制改革试论司法警察管理体

第一篇：制改革试论司法警察管理体

试论司法警察管理体制改革

试论司法警察管理体制改革 作者 周立峰

我国人民法院司法警察的设置与发展从无到有，从小到大，经历了曲折起伏的发展进程。建国前，在中国共产党领导的各革命据地相继建立了人民审判机关。如土地革命时期的中央工农民主政府临时最高法庭，中华苏维埃共和国裁判部和抗日战争期间边区法院等等。

这一时期没有明确规定人民审判机关设专职司法警察，但规定人民审判机关调用赤卫队、警卫员、民警等人员执行司法警察职务。建国后，1950年中央决定将执行不同任务的警察统一命名为中国人民警察。1951年9月中央人民政府通过《中华人民共和国人民法院暂行组织条例》统一了人民法院的组织体系，其中规定：“县级人民法院设法警，省级人民法院设法警若干人”。这是首次从法律上对人民法院司法警察设置做出明确规定。1954年9月21日第一届全国人民代表大会第一次会议通过《中华人民共和国人民法院组织法》，又取消了人民法院设置司法警察的规定。

虽然法律上予以取消，但仍然有一些法警在法院开展工作。1956年5月，公安部、财政部、司法部、国家人事局联合下达通知，决定自1956年7月1日起将各级人民法院司法警列为中国人民警察的警种之一。1957年6月25日国家公布了《中华人民共和国人民警察条例》，其中对司法警察的职责做了明确规定。为人民法院司法警察依法执行职务提供了法律依据。在文化大革命的十年**中，公检法的工作遭到严重破坏，司法警察队伍也难逃扼运。

党的十一届三中全会以后，我国的民主与法制建设步入了新的发展阶段。1979年7月1日五届人大第二次会议通过了新的《中华人民共和国人民法院组织法》明确规定：“各级人民法院设置司法警察若干人”，正是这一明确规定推动了人民法院司法警察队伍的发展壮大。1983年9月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过了关于修改《中华人民共和国人民法院组织法》的决定，保留了关于人民法院司法警察设置的条款。1

1992年7月人民法院司法警察与其他警种的人民警察一样实行了警衔制度，标志着司法警察队伍建设步入了正规化、现代化的发展轨道。

据统计截止1998年底，全国法院共有司法警察24559人，占全国法院干警总数的8％，司法警察队伍的发展壮大，对于确保审判工作的顺利开展，对于维护法律尊严，保证生效判决文书得到及时公正实施，对于妥善处理发生在审判环节的突发事件，保障诉讼参与人及人民群众合法权益的实现做出了积极的贡献。

特别是近几年来，人民法院司法警察工作空前发展，机构建设初具规模，职能日益广泛，管理开始规范，素质有所提高。

但是，随着依法治国方略的实施，法院各项改革的深入，法警工作中存在的问题更显突出，旧的问题没有解决，新的问题不断出现，这些问题集中表现在法警队伍现状与法院工作的四个不适应。

一是与法院改革发展的总体形势不相适应。近几年来，人民法院以公正、公开、公平、高效廉洁为目标，展开了涉及面广、力度大的重大改革。在全面实行公开审判，深化审判方式改革，理顺合议庭、审委会职责，建立符合审判工作特点和规律的管理体制以及加快人事制度改革和法院内部机构改革方面都有具体措施，让人耳目一新。

与此相比，法警工作整体改进不大，工作仍沿着旧思路、旧体制运行。尽管也有一些探索和试验，但都是在原有基础上的修补和完善，改革步伐明显滞后。法警体制改革尚没有引起有关方面足够的重视，也没有切实可行、改革创新的有力举措，法警工作落后于法院整体工作。

二是法警录用机制不适应。

我国人事制度改革的方向是建立竞争、择优、公开公正、能上能下的用人机制，而现行法警录用缺乏公平竞争、择优录用，随意性很大。

而且法警的国家干部身份和较低的门槛，使该岗位成为某些权力部门及干部安置子女的热门岗位。造成录用人员鱼龙混杂，良莠不齐。法警队伍出口不畅，又使一些不适宜做法警工作的人调不出去，影响法警整体素质，法院仅凭自身能力化解这一矛盾，显然力不从心。

三是法警素质不适应。

一是体能、技能不适应。

由于沿用机关干部管理模式进行管理，法警体能弱，技能低，年龄老化，军事素质不高，战斗力不强的现象相当普遍。以我院为例，现有法警36人，其中年龄在40岁以上的16人，占总人数的50％，25岁以下的仅有2人。在他们中间部队复员的占64％，但最短的也离开部队10年。年龄偏大，训练困难，越来越难以承担繁重的执法任务。

二是知识水平不适应。

现有法警中文化程度偏低的占有相当比例，由于工作性质和自身条件限制，提高文化水平，学习法律知识，扩展知识面，钻研业务难度较大。

三是工作能力不适应。

法警兼职过多，有的兼司机，有的兼行政管理，有的甚至常被派出去参加治安管理、计划生育、催粮派款等额外工作，法警不能专司本职业务，造成忙于事务的多，研究业务的少，没有机会锻炼提高自己的业务水平和工作能力，无法做到人尽其才。

四是管理体制不适应。按现行体制，法警进了法院门便是国家正式干部，端上了铁饭碗。年龄超出规定后必须转岗从事其他工作，法院岗位不多。定员编制有限，安置大龄法警压力很大。由于转岗安置又在工资、警衔、福利、待遇方面引伸出不少问题，影响法警工作积极性和法院队伍稳定。

二、改革的方向与思路

困扰法警队伍建设诸多问题的关键症结在于用人机制与管理体制的错位，人民法院司法警察管理体制必须改革。

改革的方向是：改革长期沿用的招收录用法警为聘用法警或者取消法院的法警编制，在武警部队内设立法警总队，承担法警职责。改革长期存在的行政管理方式为军事管理方式，建立起符合审判工作规律和特点的法警管理体制。思路是：在现有《人民法院组织法》不做修改的前提下，突破法警是国家正式干部的旧观念，对司法警察实行类似兵役制的用人机制。

面向社会招聘符合法警条件的人员担任，法警职务，实行二至四年的聘用期限，服务期满或者不具备法警任 3

职条件的人员可以依合同予以解聘。法院的司法警察机构仅保留少量骨干担任管理工作，对招聘法警进行教育训练，组织管理，指挥他们完成法律赋予的任务。

改革是解决法警队伍建设存在问题的唯一出路。

一条思路是将现行的录用制法警改为聘用制法警。另一条思路是在法院取消法警编制，在武装警察部队内设法警总队。这两条思路都可以解决法警职能从终身任期为有限任期，从行政管理为军事管理的问题，是法警管理体制改革比较可行的办法。

首先，按照现行《人民法院司法警察条例》的规定，法警是法院干部队伍重要的组成部分，是参加诉讼活动的法定成员。

必须由年龄25周岁以下，高中以上文化程度的人员担任该职务，同时又规定法警在年满35周岁时应予转业，不再担任法警工作(管理人员除外)，这就明确了法警任职的阶段性。实行聘用制，不再给予国家正式干部身份正是为了适应任职阶段性。

其次，按惯例大龄法警或被转为书记员、执行员、行政管理人员，有的还转入审判庭工作。但是随着法院各项改革措施的逐步到位，司法警察、书记员单列体系已成定局，越来越多的法律本专科学历的人员将从事这项工作。1996年颁布的《中华人民共和国法官法》又对初任法官确定了必须通过专业考试的规定。担任法官职务的条件更加严格，法警直接转为书记员、法官已不可能。

而由于法警工作性质和自身条件影响，能够通过初任法官资格考试的人并不多。不改革法警用人机制，法警队伍建设必将走入死胡同。

第三，如果实行武装警察担任法警工作，就从根本上解决了法院法警队伍的老化，体能和军事技能不高的问题。对于法警所需的法律知识问题，通过学习不难解决。无论是实行武警履行法警职能还是实行对法警实行聘任制，只有实行军事管理才能保持这支准军事化队伍始终具有较强的战斗力。也才能实现最高法院提出的上下左右形成一体，有利于统一指挥，统一管理，集中调度，提高整体战斗力的奋斗目标。而实行类似兵役制的录用制度为实行军事化管理创造了条件。

三、改革效果分析

1．改革法警录用机制实现了公开公正，公平竞争，择优录用，符合干部人事管理制度改革的方向。实现了用人上的规范化和选择性。

法院可以根据各自对法警的要求，依据《人民法院司法警察条例》规定，制定严格的标准，选择符合条件的人员担任法警职务，从而较好地解决了法警来源的问题。

2．改革法警录用机制可以保证法警个体的高质量、高素质。聘用法警年龄结构合理，军事技能基础好，知识水平较高，队伍充满生机。

由于实行聘期界定的方式，实现了能者上、劣者下的竞争态势，法警感受到工作有压力，学习有动力，充满了危机感和紧迫感，奋发向上将成为主旋律。竞争意识增强，综合素质提高。保持法警队伍始终具有较强战斗力就有了可靠的保证。

3．改革法警录用机制可以促进法警队伍管理更加现代化。

最高人民法院对司法警察管理工作的要求是：队伍建设革命化，管理制度正规化，教育训练经常化，警务装备现代化。

法警整体素质的提高，为实现上述目标创造了条件。用人机制的改革使法警管理增加了强度和力度，管理手段也更加灵活有效。

完全可以严格要求，严格训练，严格管理，实现法警队伍的革命化、年轻化、正规化。

四、聘用法警的法律地位

《中华人民共和国人民法院组织法》第四十一条第三款明确规定：“各级人民法院设司法警察若干人”。这是对于法警法律地位的确认。只要被人民法院依法任命担任司法警察职务的人员，就有权依法履行法警职权，其合法权益受法律保护。

至于法警的任职方式、身份，法律并无明确规定，法律也没有规定司法警察必须具备国家正式干部的身份。法警任用条件只在文化程度、年龄、政治思想、身体状况等方面有明确要求。任何社会青年只要符合法警任职条件均有权竞争这一职位，一旦与法院聘用合同关系成立，在合同有效期内就是司法警察，有权依法履行法警职权，恪守法警义务，享有法律赋予法警的合法权益。所以说聘用法警与任用法警、武警与法警在依法履行职责上的法 5

律地位完全一致，是不容置疑的。

对于武警部队担任法警工作的人员，和聘用法警一样都可以依法授予警衔。当然，由于武警和聘用法警年龄较轻，工龄及其他条件影响不可能授予较高警衔。他们的经济待遇，应该依据工作强度、难度及危险程度给予考虑，还应该按有关规定为他们办理养老、医疗、意外伤害保险，以使他们免除后顾之忧，全身心地投入法警工作之中去。

司法警察管理制度的改革是一项全新的事业，必须解放思想，实事求是，打破旧观念，冲出旧框框，用改革创新的精神大胆探索，勇于实践，同时积极借鉴国外作法为我所用。只有这样才能走出符合审判工作规律，具有中国特色的司法警察队伍建设的路子，为依法治国做出更多的贡献。

第二篇：司法警察管理体制改革初探

司法警察管理体制改革初探

人民法院司法警察是中华人民共和国人民警察的警种之一，是人民法院直接管理使用的一支司法武装力量，在保障和服务审判工作方面发挥着积极作用。但纵观近年来法警的实际工作，还存在一些不容忽视的问题，随着法院审判工作的不断扩展，法院内部改革的不断深入，现有的司法警察体制的弊端也不断的显现和产生，并在一定程度上制约着法警工作乃至审判工作的发展。因此探索改革现行的司法警察管理体制，解决实质问题已成为当务之急。本文结合河南南阳法院法警工作，试就人民法院司法警察管理体制和工作机制改革做些探索。

一、关于司法警察职责的法律定位问题

人民法院的司法警察，从立警之初就一直被责权不定、身份不明、管理不顺等问题困扰：有法定警种存在的明确规定，无履行法定职责职权的具体规定；有履行警察义务的相应规定，无执行司法警务行使国家公权力的明确规定；有保障审判工作顺利进行的司法警察的特殊要求，无实现保障的职责范围内的司法警察权能行使的规定。

《人民法院司法警察暂行条例》具体规定了司法警察具有八项职权，但实为八项工作内容，而非职权。司法警察作为一支警察队伍，在司法过程中拥有哪些强制权却无从规定，由于规定不明确，导致法警在司法过程中措施手段也不明确.法警现阶段的职权仅限于在开庭审理的过程中，发现有扰乱法庭秩序的行为，要在审判长的指令下，才可以对非法行为人强行带离。在报请院长批准后,才能对其采取强制措施，审判长如果不及时下指令制止，那么法警不应擅自制止，更不能采取强制措施，这致使法警的工作处于十分被动的状态。如果出现人犯脱逃或者旁听人员哄闹法庭等重大事故，审判长和法警所负责任将会混淆不清。随着形势的发展，在法院非开庭的场合下，扰乱法院正常办公秩序的行为也日益增多。由于相关法律法规只是概括性地赋予了司法警察全面承担预防、制止和惩治妨碍审判活动的职能，对于具体权限却没有明确规定，以致司法警察在实施警务保障过程中发挥作用的空间极其有限，有时甚至显得力不从心。

事实上，司法实践中对诉讼活动和审判机关的法律保障，除部分由法院自身承担外，更多的保障责任还依赖于公安机关。如出现当事人在非诉讼期间冲击哄闹法院办公场所的行为，直接或间接针对法官进行违法或涉嫌犯罪活动时，由于无法律明确授权，法警无法对非法行为人采取留置、盘问、临时约束等必要措施，只能采取说服、劝导或以身相阻等方式进行制止。实践中，有的法院依据诉讼法的相关规定由法警直接对非法行为人采取强制措施，但是由于没有明确的法律授权，这种处置方式是经不住推敲的。而如果拨打110报警求助，公安机关往往认为法院机关内应由法院法警负责，拒绝处理。这严重影响了人民法院的正常办公秩序和人民法院的形象。同样法警在执行安检任务时，发现了违法行为，法警也只能收缴其违禁物品，无权对其采取其他的强制措施。其实，我国的三大诉讼法已经基本囊括各种主要的妨害诉讼行为，并已形成相对完整诉讼处罚制度体系，对妨害诉讼行为实施处罚提供了法律依据。因此，完全可以通过完善立法，将分散的妨害或影响诉讼的处罚规定集中起来，形成与三大诉讼法能有效衔接的系统，由法律明确授予司法警察履行职能所必须行使的相应职权，从而保证司法警察履行职责有法可依。更好地行使保障职能。

法律应有条件地授予人民法院司法警察查处以下违法行为的职权：对可疑人员，司法警察可以留置、盘查、询问等；对不听劝阻的，可以采取必要的强制措施，如具结悔过、收缴物品、罚款、拘留等；对突发犯罪案件或其他突发事件，可以先行处置，然后再按规定移送，必要时可按有关规定使用警械或武器。增加法警此项职权和职责，对充分发挥司法警察的警力资源，维护法院的正常工作秩序，促进执行工作的良性循环，是十分必要和非常迫切的。在此背景下，完全有必要对司法警察警力资源进行整合，授予司法警察有条件地行使治安处罚权，以及对涉嫌与诉讼有关的刑事案件侦查等相关职权，从而为司法警察全面履行职务提供完备的法律舞台。

二、关于司法警察的编制问题

以南阳法院为例，南阳两级十四个法院自1998年开始实行法警编队管理，现有八个法警队、六个司法警察局，在职法警216人，占干警总数的近12%，其中年龄在45岁以下的205人，党团员占80%，学历均为法律大专以上。南阳中院法警局现有正式干警20人，已授衔19人，均为法律本科以上学历，9人具有审判员职务，党员20人，法警人数占全院在编干警人数的7.4％。在我市各个区县院中达到最高院法警编制配备标准的屈指可数，有个别区县院正规在编法警仅有1人，法警“单位”配制严重不足，难以形成整齐警力，受进入渠道约束，法警队伍人员老龄化，文化结构偏低化，专业技能普通化，综合素质一般化，难以胜任司法警察机动性、警务性、专业性的保障职责。从目前法警所承担的任务和面临的形势看，以前最高法院规定的法警占全院人数12%的比例已经远远过时，照这样的比例配备法警队伍已无法完成保障审判的繁重任务。法院的编制没有增加，法警占法院人数量12%的比例没有扩大，补充法警编制更是无从谈起，加上入警和授衔条件严格，使不断加大的法警工作量和人员编制少的矛盾更加突出。繁重的工作迫使各级法院采取变通措施增加力量应付工作需要，或者采取地方编制补一点，或者聘任部分合同人员从事法警工作。这种应急作法导致现在法警队伍的成分十分复杂，有中央政法编制、有地方行政编制、有通过人事部门履行正式手续聘任的、正式授衔的、有虽然有编制，但因其它原因没授衔而从事法警工作的。有的法院警队虽然有十几名法警，但只有部分符合法警条件，具有执法资格。如宛城区法院十几名法警，只有队长一人授衔。依据法律规定，法警的每一项工作都是严肃的执法活动，法警享有的职权是任何其它人员不能拥有的，法警的作用也是任何人不能代替的，让一些不具有执法主体资格、没有有效证件的人行使法警职权，与党和国家严肃执法的要求极为不符。

三、关于司法警察队伍进出口问题

随着司法体制改革的不断深入，死刑案件的二审及复核程序发生了深刻的变化。南阳中院司法警察除了完成本院一、二审刑事案件的押解、看管、值庭外，还要担负起省高院和最高法院对死刑案件审理和复核的押解、看管、值庭任务，工作量比原来增加了三倍多。加之最高法院规定庭审法警值庭的人数应不少于被告的2倍，我们现有的警力相差甚远，司法警察保障审判的工作量猛增，现有机构和警力根本无力保障。由于警力不足和机构不健全等因素，法警的保障作用差，我院法警支队的现有机构和人员已远远不能适应现实的工作需要。

1、人员进口

一个法院按什么比例配多少法警的决定因素应是法院受理案件多少，受理案件多的法院应多配法警，反之则少配，但决定案件的多少又与当地经济发展状况、辖区人口多少以及法制环境密切相关。因此，依据法院现有人数，扩大法警占有比例，或者按辖区人口设置法警所占比例都有一定的合理性。河南省法院系统多次增编，用于加强审判队伍，法警队伍却没有得到一个增员编制。为了加强公安力量，河南省五年内招录50000名公安干警补充其队伍，而作为人民警察一个警种的司法警察，同样承担着巨大工作压力的法警队伍，却没有得到一个长远增编补员的计划。在中央政法编制不能满足需要时，一些地方法院依靠地方党委、政府的支持，争取到了一些地方事业编制，但也多用于招录审判人员或书记员，给法警队伍增编补员几乎没有。由于法警队伍多年来不能通过正规渠道和正规手续补充警力，因而造成了队伍年龄结构很不合理，普遍存在老化现象。关于录用法警应参照的基本条件和录用标准：坚持四项基本原则，拥护党的路线、方针、政策；遵纪守法，作风正派，品行端正，没有受过刑事处分，志愿从事法警工作；年龄在25周岁以下；具有大专以上文化程度或同等学历；身体健康，五官端正，男性身高在1.70米以上，女性身高1.60米，双眼裸视为1.0以上，无残疾。重点可考虑退役军人或警校毕业生。

2、人员出口

从法警工作特点看，35岁以后，一般就难以适应法警工作（法警领导干部和少量骨干除外），一般情况下干法警工作干至年老，干至退休。从年龄结构看，一些法院法警平均年龄在35岁以上，年龄偏大，难以适应法警工作对抗性、灵活性和机动性较强的工作特点，影响战斗力和工作效率。许多年龄大、体质差的老法警需调离法警岗位，但又因为没有审判职务，不能走法官序列，不得不继续在法警岗位直至退休，这就形成了需要进的没编制，需要出的出不去。这是制约法警队伍健康发展，影响队伍正规化、年轻化建设的致命因素。应结合法院实际情况，实行定期招警制度，这样有人走，有人进，流动性较大，年龄大的法警可以退警到法院综合部门工作。理顺司法警察的“进出口”渠道。为了增强司法警察队伍的活力，保持队伍的战斗力，就必须研究解决好司法警察的来源、更新和出路问题。由于司法警察属于技术性、对抗性、风险性较强的职业，对于从事司法警察工作达到一定的年龄和年限的司法警察，可以根据其政治级别、警衔级别分别给予安排转岗分流，有的可以从一线法警工作退居二线法警工作，从事对抗性较弱、风险性较小的工作，如负责送达、警务管理等工作。

四、关于聘任制用人机制问题

根据司法警察工作性质和特点的要求，采用司法警察任用制与聘任制相结合的方法，以解决司法警察警力不足的问题。这一举措对增强法警力量，实现法警队伍的年轻化、专业化有积极的促进作用。为保证聘任人员具有较高质量，从应届高等院校毕业生、军队和武警退役军人中聘用。同等条件下，公安、政法院校的毕业生及具有大学本科以上学历优先聘用。聘任制司法警察聘任期为三年，年龄达到35岁一般不再续聘。

五、关于警务管理体制问题

实行“编队管理，双重领导”，把分散在各基层院的法警统一纳编，集中归口，统一调用，使上下级警队间的沟通联系更加紧密，跨县市区的警务协作更为顺畅，能够成倍地增强两级法院法警的力量，有利于发挥司法警察的职能作用，从而更好地服务于审判和执行工作，促进法院整体工作的顺利开展。将法警部门负责人备案任免制度变更为任命制度，干部任免权高管一级，地方各级法院在任免本院法警部门负责人时，须将有关材料上报上级司法警察部门征求意见，经审查同意由上级法院直接下文任免。每年年底各县市区法院法警局（大队）负责人采用当面或书面的形式到中院述职，接受中院评议。同时，法警的入退警、衔级变动、奖惩须首先由法警部门内部按照权限审查、批准，再由政工部门最终把关。这种管理模式有助于上下级法警部门间警令通畅，更好的实现双重管理。建议设立最高人民法院司法警察局，健全管理机构，理顺队伍管理体制。1997年颁布的《人民法院司法警察暂行条例》第十三条规定“最高人民法院设立司法警察局，高级人民法院设立司法警察总队，中级人民法院设立司法警察支队，基层人民法院设立司法警察大队。”根据以上规定，各级法院相继建立了总队、支队、大队，职级规格均为院党组直接领导的二级部门。但是，长期以来，最高人民法院一直没有设立司法警察局，而是把对司法警察队伍的管理权，放在政治部的警务部，职级规格相比院二级部门还要低半格。这导致司法警察队伍在最高人民法院没有正规、权威的管理机构，管理权限不够，管理力度偏软，“双重领导、编队管理”难以落到实处，一定程度上影响了司法警察队伍的地位和作用，影响了队伍的建设和发展。针对该问题，建议将警务部从最高人民法院政治部分离出来，按照《司法警察暂行条例》的要求，设立司法警察局，直属院党组领导，实施对全国法院司法警察队伍的领导和管理。

六、关于司法警察的职级配备问题

长期以来，司法警察地位、待遇问题极大地挫伤了法警的工作积极性。法警的职级待遇问题已成为影响法警队伍建设的一个重要因素。各级人民法院司法警察局主要领导的级别，参照执行机构的做法，可以高配。关于法警管理部门机构规格问题，《< 人民法院司法警察暂行条例>的若干问题解答》中明确规定，法警部门的机构待遇应与公安等警种同级相同。现在公安部内设的总队为副厅级，支队为副处级，大队为副科级。据此建议，高级人民法院法警总队应定为副厅级，中级人民法院法警支队应定为副处级，基层法院法警大队应定为副科级。

七、关于司法警察经费保障问题

由于经费不足，全市不少法院司法警察工资偏低，执行死刑津贴和其他津贴、补贴以及保险福利待遇根本无法兑现。司法警察工作和训练所需经费应当得到保证，并列入本院财务预算，不得挤占、挪用。建议司法警察除享受国家规定的工资、警衔津贴外，执行死刑津贴、值庭津贴和其他津贴、补贴以及保险福利待遇这些补助应由省法院统一管理，直接拨付。

八、执行实施工作警务化

在我国现有法制环境下，当居中裁判的法官判决案件后，当事人主动履行的比例较小。因此，一旦当事人申请执行或审判庭移送执行启动了执行程序，多数案件是不可能轻易执结的，往往要做大量的工作，要采取强硬的措施。这些工作由执行人员去做，仍然采取审理案件中的说服教育手段来促使当事人自动履行，并不理想，因此造成了久执不结现象，形成了“执行难”。建议赋予法警在妨害诉讼和在诉讼期间实施的违法行为的处罚权、调查权等一系列权利，例如执行应当由人民法院强制执行的生效法律文书时，经院长批准可以对被执行人行踪、通信、通讯实施监控、调查。这些问题的解决需要我们从立法层面去探索实现。如果赋予人民法院的司法警察上述职权，实现执行实施权警务化，让拥有充分职权的司法警察去攻坚克难，必将有力加大执行工作力度，“执行难”问题将迎刃而解。

第三篇：浅谈大部制改革

浅谈大部制改革

一、“大部制改革”基本概述

所谓“大部制”改革，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中,由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率，降低行政成本的目标。大部门制，是国外市场化程度比较高的国家普遍实行的一种政府管理模式，比如“大运输”、“大农业”等，并在公共管理变革中有了新的发展，如决策权与执行权的分离等。“大部制改革”最早起源于西方，但是历数我国近代维新的各项举措，不难发现中国在“西学东渐、洋为中用”的过程中，也曾对大部制有过试验。然而由于改革过于急切，机构改革缺少事前筹划和事后补救，缺乏对裁撤官员的安置方案。改革的效果如何还不能确定。

在国外，“大部制改革”也是近几十年来进行的一系列的长期的摸索、探索的过程，比较成功的是日本、英国、美国、法国、德国，他们的内阁核心部门的数量一般都不超过20个，比如说美国是15个，法国15个，德国14个。“大部制”实行顺畅的这些国家都有共同的特点，那就是市场经济比较完善、发达，同时政府的主要职能基本覆盖到了社会各领域，但政府不是什么都管，主要负责经济调节。市场监管，社会管理和公共服务，所以核心机构数量相应较少。从国外几十年的改革成果不难看出，“大部制改革”绝不是简单的部门相加，关键是要出台行政组织法确定好每一部门的职责权限，并且尽可能使其职责权限相互不发生冲突，这样以来，不管大部门体制的运行有多复杂，它还是可以顺利地履行好政府的职责。然后，随着决策权、执行权、监督权相互制约和协调的机制逐渐在每一级政府内部和每一个大部门内部形成，不仅能使行政管理告别过去的职能交叉、政出多门、多头管理所带来的扯皮多、效率低、成本高等问题，而且使管理水平不断向科学、民主、法治的目标迈进。

从1982年到2003年我国先后进行了五次机构改革，五次行政管理体制改革取得了重大进展：一是政府机构数量有所减少。就国务院组成部门而言，1982年改革之前最多的时候为100个，现在已优化到了28个。二是机构设置趋于合理。现有的政府部门大多都是按照市场经济要求设置的，计划经济时期按照产品行业设置的工业部门大多被撤销或者合并;政府职能发生转变，已将经济调节、市场监管、社会管理和公共服务明确为政府主要职能。但是从实际的运行状况来看，国务院部门之间仍然存在严重的职能重叠和交叉，经常在具体事务上形成“多龙治水水难治”的局面。部门数量冗杂，一些小事务都要涉及到部际交涉，多头管理的弊端表现明显。中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议，2008年2月25日至27日在北京举行，通过《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》,会议提出要贯彻党的十七大关于加快行政管理体制改革、建设服务型政府的要求，着眼于推动科学发展、保障和改善民生，在加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制等方面迈出重要步伐。并于2008年3月设置了“大部制改革”的初步试点，构建了“大能源”、“大交通”、“大工业”和“大环保”的格局，虽然从数量上看国务院组成部门设置仍为27个(比第五次机构改革只减少了1个)，但实际已经坚定了“大部制改革”的方向，构筑了改革的雏形。而这次改革显然则是要通过“大部制改革”这一制度示范，使政府机构和职能调整开始由经济适应型目标模式向社会回应型目标模式转变，由权力型政府定位向服务型政府定位转变。

大部制改革的具体内容：

（一）合理配置宏观调控部门职能。国家发展和改革委员会要进一步转变职能，减少微观管理事务和具体审批事项，集中精力抓好宏观调控。财政部要改革完善预算和税政管理，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善公共财政体系。中国人民银行要进一步健全货币政策体系，加强与金融监管部门的统筹协调，维护国家金融安全。国家发展和改革委员会、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制，形成更加完善的宏观调控体系。

（二）加强能源管理机构。设立高层次议事协调机构国家能源委员会。组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。不再保留国家能源领导小组及其办事机构。

（三）组建工业和信息化部。将国家发展和改革委员会的工业行业管理有关职责，国防科学技术工业委员会核电管理以外的职责，信息产业部和国务院信息化工作办公室的职责，整合划入工业和信息化部。组建国家国防科技工业局，由工业和信息化部管理。国家烟草专卖局改由工业和信息化部管理。不再保留国防科学技术工业委员会、信息产业部、国务院信息化工作办公室。

（四）组建交通运输部。将交通部、中国民用航空总局的职责，建设部的指导城市客运职责，整合划入交通运输部。组建国家民用航空局，由交通运输部管理。国家邮政局改由交通运输部管理。保留铁道部，继续推进改革。不再保留交通部、中国民用航空总局。

（五）组建人力资源和社会保障部。将人事部、劳动和社会保障部的职责整合划入人力资源和社会保障部。组建国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理。不再保留人事部、劳动和社会保障部。

（六）组建环境保护部。不再保留国家环境保护总局。

（七）组建住房和城乡建设部。不再保留建设部。

（八）国家食品药品监督管理局改由卫生部管理。明确卫生部承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故的责任。

大部制改革目标：此次大部制改革包含两个目标：一个是理顺部门职责关系，通过大部制解决机构重叠、职责交叉、政出多门的问题；一个是为改善民生而重点加强和整合社会管理和公共服务部门。即创建服务型政府。

二、大部制改革的原因

（一）大部制改革是行政体制改革的必然要求

为什么要进行大部制改革？从最直观的原因看，是目前政府机构设置已经不能满足经济社会发展的需要，用一句老话说，就是“政府管了不该管的事，该管的事没管好”；从深层次原因看，是在我国逐步进入市场经济国家行列、进行经济社会政治文化全方位改革对行政体制改革的必然要求。在改革开放30 年的历史进程中，我国的行政体制改革取得了一些成就。但是，客观地说，过去的改革仅仅停留在单纯的机构精简、组合上，事实证明这种改革很不彻底，带来了很多问题。从目前的实际情况来看，主要存在以下三个问题：一是政府管理普遍存在着政治、经济职能过强而社会职能较弱的现象，特别是机构重叠、职责交叉、政出多门的矛盾以及权限冲突仍然比较明显地存在着。比如，在农业管理方面，从中央来看涉及国务院14 个部（委或局）；在信息产业管理方面，信息产业部、国信办、广电总局等部门和单位职能交叉。这种由多个部门管理同一项工作的做法，看起来是加强了管理，实际上是减轻了部门应承担的责任，增加了行政成本，也大大淡化了政府应有的公共服务和宏观管理职能。二是在现行管理体制中，政府职能的越位与缺位并存。比如，遇到有利可图的事项，一些政府部门就可能趋之若鹜，制造寻租和创租的机会，造成政府职能的越位；而对于那些关乎国家和人民的重大利益、长远利益但不会带来部门利益的事项则消极对待，造成政府职能的缺位。越位与缺位是“权力部门化，部门利益化，利益集团化”的直接表现。三是我国过去长期实行的传统行政管理体制及其改革的滞后，使各级政府的机构设置和运行仍然带有明显的“直接经济干预型”痕迹。其根源就在于政府部门有权无责。权力没有制约，责任无从追究。分析我国行政管理体制所存在的问题，其根源在于缺乏公共行政。从理论上讲，传统的行政管理体制实行的是部门行政，它是在计划经济体制下提出来的。而现在是社会主义市场经济，市场要求政府实行公共行政。公共行政是一个非常重要的概念，是市场经济体制下行政管理的现实选择，和部门行政相比，是一种全新的模式。简单来说，它的主要特征如下：公共性，强调政府的主要职能是管理社会公共事务，提供公共产品和公共服务；公正性，强调政府是公共利益的代表者和公共意志的执行者，因此必须维护社会的公平正义；服务性，强调政府管理社会公共事务的主要方式是为公民和“顾客”提供良好的服务。这种公共行政包括公共管理职能、公共权力运行、公共组织体系、公共财政体制、公共治理结构及公共效能管理。

（二）推行大部制改革也是克服行政组织机构弊端的必然选择

众所周知，理论界熟知的理性官僚制是各国行政机关所秉持的重要理念。而如何克服官僚制设计层面的固有缺陷，则一直是理论界关注的热点问题。学者彼得斯曾经指出，发展中国家和体制转轨国家“在追求政府部门最大经济利益的同时，必须重视建立一个可被预测的，属于全民的，正直的韦伯式的官僚政府。”帕金森定律揭示，行政职能部门有一种自我膨胀的内在倾向，不断的增长机构和人员是它的生存本能。公共选择学派则认为，官僚制行政部门膨胀动机遵循这样的公式，即“部门自身规模越大=预算越多=权力越大”。他们指出，政府官员的眼里，追求的是效用函数的最大化，其中包括选票、薪金、所在机构的规模、荣誉、额外所得、权力和地位等。近年来各国接连曝光的某些贪腐大案，就是官僚体制下权力寻租、滥用的集中体现。除此之外，从我国政府组织功能看,还存在以下问题, 而这些问题正构成了大部制改革的重要原因:(1)政府职能不够清晰, 缺乏平衡性关于政府职能覆盖的范围。联合国制定了一个具有普适性价值的政府职能标准, 包括十个领域: 一为一般性公共服务； 二为国防；三为秩序与社会安全；四为经济职能； 五为环境保护；六为教育； 七为卫生； 八为娱乐、文化与宗教；九为住房与社区； 十为社会保护。我国国务院原有28个部委, 连同直属局和直属机构共66个部门,计80多项职能, 按照以上标准来衡量, 我国机构设置过多过细、管理幅度不适当、管理对象与事物重叠, 而这又导致了政出多门又推诿扯皮、协调困难等复杂问题。同时, 我国政府职能之间并不均衡, 政治、经济职能过强, 而社会管理、公共服务的职能则相对较弱, 这就出现了越位、缺位、错位 现象。(2)问责困难。组织结构之于组织责任有着重要影响, 结构是组织中相对稳定的、可以观察得到的责任分配和划分由组织决定的责任划分把组织的目标分解成不同的团体和个人可以分别致力追求的部分。组织结构是责任分配与划分的载体, 通过这种责任划分, 组织责任则更为明确、具体。相反,如果责任划分不清, 就无法完成一些重要的任务职责与活动也可能发生重叠,造成冲突、浪费精力并产生非故意的冗员。在我国目前的行政体制下, 多个部门机构之间在职责上存在交叉, 这导致同一任务承载着多个部门机构的多重管理, 表面上看似乎是加强了管理力度, 但实际上造成了部门之间对责任的推诿与扯皮。建构问责制政府必须对公共组织的结构进行重构, 实行职能有机统一、机构高度整合、责任划分明确的大部制。(3)行政效率低、成本高。正由于以上两个原因, 降低了行政效率, 还提高了行政成本。因此, 必须转变以往政府机构改革重机构、轻功能的做法, 探索机构整合与职能转变有机统一的大部门体制, 从而提高行政效率、降低行政成本。我国目前的政府机构,设置不同的职责与部门可以带来专业化的好处, 但同时也产生了协调与控制问题, 不同的部门都倾向于优先考虑自己的利益, 结果只能是局部最优化, 即重点在于达到部门的目标而不是整体的目标。各部门的努力被分解了, 绩效受到影响。这个问题困扰着政府。官僚制必定会伴随着这样一种危险: 由于专注于行政问题而忽视了组织的行政目标。

三、改革的具体方法

（一）行政体制方面的具体措施

改革开放30 年来，我国初步建立了社会主义市场经济体制，我国社会也进入一个新的转型时期。以大部制为重点的行政体制改革，是一个改革的策略选择，与以前历次机构改革有不同的地方。但是，大部制改革只是行政体制改革的一个方面，其所涉及到的各种复杂问题，只有根据行政管理体制改革的总体要求，才能得到解决。可以说，大部制改革需要行政体制改革的整体推动。因而，当前要从推行大部制着眼，系统推进行政体制改革，最终建立符合服务型政府、责任政府和法治政府要求的政府部门体制。首先，要解决大部门的协调机制问题。一直以来，我国中央和地方实行条块结合的管理模式，即地方分级行政，中央对口管理；机构设置呈“蜂窝煤”结构，下上一般粗，各个部门常常“依法扯皮”，导致行政效率降低，最后无人承担责任。因此，必须按照市场经济条件下政府间职能配置的基本原则，对中央政府与地方政府的事权加以合理安排、明确规范。中央政府主要处理全国性的公共事务，重点解决地区间交叉的公共事务。从这个角度来说，大部制在纵向分权的问题上，找到了高端的起点，即中央政府与地方政府如何使纵向的分权问题得以制度化。中央政府要加强对经济与社会事务的宏观管理，地方政府要加强提供公共服务的能力，这是中央政府和地方政府职能方面的分工。将提供公共服务的职能主要交由基层政府，强调中央政府在重大问题上的决策责任，应该说切中了问题的关键所在。具体来说，一要理顺中央政府与地方政府的管理权限，权责的划分应该以公共服务为导向，建立事权与财力划分相匹配的关系。二要在此基础上，确实推动以公共财政体制为重点的中央政府、地方政府关系的重建，使中央政府和地方政府的财政关系与其事权的划分相适应。三要在事权明确、财力配备相适应的情况下，建立严格的财政制度。现在的财政结构是中央政府最宽裕，省级政府持平，基层政府主要靠转移支付。比如各地政府（包括一些属于地方的中央单位等）到京跑项目的问题，其原因就是在预算体制上，包括在财政转移支付上不公平、不透明。要通过大部制改革，改变现行的转移支付制度，从而避免这个弊端。从地方政府来讲，需要积极配合中央政府作出相应的体制改革，更好地去使用这个权力。其次，要解决行政区划层级过多的问题。在大部制下，管理幅度变大，原有的过多的行政区划层级显得管理链条太长，需要平衡管理幅度与管理层级之间的关系。从世界范围来看，主要发达国家或规模较大国家的地方行政区划层级大多为二三级；我国宪法规定行政区划层级也只有三级，省(直辖市、自治区)县(市区)乡(镇)，主体结构就是省管县。但是，由于我国政府的管理幅度偏大，过去因交通、通信等相对落后，一些县区人口规模大，实行了地管县、市管县的体制，地方行政区划层级变成了四级。行政层级过多，管理链条过长，政策层层过滤，形成“漏斗效应”，中央政府的政策越到基层越是变形走样。而改革开放以来的五次政府机构改革，都是侧重于从横向调整政府的部门设置，没有从纵向减少政府的层级设置。目前，我国“地区”一级建制逐渐演变成了实体型政府，工作重心转向城市建设与市政管理；而过去由议事、决策、行政、司法、财政为一体的县级行政体系被肢解，逐渐形成了“双重衙门体制”；乡镇政府又长期处于责任大、权力小、效率低的被动施政状态；村民自治也一直受到了地方行政权力的制约、且缺乏必要的经费保障，结果造成了农村地区“权力真空”的局因此，解决大部门体制下的行政区划层级问题，应按“弱地、强县、精乡、实村”的整体思路进行改革，即弱化地区功能，强化县级政府功能，精简乡镇政府机构和人员，充实村民自治必要的经费供给，建立和完善适合社会主义市场经济体制和中国国情的地方行政体制和农村公共财政制度，不断提高社会管理和服务水平。现在一些省份进行的省管县和“扩权强县”的试点，就是为了改变这一局面所作出的努力。再次，解决政府权力结构和运行机制问题。我国传统的政府权力配置，实际上是以执行政策为核心的结构。随着决策权、执行权、监督权相互制约和协调机制的逐渐形成，政府管理开始步入科学化、民主化和法治化轨道。党的十七大报告提到大部制改革时，提出“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，这意味着大部制的整体构建要与政府决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约，并在此基础上建立权力机构和运行机制。这种制约从行政体制角度看，是在行政权内部进行决策、执行、监督三权的分离。在运行机制方面，有两种模式可供选择：一是在部与部之间，让不同的部门分别行使决策权、执行权和监督权；二是在一个大部门内部，机构的功能要进行分化，让不同的机构分别行使决策权、执行权和监督权。从外部角度看，是把决策权交给国家权力部门，行政权留给政府权力部门，监督权留给司法部门。这样，不论从哪种角度看，都体现了决策权、执行权、监督权相对分离的改革思路。当然对大部制的约束监督，更值得我们关注的还是如何从外部对其进行监督。实践证明，对公权力的制约，最有效的还是来自外部特别是人大、司法、公众、媒体等的监督。如何发挥这方面的作用，将对大部制改革构成很大的挑战。

（二）行政组织方面的具体措施

最高管理层既要保持组织和环境的结合性,又要管理组织内部各组成部分的相互依赖性。1.保持组织与环境之间的结合性,不仅要进行一定的职能合并, 还要根据环境变化转变政府职能, 甚至要下放一些权力, 使之与环境保持密切的联系和及时的沟通。鉴于中国的情况, 有些微观管理方面的职能和职权应该减给地方、企业或市场, 而不是把这些权力在部门之间做横向转移。政府同时加强社会保障的功能, 而不是推给社会和企业。2.保持组织内部各组成部分之间的相互依赖性, 就要分别做好部内和部际之间的协调。(1)部内协调大部制的扩展性界定必然带来组织要素成分的增加, 多成分组织不可避免地面临平衡其不同成分的能力的问题。根据贝尔与特莱斯的研究结论, 组织规模的增大将导致工作分工的增加, 而工作分工的增加则增大了组织在水平和垂直两个方向上的复杂性。公共组织的规模越大, 其结构上的复杂性就可能越大。大部制改革之后的部门机构, 其内部组成部门、规章制度、人员编制等多个方面会更趋复杂, 其等级层次、劳动分工会更多, 因此大部内部各部门之间需要在横向与纵向上进行交叉协调。大部制涵容多种相互联系的职能要素, 大部门内存在着目标、时间表和内部工作氛围等方面有许多差别的分支机构。根据詹姆斯·汤普森的研究, 组织部分之间的相互依赖有三种, 即集合的相互依赖、序列的相互依赖、互惠的相互依赖。这三种依赖形式分别对应着三种不同的协作模式,即基于标准化的协作模式、基于计划的协作模式、基于相互调整的协作模式。而且, 三种相互依赖模式的偶然性程度是递增的, 这导致协作难度也呈上升趋势。根据汤普森的这一理论, 大部制内各部门之间在很大程度上是一种序列性依赖甚至是互惠性依赖, 因此, 在大部内部各组成部门之间的协调上, 必须注重规章制度的标准化、工作计划的弹性程度以及部门相互之间的信息传递与级别沟通, 并十分注重协作成本的最小化, 从而提高部内协作的内在一致性。(2)部际协调每一个组织都是一个系统, 其内部有几个不同的分系统组成, 但是它又都处于一个更大的系统中。环境为组织提供资源投入, 并利用其产出。环境作为一个超级系统对组织本身、组织内部各要素有着不同的影响, 而且还对组织之间的关系有着深刻的影响。汤普森认为, 组织总是内嵌在一个更大的行动系统中, 其某些构成部分必然会与一些并不从属于本组织的组织存在相互依赖, 而这些组织不受制于本组织。这样, 组织的边界扩展部门面临的关键问题就不是对可控制范围的变量的协作, 而是如何对于那些组织无法控制的约束条件和偶然事件即经济学家所谓的外生变量作出调整。对于大部制而言, 这里的外生变量存在两种可能形态, 一种可能是外生变量本身即是大部制中一个部门除外的其它部门;另一种可能是部际之间共同面临的环境条件与事件构成了外生变量。前一种外生变量需要直接性的部门协调, 以协调矛盾、解决部门之间的冲突;而后一种外生变量需要的则是通过部际之间的共同协作来共同应对环境提出的挑战与环境危机, 说到底, 这本质上还是一种高强度的部际协调。大部制改革要注重构建部际之间的协调配合机制, 有必要通过诸如正式会议与非正式交流、构建任务小组等适当打破部际界限以完成特定工作任务, 也可以委派专职协调角色、通过设计矩阵结构交叉协调等多种方式来进行部际之间的协调, 以应对环境提出的挑战。

四、大部制改革的评价

（一）大部制改革的积极作用

大部门体制要求把业务相似、职能相近的部门进行合并，集中由一个大部门统一行使。一方面可以精简政府机构，减少部门之间的职能交叉和权限冲突，简化公务手续，规范公共权力运行；另一方面也可以减少横向协调困难，裁撤议事协调机构，有利于建立统一、精简、高效的符合市场经济和民主法治要求的现代化政府体制。大部门体制可以为政府职能转变提供制度保障，并有效减少政府对微观经济领域的干预。有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”。

大部制改革是深化行政管理体制改革的重要环节。大部制改革预示行政体制改革新路径。未来政府机构改革将逐步向“宽职能、少机构”的方向发展。实行大部门的设置，有利于优化政府组织结构、提高行政效能，进一步转变政府职能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，实现政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，减少机构数量，实现职能整合，减少议事协调机构，大大降低行政成本。大部制改革有利于更加有效地解决制约经济发展的体制性问题，将为我国经济的长远发展提供更加完善的体制保证。

（二）大部制的不足及改进措施

不论什么样的组织，只有组织中的个人职责明确，并得到公平的奖惩时，组织才能良好地运转，大部制也不例外。大部制要防止在职能更宽泛的情况下，职责反而更不明确的状况。大部制还造就了权力更大的部门，对权力的制约更加迫切。组织与环境是互动的，管理者可以创造、形成并管理组织的生存环境。组织并非被动地接受环境的制约，有可能采取对社会环境进行管制或改造的方式来维护或固化自己的利益, 这会严重影响行政效率的提高和行政目标的实现。大部制可以抑制政府职能交叉、令出多门、相互扯皮的现象，但其本身并不能解决 权力部门化、部门利益化、利益集团化的现象，不能根本保证执政为民的行政目标。

解决措施：

第一, 为了和环境密切联系，大部制改革过程中，要合并职能和转变职能同步进行，并下放一些管理权力。鉴于中国的情况，大部制改革不只是把职能权力在部门之间做横向转移，有些微观管理方面的职能和职权应该减给地方、企业或市场, 而政府要加强社会保障等功能，而不是推给社会和企业。

第二, 为解决大部制下部门的协调问题，在大部内部各组成部门之间的协调上，注重规章制度的标准化、部门相互之间的信息传递与级别沟通，并十分注重协作成本的最小化，提高部内协作的内在一致性。同时注重构建部际之间的协调配合机制，可以通过诸如正式会议与非正式交流、构建任务小组等适当打破部际界限以完成特定工作任务，也可以委派专职协调角色、通过设计矩阵结构交叉协调等多种方式来进行部际之间的协调，以应对环境提出的挑战。

第三, 为了有效制约已经大大扩展的权力，按照 决策、执行、监督!相互协调、相互监督的原则，重塑政府权力结构和具体的运行机制。在大部制内，一方面功能要分化，一方面要使不同的机构分别承担决策、执行、监督的职权, 做到分工明确, 又相互监督。为防止行政部门偏离公共服务目标，在实行行政结构大部制改革的同时，实行相应的政治体制改革，加强对公权力的监督，尤其是外部监督。外部监督不仅仅促进行政效率的提高，更重要的是保证公共行政的服务目标的公民取向。这就要求行政组织广泛接受立法、司法和社会的监督，在大部制组织结构的改革的同时，实行行政运行机制，乃至于政治体制改革，只有这样，大部制改革才能实现预期目标。

第四篇：大部制改革

大部制改革

大部制改革的核心是转变政府职能。根据一些学者的不完全统计，在国务院现有的66个部门中，大部制改革

职责多达80多项，仅建设部门就与发改委、交通部门、水利部门、铁道部门、国土部门等24个部门存在职责交叉。另外，农业的产前、产中、产后管理涉及14个部委。行政职能的错位和交叉，不仅造成了部门之间扯皮现象多，行政效能低下，过多经济资源被行政机构自身消耗掉；更重要的是，它无法履行宏观经济管理、市场监管、社会管理等职能，无法向民众提供合格的公共服务和社会保障等。因此，必须对现有政府机构进行有效整合，改变政府机构繁多、职能交叉的现象，通过减少机构数量，降低各部门协调困难，使政府运作更有效率，更符合市场经济的宏观管理和公共服务的角色定位。而不仅仅是像过去一样，简单地推进“政企分开、政资分开、政事分开、政府与中介组织分开”，虽然这些是政府机构改革中最基础性的工作。

换言之，推行大部制同时就意味着政府职能必须以提供公共产品和公共服务为己任，从而使得政府权力得以规范、回归公共服务。如果大部制改革达不到转变政府职能的效果，那么，它就会像之前的历次政府机构改革一样，陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。这种可能性是存在的。因为大部制一个直接的目的就是要打破现有的部门利益，但正如人们所担心的，如果几个部合并成为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难，因此，若没有建立起有效的权力约束机制，在大部制下，原来的“部”降格为“司”，“阎王”变成了“小鬼”，可手中的权没有变，仍然行使过去“部”的职权，那么，大部制改革就可能把过去分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。要解决这一难题，惟有真正转变政府职能。

总之，大部制是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。而一个整合了不同部门利益的强势大部委，其职能也应该适应和体现市场经济发展和公共行政的管理需求。随着两会的来临，有关大部制改革将会受到社会的更多关注，笔者衷心地希望这次大部制改革能够收到扎扎实实的成效，政府部门都能成为一个个办事干练、勤政为民的政府。

推行大部制改革的意义

按照部门的职能大小和机构的数量多少不同，政府机构设置一般有“小部制”与“大部制”两种类型。小部制的特征是“窄职能、多机构”，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。我国目前实行的即是这种小部门体制。大部制是一种政府政务综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少。按照党的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，具有重要而显现的现实意义。

1.有利于减少职能交叉，完善行政运行机制

我国目前政府组织机构设置存在的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节。据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责交叉，例如，建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职责交叉；农业产前、产中、产后管理涉及14个部委（局）；劳务输出也存在多头对外的问题；在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉；在信息产业管理方面，信息产业部、国信办、广电总局等部门职能交叉；在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉，等等。这种较为典型的“小部制”，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。职能交叉还损害了国家整体利益的实现，严重影响了经济社会统筹发展。实行“大部制”，能适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府，有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”。

2.有利于落实“问责制”，建设责任政府

部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实“问责制”和建设责任政府。多个部门负责同一项工作的做法，貌似加强领导，实则减轻了部门应承担的责任，同时，还导致部门利益的滋生，使国家利益部门化、部门利益合法化甚至个人化。大部制强调的是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。此外，鉴于中央政府与地方政府职能的有效划分和呼应，如果国务院将部门数量控制在20个以内，则地方各级政府就基本上能够做到与中央一样合理设置部门，有利于政令上通下达，便于管理的衔接和延续。

3.有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节

大部制将是未来行政管理体制改革的重点和亮点，应当将大部制改革放到整个行政管理体制改革的全局来定位和设计，综合考虑政府改革的系统配套问题，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来，以全方位推进我国政府组织变革。因此，要从整体推进行政管理体制改革，实现政府治理创新和现代化的高度，充分认识推进大部门的重大意义，将其作为加快行政管理改革的关键环节，按照深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。

值得指出的是，大部制改革反映了地方政府对行政体制改革的普遍愿望。据我们课题组2007年暑期在全国14个省的调查，很多地方政府及部门都提出了推进部门整合的意见，这也说明推行大部制改革具有广泛的社会基础。

推行大部制改革的原则

1.回应性调适原则。一要回应市场经济发展的需要。强化宏观决策，加强市场监管，弱化微观管理，同时兼顾我国在经济转型中培育市场、促进特殊行业发展、有效管理骨干国企的需要。

二要回应社会发展的需要。扩展社会职能，保障基本公共服务的均等化，充分培养社会的自治精神和能力。三要回应利益多元的需要。充分考虑地方利益、地区利益和行业利益的平衡，既要合理配置利益机制，又要防止追逐违法利益。四要回应技术发展的需要。减少管理层级，实行扁平化管理。

2.总体性统筹原则。一要总体统筹职能设置。构建经济调节、市场监管、社会管理、公共服务职能错落有致的服务型政府职能架构。二要总体统筹权力配置。加强国务院最高领导层对各部门的统筹能力，同时合理划分国务院与地方政府人权、财权、事权的权限。三要总体统筹各种关系。统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放，统筹中央和地方关系，统筹个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益。四要总体统筹府际改革，形成国务院机构改革与地方政府机构改革的协调张力。

3.系统性集中原则。一是整合职能。有机合并相近职能，避免职能交叉，相互扯皮。二是整合权责。健全政府权责体系，形成部门间和层级间合理的权责构成。三是整合机构。减少管理环节和层次，优化结构。四是整合机制。整合大部门内部的运行机制，降低协调成本，提高行政效能。

4.制约性协调原则。一是国务院整体（国务院和部门及部门之间）决策权、执行权与监督权的制约性协调。二是部门内部的决策权、执行权与监督权的制约性协调。三是中央与地方政府之间的决策权、执行权与监督权的制约性协调。

5.总揽性分别原则。一是要进行改革的总体设计，形成包括中央和地方政府，近期和远期改革的整体方案。二是要实行分层要求，对国务院和省市以下政府改革既要明确共同性，又要有不同针对性。三是要实行分类指导，对东部、西部、中部和东北地区政府改革提出适应地区经济社会发展状况的指导。四是要实行分步实施，既要考虑改革目标的实现，又要考虑改革的现实可操作性，尽可能减少改革所带来的负面效应和消极成本。推行大部制改革需要重点研究的若干问题

1.决策、执行、监督的分离与协调问题

目前我国决策职能与执行职能和监督职能不分现象突出，监督流于形式，使决策部门普遍受到执行利益的干扰，导致问责更加困难，国家利益部门化。解决这个问题，就是要探索建立决策、执行、监督既相互协调又适度分离的行政运行机制，实现决策科学、执行顺畅、监督有力。我们认为，建立不同层面的适度分离机制是可供考虑的思路。即：既要在政府部门的整体层面上构建决策、执行、监督适度分离的组织架构，也要在部门内部建立决策与执行相分离的机制，将公共服务和行政执法等方面的执行职能分离出来，设立专门的执行机构，避免集决策、执行、监督于一身的弊端。有些职权的分工与制约，还需要从与人大、司法部门的关系上来考虑。近几年来，一些部门已经在探索这方面的改革。例如，交通部于1998年实施了水上安全监督管理体制改革，建立了交通部负责决策、交通部海事局负责监督、交通部所属地方海事机构负责执行的相互协调又适度分离的组织机构体系。

在大部制改革中还需要着力解决市场监管体制问题。我国市场监管部门过多、多头执法、交叉执法的问题非常突出。例如，对食品的监督管理，目前是农业部门负责初级农产品生产环节的监管，质检部门负责食品生产加工环节的监督，工商行政管理部门负责食品流通环节的监管，卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法查处重大事故。地方政府因机构设置不同，涉及食品监管的部门更多，有的省涉及十几个部门，有的省会城市涉及二十几个部门。这种分段监管体制，不仅造成部门职责交叉，提高监管成本，而且降低了监管效能，直接影响到人民群众的生命财产安全。为了从根本上完善市场监管体制，必须按照市场统一、开放、竞争的要求，将现行涉及市场监管的有关机构整合，统一行使市场监管职能，以增强监督的统一、公正和有效。

2.综合管理部门与专业管理部门的关系问题

我国目前综合管理职能与专业管理职能配置不科学。综合管理部门权力过于集中，行业或产业管理部门的行政管理职能不到位、权力分割，项目立项、资金支配等事项都要经过综合管理部门的层层审批，统筹协调困难，对一些问题难以及时出台有效的政策。因此，必须进一步理顺综合部门与专业管理部门的关系，做到各负其责、相互协作。一是综合管理部门的基本定位是服务、协调、指导、监督，主要研究制定国家战略、重大规划、宏观政策，协调解决经济社会发展中的重大问题，对各个产业或行业存在的共性问题进行统筹协调。为此要切实减少微观管理和具体审批事项，实现从“项目管理”向“宏观管理”、从直接管理向间接管理的转变。二是按照大部制的要求适当拓宽专业管理部门的管理范围，其工作重点是研究解决产业或行业存在的重大问题，拟定相关法律法规草案和中长期发展规划及政策，统筹配置行业资源，发布行业信息标准，维护行业市场秩序，开展行业执法监督检查，提供行业相关信息服务。三是设立专司统筹经济社会事务的办事机构，统一协调解决职责交叉和综合管理事务。

3.推行大部制改革的法律保障问题

大部制改革事关政府体制机制的创新和权力利益的调整，应当按照决策科学化、民主化、程序化的要求，畅通利益表达和意愿诉求渠道，在深入调研和广泛征求社会各界意见的基础上起草改革总体方案，由中央讨论决定，并由全国人大审议通过，以提高改革方案的科学性、可行性、合法性和回应性。应当随着我国法治建设的发展，切实加强行政组织法体系建设，推进行政组织设置、职能定位和机制运行的法治化。由于受计划经济和部门立法的影响，我国相当程度上存在一个部门一套法律体系，大部制改革后，有关执法主体、诉讼管辖和法律适用可能会出现一定的问题，必要时可以由全国人大常委会作出有关机构改革中法律适用问题的决定予以解决。同时，大部制改革必然涉及到现行法律法规的修改问题，应当以此为契机，增强我国法律体系的协调统一和实行综合立法。

4.与其他改革相配套问题

大部制改革作为行政管理体制改革的关键环节，涉及到复杂的利益关系和权力关系的调整，是一项系统工程，必须坚持整体配套改革的原则，使大部制改革与其他改革相互协调、彼此促进。当前特别重要的是应当以政府机构改革为契机，加快推进事业单位分类改革，创新公共产品的提供机制，重视公益性事业单位在提供公共产品和公共服务中的重要作用，还可以更多地采取购买服务的提供方式。要按照政事分开、政府与市场中介组织分开的原则，将大量的技术性、服务性和经办性职能交给事业单位和中介组织承担；规范和发展行业协会、商会等社会中介组织，为政府职能转变和机构改革提供良好的社会环境。大部制改革和行政管理体制改革在本质上从属于政治体制改革，特别是有关权力分离和制约问题，需要与司法体制、人大体制相结合来考虑。应当按照十七大确定的“统筹党委、政府和人大、政协机构设置”的要求，在政治体制的整体架构中确定改革方案和对策措施。

公共服务型政府与公共财政具有天然的统一性。推进大部制改革，建设服务型政府，应当重视发挥公共财政体制改革的重要作用。西方一些国家没有组织、人事和编制部门，而机构数量和官员及公务员规模能在数量上控制住，其重要原因就在于建立机构和增加公务员需要有预算，而预算需要议会批准。实际上是预算在控制编制，政府增加机构和人员的权力在议会，政府是不能自我膨胀的。因此，要借鉴发达国家的经验，改革预算管理体制，既实现预算的编制、执行、监督相分离，也实现编制与预算相结合，发挥预算管理改革对巩固机构改革成果的约束作用。此外，要发挥预算制度改革在降低和控制行政成本中的重要作用，通过设计科学、规范、公正、透明的预算制度，从源头上控制和降低行政成本。

5.加强对大部制改革的理论研究

我国以往的机构改革往往是迫于形势压力，临时应付，一般是从政策阐释的角度提出改革主张，缺乏指导改革实践的较为系统和理性的、前瞻性的理论阐释，导致改革的系统性、科学性和前瞻性不够。换言之，理论滞后于实践的问题正在日益成为制约我国政府改革的突出问题。当前，在新形势下加快行政管理体制改革和推行大部制，应当着重对我国政府改革进行理性的反思，从价值选择的角度讨论政府改革与发展市场经济、实现制度创新、提高政府能力的关系。要加强政府改革与治理的学术研究，特别是加强公共组织理论的研究。要适应全球化和世界性政府改革与治理的发展趋势，进行国际比较研究，积极借鉴它国经验。要重视实证研究，立足于转型期的中国行政管理实践，调查和总结我国机构设置和改革的经验，提炼出具有规律性的通行做法，通过理论创新促进体制和机制创新。[1]

第五篇：大部制改革

大部制改革之我见

11广告学 柯允贤 11251202108

一、发达国家和地区的大部制改革之经验

从十七大党的政治报告明确提出，要加大机构整合力度，推进职能有机统一的大部制管理。去年十八大后，铁道部被并入交通部，版署广电总局被并入文化部。大部制改革成为了中国人的热点关键话题。但是，大部制改革并不是由中国领衔提出的，早在上个世纪70年代以后，英国已率先实行探索大部制改革模式。在发达国家的大部制管理第一个比较显著特点就是，内阁机构数量比较精干。在三权分立的政体下，内阁等于我国的政府。在日本，内各机构是12个，美国是15个，而我国的政府职能部门却有28个之多。第二个特点是决策、执行和监督三个职能相互分离、相互协调和相互监督。例如，香港特别行政区政府架构中有三司负责决策权，六十九局负责执行，还有廉政公署三者相互制衡。由此可见，分权制衡与精简决策机构是国际大部制改革的未来趋向。

二、我国大部制改革是历史之必要

经济基础决定上层建筑，我国目前的政府架构基本维持着改革开放前的结构，即是与计划经济相适应的上层建筑。但是，在计划经济条件下行程单全能型的政府职能已不能适应市场经济的发展需要了，全能型政府在职能定位上过于理想化，事实上，政府应有所能也有所不能，当政府包揽经济、政治和社会一切功能时，恰恰表明政府的职能不足。十七大明确提出加快构建服务型政府的方针，表明了党与时俱进的决心。政府职能的转变，必定会牵涉多个决策机构的变动。大部制改革能减少冗官冗费支出，节约开支，明确各部门职责，避免政府部门直接职能交叉，同时也增强各机构的内部沟通，有效解决近年来城中热嘲的“有关部门”问题。

三、中国大部制改革的历史

改革开放以来，中国政府机构已经历6次较大调整：1982年的改革致力于干部年轻化；1988年致力于政府职能转变；1993年强调适应社会主义市场经济需要；1998年是消除政企不分；2003年改革的目标锁定公正透明、廉洁高效；2008年的思路是突出公共服务，推进“大部制”改革。

四、铁道部改革之未来展望

2013年3月10日，国务院机构改革和职能转变方案表明，新一轮国务院机构改革即将启动，国务院组成部门将减少至25个。其中最引人注目的是铁道部的合并。政府实行铁路政企分开，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。大部制改革不是简单的机构裁剪合并，而是要协助政府权力的重组，不管从组织结构来讲还是从政府运行机制上说也要进行重组，同时还要涉及原职人员的去留问题，最重要的是如何加强合并以后的权力监督问题。铁道本属于交通运输行业的范畴，此前的铁道部权力过分独立一直收到社会舆论的诟病，这次的撤销可谓大快人心，可是在欢庆之余我们也应该看到，由此造成的一系列的后遗症。合并后是否会造成运营成本的调整，车票的价格问题，原供职人员的去留问题等都需要认真考虑。

我国实行大部制改革初衷在于顺利完成政府职能的转变，构建服务型的政府，使“为人民服务”不落为空口号，这是党执政先进性的表现。但是在改革过程中牵涉到的民生问题不能轻视，权力集中后能否真正照顾到细微处的民生质量才是大部制改革的验金石。