

一是效力等级偏低。上述现行有效的法律文件中只有《防暑降温措施暂行办法》和《高温天气劳动保护办法》分别属于部门规章和地方政府规章，而于此相关的效力等级较高的由全国人大制定的法律和国务院制定的法规至今仍没出现。除此以外的都是属于政府或者有关部门发布的行政规范性文件，该文件虽然对于用人单位和劳动者具有约束力，但是由于其不是法律所以不具有长期稳定性和法律强制性。依据《中华人民共和国立法法》的规定：规章在法律体系中属于最低等级；部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项；地方政府规章是为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项或者属于本行政区域的具体行政管理事项。

二是中央和地方政府立法少、不全面。现行有效的由中央和地方政府制定的一共只有两部即《防暑降温措施暂行办法》和《高温天气劳动保护办法》，并且对于直接攸关劳动者权益的“露天 作业高温时段休息、降温费发放、提供降温措施、车间增设通风降温设备”等问题，也没有清晰的规定，更没有规定任何法律责任。这个《办法》当时的效能就很有限，现在更是完全不适合目前的劳动现状，早已过时。况且这个《办法》已经“暂行”了半个世纪之久，已经远远跟不上当今社会经济的快速发展和日益完善的社会产业结构。

三是现有的办法已经不适应依法治国和社会发展的要求。很多地方都有自己的规定，国家也有相关的规定，而执行不力的根本原因就是我们没有一个惩罚的机制。人们关注劳动者的高温保护，往往只关心高温补贴是否到位，实际上面对酷暑高温，高温补贴并不能解决实际的问题，并不能抚平高温给劳动者带来的伤害。劳动者在高温下的休息权和实时的保护措施才是真正的关键。然而由于我国高温法规不足和执行不力，劳动者依法应当享有的高温补贴也无法到位，其原因主要有三：首先是工人不知、不敢索要；其次是用人单位单纯追求企业效益，将高温津贴当成了一种施舍或者恩赐；最后是高温津贴的文件法律效力低，内容局限，缺乏社会监督和相关处罚机制。在如此三大问题存在的情况下，我们国家用于保护高温作业者的生命安全的基本措施也就更无法得到开展和实施。

为此，没有劳动保护措施是意外频发的重要因素。劳动者中暑死亡不是偶然和个体的，应尽快寻求妥善解决的办法，我们改变不了极端的高温天气，但可以改变我们的思路、做法以及观念： 加紧推动高温立法程序，必须及时调整高温作业相关的分级作业标准，必须加强制定惩罚性的措施，必须对人尊重、关注人的安全，细化高温下的降温设施和发放高温补贴标准。让中国延续上海的世博精神：城市，让生活更美好！

三、加快上海高温立法的步伐

在国家没有强制性规定的前提下，要让企业自觉承担防暑降温的职能，是不切实际的，这必然导致企业生产成本上升。当前，上海对高温天气下的劳动者权益保护这个问题，必须制定更有针对性的、操作性的、有明确法律责任的立法，确保高温天气下劳工的休息权和生命安全。立法内容包括高温时段休息、降温费的发放、提供降温措施等。时代已经变了，但是夏天的炎热并没有丝毫改变，所有劳动者都有权随着经济、科技和社会的发展获得更加良好的防暑降温条件和更加合理的防暑降温待遇。由此可见，上海率先建立高温劳动保护实施细则，是依法治市的需要，是关注民生的需要，是推进文明社会的需要。更是世博后续效应的体现。特提出以下建议：

建议一：将“通知”提升为地方法。上海现行的高温季节津贴标准只能算是一个行政性文件，其中有很多“应采用”、“可利用”、“视具体情况适当”等模棱两可的表达，强制性不强，使得很多企业在发放高温津贴时不到位。建议应尽快完善地方立法，把发放高温津贴从“通知”提升到法律的高度，并且呼吁上海应率先把高温季节津贴上升为地方性法规，让高温劳动者权益保障 工作有法可循。

建议二：制定行业高温补贴和设施标准。提高高温补贴和调整作息、实施高温保险、制定高温设施标准，是立法的主要内容之一。上海现有的防暑降温措施，不但高温津贴的标准低，不符合目前的实际物价，而且操作性差，很难让员工感受到这些措施带来的实际效果。同时高温劳动保护立法还将涉及到工伤保险、劳动安全、医疗卫生、气象预报等诸多环节。当然，明确各行业高温的调整作息和设施标准也很关键，这些标准一定要在法规中充分体现。

建议三：必须加强惩罚性的条款。我们要加强对法律的严肃性的重视，立法中一定要体现执法的力度，要有惩罚性的措施，相关规定的执行才会落到实处。比如说企业或者工程建筑项目的负责人，如果出现不落实高温措施，发生工人高温事故，就一定要高额赔偿。比如在2007年，美国一个农场里的妇女，其实工作的时间并不长，就是八个小时不到，但当时确实就是死掉了，被诊断是因为中暑死亡，农场主赔了26万美元，而且在美国，如果出现这种事件以后，你甚至可以索要更高的赔偿。所以要使得我们这些企业这些部门有这根弦，要让他们记住，他们牺牲的是劳动者身体的代价，最终他们要付出比这更高的代价，如果他们有这个意识以后，就会非常严肃地去贯彻执行这些相关的规定。

建议四：政府应适当让利让税。在上海的企业中约有60％ 是中小型、劳动密集型企业，有的甚至是微型企业，他们都是创业初期，应算是弱势，并不是强势群体。这些中小企业和微型企业老板的生存也应受到保护，就像暗访过程中一个快递员所说：“我们跟老板是四六分成，其实老板的压力也很大，他还要交水费、电费等各种税收，老板也是要养家糊口的。”微利行业自身难保，高温津贴应从何而来，建议政府在这个问题上也应做些实质性的工作，适当地让利、让税，这样企业才有能力提高工人福利，既维护企业的生存，又切实保障劳动者的权益。

立法者有立法者的困难之处，中国法制需要完善的地方实在是多不胜数，高温立法的制定不是一朝一夕就能完成的，就在我们的国家我们的社会在为之不断努力的同时，身为法律专业的学生，我们不仅仅要为自己将来的发展和就业而学习法律，我们更应该在学习的过程中多了解和思考类似高温立法的涉及到国家民生的法律的制定或者实行。即使我们的思想还很不成熟，即使人微言轻，即使参与法律制定的工作离我们很遥远，但只有我们尽力付出一份绵力才能慢慢形成一股强大的动力去推动中国法制的发展，这才是我们学习法律的真正意义和职责所在。