「2021年秋期」国开电大本科《公共政策概论》十年期末考试论述题库（分学期版）

[2021年秋期]国开电大本科《公共政策概论》十年期末考试论述题库

(分学期版)

更新至2021年7月试题。

2021年7月试题及答案

18.试论述公共政策终止的策略。

答：一般而言，决策者可以采取以下几种策略来尽可能地消除政策终止所面临的障碍：

(1)重视说服工作，消除抵触情绪(2分)

为确保政策终止的顺利进行，决策者应该做好宣传和说服工作，消除人们对政策终止的抵触情绪。通过有效的宣传和说服工作，向各利益相关者说明政策终止的必要性和重要性，提高思想认识水平。同时，要向人们说明政策终止后的相关配套措施，消除他们的顾虑，使人们明白政策终止并不是某些组织或个人前途的丧失，而是其走出困境、寻求发展、迈向成功的新机会。及时终止那些无效的、失败的政策，可以使决策者充分运用有限的资源，取得更好的绩效。(3分)

(2)公开评价结果，争取支持力量(2分)

政策终止支持者的态度与人数的多寡，是决定政策终止成败的关键。决策者必须尽力争取各种力量，以推动政策终止的实现。吸收社会公众参与对政策的评价，向社会公众公开政策评价的结果，是争取潜在支持者的方法之一。决策者应通过公开政策评价的结果，揭露政策的低效、无效，将公众的注意力集中到原有政策的错误和危害上，使其充分认识到延续原有政策的巨大代价，尽可能地争取社会公众的支持。(3分)

(3)旧政策终止与新政策出台并举(2分)

为了缓冲政策终止的压力，决策者可以采用新政策出台与旧政策终止并举的方法，及时地采用新政策替代旧政策，减少政策终止带来的不确定性，使人们在丧失对旧政策期望的同时，得到一个新的希望。这种做法往往可以大大减少关于政策终止的争议和阻力，分化和削弱反对者的力量。当然，采取这种方法对于具体操作部门来说要求较高。同时进行终止旧政策和制定、实施新政策，工作量显然要比单独终止政策要多得多，若安排不当往往会顾此失彼。(3分)

(4)不放“试探性气球”(2分)

在政策终止前是否要放“试探性气球”，学者们对此有不同的看法。在正式宣布终止某项政策之前，放出试探性的信息，这会产生双重效果：一方面，可以引起公众的广泛讨论，从而使人们认清政策终止的必要性，为终止的实施创造条件；另一方面，它也可能会因透露出的信息的不完整性而导致政策终止被误解和出现错误反应，并且为政策终止的反对者积聚力量和结盟提供时间。要顺利实现政策终止，决策者应该在开展充分的政策评价的基础上，尽量不要放“试探性气球”，最大限度地减少政策终止的阻力。(3分)

(5)只终止必要的部分，减少终止代价(2分)

在政策终止阻力较大且持久，而又必须终止某项政策的情况下，决策者将不得不接受现实的压力，降低目标期望值。一个重要的方法是有意识地缩小政策终止的范围，只终止必要的部分。因为终止的范围越小，受政策终止威胁的人就越少，反对力量就越小。决策者必须清楚自己的底线，要明确指出原有政策中哪些部分需要终止，哪些部分可以暂时保留。这样可以减少政策终止所需付出的代价和反对终止的阻力。(3分)

2021年1月试题及答案

18.试论述影响社会问题进入政策议程的因素。

答：社会问题要进入政策议程，既要有能够发现问题的观察机制，又要在公众与政府、上级与下级之间存在良好的沟通机制。社会问题进入政策议程的影响因素有如下几种：

第一，政治领导人的作用。

政治领导人是决定政策议程的一个重要因素，无论是出于政治优先权的考虑，还是因为对公众利益的关切，或者两者兼而有之，政治领导人可能会密切关注某些特定的问题，将它们告之公众，并提出解决这些问题的方案。例如，1956年1月中共中央召开的知识分子问题会议，由于受到国家领导人的重视，而将解决知识分子的问题纳入了政府议程。1974年，尼克松政府关于放松

《清洁空气法案》中某些污染控制标准的建议，直接地提上了国会的议程。

第二，政治组织的作用。

政治组织是形成政策议程的基本条件。政策问题是涉及国家和社会全局的大事情，关系到人们的切身利益，因而政策议程的形成往往是一个复杂的过程。通常情况下，单靠个人的力量是难以实现的，必须借助一定的组织形式(如政党、政治团体和社会组织等)。在我国，这些政治组织主要包括政府、政党、工会、妇联和青年组织。

第三，政府体制的作用。

一个国家的政府体制，特别是其民主程度和开放程度，从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式，从而对社会问题进入政府议程产生重要的影响作用。如果政府的产生方式是民主选举，执政理念合乎民主潮流，组织程序符合民主要求，政务信息向民众开放，决策过程吸收民众参与，倾听民众意见，接受民众监督，那么大量的社会问题才能正常而顺利地进入政策议程。相反，专制、封闭的政府则会将大量社会问题阻止在政策议程之外。

第四，利益集团的作用。

利益集团在问题构建和政策制定过程中发挥着重要作用，它们通过游说、宣传、助选、抗议等手段，迫使政府将其提出的问题列入政策议程，并采纳有利于自己的政策建议，或者通过各种手段阻止对自己利益产生损害的政策，以最大限度地维护本团体成员的利益。戴维·杜鲁门在《政府过程》一书中认为，各种利益团体寻求着某种合理的平衡状态，如果某一事务威胁这种合理的平衡，那么它们便会做出反应。当某一团体的平衡被严重破坏时，各种各样的行为就会出现。如果这种破坏不是太大，那么团体的领导人将努力使先前的平衡得到恢复……这种努力将使团体求助于政府成为必要。

第五，专家学者的作用。

在各研究领域中，专家学者通过对课题的分析，能够发现某些重要问题，并能凭其专业优势和特长，运用科学理论和分析技术，对社会发展的趋势和进程进行科学预测。他们一旦取得对经济建设和社会发展产生巨大和深远影响的成果，也能通过各种渠道，将其列如政策议程。例如，三大院士的联合签名导致奥运会建设费用的缩减，直接使鸟巢建筑大幅度改动。

第六，公民个人的作用。

从某种意义上讲，很多具有公共性质的问题都是由私人问题引发的。公民在生产和日常生活中，对于某些影响或损害其权益的问题不满，一般会通过各种渠道，将自己的问题告知公众和媒体，或将与之有类似看法的人组织起来，掀起一场群众运动，向政府有关部门提出抗议，或以正当形式展开对话并提交政策议案。在某些情况下，如果问题得不到解决，群众还会采取一些威胁性的方式(如游行、示威、抗议、罢工、**等)，向政府施加压力，迫使政府采取行动解决问题。值得注意的是，非正式关系在政策议程建立过程中起着重要的作用。

第七，大众传播媒介的作用。

大众传播媒介被誉为“第四种力量”，具有信息量大、涉及面广、影响力强和传播迅速等特点，能形成强大的舆论压力，从而促使政策议程的建立。有的社会问题可能会引起新闻媒介的注意，通过新闻媒介的报道，它们可能成为政策议程上的事务。例如，贫困地区儿童失学的问题，通过新闻媒介的披露，引起强烈的社会反响和政府的高度重

视，从而促进了“希望工程”的出台和实施。

大众传媒的作用体现在：首先，把问题广泛传播，以争取多数人的理解与支持，为建立公众议程创造了条件。其次，它能制造强大的舆论压力。再次，它是连接公众与政府决策系统的桥梁，使公众参与决策成为可能。最后，它能发挥政府决策系统外脑的作用，是政府决策系统了解和掌握社会信息的重要工具。这种互动过程使得大众传媒日益成为政策问题的重要提出者。

第八，问题自身的作用。

社会问题自身的特征对政策议程的建立具有非常重要的影响。美国学者罗杰·科布和查尔斯·爱尔德指出：①一个问题的定义越模糊，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(特殊性程度)；②一个问题被认为社会意义越大，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(社会重要性程度)；③一个问题被认为长期的关联性越大，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(关联期的长短)；④一个问题被认为越不具有技术性，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(问题复杂程度)；⑤一个问题被认为越缺少明确的先例，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(先例的明确程度)。

2020年7月试题及答案

试述公共政策学科的发展历程。

要点提示：

(一)创建阶段。

公共政策学的创建和两次政策争论及一次学术讨论会有关。

(二)形成时期。

西方公共政策学进入正式形成阶段的标志是以色列耶路撒冷希伯来大学教授叶海卡•德罗尔写出了被称为公共政策科学“三部曲”。

(三)自我批判时期。

第一，加强政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究。第二，加强政策效率和比较公共政策方面的研究。第三，开展政策信息多元化方面的研究，强调政策学家与政治家合作。

(四)拓展新的研究方向时期。

20世纪90年代，西方公共政策的研究主要表现出两种趋势。一种趋势是对原有的研究主题进行深化；另一种趋势是拓展新的研究方向。关于对原有主题的深化研究主要集中在两个问题上：一个问题是公共政策的伦理、价值；另一个问题是公共政策与公共管理的关系。

答：公共行政学家列夫林指出，政策科学运动是当代西方社会科学发展乃至美国社会发生的一场无声的革命。公共政策科学在西方经历了创建、形成、自我批判反思和拓展新的研究方向等几个阶段。

第一，创建阶段。“政策科学”一词是由哈罗德•拉斯韦尔和丹尼尔•勒纳在1951年出版的《政策科学：近来在范畴和方法上的发展》一书中首先提出来的。

第二，形成时期。西方公共政策学进入正式形成阶段的标志是以色列耶路撒冷希伯莱大学教授叶海卡•德洛尔在1968年至1971年旅居美国期间，写出了被称为公共政策科学“三部曲”的《重新审查公共政策的制定过程》(1968)、《政策科学探索》(1971)、《政策科学构想》(1971)。

第三，自我批判时期。1986年，德洛尔在其新著《逆境中的政策制定》中，探讨了政策科学在近二三十年来的发展，提出了政策科学需要在十四个方面加以突破。

第四，拓展新的研究方向时期。20世纪90年代，西方公共政策的研究主要表现出两种趋势。关于拓展新的研究方向，也主要集中在两个方面：一是开辟新的研究领域，增强公共政策的应用性；二是加强理性意识形态，由传统的政策决策研究转向政策调查研究。在开辟新的研究领域方面，公共政策学家将研究的兴趣转向一系列新的社会问题，如电脑犯罪、信息政策、试管婴儿、温室效应等。因为这些新的社会公共问题既是对人类的挑战，也是对公共政策研究的挑战。不少研究者感到单靠以往的纯客观研究方法不能完全解决这些问题，还必须采取以后实证主义为主体的主观研究方法。

2020年1月试题及答案

试论述影响社会问题进入政策议程的因素。

答：社会问题要进入政策议程，既要有能够发现问题的观察机制，又要在公众与政府、上级与下级之间存在良好的沟通机制。社会问题进入政策议程的影响因素有如下几种：

第一，政治领导人的作用。

政治领导人是决定政策议程的一个重要因素，无论是出于政治优先权的考虑，还是因为对公众利益的关切，或者两者兼而有之，政治领导人可能会密切关注某些特定的问题，将它们告之公众，并提出解决这些问题的方案。例如，1956年1月中共中央召开的知识分子问题会议，由于受到国家领导人的重视，而将解决知识分子的问题纳入了政府议程。1974年，尼克松政府关于放松

《清洁空气法案》中某些污染控制标准的建议，直接地提上了国会的议程。

第二，政治组织的作用。

政治组织是形成政策议程的基本条件。政策问题是涉及国家和社会全局的大事情，关系到人们的切身利益，因而政策议程的形成往往是一个复杂的过程。通常情况下，单靠个人的力量是难以实现的，必须借助一定的组织形式(如政党、政治团体和社会组织等)。在我国，这些政治组织主要包括政府、政党、工会、妇联和青年组织。

第三，政府体制的作用。

一个国家的政府体制，特别是其民主程度和开放程度，从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式，从而对社会问题进入政府议程产生重要的影响作用。如果政府的产生方式是民主选举，执政理念合乎民主潮流，组织程序符合民主要求，政务信息向民众开放，决策过程吸收民众参与，倾听民众意见，接受民众监督，那么大量的社会问题才能正常而顺利地进入政策议程。相反，专制、封闭的政府则会将大量社会问题阻止在政策议程之外。

第四，利益集团的作用。

利益集团在问题构建和政策制定过程中发挥着重要作用，它们通过游说、宣传、助选、抗议等手段，迫使政府将其提出的问题列入政策议程，并采纳有利于自己的政策建议，或者通过各种手段阻止对自己利益产生损害的政策，以最大限度地维护本团体成员的利益。戴维·杜鲁门在《政府过程》一书中认为，各种利益团体寻求着某种合理的平衡状态，如果某一事务威胁这种合理的平衡，那么它们便会做出反应。当某一团体的平衡被严重破坏时，各种各样的行为就会出现。如果这种破坏不是太大，那么团体的领导人将努力使先前的平衡得到恢复……这种努力将使团体求助于政府成为必要。

第五，专家学者的作用。

在各研究领域中，专家学者通过对课题的分析，能够发现某些重要问题，并能凭其专业优势和特长，运用科学理论和分析技术，对社会发展的趋势和进程进行科学预测。他们一旦取得对经济建设和社会发展产生巨大和深远影响的成果，也能通过各种渠道，将其列如政策议程。例如，三大院士的联合签名导致奥运会建设费用的缩减，直接使鸟巢建筑大幅度改动。

第六，公民个人的作用。

从某种意义上讲，很多具有公共性质的问题都是由私人问题引发的。公民在生产和日常生活中，对于某些影响或损害其权益的问题不满，一般会通过各种渠道，将自己的问题告知公众和媒体，或将与之有类似看法的人组织起来，掀起一场群众运动，向政府有关部门提出抗议，或以正当形式展开对话并提交政策议案。在某些情况下，如果问题得不到解决，群众还会采取一些威胁性的方式(如游行、示威、抗议、罢工、**等)，向政府施加压力，迫使政府采取行动解决问题。值得注意的是，非正式关系在政策议程建立过程中起着重要的作用。

第七，大众传播媒介的作用。

大众传播媒介被誉为“第四种力量”，具有信息量大、涉及面广、影响力强和传播

迅速等特点，能形成强大的舆论压力，从而促使政策议程的建立。有的社会问题可能会引起新闻媒介的注意，通过新闻媒介的报道，它们可能成为政策议程上的事务。例如，贫困地区儿童失学的问题，通过新闻媒介的披露，引起强烈的社会反响和政府的高度重视，从而促进了“希望工程”的出台和实施。

大众传媒的作用体现在：首先，把问题广泛传播，以争取多数人的理解与支持，为建立公众议程创造了条件。其次，它能制造强大的舆论压力。再次，它是连接公众与政府决策系统的桥梁，使公众参与决策成为可能。最后，它能发挥政府决策系统外脑的作用，是政府决策系统了解和掌握社会信息的重要工具。这种互动过程使得大众传媒日益成为政策问题的重要提出者。

第八，问题自身的作用。

社会问题自身的特征对政策议程的建立具有非常重要的影响。美国学者罗杰·科布和查尔斯·爱尔德指出：①一个问题的定义越模糊，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(特殊性程度)；②一个问题被认为社会意义越大，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(社会重要性程度)；③一个问题被认为长期的关联性越大，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(关联期的长短)；④一个问题被认为越不具有技术性，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(问题复杂程度)；⑤一个问题被认为越缺少明确的先例，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(先例的明确程度)。

2019年7月试题及答案

18.试分析我国现阶段应用利益分析方法的社会基础。

答：(1)改革开放前：整体性利益结构、一元化利益格局

从1949年到1979年的三十年间，中国社会的利益结构表现出高度的整体性。或者说，是种一元化的利益格局。其基本特征是：在个人利益和国家利益、集体利益的关系上，盲目追求“一大二公”的经济所有制，片面强调个人利益(包括局部的利益)服从于整体的利益，个人利益处于一种被国家利益、集体利益吞噬的状态中；个人利益主要来自于国家和集体的分配，利益获取方式单一，标准趋同，个人之间在利益分配上保持平均化。

(2)改革开放后：利益分化的时代改革开放的所有的方针、政策和措施所产生的效应，主要表现在两个方面：

一是利益源泉的多元化。

由于多种经济成分的存在，已经改变了过去只有公有制这个唯的利益源泉的状况，形成了多种利益源泉。

二是使得原来压抑、控制人们追求利益的力量变得松弛了。

2019年1月试题及答案

18.试论述政策环境与公共政策的互动关系。

答：公共政策与政策环境之间是种辩证统一的关系，两者相互联系相互依存、相互影响、相互作用政策环境是政策赖以产生和发展的先决条件决定和制约着政策的特性和功能，居主导地位。换句话说公共政策环境必须适应政策环境，有什么样的政策环境，就必然有什么样的公共政策。反之，公共政策对政策环境也具有一定程度的反作用，它在适应政策环境的前提下，又可以能动地利用和改造政策环境。

(一)政策环境对公共政策的影响

在政策制定过程中，政策主体首先要实事求是地认识环境、把握环境，并了解各种优势和弊端，预测政策实施的可行性和政策运行过程中可能遇到的各种问题，尊重和适应政策环境。可以说，政策环境对于政策的基础性影响是全方位的，有时甚至可以说是决定性的。一般来说，政策环境的现实需要是政策制定的前提，政策环境的性质决定了政策的性质，而政策环境的发展变化也必然导致公共政策的发展变化。

(1)自然地理环境对公共政策的影响。自然地理环境与公共政策有着紧密的联系，影响着公共政策的内容与方向，为公共政策提供了必要的物质条件和可能的选择空间。

在定层面上，我们可以说自然地理环境是公共政策的前提条件。

(2)经济社会环境对公共政策的影响。经济社会环境对公共决策的影响是立体式的，贯穿于公共决策的始终。经济社会环境是公共政策制定的基础同时又影响和制约着公共政策的制定与实施.经济社会环境是人类生存和生活的最基本的环境条件，同时也为公共决策提供了必要的物质条件，公共政策主体总是依据本国、本地区的经济状况、利益矛盾资源分配等因素来制定和推行适当的公共政策。因此，政府要想制定出合理的政策方案并使其取得顼期效果，首要的和根本的条就是从本国或本地的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发。可以说，经济社会环境是一国或地区的公共决策的最重要的依据。(2分)

(3)政治法律环境对公共政策的影响。在政治法律环境中，对公共政策直接影响最强的是政治制度。政治制度规定了公共政策主体的政治地位及央策的运行程序，规定着社会种利益要求进人政策议程的途径和方式。不同的政治制度对公共决策权力作不同分配，规定着不同的实际决策机构，采用着不同的决策程序。

政治法律环境同时影响了公共政策的合法化程度。公共政策的合法化程度取决于两个因素，一是公共决策本身的合法性，二是公共政策所处的政治法律环境的法制化状况。只有两个条件都满足了，公共政策的合法化程度才能得到切实有效的保障。

(4)文化环境对公共政策的影响。文化环境贯穿于公共政策全过程，在不同程度上影响着公共政策问题的提出，决定着公共政策执行的认同感和执行效力构成政策评价所依据的重要标准。文化环境特别是政治文化环境为公共政策的制定提供了强大的智力支持，为公共政策的执行提供了必要的精神动力，也是政策评估的重要依据。

(5)国际政策环境对公共政策的影响。一般来说，国际政策环境对公共政策的影响主要体现在三个方面：国际政策环境的变化开辟了全新的公共政策领城，国际政策环境导致了公共政策主体的国际化，国际政策环境对公共政策的价值选择产生了重要影响。在既充满机遇，又潜伏危机的国际环境中，各国政府在制定和实施公共政策时，-方面需要强化国际合作的政策途径通过双边、多边合作发展自己另方面，也要善于利用国际规则，依靠实力参与竞争，在竞争中实现合作与双赢。

(二)公共政策对政策环境的反作用

政策环境在决定和制约公共政策的同时，也受到公共政策对其产生的能动反作用。公共政策系统是一个不可分割的有机整体，从实质上来讲，该系统就是“适应环境、利用环境改造环境”的全过程，它通过不断调整来实现与环境的功能稱合，同时通过自身的特性来影响环境的优化提升，制定公共政策，就是为了正确认识和合理发挥这种能动作用，充分利用政策环境中的有利因素抑制不利因家，以适度改造环境，达成既定目标。比如，改革开放以来，各级政府通过一系列公

共政策，转变职能，界定产权通过对经济社会利益的权威性分配和再分配，建立现代企业制度，释放了企业生产力，重塑了经济社会环境，为市场经济的发展提供了条件。

当然，公共政策对于政策环境的反作用是一把“双刃剑”，如果运用得当，就能达到改善政策环境的目的，使政策环境不断得到优化，按照公共政策的目标区发展，产生积极影响;反之，就会使政策环境不断恶化，成为政策环境健康发展的羁绊，产生消极影响.所以不能过分地、随意地强调公共政策对政策环境的反作用必须遵循客观规律，顺应历史溯流，依靠科学的方法来进行决策必须从系统的角度考虑环境因素之间的关系最大限度地控制冲突与混乱促进有序、和谐发展。

2018年7月试题及答案

18.试述公共政策学科的发展历程。

要点提示：

(一)创建阶段。

公共政策学的创建和两次政策争论及一次学术讨论会有关。

(二)形成时期。

西方公共政策学进入正式形成阶段的标志是以色列耶路撒冷希伯来

大学教授叶海卡•德罗尔写出了被称为公共政策科学“三部曲”。

(三)自我批判时期。

第一，加强政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究。第二，加强政策效率和比较公共政策方面的研究。第三，开展政策信息多元化方面的研究，强调政策学家与政治家合作。

(四)拓展新的研究方向时期。

20世纪90年代，西方公共政策的研究主要表现出两种趋势。一种趋势是对原有的研究主题进行深化；另一种趋势是拓展新的研究方向。关于对原有主题的深化研究主要集中在两个问题上：一个问题是公共政策的伦理、价值；另一个问题是公共政策与公共管理的关系。

答：公共行政学家列夫林指出，政策科学运动是当代西方社会科学发展乃至美国社会发生的一场无声的革命。公共政策科学在西方经历了创建、形成、自我批判反思和拓展新的研究方向等几个阶段。

(1)创建阶段。“政策科学”一词是由哈罗德•拉斯韦尔和丹尼尔•勒纳在1951年出版的《政策科学：近来在范畴和方法上的发展》一书中首先提出来的。

(2)形成时期。西方公共政策学进入正式形成阶段的标志是以色列耶路撒冷希伯莱大学教授叶海卡•德洛尔在1968年至1971年旅居美国期间，写出了被称为公共政策科学“三部曲”的《重新审查公共政策的制定过程》(1968)、《政策科学探索》(1971)、《政策科学构想》(1971)。

(3)自我批判时期。1986年，德洛尔在其新著《逆境中的政策制定》中，探讨了政策科学在近二三十年来的发展，提出了政策科学需要在十四个方面加以突破。

(4)拓展新的研究方向时期。20世纪90年代，西方公共政策的研究主要表现出两种趋势。关于拓展新的研究方向，也主要集中在两个方面：一是开辟新的研究领域，增强公共政策的应用性；二是加强理性意识形态，由传统的政策决策研究转向政策调查研究。在开辟新的研究领域方面，公共政策学家将研究的兴趣转向一系列新的社会问题，如电脑犯罪、信息政策、试管婴儿、温室效应等。因为这些新的社会公共问题既是对人类的挑战，也是对公共政策研究的挑战。不少研究者感到单靠以往的纯客观研究方法不能完全解决这些问题，还必须采取以后实证主义为主体的主观研究方法。

2018年1月试题及答案

18.试论述政策环境与公共政策的互动关系。

答：公共政策与政策环境之间是一种辩证统一的关系，两者相互联系、相互依存、相互影响、相互作用。政策环境是政策赖以产生和发展的先决条件，决定和制约着政策的特性和功能，居主导地位。换句话说，公共政策环境必须适应政策环境，有什么样的政策环境，就必然有什么样的公共政策。反之，公共政策对政策环境也具有一定程度的反作用，它在适应政策环境的前提下，又可以能动地利用和改造政策环境。

(一)政策环境对公共政策的影响：

在政策制定过程中，政策主体首先要实事求是地认识环境、把握环境，并了解各种优势和弊端，预测政策实施的可行性和政策运行过程中可能遇到的各种问题，尊重和适应政策环境。可以说，政策环境对于政策的基础性影响是全方位的，有时甚至可以说是决定性的。

一般来说，政策环境的现实需要是政策制定的前提，政策环境的性质决定了政策的性质，而政策环境的发展变化也必然导致公共政策的发展变化。

(1)自然地理环境对公共政策的影响。自然地理环境与公共政策有着紧密的联系，影响着公共政策的内容与方向，为公共政策提供了必要的物质条件和可能的选择空间。在一定层面上，我们可以说自然地理环境是公共政策的前提条件。(2)经济社会环境对公共政策的影响。经济社会环境对公共决策的影响是立体式的，贯穿于公共决策的始终。经济社会环境是公共政策制定的基础，同时又影响和制约着公共政策的制定与实施。经济社会环境是人类生存和生活的最基本的环境条件，同时也为公共决策提供了必要的物

质条件，公共政策主体总是依据本国、本地区的经济状况、利益矛盾、资源分配等因素来制定和推行适当的公共政策。因此，政府要想制定出合理的政策方案，并使其取得预期效果，首要的和根本的一条就是从本国或本地的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发。可以说，经济社会环境是一国或地区的公共决策的最重要的依据。(3)政治法律环境对公共政策的影响。在政治法律环境中，对公共政策直接影响最强的是政治制度。政治制度规定了公共政策主体的政治地位及决策的运行程序，规定着社会种利益要求进入政策议程的途径和方式。不同的政治制度对公共决策权力作不同分配，规定着不同的实际决策机构，采用着不同的决策程序。政治法律环境同时影响了公共政策的合法化程度。公共政策的合法化程度取决于两个因素，一是公共决策本身的合法性，二是公共政策所处的政治法律环境的法制化状况。只有两个条件都满足了，公共政策的合法化程度才能得到切实有效的保障。(4)文化环境对公共政策的影响。文化环境贯穿于公共政策全过程，在不同程度上影响着公共政策问题的提出，决定着公共政策执行的认同感和执行效力，构成政策评价所依据的重要标准。文化环境，特别是政治文化环境，为公共政策的制定提供了强大的智力支持，为公共政策的执行提供了必要的精神动力，也是政策评估的重要依据。(5)国际政策环境对公共政策的影响。一般来说，国际政策环境对公共政策的影响主要体现在三个方面：国际政策环境的变化开辟了全新的公共政策领域，国际政策环境导致了公共政策主体的国际化，国际政策环境对公共政策的价值选择产生了重要影响。在既充满机遇，又潜伏危机的国际环境中，各国政府在制定和实施公共政策时，一方面需要强化国际合作的政策途径，通过双边、多边合作发展自己；另一方面，也要善于利用国际规则，依靠实力参与竞争，在竞争中实现合作与双赢。

(二)公共政策对政策环境的反作用：

政策环境在决定和制约公共政策的同时，也受到公共政策对其产生的能动反作用。公共政策系统是一个不可分割的有机整体，从实质上来讲，该系统就是“适应环境、利用环境、改造环境”的全过程，它通过不断调整来实现与环境的功能耦合，同时通过自身的特性来影响环境的优化提升。制定公共政策，就是为了正确认识和合理发挥这种能动作用，充分利用政策环境中的有利因素，抑制不利因素，以适度改造环境，达成既定目标。比如，改革开放以来，各级政府通过一系列公共政策，转变职能，界定产权，通过对经济社会利益的权威性分配和再分配，建立现代企业制度，释放了企业生产力，重塑了经济社会环境，为市场经济的发展提供了条件。

当然，公共政策对于政策环境的反作用是一把“双刃剑”，如果运用得当，就能达到改善政策环境的目的，使政策环境不断得到优化，按照公共政策的目标区发展，产生积极影响；反之，就会使政策环境不断恶化，成为政策环境健康发展的羁绊，产生消极影响。所以，不能过分地、随意地强调公共政策对政策环境的反作用，必须遵循客观规律，顺应历史潮流，依靠科学的方法来进行决策；必须从系统的角度，考虑环境因素之间的关系，最大限度地控制冲突与混乱，促进有序、和谐发展。

2017年6月试题及答案

18.试论述新政策工具在我国的应用。

答：(1)新政策工具在我国政府治理中的应用。随着市场经济的不断成熟、公民社会的逐步壮大、行政改革的日益深化特别是政府职能的持续转变，我国政府管理实践模式和理论体系都亟待进一步创新。引人“新政策工具“，转变管理方式，将成为我国

世纪行政管理改革与发展的一个基本趋势。①市场化进程加速。随着市场化进程的加速，我国公共管理尤其是政府管理的某些部门和领域已尝试引入市场竞争机制，如政府采购制度、公共工程的招标投标、土地的有偿使用、营业执照的拍卖等;同时，目标管理、绩效评价、全面质量管理、合同聘任制、社会服务承诺制等工商管理技术也逐步在公共部门的管理中得到推行。②第三领域兴起。

世纪

年代以来，第三领域在我国兴起，并在消除贫困、农村发展、教育、卫生保健、妇女儿童保护、赈济救灾、生态保护等方

面扮演了不可或缺的重要角色。积极培育第三领域，并发挥它们的作用，是非常有必要的。

(2)新政策工具在我国应用的实际效应。首先，新政策工具的运用大大提高了政府的服务质量和工作效率。例如，在政府行政管理中，重视技入和产出，讲求成本核算，降低管理成本;提高公务员的服务意识，以满足公民的需求为施政目标;注意发挥市场机制的作用和授权;采用创新的政策与管理，打破结构惯＇性，活化公务员思维，达到管理的目标等。其次，新政策工具的运用将竞争机制引入，提高了市场的竞争活力，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。尤其体现在对公共产品及公共服务实行公开竞标这一方面(例如在具有自然垄断性质的基础设施产业中)，改变了我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈“现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。最后，培育非政府组织和社区自治，力所能及地分担部分政府职能，以减轻政府的负担。它们远比政府清楚地了解自己所在部位及某一阶段社会肌体的特定需求，在为公众排忧解难时也远比政府及时、有效、低成本，被称为政府的“替补者

“。

(3)新政策工具的运用需要注意的问题。首先，必须立足国情选择使用。各国国情不同，价值偏好不同，对新政策工具的选择和应用也不完全相同。任何理论、方法的引进都要与本国实际相结合;并不是每一种新政策工具都适合我国国情，不能盲目引进。其次，要弄清每种新政策工具的应用机制、条件和范围。每一种新政策工具都存在不足之处，因此，在应用于公共管理时，应弄清其机制、条件和范围，在实践中使其优化。最后，要加强政府的监督监管职能。把政府公共服务职能通过民营化、承包、出租、委托代理等形式交给非公有部门来履行，是我国行政改革的方式之一。但各竞争主体的监督制约保障机制缺位，易导致各竞争主体行为失范，而一个缺乏有效监督制约机制的组织，难以保证其自身的健康和行为的高效。

政策工具的选择关键的是要关注环境和人的因素，研究和分析各个影响因素的变化和发展，并针对政策目标选择正确的政策工具，只有这样才能避免或减少政策失败的可能性，提高政策目标的实现程度。

2017年1月试题及答案

18.试论述新政策工具在我国的应用。

答：(1)新政策工具在我国政府治理中的应用。随着市场经济的不断成熟、公民社会的逐步壮大、行政改革的日益深化特别是政府职能的持续转变，我国政府管理实践模式和理论体系都亟待进一步创新。引人“新政策工具“，转变管理方式，将成为我国

世纪行政管理改革与发展的一个基本趋势。①市场化进程加速。随着市场化进程的加速，我国公共管理尤其是政府管理的某些部门和领域已尝试引入市场竞争机制，如政府采购制度、公共工程的招标投标、土地的有偿使用、营业执照的拍卖等;同时，目标管理、绩效评价、全面质量管理、合同聘任制、社会服务承诺制等工商管理技术也逐步在公共部门的管理中得到推行。②第三领域兴起。

世纪

年代以来，第三领域在我国兴起，并在消除贫困、农村发展、教育、卫生保健、妇女儿童保护、赈济救灾、生态保护等方面扮演了不可或缺的重要角色。积极培育第三领域，并发挥它们的作用，是非常有必要的。

(2)新政策工具在我国应用的实际效应。首先，新政策工具的运用大大提高了政府的服务质量和工作效率。例如，在政府行政管理中，重视技入和产出，讲求成本核算，降低管理成本;提高公务员的服务意识，以满足公民的需求为施政目标;注意发挥市场机制的作用和授权;采用创新的政策与管理，打破结构惯＇性，活化公务员思维，达到管理的目标等。其次，新政策工具的运用将竞争机制引入，提高了市场的竞争活力，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。尤其体现在对公共产品及公共服务实行公开竞标这一方面(例如在具有自然垄断性质的基础设施产业中)，改变了我国长期以来在基础设

施建设中存在的“瓶颈“现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。最后，培育非政府组织和社区自治，力所能及地分担部分政府职能，以减轻政府的负担。它们远比政府清楚地了解自己所在部位及某一阶段社会肌体的特定需求，在为公众排忧解难时也远比政府及时、有效、低成本，被称为政府的“替补者

“。

(3)新政策工具的运用需要注意的问题。首先，必须立足国情选择使用。各国国情不同，价值偏好不同，对新政策工具的选择和应用也不完全相同。任何理论、方法的引进都要与本国实际相结合;并不是每一种新政策工具都适合我国国情，不能盲目引进。其次，要弄清每种新政策工具的应用机制、条件和范围。每一种新政策工具都存在不足之处，因此，在应用于公共管理时，应弄清其机制、条件和范围，在实践中使其优化。最后，要加强政府的监督监管职能。把政府公共服务职能通过民营化、承包、出租、委托代理等形式交给非公有部门来履行，是我国行政改革的方式之一。但各竞争主体的监督制约保障机制缺位，易导致各竞争主体行为失范，而一个缺乏有效监督制约机制的组织，难以保证其自身的健康和行为的高效。

政策工具的选择关键的是要关注环境和人的因素，研究和分析各个影响因素的变化和发展，并针对政策目标选择正确的政策工具，只有这样才能避免或减少政策失败的可能性，提高政策目标的实现程度。

2016年7月试题及答案

18.试论述影响社会问题进入政策议程的因素。

答：第一，政治领导人的作用：政治领导人决定政策议程的个重要因素。第二，政治组织的作用：政治组织是形成决策议程的基本条件。第三，政府体制的作用：一个国家的政治体制，从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式，从而对社会问题进入政府议程产生重要的影响作用。第四，利益集团的作用：利益集团在问题构建和政策制定过程中发挥重要作用，它们对过游说、宣传等手段，迫使政府将其提出的问题纳入政策议程，并阻止对自己各种利益有损的政策，最大限度维护自己的利益。第五，专家学者的作用：各研究领域的专家能够发现某些问题，运用科学的理论对社会发展的趋势进行科学预测。第六，公民个人的作用：公民个人有权利维护自己的利益，并对政府的公共政策的实施和影响产生一定的影响。第七，大众传媒的作用：大众传媒信息量大，涉及面大，影响力强，能促使政策议程的建立。第八，问题自身的作用：社会问题自身的特征对政策方程的建立具有非常重要的影响。

2016年1月试题及答案

18.试论述新政策工具在我国的应用。

答：(1)新政策工具在我国政府治理中的应用。随着市场经济的不断成熟、公民社会的逐步壮大、行政改革的日益深化特别是政府职能的持续转变，我国政府管理实践模式和理论体系都亟待进一步创新。引人“新政策工具“，转变管理方式，将成为我国

世纪行政管理改革与发展的一个基本趋势。①市场化进程加速。随着市场化进程的加速，我国公共管理尤其是政府管理的某些部门和领域已尝试引入市场竞争机制，如政府采购制度、公共工程的招标投标、土地的有偿使用、营业执照的拍卖等;同时，目标管理、绩效评价、全面质量管理、合同聘任制、社会服务承诺制等工商管理技术也逐步在公共部门的管理中得到推行。②第三领域兴起。

世纪

年代以来，第三领域在我国兴起，并在消除贫困、农村发展、教育、卫生保健、妇女儿童保护、赈济救灾、生态保护等方面扮演了不可或缺的重要角色。积极培育第三领域，并发挥它们的作用，是非常有必要的。

(2)新政策工具在我国应用的实际效应。首先，新政策工具的运用大大提高了政府的服务质量和工作效率。例如，在政府行政管理中，重视技入和产出，讲求成本核算，降低管理成本;提高公务员的服务意识，以满足公民的需求为施政目标;注意发挥市场机

制的作用和授权;采用创新的政策与管理，打破结构惯＇性，活化公务员思维，达到管理的目标等。其次，新政策工具的运用将竞争机制引入，提高了市场的竞争活力，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。尤其体现在对公共产品及公共服务实行公开竞标这一方面(例如在具有自然垄断性质的基础设施产业中)，改变了我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈“现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。最后，培育非政府组织和社区自治，力所能及地分担部分政府职能，以减轻政府的负担。它们远比政府清楚地了解自己所在部位及某一阶段社会肌体的特定需求，在为公众排忧解难时也远比政府及时、有效、低成本，被称为政府的“替补者

“。

(3)新政策工具的运用需要注意的问题。首先，必须立足国情选择使用。各国国情不同，价值偏好不同，对新政策工具的选择和应用也不完全相同。任何理论、方法的引进都要与本国实际相结合;并不是每一种新政策工具都适合我国国情，不能盲目引进。其次，要弄清每种新政策工具的应用机制、条件和范围。每一种新政策工具都存在不足之处，因此，在应用于公共管理时，应弄清其机制、条件和范围，在实践中使其优化。最后，要加强政府的监督监管职能。把政府公共服务职能通过民营化、承包、出租、委托代理等形式交给非公有部门来履行，是我国行政改革的方式之一。但各竞争主体的监督制约保障机制缺位，易导致各竞争主体行为失范，而一个缺乏有效监督制约机制的组织，难以保证其自身的健康和行为的高效。

政策工具的选择关键的是要关注环境和人的因素，研究和分析各个影响因素的变化和发展，并针对政策目标选择正确的政策工具，只有这样才能避免或减少政策失败的可能性，提高政策目标的实现程度。

2015年7月试题及答案

18.联系实际，试述公共政策的主要功能。

答：所谓公共政策的功能，就是公共政策在管理社会公共事务过程中所发挥的作用。它通过政策的地位、结构、影响力与结果表现出来。

公共政策的基本功能有：

(1)导向功能。公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题而提出的。为解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。政策的这种引导作用，不仅体现在直接影响着人们的行为方向上，而且体现在引导着人们思想观念的转变之上。政策的导向，是行为的导向，也是观念的导向。其导向功能，有两种作用形式：一种是直接引导，另一种是间接引导。(2)调控功能。公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。它既有调节作用，也有控制作用，这两种作用往往是联系在一起的，经常是调节中有控制，控制中达到了调节。(3)分配功能。公共政策应具有利益的分配功能。每一项具体政策，都有一个“谁受益”的问题，即把利益分配给谁？这既是重要的理论问题，又是一个严肃的实践问题。离开了“究竟把利益分配给谁”这一核心问题，公共政策将失去制定的必要性，即使制定出来也会失去其灵魂。

2015年1月试题及答案

18.联系实际，论述公共政策未来的基本走向。

答：当代公共政策的基本走向：

第一，突显“公共性”，将决策视为公共行为，视政策为重要的公共物品。(1)公共政策主体拥有公共权力和公共权威，其决策行为不能等同于企业等一般社会组织的决策行为；它们对公共财政资源进行配置，并以公共利益维护者和增进者的身份进行决策。(2)公共政策源起于解决公共问题的需要。这些公共问题具有不可分割性和社会共享性，从而在本质上与公共利益直接相关；解决公共问题的过程也可以视为维护和增进公共利益的过程。(3)公共政策将对整个社会公共生活产生广泛的影响，并将通过制定行为规

范对其中的利益关系进行协调，从而达到维护社会秩序的目的。正是从这一意义上来说，公共政策才被称为公共物品；公共政策的制定过程乃是提供特定公共物品的过程。(4)作为公共政策的核心主体，政府不仅受特定国家特定时期文化背景的限制，它也通过公共决策行为、通过公共政策中蕴含的价值取向和道德标准，而肩负着塑造公共文化、培育公共道德的使命。后两者对于公共责任感和公共精神十分重要。

第二，公共政策将更加强调公共问题的具体要求。公共问题至少在三个方面影响着公共政策的走向：(1)公共政策应当是问题取向的；(2)公共政策将关注公共机构的能力问题；(3)公共政策仍将以政府为核心主体。

第三，公共政策将突出公平在其目标体系中的地位。(1)社会公平也是一种重要的公共物品。(2)如果仅仅将公平理解为规则的公平，将公共政策理解为具有普遍约束力的行为规范，那么公共政策事实上是在提供这样一些能够带来公平的规则或规范。(3)公共政策所提供的制度安排具有促进社会经济发展的功效(即实现效率)，但这是以公共政策能否提供基本的社会公平为前提的。

第四，公共政策民主化。(1)民主化首先是指对公众权利和利益的尊重和维护。(2)民主化也可以指代公共政策的公开化和开放性要求。(3)民主化也意味着对法治精神的强调和遵循。

第五，公共政策科学化。(1)公共政策体制的科学化。(2)公共政策诸方法的科学化。

2014年7月试题及答案

21.联系实际，试述发展型政策理念的主要内容。

答：(1)人本观念。知识经济时代，公共政策主体应当更加重视人的作用和人的发展。帮助人们进行内在的知识积累，在这个基础上实现创新，从而使人们得到自我更新和自我实现。(2)公平优位观念。效率和公平一直是公共管理的两大基本目标。传统的行政管理一直是效率优位，知识经济时代，公共管理的价值目标应当是公平优位。公共政策作为为公共事务管理活动所制定的行为准则，其价值目标也应当是公平优位。(3)科学化观念。在知识经济时代，政策主体一定要树立科学政策理念。(4)民主化观念。知识经济时代是民主参与的大众化时代。公民直接参与公共政策成为知识经济时代民主政治的逻辑起点和核心内容。知识经济时代公共政策的民主化不仅仅指政策方式方法的民主化，而且指政策目标的民主化。(5)法制化观念。在知识经济时代，为确保公共政策的民主化程度不断提高，还需要政策主体树立依法决策的观念。(6)创新超前观念。知识经济时代的政策主体必须树立超前观念。要高度前瞻性地预见一定时期的社会政治、经济和文化各方面的发展情况，确保公共政策的超前性。知识经济时代的政策主体还必须树立创新观念。

2014年1月试题及答案

21.联系实际，论述公共政策对发展知识经济的推动作用。

答：第一，教育政策创新。(1)发展知识经济需要高素质的劳动者。知识经济中劳动者是其生产要素之一,掌握现代科学知识的高素质的劳动者是知识经济的基础。没有人力资本的积累,也就没有技术进步与知识经济的发展。知识经济中以知识为基础的产业将替代传统工业中的劳动密集型产业,这要求劳动者具备较高的文化素质和技术水平,否则就不能适应新技术、新工艺的采用。知识经济的发展,要“创造性地破坏”原有的产业结构,在结构不断变动的情况下,劳动力结构如果难以适应,将会产生高技术产业职位空缺与全社会失业严重并存的局面。因此,发展知识经济,必须以较高的社会知识化水平为基础。(2)教育政策创新与劳动者素质的提高。劳动者的素质取决于教育水平,教育是科学技术进步的基础,是劳动力再生产的重要条件,对劳动者的“再教育”可以解决知识经济发展中造成的结构性失业问题。由于知识经济是以智力资源的占有、配置、知识的生产、分配、使用为主要因素的经济时代,因此,政府要在全社会范围内对劳动者进行系统的培养。政府在教育,尤其是基础教育方面的投资规模将直接影响到劳动者素质的高

低,影响到知识经济发展的基础;因此,政府必须加大对教育投资的力度,加强智能教育,最大限度地培养高科技人才,提高劳动者素质,为知识经济的发展提供良好的人力资源。

第二，产业结构调整。(1)知识经济时代产业结构的特点。知识经济时代的重要特点之一是产业结构软化,即在社会生产和再生产过程中体力劳动和物质资源的投入相对减少,脑力和科学技术的投入相对增加。与此相适应,在经济发展中劳动密集型产业的主导地位和作用正在日益被知识和技术密集型产业所取代,产业结构软化现象发生在所有产业部门。从知识经济较发达国家的产业结构来看,应该说,知识经济与工业经济区分的明显标志是软产品的大大增加,知识作为生产核心要素在整个发展中的地位越来越突出。(2)我国产业政策的调整。基于以上两点,“后发”现代化国家必须把握世界经济发展的潮流,结合本国实际情况,制定符合社会发展需要而又切实可行的产业政策。

当前,我国应通过调整产业政策,着重解决好以下几个问题：(1)逐步减少第一产业对自然界和体力劳动的依赖,使农牧业向着工厂化、离土化、人工智能化方向发展。(2)强化发展生产软产品的软件知识产业,反过来再用软产品改造传统制造业,增加附加价值,实现传统制造业产业层次的提升。如果不能使传统制造业软下来,计算机软件的发展、网络技术和虚拟技术等的广泛应用就不可能得到推广,也不可能莫定知识经济时代所需的物质基础。(3)在第三产业中,用计算机操作代替手工操作。与此同时,大力发展十算机服务、信息咨询和信息处理等许多专业知识和技术性服务行业。(4)大力发展高科技产业。因为衡量知识经济的主要指标之一是产业结构,在知识经济中,高科技产业占有很大比重,大约为65%。

第三、财政政策变革。

考察各国扶持高科技产业发展的优惠政策中,财政政策起着关键作用。它包括增加对教育培训经费的开支、加大基础研究及R&D的投资和加强对高科技企业的扶植等。为迎接知识经济时代的到来,加速发展我国高新技术产业,我国也应当逐步增加对高科技产业财政资金的扶持力度。在我国目前的情况下,尽管有许多私人资本介入了高新科技产业的投入,但是从社会总投资来看,这部分的投资额度还是非常小的。在知识经济的萌芽阶段,要求许多私营企业主投资科技产业是不现实的。一是私人资本小,而高科技信息产业属于高风险的经营投资,其收益较慢,需要有大量的后备资金,所以从资金总量和承担风险的能力来说,绝大多数私营业主还是无法承受的。是我国风险投资的市场还不规范,风险投资的制度还不完善,风险投资的补偿机制和激励机制还没有最终形成。所以,高新技术产业初期的发展仍然需要政府财政的大力投入,这样才能不断完善投资高新技术产业的各项制度和配套措施。因此,中央财政和各级地方财政,特别是率先起步发展高新技术的地区,每年应当新增高科技产业发展专项拨款,实行部分拨款、部分低息有偿使用的政策,专项用于重大高新技术成果商品化孵化期和产业化启动期的投入。部分款项可用于风险损失补贴、贷款贴息和奖励。在专项拨款的基础上,逐步向设立专门的高科技产业发展基金过渡。在有效需求不足、经济增势不旺的特殊时期,还可运用财政政策启动闲置人力资源和资金来进行另一种新的社会经济基础设施一一科教事业和R&D投资建设,为将来我国大规模发展知识经济和进行国际竞争奠定科技基础和贮备高素质的劳动力资源创造条件。

第四、优化税收政策。

世界许多国家为了鼓励高科技产业的发展,对高科技产业的投资,特别是创业投资都实行税收优惠政策。如新加坡政府规定,创业投资最初5~10年完全免税;马来西亚也规定,对从事尖端技术领域的制造企业,5年内全额免除法定公司所得税,或者5年期内资本支出的60%可以从纳税额中扣除。我国对于高新技术企业虽然也有一些优惠政策,但是,与其他优惠政策相比优势并不明显。因此应当加大优惠政策的力度,将更多资金吸引到高科技产业和创业投资领域。例如,进一步降低高新技术企业的所得税税率,由一般所实行的投产后两年上缴15%的所得税向零税率过渡,同时延长免税年限。另外,还应采取措施,优化税收优惠政策的结构。首先,应将税收扶持的重点转移到高新技术的初始产品上来,对科研成果转让免征增值税、营业税、所得税,促进科技开

发;其次,可以对高新技术企业试行消费型增值税,对其外购的无形资产按一定的比例予以减税,降低其税负,促进科技成果迅速转化为现实生产力。

第五、加大金融政策倾斜力度。

发展知识经济或高新技术产业,需要解决的一个重要问题是融资。资金在我国是短缺的,但这只是表象。实际上,我国国民储蓄率高达40%左右,完全可以满足国民经济高速发展的需要,问题的关键在于将储蓄转化为投资的机制不健全,融资方式不多,融资渠道不畅。发展高新技术产业的融资应该是方式多样化、渠道多元化,除内源融资、财政投资外,还要广泛进行外源融资包括银行融资、证券市场融资和利用外资等。就银行融资来说,由于高新技术企业投资风险大,一般商业银行为资金安全起见不愿贷款,政府就需要采取倾斜性的金融政策,或实现贷款担保,如设立高科技贷款担保基金、高科技产业贷款担保公司等,或进行“窗口指导”鼓励商业银行向高新技术企业贷款。这里的重要举措之一是发挥政策性银行的作用,加大政策性银行对高科技产业的贷款力度。但只有银行贷款还远远不够,因为银行能够贷得的资金毕竟是有限的,而且要还本付息,资金成本较高,这就需要发展资本市场。在资本市场上,高新技术企业可以通过发行公司股票和企业债券等来筹集资金。然面,企业发行股票和债券也要受到经营业绩、市场承受能力以及指标和额度的限制,虽说高料技产业是国家扶持的、急需发展的先导产业,可以放宽指标和额度的限制,但经营业绩的要求还是必须具备的。这对于正在成长的高科技企业来说没有问题,只要国家在政策上予以倾斜,鼓励它们上上市融资或在资本市场兼并收购扩大经营规模就可以了。但对于一些尚处于创业阶段的高新技术企业则不可能在现有的证券交易市场上进行上市融资。于是,有必要进一步发展我国资本市场,在现有的第一板市场的基础上,吸收经验教训和参照国际惯例,再开辟第二板证券交易市场,为高新技术企业上市融资服务。不仅如此,国家还可以参照证券投资基金的运用办法,出台诸如《产业投资基金管理办法》等法规和条例,并依法创立高科技产业投资基金和成立创业(或风险)投资公司,从而为高科技产业发展提供资金支持,促进我国高科技产业的快速发展。

第六、加强政府宏观调控。

知识经济作为一种新的经济形态,不是与计划经济、市场经济等级划分的概念,在这里,计划和市场仍然是资源配置的两种基本手段。在发展知识经济的过程中,除了由市场对资源配置起基础性的调节作用外,仍然需要政府的宏观调控,并且需要更加有效的政府宏观调控体系,这是因为：(1)社会分工更加细化的需要。在资讯、新能源等关系到整个国民经济健康运行方面的高科技产业发展越来越快,领域越来越广时,任何一方面的失控都可能造成整个国民经济的重大损失。(2)高科技发展需要巨大的科技投入,这仅靠私人企业很难做到。国家的财政支出中对高科技投入的多寡往往决定了一个国家能在多大领域内占据世界高科技前沿阵地,这同时也对知识经济时代国际间综合国力的竞争起着决定性的先导作用。(3)随着智力资源越来越成为经济发展的决定因素,无形资产的投入越来越普遍,资产的隐形增值也越来越普遍,这给政府和企业对经济发展前景的预测带来了更大的难度。在这种情况下,如果没有强有力的宏观调控,将不可避免地引发经济震荡甚至引起经济危机。(4)在向知识经济过渡的过程中和知识经济的初级阶段,会产生社会价值观变迁、社会结构变革和社会利益分配调整等一系列问题,没有强大的政府宏观调控,这些问题是很难解决的。(5)政府可以通过宏观调控政策对诸如自然资源的合理利用和引进外资得导向等问题作出规定,可以解决诸如进入国际信息高速公路的管理等问题识经济的快速发展服务。(6)经验证明,微观经济越是放开,市场化进程越是加快,就越要求宏周控的有力和灵活有效,越需要必要的集中和相应的手段。总之,面对知识经济的挑战,政府必须转变职能,通过宏观经济政策加强宏观调控能力,形成政府与市场二元机制的有机互补,为知识经济的发展创造个良好的外在环境。

第七、营造良好舆论环境。

发展知识经济绝非平地起高楼,而必须具备一定的条件。起步较早的一些发达国家的经验告诉我们,有这样三个条件是必不可少的：其一是工业

经济充分发展,这可以用人均国内生产总值来衡量,专家认为一般要达到人均5000美元左右,才有知识经济自发萌芽的条件;其二是社会知识化水平较高,这可以用成人文盲率和同龄人受高等教育的比例来衡量,一般认为要发展知识经济,成人文盲率应在10%以下,同龄人受高等教育率应在25%以上;其三是知识和技术创新能力比较强,这要看可产业化的自主知识产权的多少以及对引进高技术产业项目的再创新能力的高低。按照这些标准来衡量,我们不得不承认,在全国范围内发展知识经济的条件尚不具备。

尽管如此,我们仍必须止视知识经济带来的挑战以务实待发知识经济的战略意义,尽早制定发展知识经济的成略决策。政府部门要通过公共政策积极介绍发达国家发展知识经济的先进经验,呼吁人们大力发展高新技术产业,积极应接知识经济的挑战,同时,又要防止不顾本国的国情总之,后发展国盲目地与发达国家进行攀比、一明面起发展知识经济的做政策主体应当努力营造一种积极向上、慎务实的论环境,以实事科学态度和积极主动的务实精神迎接知识经济时代的到来。

2013年7月试题及答案

21.某市为了解决乘车难的问题，提出了“多家办公交，缓解乘车难”的对策。政策出台后，很多个体经营的中巴纷纷投入运营市场，使得乘车难的问题在一定程度上得到了缓解。

在出现中巴热的同时，一系列相关的社会问题也凸显出来。随着车辆的猛增，使市区本来就非常拥挤的交通增加了更大的压力。个体车主为追求高额利润，在营运过程中忽视交通安全，交通事故时有发生，由于车辆的增多，又给城市的管理工作增大了难度。由于服务质量差，中巴车主经常和乘客发生纠纷。车主之间为了争夺客源，也经常发生摩擦，甚至发展到流血冲突。这一系列问题摆到了市政府面前，市政府决定采取措施进行整顿和清理，规范运营市场。

问题：请根据案例材料分析公共问题是如何认定的？

答：公共问题是指那些社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具有不可分性，与公共利益密切相关的公共性社会问题。

中巴运营混乱是一个严重的客观事实，已经不是一个一般的社会问题。

中巴运营影响交通秩序，破坏交通及社会安全，导致乘客的怨言和不满，均构成政府将其认定为公共问题，并采取政策手段予以解决的条件。

*抓住要点展开分析，能自圆其说既可，但需对要点展开论述，否则最高只能得12分。

22.试述政策对象接受政策的基本原因。P123

答：政策对象能接受某项政策,主要有如下原因：

第一,作为社会中的每一个成员,通过多年来的各种教育,已逐步形成一种政治行为模式,即对权威的尊重,包括对政府所作的各种决定的服从。不论是道义还是感情上,多数人相信政策、服从政策、支持政策,而且认为这是理所当然的。人们习惯于能自动地倾向接受政府政策,即使在现实利益与政策相矛盾时,仍会认为政策是合理、公正的。

第二,自我利益的保护与发展,经常是部分政策对象服从政策的重要原因。通过比较、衡量,人们会认识到执行政策有什么好处,不执行政策会带来什么麻烦。有这种情况,虽然某项政策没有直接为自己带来好处,但不执行可能会从其他政策对象那里带来坏处,所以也不得不执行。

第三,人们遵守一项政策,主要是因为他们对政策合法性的认同。生活于法制社会中的每一个成员,对政府经过合法程序制定的政策,理所应当要遵守。

第四,不少人是因为害怕惩罚才服从政策。政策的效力在很大程度上应取决于人们自觉自愿而非被迫遵守。然而也常有这种情况,那些按理应服从政策的人看到别人得益于不服从,因而也可能变成政策的违反者。为达到教育之目的,必须及时对政策违反者给予一定惩罚。

第五,对任何一个政策对象来说,都有个对政策从不了解到了解,从了解不多到了解较多的过程。随着时间的推移,人们会对政策的认识逐步加深,执行的自觉性也会不断提高。当某项政策已被社会多数成员认同时,即使那些不理解或反对这项政策的人,也能从利益比较中接受政策。

2013年1月试题及答案

21.试述西方国家政党在公共决策中的作用。

答：现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。现代政党特别是执政党在各个国家公共决策的过程中，都发挥了核心和主导作用。多数西方国家都实行多党制，只有英、美等国家实行两党制。西方国家的政党执掌政权，是通过选举争夺议会多数席位和国家元首、政府首脑的方式来实现的。在选举活动中，各政党的竞选纲领或党的候选人发表的竞选演说反映了党的政策主张，表明了自己对各项社会重大问题的立场和态度，以迎合不同类型选民的要求，争取他们的选票，谋取选举的胜利。

在执掌政权之后，执政党一般不再单独制定政策，而是通过它所重点掌握的政府政策来体现党的意图，实现党所代表的社会利益。同时，在野的政党虽然未能参加政府，但他们通过在议会中的各种活动，通过对政府施加压力或制造障碍，使政府不得不或多或少地接受他们的主张，从而也在一定程度上左右了政府政策的制定活动。

西方国家政党活动的主要范围是选举和议会。党的权力集中在少数领导人和议会党团手中。党的地方组织大多只参与组织选举活动，没有严密的组织体系和组织活动。

经过选举上台成为执政党之后，党的领袖作为国家和政府的领导人，基本上不再以党的名义活动。

党对议会党团成员一般都有一定的纪律约束，要求本党全体议员一致保证党的政策主张

能在议会中通过，成为国家的政策和法律。执政党对政府政策制定的这种操纵现象，在日本表现得比较突出。

22.试述决策方案评估的标准。

答：(1)效益标准。效益标准是根据投入产出关系评估决策方案质量的标准。成本越低，收益越大，效益也就越好。只有那种以最小代价取得最大预期社会效果的决策方案才是高质量的决策方案。

(2)方案协调性标准。方案协调性标准用以评估方案涉及的各种人力、财力、物力、时间、信息等资源要素，以及各种主客观条件之间的有机整合程度。一项优质的决策方案，应该是通过方案内在凝聚力和设定的机制，把方案内含的各种要素及条件按事物发展的客观逻辑有机地统合为一体。

(3)方案的适应性标准。方案的适应性标准主要评估既定方案是否适应环境的变化。一

项好的决策方案，应具有较强的环境适应性，当环境条件变化或意外情况出现时，该方案本身有应变的弹性和进行局部调整的余地。

(4)决策方案力度标准。决策方案力度不够，解决问题就会“力所不及”；力度太大，可能会因矫枉过正而导致社会正常秩序的破坏，或导致事物发展动态平衡格局的崩溃。

2012年7月试题及答案

21.系统方法应用于公共政策领域内应遵循哪些原则？

答：系统方法应用于公共政策领域时应遵循以下原则：

(1)整体性。它是系统方法的基本出发点，主要是把公共政策整体作为研究对象。它认为各种公共政策对象、事件和过程是一个合乎规律的，由各要素组成的有机整体；这一整体的性质和规律只存在于组成其各要素的相互联系、相互作用之中，而各组成部分孤立的特征和活动的总和不能反映整体的特征和活动方式。

(2)综合性。它包含两层含义。一是认为运用系统方法时不仅要看到组成系统的各个要素，看到各个要素之间存在着的普遍联系，同时还要看到各要素与系统和环境之间的联系。二是认为这些联系不是静态的，一成不变的。各要素在变化，环境在变化，组成的系统也在变化，应当从政策系统的组成、结构功能、相互联系方式和历史发展等方面进行综合的系统研究。

(3)最优化。这是用系统方法实现政策目标的理想要求，或者说是追求一种最实用性的结果。

(4)可行性。系统方法的最优化目标并非囿于一种抽象的理性原则，实际上它要求的是一种现实的有限理性政策。它强调从实际出发，从多种可用的方案中，选择与当时当地的主客观条件相适应的可行方案。基于这一原则，最理想化的政策在实践中并不一定是最具可行性的政策。

22.试述公共政策的基本特征。

答：(1)整体性。公共政策要解决的问题是复杂的。尽管某一政策是针对特定问题提出的，但这些问题总是与其它问题连结为一个整体，相互关联、相互影响。整体性不仅表现于政策的内容与形式上，而且还表现在政策过程中。作为政策体系的整体功能，以及政策过程诸环节的整体作用，除取决于自身的联系之外，还与政策环境密切相关。

(2)超前性。尽管公共政策是针对现实问题提出的，但它们是对未来发展的一种安排与指南，必须具有预见性。任何政策都有明确的政策目标，即解决政策问题所要达到的目的、结果和状态。先进的政策目标，决定了政策应是超前的。除目标外，相关的政策内容，也能揭示事物的未来发展方向，同样具有超前性。政策的超前性，不是脱离实际的空想，而是建立在科学预测与对客观事物发展规律充分认识基础上的必然结果。

(3)层次性。政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体，具有不同规格。尽管不同的政策间是相互联系的，但这种关系并非“平起平坐”的关系，而是有主次之分。

(4)多样性。公共政策的多样性，显然导源于政策的“公共”特征。随着生产力的不断发展，社会事务的日益增多，总的说来政府职能的发展趋势是日益丰富、复杂和扩大，那些在过去不太需要政府管理的问题，均被列入现代政府的管理范围内。由此而引发的政策问题，自然变得多样复杂。

(5)合法性。政府行为，是一种特殊的“法人行为”。体现政府行为的政策，本身就具有一定法律性质。它的规范作用，与道德规范不同。它既要依靠社会舆论来维持，更要通过国家的强制力量来监督执行。政策的合法性首先表现在内容上，不能与宪法、法律相抵触；其次还表现在程序上要严格守法。

2012年1月试题及答案

21.试述中国中央政府在公共决策体制中的地位和作用。

答：中国的中央人民政府是全国人民代表大会的执行机关，同时是国家最高的行政管理机关。它除了具有一般国家政府的政治职能、社会管理职能以外，还具有领导、组织经济的职能；与此相关，其社会管理职能方面涉及范围甚广。这种状况决定了其实际权力大、政策内容广、职能部门多。

国务院作为中央政府，享有宪法赋予的各种行政管理权力，统一领导全国行政事务。它的权力主要包括行政立法权、法律提案权、授权立法、行政管理权、经济管理权、社会管理权、外交管理权等。政府作为国家行政机关，它的决策活动和执行活动都属于依法行政的范围。从这个角度看，政府作为国家行政机关，它的一切管理活动，都是依法进行的；它的决策活动和执行活动都属于依法行政的范围。

中国政府在领导体制上实行的是首长负责制。总理领导和主持国务院的日常工作，总理

召集和主持对重大问题进行决策的国务院全体会议和常务会议，在这两个决策会议上，总理对决策的问题拥有最后决定权。

国务院下属的各个部门在辅助国务院行使职权的同时，也独立行使一些重要的行政决策权力和领导权力。通过这些部门行使的这些实际权力，国务院制定政策的许多活动实际上是体现在国务院各部门的身上。这些部门是政府权力结构中的核心要素，它们实际控制了政策制定过程中的一些重要环节；在一些政策制定活动中，它们甚至是主要的制定者。

22.决策方案评估的标准是什么？

答：决策方案评估的标准：

(1)效益标准。效益标准是根据投入产出关系评估决策方案质量的标准。成本越低，收益越大，效益也就越好。只有那种以最小代价取得最大预期社会效果的决策方案才是高质量的决策方案。

(2)方案协调性标准。方案协调性标准用以评估方案涉及的各种人力、财力、物力、时间、信息等资源要素，以及各种主客观条件之间的有机整合程度。一项优质的决策方案，应该是通过方案内在凝聚力和设定的机制，把方案内含的各种要素及条件按事物发展的客观逻辑有机地统合为一体。

(3)方案的适应性标准。方案的适应性标准主要评估既定方案是否适应环境的变化。一项好的决策方案，应具有较强的环境适应性，当环境条件变化或意外情况出现时，该方案本身有应变的弹性和进行局部调整的余地。

(4)决策方案力度标准。决策方案力度不够，解决问题就会“力所不及”；力度太大，可能会因矫枉过正而导致社会正常秩序的破坏，或导致事物发展动态平衡格局的崩溃。

2011年7月试题及答案

21.试述发展型政策理念的主要内容。

答：(1)人本观念。知识经济时代，公共政策主体应当更加重视人的作用和人的发展。帮助人们进行内在的知识积累，在这个基础上实现创新，从而使人们得到自我更新和自我实现。

(2)公平优位观念。效率和公平一直是公共管理的两大基本目标。传统的行政管理一直是效率优位，知识经济时代，公共管理的价值目标应当是公平优位。公共政策作为为公共事务管理活动所制定的行为准则，其价值目标也应当是公平优位。

(3)科学化观念。在知识经济时代，政策主体一定要树立科学政策理念。

(4)民主化观念。知识经济时代是民主参与的大众化时代。公民直接参与公共政策成为知识经济时代民主政治的逻辑起点和核心内容。知识经济时代公共政策的民主化不仅仅指政策方式方法的民主化，而且指政策目标的民主化。

(5)法制化观念。在知识经济时代，为确保公共政策的民主化程度不断提高，还需要政策主体树立依法决策的观念。

(6)创新超前观念。知识经济时代的政策主体必须树立超前观念。要高度前瞻性地预见一定时期的社会政治、经济和文化各方面的发展情况，确保公共政策的超前性。知识经济时代的政策主体还必须树立创新观念。

22.公共政策评价标准大致包括哪些方面？

答：综合国内外学者的看法,公共政策评价标准大致有八个方面：第一,投入工作量。即在公共政策执行过程中所投入的各项资源的质与量以及分配状况。第二,绩效。即依据具体明确的目标,分析公共政策对客观事物与公共政策环境所造成的实际影响。绩效既包括公共政策推动的结果,又含有民众心目中认定的满意程度。第三,效率。即投入工作量与绩效之间的一种比例关系,通常表现为政策投入与政策效果的比率。第四,充分性。即满足人们需要、价值或机会的有效程度,它反映了绩效的高低。第五,公平性。即公共政策所投入的工作量,以及产生的绩效在社会不同群体间公平分配的程度。公共政策的类型不一样,所反映的公平性的角度与观点也不一样。第六,适当性。即公共政策目标和所表现出的价值偏好,以及所依据的假设是否合适。具体地说,公共政策追求的目标是否是社会期望的,公共政策的成本与利益分配是否公平、公正。第七,执行力。即探求影响公共政策成败的原因,进而导致因果模型的构建。第八,社会发展总指标。即对社会状态与发展的数量进行描述与分析,既反映过去的动向,又可作为社会现状的说明,其特征是以描述性指针为主。

2011年1月试题及答案

21.试述公共政策的主要功能。

答：所谓公共政策的功能，就是公共政策在管理社会公共事务过程中所发挥的作用。它通过政策的地位、结构、影响力与结果表现出来。公共政策的基本功能有：

(1)导向功能。公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题而提出的。为解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。政策的这种引导作用，不仅体现在直接影响着人们的行为方向上，而且体现在引导着人们思想观念的转变之上。政策的导向，是行为的导向，也是观念的导向。其导向功能，有两种作用形式：一种是直接引导，另一种是间接引导。公共政策所具有的导向功能是客观的，是不以人们意志为转移的。人们要充分发挥政策的正导向功能，又要清醒地认识到政策的负导向功能，要主动地调整社会的利益关系，克服它们的消极影响，特别要尽量避免那些因错误政策所产生的负导向作用。

(2)调控功能。公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。它既有调节作用，也有控制作用，这两种作用往往是联系在一起的，经常是调节中有控制，控制中达到了调节。

政策的调控作用，主要体现在调控社会各种利益关系，尤其是物质利益关系。公共政策的调控功能，也有直接的和间接的两种形式，常常还表现出特有的倾斜性。

(3)分配功能。公共政策应具有利益的分配功能。每一项具体政策，都有一个“谁受益”的问题，即把利益分配给谁？这既是重要的理论问题，又是一个严肃的实践问题。离开了“究竟把利益分配给谁”这一核心问题，公共政策将失去制定的必要性，即使制定出来也会失去其灵魂。

22.追踪决策与一般决策相比，具有哪些特征？

答：追踪决策与一般决策相比，具有以下特征：

(1)回溯分析。一般决策是在分析当时条件与预测未来的基础上，进行方案的选优。而追踪决策的分析过程，首先是从回溯分析开始，即对原有决策的产生机制与产生的环境进行客观分析，找出失误产生的环节和原因，使追踪决策建立在现实的正确的基础之上。

(2)非零起点。一般决策是以零为起点的。而追踪决策所面临的对象和条件已经不是处于初始状态，它的一个重要特征，即是非零起点。非零决策的含义是，它的决策不是原决策的重复，而是对原决策的修正补充，即把原决策作为零，从而考虑实施结果与原决策标准之间的距离。

(3)双重优化。一般决策的优选是从几个并列的方案中一次选优即可。而追踪决策的方案选优，必须具有双重优化的特点。第一，要优于原有的决策方案；第二，是在诸多的方案中进一步选优。在主客观条件发生变化的情况下，在诸多新方案中选择出一个最优方案，以获得最佳效益。

(4)心理效应。心理效应在决策中占有重要的地位，其对于追踪决策的影响更为强烈。因为，追踪决策是在已经实施而又要改变的背景下进行的，因此要充分考虑到改变原有决策时，各方面人员的心理变化。所以，当改变原决策，进行追踪决策时，要充分考虑到决策对象的内部和外部人员的各种利害关系。

2010年1月试题及答案

1.试述公共政策评价标准大致有哪些方面？

答：综合国内外学者的看法,公共政策评价标准大致有八个方面：第一,投入工作量。即在公共政策执行过程中所投入的各项资源的质与量以及分配状况。第二,绩效。即依据具体明确的目标,分析公共政策对客观事物与公共政策环境所造成的实际影响。绩效既包括公共政策推动的结果,又含有民众心目中认定的满意程度。第三,效率。即投入工作量与绩效之间的一种比例关系,通常表现为政策投入与政策效果的比率。第四,充分性。即满足人们需要、价值或机会的有效程度,它反映了绩效的高低。第五,公平性。即公共政策所投入的工作量,以及产生的绩效在社会不同群体间公平分配的程度。公共政策的类型不一样,所反映的公平性的角度与观点也不一样。第六,适当性。即公共政策目标和所表现出的价值偏好,以及所依据的假设是否合适。具体地说,公共政策追求的目标是否是社会期望的,公共政策的成本与利益分配是否公平、公正。第七,执行力。即探求影响公共政策成败的原因,进而导致因果模型的构建。第八,社会发展总指标。即对社会状态与发展的数量进行描述与分析,既反映过去的动向,又可作为社会现状的说明,其特征是以描述性指针为主。

2.试分析公共政策未来的基本走向。

答：当代公共政策的基本走向：

第一，突显“公共性”，将决策视为公共行为，视政策为重要的公共物品。(1)公共政策主体拥有公共权力和公共权威，其决策行为不能等同于企业等一般社会组织的决策行为；它们对公共财政资源进行配置，并以公共利益维护者和增进者的身份进行决策。(2)公共政策源起于解决公共问题的需要。这些公共问题具有不可分割性和社会共享性，从而在本质上与公共利益直接相关；解决公共问题的过程也可以视为维护和增进公共利益的过程。(3)公共政策将对整个社会公共生活产生广泛的影响，并将通过制定行为规范对其中的利益关系进行协调，从而达到维护社会秩序的目的。正是从这一意义上来说，公共政策才被称为公共物品；公共政策的制定过程乃是提供特定公共物品的过程。(4)作为公共政策的核心主体，政府不仅受特定国家特定时期文化背景的限制，它也通过公共决策行为、通过公共政策中蕴含的价值取向和道德标准，而肩负着塑造公共文化、培育公共道德的使命。后两者对于公共责任感和公共精神十分重要。

第二，公共政策将更加强调公共问题的具体要求。公共问题至少在三个方面影响着公共政策的走向：(1)公共政策应当是问题取向的；(2)公共政策将关注公共机构的能力问题；(3)公共政策仍将以政府为核心主体。

第三，公共政策将突出公平在其目标体系中的地位。(1)社会公平也是一种重要的公共物品。(2)如果仅仅将公平理解为规则的公平，将公共政策理解为具有普遍约束力的行为规范，那么公共政策事实上是在提供这样一些能够带来公平的规则或规范。(3)公共政策所提供的制度安排具有促进社会经济发展的功效(即实现效率)，但这是以公共政策能否提供基本的社会公平为前提的。

第四，公共政策民主化。(1)民主化首先是指对公众权利和利益的尊重和维护。(2)民主化也可以指代公共政策的公开化和开放性要求。(3)民主化也意味着对法治精神的强调和遵循。

第五，公共政策科学化。(1)公共政策体制的科学化。(2)公共政策诸方法的科学化。

2009年7月试题及答案

1.试述公共政策的主要功能。

答：所谓公共政策的功能，就是公共政策在管理社会公共事务过程中历发挥的作用。它通过政策的地位、结构、影响力与结果表现出来。公共政策的基本功能有：

(1)导向功能。公共政策是针对社会利益关系中的矛盾所引发的社会问题而提出的。为解决某个政策问题，政府依据特定的目标，通过政策对人们的行为和事物的发展加以引导，使得政策具有导向性。政策的这种引导作用，不仅体现在直接影响着人们的行为方向上，而且体现在引导着人们思想观念的转变之上。政策的导向，是行为的导向，也是观念的导向。其导向功能，有两种作用形式：一种是直接引导，另一种是间接引导。公共政策所具有的导向功能是客观的，是不以人们意志为转移的。人们要充分发挥政策的正导向

功能，又要清醒地认识到政策的负导向功能，要主动地调整社会的利益关系，克服它们的消极影响，特别要尽量避免那些因错误政策所产生的负导向作用。

(2)调控功能。公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾进行调节和控制的过程中所起的作用。它既有调节作用，也有控制作用，这两种作用往往是联系在一起的，经常是调节中有控制，控制中达到了调节。政策的调控作用，主要体现在调控社会各种利益关系；尤其是物质利益关系。公共政策的调控功能，也有直接的和间接的两种形式，常常还表现出特有的倾斜性。

(3)分配功能。公共政策应具有利益的分配功能。每一项具体政策，都有一个“谁受益”的问题，即把利益分配给谁？这既是重要的理论问题，又是一个严肃的实践问题。离开了“究竟把利益分配给谁”这一核心问题，公共政策将失去制定的必要性，即使制定出来也会失去其灵魂。

2.决策方案评估的标准是什么？

答：决策方案评估的标准：

(1)效益标准。效益标准是根据投入产出关系评估决策方案质量的标准。成本越低，收益越大，效益也就越好。只有那种以最小代价取得最大预期社会效果的决策方案才是高质量的决策方案。

(2)方案协调性标准。方案协调性标准用以评估方案涉及的各种人力、财力、物力、时间、信息等资源要素，以及各种主客观条件之间的有机整合程度。一项优质的决策方案，应该是通过方案内在凝聚力和设定的机制，把方案内含的各种要素及条件按事物发展的客观逻辑有机地统合为一体。

(3)方案的适应性标准。方案的适应性标准主要评估既定方案是否适应环境的变化。一项好的决策方案，应具有较强的环境适应性，当环境条件变化或意外情况出现时，该方案本身有应变的弹性和进行局部调整的余地。

(4)决策方案力度标准。决策方案力度不够，解决问题就会“力所不及”；力度太大，可能会因矫枉过正而导致社会正常秩序的破坏，或导致事物发展动态平衡格局的崩溃。

2009年1月试题及答案

1.举例说明“浴盆模型”在公共政策执行中运用的意义。

答：(1)事物的不断发展变化，与政策相对稳定性之间的矛盾，决定了每一项政策都有其失效过程。要保证政策执行的可靠性，就要控制它的失效性。依据可靠性理论分析，在政策方案的执行过程中，“失效“表现于早期失效、偶然失效和耗损失效三个阶段。这种政策失效率的变化，类似于浴盆状。人们把这种曲线也称为“浴盆模型”。

(2)实践证明“浴盆模型”具有一定的指导意义。它提醒人们，在政策早期失效时，不要为早期失效率一时较大的现象所迷惑，而应着重于对失效的质的分析。切忌轻易地修改政策，造成政策不稳定。早期失效过程是难免的。除非分析结果确系政策本身错误，否则轻率政策必然引起振荡。在偶然失效时，要不断采取追逐检查，提出新措施，修改原方案，尽可能地使这一时期延长。而在消耗失效时，失效率反映政策老化的程度，因此要抓紧机会，做好政策创新，及时制定出新政策，取而代之。

(3)举例说明。(比如：

我国持续了20多年的特区建设就是比较典型的例证。家庭联产承包责任制政策的出台、实行及调整等。)

2.有人认为无为思维是一种消极被动的思维方式，试简述你对这种说法的理解。

答：无为思维不是一种消极被动的思维方式，无为就是一种有为。

无为思维指的是政府采取不行动的决策方式，即政府在决策中采取一种搁置或静观其变的做法。无为思想是公共决策中一种必不可少的思维方式，原因就在于许多公共事务并不一定必须政府出面解决才行，更多的时候要“止，而后能行“。公共决策者必须明确界定自身的决策范围和决策对象，在此范围内的事务可以采取积极的决策方式来进行；而在边缘或者已经超出范围的事务需要作决定，必须三思而后行，适当的时候应当采取无为的思维方式，不去招揽和主动吸纳新的决策需求。

这里的“无为”，其实恰恰是政府的一种“有为”。无为不等于不思考、不判断、不分析、不运作；与此相反，无为是必须经过和有为一样的斟酌和考虑之后的一种决策方式。

补充资料：

2.公共政策未来的基本走向如何。

答：当代公共政策的基本走向：

第一，突显“公共性”，将决策视为公共行为，视政策为重要的公共物品。(1)公共政策主体拥有公共权力和公共权威，其决策行为不能等同于企业等一般社会组织的决策行为；它们对公共财政资源进行配置，并以公共利益维护者和增进者的身份进行决策。(2)公共政策源起于解决公共问题的需要。这些公共问题具有不可分割性和社会共享性，从而在本质上与公共利益直接相关；解决公共问题的过程也可以视为维护和增进公共利益的过程。(3)公共政策将对整个社会公共生活产生广泛的影响，并将通过制定行为规范对其中的利益关系进行协调，从而达到维护社会秩序的目的。正是从这一意义上来说，公共政策才被称为公共物品；公共政策的制定过程乃是提供特定公共物品的过程。(4)作为公共政策的核心主体，政府不仅受特定国家特定时期文化背景的限制，它也通过公共决策行为、通过公共政策中蕴含的价值取向和道德标准，而肩负着塑造公共文化、培育公共道德的使命。后两者对于公共责任感和公共精神十分重要。

第二，公共政策将更加强调公共问题的具体要求。公共问题至少在三个方面影响着公共政策的走向：(1)公共政策应当是问题取向的；(2)公共政策将关注公共机构的能力问题；(3)公共政策仍将以政府为核心主体。

第三，公共政策将突出公平在其目标体系中的地位。(1)社会公平也是一种重要的公共物品。(2)如果仅仅将公平理解为规则的公平，将公共政策理解为具有普遍约束力的行为规范，那么公共政策事实上是在提供这样一些能够带来公平的规则或规范。(3)公共政策所提供的制度安排具有促进社会经济发展的功效(即实现效率)，但这是以公共政策能否提供基本的社会公平为前提的。

第四，公共政策民主化。(1)民主化首先是指对公众权利和利益的尊重和维护。(2)民主化也可以指代公共政策的公开化和开放性要求。(3)民主化也意味着对法治精神的强调和遵循。

第五，公共政策科学化。(1)公共政策体制的科学化。(2)公共政策诸方法的科学化。

4.举例说明巴拉姆驴子思维法在现实公共政策中的运用。

答：“巴拉姆的驴子”说明，一旦决策者知道自己即将获得某样东西时，它的吸引力就会减退；而放弃某样东西的烦恼就会随之增加。巴拉姆驴子思维法，其基本过程就是让决策者逐项地对每一个选择方案极尽挑剔之能事，使它失去原有的吸引力。如果他成功了，那么放弃它们就不再成为痛苦的事，于是最好的决定就产生出来了。如某政府在闹市区新近拆迁了一片规模不小的土地，这是黄金地段，而到底把它拿来做什么用，却成了政府的心头之患。因为哪个领导都知道，一旦决定了，新建了，就不能再改变了。而在本市的核心区，全市的老百姓乃至兄弟省市都在盯着，它到底做什么用。决策成了难事，好端端的土地空闲了很长一段时间。基本方案有：

(1)盖一个大型商厦，充分利用闹市区的优势，为税收服务，为市财政服务；但周围商厦已经林立，新建这样一个大型商厦，到底多大必要，到底是否能够真正从根本上增加市财政收入是个问题；

(2)建一个大型的市民免费公园，为市民提供休闲娱乐的场所，但对于财政却没有贡献；

(3)盖政府大楼，改善办公软件，展示政府的新面貌。但现在政府的办公条件并不很差，再大兴土木，可能会造成社会的议论；

(4)盖一个大型停车场，缓解市中心的交通压力。但这么好看地段，建设一个停车场，未免浪费；很多人提出兴建一个地下停车场即可。最终的选择仍然取决于个人的观点，但根据决策者自身的价值倾向，现在要放弃那些没有选中的方案就变得比较容易了。

10.论述发展型政策理念的主要内容。

答：(1)人本观念。知识经济时代，公共政策主体应当更加重视人的作用和人的发展。

(2)公平优位观念。效率和公平一直就是公共管理的两大基本目标。但是，发端于工业企业管理的现代管理，包括传统的行政管理在内，一直都是效率优位的。进入知识经济时代，连企业管理的目标模式都从注重经济目标转向更注重社会目标，公共管理的价值目标当然应当是公平优位。公共政策作为公共事务管理活动所制定的行为准则，其价值目标也应当是公平优位。

(3)科学化观念。在知识经济时代，政策主体一定要树立科学政策理念。

(4)民主化观念。知识经济时代是民主参与的大众化时代。知识经济时代政策信息的公开化以及公民文化素质的提高，使得大众参与经济、社会、政治决策的需求越来越强烈。

(5)法制化观念。在知识经济时代，为确保公共政策的民主化程度不断提高，还需要政策主体树立依法决策的观念。

(6)创新超前观念。知识经济时代的政策主体必须树立超前观念。公共政策主体要高度前瞻性地预见一定时期的社会政治、经济和文化各方面的发展情况，确保公共政策的超前性。知识经济时代的政策主体还必须树立创新观念。

11.论述知识经济时代公共决策体制的主要特征。

答：所谓公共政策体制，不仅指公共政策权力在政策主体之间进行分配所形成的权力格局，而且指政策主体在政策过程中的活动程序。知识经济时代的到来，不仅影响到了公共政策主体的政策理念，而且在很大程度上改变了传统的公共政策体制。这主要表现为以下几个方面：

(1)知识经济时代要求建立网络化的公共政策体制。知识经济时代扁平的学习型组织的建立和网络信息技术的发展，必将使传统的集权決策模式向网络化政策模式转变。首先，知识经济时代网络技术的应用为公共政策敞开了通道。其次，网络技术有利于公众广泛参与公共政策，真正地参政议政。另外，网络技术不仅能提高公共政策的透明度，而且能对政策的执行形成有效的监督。

(2)知识经济时代要求建立参与型公共政策体制。在知识经济时代，社会公众的知识素养普遍得到提高，知识阶层成为社会的主体，社会公众自身的公民意识.参政意识空前高涨，知识经济时代成为政治参与大众化的时代。这为建立参与型公共政策体制准备了主观条件。参与型公共政策机制的实质是公共决策权力从少数政策主体向普通社会公民的回归。

(3)知识经济时代要求建立多者博弈的公共政策体制。在知识经济时代，公共政策权力分权化和公共政策主体多元化的倾向将更加明显。就公共政策主体而言，安德森认为有官方的和非官方的两类政策制定者：官方的政策制定者是指那些具有合法权威去制定公共政策的立法者、行政官员、常任文官和司法人员；非官方的政策决定者包括利益团体、政党和公民个人等。多者博弈的公共政策机制要求政策主体在政策过程中充分发扬民主，最大限度地让各级领导者和管理者、各方面的专家学者、甚至是普通社会公众真正参与决策，使他们能够通过各种有效的信息渠道，充分表达对各种未定方案的意见。在知识经济时代，要提高公共政策能力，其关键是形成专家辅助决策、公民参与决策、社会团体监督决策、主要公共管理部门和领导者有效决策的多元政策机制。多元博弈的公共政策机制，其实质是公共决策权力的分散化和多元化。

13.你如何理解燃油税的迟迟未出台？

答：开征燃油税是为了解决人民群众反映强烈的公路“三乱”(乱收费.乱罚款.乱摊派)

问题。其长期目标是，从根本上减轻企事业单位和人民群众的经济负担.理顺税费关系.促进社会稳定和经济发展。燃油税政策迟迟不能出台的主要原因在于：油价居高和波动，导致燃油税实施条件的不确定。

14.如何培育公共文化。

答：从本质上来说，公共文化是以公共性为特征的。一般说来，公共文化集中全现在社会成员的以下认识和观念之上：(1)对公共利益与个人利益关系的认识；(2)对公共道德观念的认识；(3)对公共责任必要性的认识。这些维度的共同点都在于，如何确立公共利益在社会公共生活中的重要性、如何通过非制度性的规范和意识形态来保障公共利益的实现。它们构成了公共文化的核心和精髓。

15.如何全面地认识公共问题。

答：(1)公共问题是指那些社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的公共性社会问题。

(2)公共问题的本质特征：影响的广泛性；不可分性和公共性。

(3)认识公共问题的两个维度：纵向层次维度和横向性质维度。

17.试分析哪些人群容易从公共政策中获得利益？

答：公共政策具有利益的分配功能，利益究竟分配给谁，在通常情况下，有三种利益群体和个体容易从公共政策中获得利益：

(1)与政府主观偏好一致或基本一致者。政府是政策制定的主体，自然也是公共利益分配的主体；

(2)最能代表社会生产力发展方向者。政策的好与坏.正确与错误，首先看它是否有利于生产力的发展。其行为体现生产力发展趋势者，必然会从政策中获益；

(3)普遍获益的社会多数者。一项政策的实际效果，取决于该政策是否符合绝大多数人的利益。因为在政策实施过程中，利益得到满足或基本满足的各种利益群体与个体，会自觉不自觉地拥护和执行政策，促使政策的实际效果与预期效果一致。

18.试论述公共政策评价标准大致有哪些方面？

答：第一，投入工作量。即在公共政策执行过程中所投入的各项资源的质与量以及分配状况。

第二，绩效。即依据具体是确的目标，分析公共政策对客观事物与公共政策环境所造成的实际影响。绩效既包括公共政策推动的结果，又含有民众心目中认定的满意程度。

第三，效率。即投入工作量与绩效之间的一种比例关系，通常表现为政策投入与政策效果的比率。

第四，充分性。即满足人们需要.价值或机会的有效程度，它反映了绩效的高低。

第五，公平性。即公共政策所投入的工作量，以及产生的绩效在社会不同群体间公平分配的程度。

第六，适当性。即公共政策目标和所表现出的价值偏好，以及所依据的假设是否合适。

第七，执行力。即探求影响公共政策成败的原因，进而导致因果模型的构建。

第八，社会发展总指标。即对社会状态与发展的数量进行描述与分析，既反映过去的动向，又可作为社会现状的说明，其特征是以描述性指针为主。

19.试论述我国各种群众组织和人民团体公共政策的影响。

答：结合中国的实际，可将公共决策的参与团体划分如下：(1)职业团体；(2)群众团体；(3)工作团体。我国的群众团体，除了要维护它们所代表的那部分群众的具体利益以外，它们接受共产党的领导，发挥党和政府联系群众的具体利益以外，它们接受共产党的领导，发挥党和政府联系群众的桥梁.纽带作用。党和国家的政策必须充分反映人民群众的意愿和要求，听取他们的意见和呼声，获取他们的广泛认同和支持。党和政府在制定有关的政策时，总要征求有关群众组织的意见。从一定意义上说，这些群众组织的活动是党和政府政策制定和执行活动的某种延伸。由于

传统的全能政治的影响，中国社会组织的发育是不太成熟的。但随着市场经济体制的建立和完善以及多元化利益格局的出现，各种利益团体也将进一步形成发展，成为一种重要的社会力量，并将对公共政策产生日益重要的影响。

20.试论述我国政党在公共政策中的作用。

答：现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。可以说，现代政党特别是执政党在各个国家公共政策的过程中，都发挥了核心和主导作用。中国共产党在公共政策中的人用，首先体现在它对国家的政治领导上。凡是涉及有关国家和社会发展的根本原则、基本路线.重大方针和各个领域的重要决策，都是首先由党制定和提出的。为了保证党的领导作用的实现，党还自上而下地建立了统一、严密的组织体系。党的组织体系包括中央、地方和基层三个层次。党的地方各级组织是与各级地方国家机构基本配套设置的，它们大致包括省(自治区、直辖市)、市、县的各级党委。我国实行的是共产党领导的多党合作和政治协商制度。这个制度中，共产党是居于领导地位的执政党，八个民主党派接受共产党领导，同共产党合作，共同参与国家政治生活的参政党，它们以参与者的地位在政策制定过程中发挥了重要作用。

21.试论述西方国家利益团体对公共政策的影响。

答：(1)通过对竞选的政党提供支持或撤销支持等手段对其政策纲领施加影响；(2)通过院外活动对议员施加压力，使议会通过对其有利的政策法案，阻挠通过对其不利的法案；(3)密切与政府重要行政机关的联系，影响政府有关社会福利、军事、援外等方面的具体政策，为自己的经济利益服务；(4)通过资助等方式支持各种政策研究和咨询机构的工作，以影响政府的政策。

22.试论述西方国家政党在公共政策中的作用。

答：现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。可以说，现代政党特别是执政党在各个国家公共决策的过程中，都发挥了核心和主导作用。多数西方国家都实行多党制，只有英美等国家实行两党制。西方国家的政党执掌政权，是通过选举争夺议会多数席位和国家元首.政府首脑的方式来实现的。西方国家政党活动的主要范围是选举和议会。党的权力集中在少数领导人和议会党团手中。党的地方组织大多只参与组织选举活动，没有严密的组织体系和组织活动。经过选举上台成为执政党之后，党的领袖作为国家和政府的领导人，基本上不再以党的名义活动。

23.试论述西方国家政府在公共政策体制中的地位和作用。

答：政府作为国家的行政管理机关，是国家各项重要职能的直接体现者和执行者。现代政府活动的主要方式就是制定和实施一定的政策。在各个国家中，政府的政策数量最多，政策活动的制度化程度最高，是政策系统的核心主体，公共政策过程中具有基础性的地位和作用。

(一)西方国家中央政府在公共政策体制中的地位。

西方国家的政府主要采取总统制和议会内阁制两种形式，在这两种不同的形式中，中央政府的地位和作用也不一样。(1)实行总统制的国家，在实行总统制的国家中，总统既是国家元首又是政府首脑，权力很大；许多重要的政策都直接出自总统之手。(2)实行议会制的国家，议会内阁制的政府也掌握了巨大权力，特别是国家行政管理方面的权力，但政府首脑的地

位不如总统制下的政府首脑的地位突出。

(二)西方国家的地方政府在公共决策体制中的地位。

(1)实行联邦制的国家，作为联邦制国家，美国的地方政府在公共政策中享有很大的权力。在立法权上，美国采取二元结构。(2)实行单一制的国家，英国是实行单一制的国家，英国的中央政府拥有着全国的立法、行政、军事、财政等决策权力，各郡、区地方政府的权力来自中央政府，国会以法律规定各地方政府的权力。

26.试论述在新时期、新形势下，公共政策主体需要转变的政策理念。

答：(1)视政策对象—

公众为伙伴而不是对立者；

(2)公共政策的出发点应是解决公共问题、保证公共利益的最大化；

(3)支持、鼓励准政策主体的发展；

(4)要具有前瞻性，注重“预防”而非“治疗”，掌握政策主动权。

28.试论述政府、政党和其他社会组织在公共决策中的地位和作用。

答：(一)西方国家政府在公共决策体制中的地位和作用。西方国家的政府主要采取总统制和议会内阁制两种形式，在实行总统制的国家，总统既是国家元首又是政府首脑，权力很大；许多重要的政策都直接出自总统之手。在实行议会制的国家。议会内阁制的政府也掌握了巨大权力，特别是国家行政管理方面的权力，但政府首脑的地位不如总统制下的政府首脑的地位突出。就政策制定方面的权力而言，政府重大政策必须通过内阁会议，而不是由政府首脑做最后决定。政府还在许多方面通过“委任立法”的方式，自己“先行立法”，后经立法机关批准，从而取得了本应由议会行使的一部分实际权力。这样，政府通过不断扩大权力和对议会的种种制约方式，使自己在制定政策的过程中，实际上处于主导地位，这也是当代西方各国政府行政权力不断膨胀的重要表现。

(二)中国政府在公共决策体制中的作用。

(1)我国中央政府即国务院作为中央政府，享有宪法赋予的各种行政管理权力，统一领导全国行政事务。它的权力主要包括行政立法权、法律提案权、授权立法、行政管理权、经济管理权、社会管理权、外交管理权等。政府作为国家行政机关，它的决策活动和执行活动都属于依法行政的范围。总理领导和主持国务院的日常工作，总理召集和主持对重大问题进行决策的国务院全体会议和常务会议，总理对决策的问题拥有最后决定权。(2)我国地方政府在公共决策体制中的地位；我国地方政府一方面要为贯彻中央政府的政策制定具体措施，另一方面还要根据自己的权限对所辖地域内的事务进行决策，因而在地方一级政府的政策制定活动中拥有相当的实际权力。政府的部门也基本与中央政府部门对应设置。地方政府在贯彻执行中央政府的政策时，要把中央的政策要求同本地区的情况相结合，制定指导本地区工作的具体政策。这种执行性政策，在表现和反映地区特点方面为地方政府的政策制定活动留下很大的余地。

(三)西方国家政党在公共决策中的作用。

多数西方国家都实行多党制，只有英.美等国家实行两党制。西方国家的政党执掌政权，是通过选举争夺议会多数席位和国家元首.政府首脑的方式来实现的。在执掌政权之后，执政党一般不再单独制定政策，而是通过它所掌握的政府政策来体现党的意图，实现党所代表的社会利益。同时，在野的政党虽然未能参加政府，但他们通过在议会中的各种活动，通过对政府施加压力或制造障碍，在一定程度上左右了政府政策的制定活动。西方国家政党活动的主要范围是选举和议会。

(四)我国政党在公共决策中的作用。

在我国，中国共产党是执政党，在公共决策的权力结构中处于核心地位。中国共产党在公共决策中的作用，体现在它对国家的政治领导、组织领导和思想领导上。党的政治领导包括政治原则.政治方向和重大政策的领导。政治领导、组织领导和思想领导是互相联系的。其中，思想领导是政治领导、组织领导的基础，组织领导是政治领导、思想领导的保证，而政治领导是核心，是最重要的领导。这三者之间的关系反映了党的政治决策以及制定和运用政策在党的全部领导活动中的重要地位和作用。我国实行的是共产党领导的多党合作和政治协商制度。这个制度中，共产党是居于领导地位的执政党，八个民主党派接受共产党领导，同共产党合作，共同参与国家政治生活的参政党，各民主党派经过政治协商、民主监督形成的有关决策的各种意见和建议对政府的政策制定和执行活动产生重要作用和影响。

(五)西方国家利益集团对公共决策的影响。

(1)通过对竞选的政党提供支持或撤销支持等手段对其政策纲领施加影响。(2)通过院外活动对议员施加压力，使议会通过对其有利的政策法案，阻挠通过对其不利的法案。(13)密切与政府重要行政机关的联系，影响政府有关方面的具体政策，为自己的经济利益服务。

(4)通过资助等方式支持各种政策研究和咨询机构的工作，以影响政府的政策。

(六)我国各级组织和人民团体对公共决策的影响。

我国的群众团体，除了要维护它们所代表的那部分群众的具体利益以外，它们接受共产党的领导，发挥党和政府联系群众的桥梁.纽带作用。因而，它们的这类活动也是我国人民群众有组织地参与和影响我国政策制定活动的重要途径和方式。从一定意义上说，这些群众组织的活动是党和政府政策制定和执行活动的某种延伸。

29.试论述中国共产党在公共决策中的作用。

答：现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。在我国，中国共产党是执政党，在公共决策的权力结构中处于核心地位、中国共产党在公共决策中的作用，首先体现在它对国家的政治领导上、党的政治领导包括政治原则、政治方向和重大政策的领导。凡是涉及有关国家和社会发展的根本原则、基本路线、重大方针和各个领域的重要决策，都是首先由党制定和提出的。组织领导是政治领导、思想领导的保证，而政治领导是核心，是显重要的领导。这三者之间的关系反映了党的政治决策以及制定和运用政策在党的全部领导活动中的重要地位和作用。

中国共产党还自上而下地建立了统一、严密的组织体系。党的组织体系包括中央、地方和基层三个层次.党的地方各级组织是与各级地方国家机构基本配套设置的，它们大致包括省(自治区、直辖市)，市、县的各级党委.各级地方党委是本地区的领导核心，它在地区性政策制定的权力结构中处于校心地位.党的基层组织，对党和国家各项方针政策在本单位的贯彻实施进行保证和监督。

我国实行的是共产党领导的多党合作和政治协商制度。共产党是居于领导地位的执政党，八个民主党派是参与国家政治生活的参政党，它们以参与者的地位在政策制定过程中发挥了重要作用。

中国人民政治协商会议是中国共产党与各民主党派进行政治协商，民主监督的有效政治机制。各民主党派经过政治协商、民主监督形成的有关决策的各种意见和建议，按规定程序审定后，以正式文件的形式送达有关部门，从而对政府的政策制定和执行活动产生重要作用和影响。

30.试论述中国政府在公共政策体制中的地位和作用。

答：政府作为国家的行政管理机关，是国家各项重要职能的直接体现者和执行者。现代政府活动的主要方式就是制定和实施一定的政策。在各个国家中，政府的政策数量最多，政策活动的制度化程度最高，是政策系统的核心主体，在公共政策过程中，具有基础性的地位和作用。

我国的中央人民政府是全国人民代表大会的执行机关，同时是国家最高的行政管理机关。它除了具有一般国家政府的政治职能、社会管理职能外，还具有领导、组织经济的职能；与此相关，其社会管理职能方面涉及范围甚广。这种状况决定了我国政府的实际权力大、政策内容广、职能部门多。同时，作为一个大国，由于管理层次多，各地差别大，地方政府也拥有相当的权力。

第一，我国中央政府在公共决策体制中的地位。我国中央政府即国务院作为中央政府，享有宪法赋予的各种行政管理权力，统一领导全国行政事务。它的权力主要包括行政立法权、法律提案权、授权立法、行政管理权、经济管理权、社会管理权、外交管理权等。政府作为国家行政机关，它的决策活动和执行活动都属于依法行政的范围。总理领导和主持国务院的日常工作，总理召集和主持对重大问题进行决策的国务院全体会议和常务会议，总理对决策的问题拥有最后决定权。

第二，我国地方政府在公共决策体制中的地位。我国地方政府一方面要为贯彻中央政府的政策制定具体措施，另一方面还要根据自己的权限对所辖地域内的事务进行决策，因而在地方一级政府的政策制定活动中拥有相当的实际权力。政府的部门也基本与中央政府部门对

应设置。地方政府在贯彻执行中央政府的政策时，要把中央的政策要求同本地区的情况相结合，制定指导本地区工作的具体政策。这种执行性政策，在表现和反映地区特点方面为地方政府的政策制定活动留下很大的余地。

32.试述公共政策的本质。

答：(一)“利益”是公共政策的核心要素。用无产阶级革命导师马克思与恩格斯的语录，以说明利益研究对公共政策的重要性：(1)“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”(2)“这三大阶级的斗争和它们的利益冲突是现代历史的动力，至少是这两个最先进国家(指英、法)的现代历史的动力。”(3)

“思想一旦离开利益，就一定会使自己出丑。”(4)“每一个既定的社会经济关系首先表现为利益。”(5)

“政治权力不过是用来实现经济利益的手段。”(6)“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西。”(7)“这种共同的利益不是仅仅作为一种‘普遍的东西’存在于观念之中，而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中。”(8)“共同利益在历史上任何时候都是由作为私人的个人造成的。”

(二)对社会利益的权威性分配。

我们认为，假如一定要把公共政策理解为“它是对整个社会价值所做的权威性分配”的话，那么为避免对“价值”一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把“价值”改为“利益”。也就是说，公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。政府常常利用公共政策，去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求，并通过政策作用去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。正是从这个意义上讲，公共政策的本质应该是政府对社会利益实行的权威性分配。因此，我们主张可以在戴维•伊斯顿对公共政策的定义中，把“价值分配”改为“利益分配”。

(三)利益分配的基础及其动态性。

公共政策确实有分配利益的功能，但这种利益分配的基础是社会利益的增进。(1)利益选择。(2)利益整合。(3)利益分配。(4)利益落实。

(四)增进社会利益。

公共政策不仅要分配利益，更要增进全社会的利益。

(五)公共政策的本质。

我们认为，在对公共政策本质的理解上，应突出以下内容：(1)要实实在在地增进社会利益；(2)对全社会的利益进行分配；(3)基于多种利益关系的有选择的利益分配；(4)通过整合各种利益矛盾后的利益分配；(5)要在实践中得到兑现的利益分配；(6)要在增进社会利益中突出效率，在分配社会利益中突出公平。

38.试述如何将系统分析应用于公共政策？

答：系统分析就是对一个系统内的基本问题，用系统观点进行思维推理，在确定和不确定的条件下探索可能采取的方案，通过分析对比，为达到预期目标选出最优方案；也可以说，系统分析就是为政策主体选择一个行动方向，通过对情况的全面分析，对备选方案择优，为政策主体提供可靠的依据。

公共政策不仅本身可以看成一个系统，而且它不可能孤立存在，总是与其他系统相联系，处于一个政策体系之中。同时还应看到，公共政策系统是动态的，系统的未来状态部分取决于过去状态；观察目前的行为和结果，是为了进行目前和未来的调节。在公共政策过程中，通过系统分析应明确问题和目标，并提出解决问题和实现目标的各种可行方案，再由政策主体通过政策分析选用一个满意的或最佳的方案。

目前来看，系统分析已在广泛的领域内得到应用。对于一个国家来说，可以在宏观的国家整体系统分析、部门系统分析、地区系统分析、企业的系统分析和单项工程的系统分析等五个层次的公共政策中应用系统分析。

41.试述中国政府在公共决策体制中的地位。

答：政府作为国家的行政管理机关，是国家各项重要职能的直接体现者和执行者。现代政府活动的主要方式就是制定和实施一定的政策。在各个国家中，政府的政策数量最多，政策活动的制度化程度最高，是政策系统的核心主体，在公共政策过程中具有基础性的地位和作用。

我国的中央人民政府是全国人民代表大会的执行机关，同时是国家最高的行政管理机关。它除了具有一般国家政府的政治职能、社会管理职能以外，还具有领导、组织经济的职能；与此相关，其社会管理职能方面涉及范围甚广。这种状况决定了我国政府的实际权力大，政策内容广、职能部门多。同时，作为一个大国，由于管理层次多，各地差别大，地方政府也拥有相当的权力。

(1)我国中央政府在公共决策体制中的地位。我国国务院作为中央政府，享有宪法赋予的各种行政管理权力，统一领导全国行政事务。它的权力主要包括行政立法权、法律提案权、授权立法、行政管理权、经济管理权、社会管理权、外交管理权等。政府作为国家行政机关，它的决策活动和执行活动都属于依法行政的范围。从这个角度看，政府作为国家行政机关，它的一切管理活动，都是依法进行的；它的决策活动和执行活动都属于依法行政的范围。我国政府在领导体制上实行的是首长负责制。总理领导和主持国务院的日常工作，总理召集和主持对重大问题进行决策的国务院全体会议和常务会议，在这两个决策会议上，总理对决策的问题拥有最后决定权。国务院下属的各个部门在辅助国务院行使职权的同时，也独立行使一些重要的行政决策权力和领导权力。通过这些部门行使的这些实际权力，国务院制定政策的许多活动实际上是体现在国务院各部门的身上。这些部门是政府权力结构中的核心要素，它们实际控制了政策制定过程中的一些重要环节；在一些政策制定活动中，它们甚至是主要的制定者。

(2)我国地方政府在公共决策体制中的地位。我国地方政府在公共决策体制结构中处于一种特殊的地位。它一方面要为贯彻中央政府的政策制定具体措施，另一方面还要根据自己的权限对所辖地域内的事务进行决策，因而在地方一级政府的政策制定活动中拥有相当的实际权力。在我国，按照法律规定，地方各级政府在国务院的统一领导下，负责管理地方的政治、经济、社会、文化等各个方面的工作；在地方政府的省(自治区、直辖市)、市、县、乡四个层级中，省、市、县三级政府管理的范围，特别是事权的范围，除军事、外交和戒严外，基本上与中央政府相似；政府的部门也基本与中央政府部门对应设置。在中央与地方的关系方面，我国基本上采取的是单一制──集权型的结构形式。一方面，国务院对地方政府实行直接领导；另一方面，中央政府的主管部门对地方政府的各工作部门也实行领导或业务指导。在传统的计划经济管理体制之下，地方政府的独立决策权力十分有限。改革开放以来，全国各级地方政府普遍扩大了自己的管理权限。地方政府在贯彻执行中央政府的政策时，要把中央的政策要求同本地区的情况相结合，制定指导本地区工作的具体政策。这种执行性政策，在表现和反映地区特点方面为地方政府的政策制定活动留下很大的余地。

43.西方国家政党在公共决策中的作用是如何体现的？

答：现代国家的政治统治大都通过政党政治的途径来实现。可以说，现代政党特别是执政党在各个国家公共决策的过程中，都发挥了核心和主导作用。多数西方国家都实行多党制，只有英、美等国家实行两党制。西方国家的政党执掌政权，是通过选举争夺议会多数席位和国家元首，政府首脑的方式来实现的。在选举活动中，各政党的竞选纲领或党的候选人发表的竞选演说反映了党的政策主张，表明了自己对各项社会重大问题的立场和态度，以迎合不同类型选民的要求，争取他们的选票，谋取选举的胜利、在执掌政权之后，执政党一般不再单独制定政策，而是通过它所掌握的政府政策来体现党的意图，实现党所代表的社会利益。同时，在野的政党虽然未能参加政府，但他们通过在议会中的各种活动，通过对政府施加压力或制造障碍，使政府不得不或多或少地接受他们的主张，从而也在一定程度上左右了政府政策的制定活动。

西方国家政党活动的主要范围是选举和议会。党的权力集中在少数领导人和议会党团手中。党的地方组织大多只参与组织选举活动，没有严密的组织体系和组织活动。经过选举上台成为执政党之后，党的领袖作为国家和政府的领导人，基本上不再以党的名义活动

。党对议会党团成员一般都有一定的纪律约束，要求本党全体议员一致保证党的政策主张能在议会中通过，成为国家的政策和法律。执政党对政府政策制定的这种操纵现象，在日本表现得比较突出。

10.决策方案应该包括哪些内容？

答：第一，方案执行的必要说明。即指出要将所设计的方案付诸实施，首先应注意哪些问题才能保证方案执行效果与预期效果的一致。第二，解决决策问题的基本措施。这是方案的核心内容，要尽量做到明确、具体，并给决策方案的执行者一定的机动性。第三，明确决策方案对应的阶段。公共政策问题的复杂性使得其解决也呈现出长期性与阶段性。因此，在方案中必须明确决策阶段，以使得决策者进行有针对性的划分和决策。第四，决策方案性质的界定。即明确决策方案的适用对象，运用期限以及该方案着重解决的问题等。第五，方案所需的各种条件的要求。如实施该方案所需相应机构的调整或重新设置，人员的配备状况，以及资金等其它资源量的要求等。

举例说明浴盆模型。

答：事物的不断发展变化，与政策相对稳定性之间的矛盾，决定了每一项政策都有其失效过程。要保证政策执行的可靠性，就要控制它的失效性。依据可靠性理论分析，在政策方案的执行过程中，“失效”表现在早期失效、偶然失效和耗损失效三个阶段。这种政策失效率的变化，类似于浴盆状，人们把这种曲线也称为“浴盆模型”。比如：我国持续20多年的深圳特区建设，农村的家庭联产承包责任制等政策的执行过程，就经历了早期失效、偶然失效和耗损失效三个阶段。早期失效时期，传统习惯的阻力使人民对政策了解甚少以及政策本身还可以存在着不少缺陷。在政策执行初期，存在着相当高的失效率;偶然失效时期，政策实行后，进入正常状态，人民对政策的理解与认同，以及政策本身的自我完善，人民从政策执行中得到了实惠，尽管还有失效，但失效率低;耗损失效时期，随着主客观条件的变化，政策开始老化，失效率又逐步上升。因此需要调整、修改已有政策，或者重新制定政策。

公共政策评价在公共政策运行中发挥什么作用？

答：第一，公共政策评价可以检验公共政策实施的效果、效率和效益。只有通过严格的程序、周全的数据和科学的手段对公共政策加以客观评价，才能判断特定的公共政策是否达到了预定效果、产生了怎样的社会影响、公众的响应如何等。第二，公共政策评价有利于政策的科学化和民主化水平。现代社会人类活动日益复杂、风险增多、不确定性增大，从而对政策的科学性提出挑战;人们的利益要求趋向多元化，公众参与要求高涨，从而对政策的民主化程度提出了更高要求。第三，公共政策评价监督着政策资源的有效配置。通过公正、公开的公共政策评价，可以知道在公共政策周期的不同阶段上资源投入量的比例分配是否恰当，在政策过程中人力、物力、财力的组合是否合适。第四，公共政策评价能够在公共部门内部形成浓厚的竞争意识，有助于提高公共部门的服务质量和工作效率。第五，公共政策评价结论决定公共政策的生命周期。对某项公共政策的评价构成一个政策周期的结束，同时又是下一个政策周期的开始。

系统分析的主要特点和功能有哪些？

答：第一，系统分析首先把所研究的事物、现象和过程看作是一个整体——系统，确定给定系统的边界范围，把它从周围的系统中划分出来;同时，鉴定该系统的组成部分，必要时逐级划分，确定各子系统。第二，系统分析重视给定系统的外部联系和内部联系。体现了系统方法的相关性原则、有序性原则和动态性原则。第三、系统分析积极大胆地将现代应用数学引入公共政策决策领域。数学方法的广泛运用为电子计算机进入公共政策部门提供了可能，使管理和政策逐步走向定量化、精确化和自动化。第四，系统分析绝不忽视非计量因素，反而往往把它作为“难点”而认真对待。第五，系统分析在给定系统的设想与现实、计划与实施之间建立一种“中介”环节，使人们通过系统周密的调查研究，在认识上逐步接近给定系统的实际，并采取适当的控制措施，使它按照人们规定的目标和利益运行。

如何将系统分析运用于公共政策？

答：系统分析就是对一个系统内的基本问题，用系统观点进行思维推理，在确定和不确定的条件下探索可能采取的方案，通过分析对比，为达到预期目标选出最优方案;也可以说，系统分析就是为政策主体选择一个行动方向，通过对情况的全面分析，对备选方案择优，为政策主体提供可靠的依据。公共政策不仅本身可以看成一个系统，而且它不可能孤立存在，总是与其他系统相联系，处于一个政策体系之中。同时还应看到，公共政策系统是动态的，系统的未来状态部分取决于过去状态;观察目前的行为和结果，是为了进行目前和未来的调节。在公共政策过程中，通过系统分析应明确问题和目标，并提出解决问题和实现目标的各种可行方案，再由政策主体通过政策分析选用一个满意的或最佳的方案。目前来看，系统分析已在广泛的领域内得到应用。对于一个国家来说，可以在宏观的国家整体系统分析、部门系统分析、地区系统分析、企业的系统分析和单项工程的系统分析等五个层次的公共政策中应用系统分析。

知识经济与公共政策的关系

答：知识经济作为一种区别于农业经济、工业经济的全新经济形态，属于经济基础的范畴;公共政策作为政府在特定时期制定的行为准则，则属于上层建筑的范畴。按照马克思主义历史唯物主义原理，经济基础决定上层建筑，但上层建筑可以反作用于经济基础。据此分析可见，知识经济的兴起在很大程度上影响了各国政府公共政策的制定与执行;而各国政府公共政策理念的变革、公共政策内容的创新和公共政策行为的调整，又在很大程度上影响了知识经济在本国的发展。(1)知识经济的发展要求各国政府实现政策创新。通过公共政策理念、公共政策体制、公共政策过程和公共政策内容的变革与调整，促进知识经济的快速、持续、健康发展。(2)政府的公共政策影响知识经济的发展。知识经济的发展也有赖于政府公共政策的扶植和推动。在知识经济时代，国与国之间的竞争空前加剧，国家竞争力的核心是知识创新能力。各国政策创新的实践说明，政府的公共政策对知识经济的发展有得要影响。因此，政府决策不但要顺应市场经济的客观规律，而且要适应知识经济这个新的经济形态，按照知识经济的要求进行科学的政府决策。

公共政策学中引入案例分析的意义

答：1.凸显“以案论理的理论价值”有利于推动公共政策理论的发展与深化。首先，公共政策案例的素材来自于公共政策的实践活动，具有较强的实践性和典型性，往往能反映公共政策的本质。其次，案例分析可以加深案例分析者对政策理论的理解和把握，更好地指导具体的公共政策实践。2.有利于促进公共政策实践的科学化、民主化和法制化。公共政策理论作为一般的研究，只能通过对公共政策理论与实践的研究，寻找公共政策活动的普遍规律，案例分析则能够通过对某一特定公共政策问题的剖析，探寻公共政策实践的具体规律，是一种“个性中寻找共性”的方法。3.有助于促进公共政策学特别是MPA教育质量的提高。案例分析的价值在于把通常需要多年工作实践方能获得的经验浓缩到一些课程里，通过分析案例可以帮助未来的公共管理者学习如何对特定情况进行分析和思考，以及如何选择合适的行动方案。

为什么说公共利益是公共政策的核心问题

答：对于这一命题，我们可以从两个方面来理解：

公共利益的基本属性。第一，公共利益的客观性，第二，公共利益的社会共享性。以上两种特性都是从抽象的意义上来讲的，但公共利益并不是完全虚幻的概念。公共物品和公共服务可以看作是公共利益的现实的物质表现形式。在纵向上，依次将公共物品划分为：全球性或国际性公共物品、全国性公共物品、地方性公共物品和社区性公共物品。在横向上，我们可以将公共物品划分为：管制性的公共物品、服务性的公共物品、基础性的公共物品和保障性的公共物品。这样，公共物品的层次性和多样化就对应着公共利益的层次性和多样化。在这一意义上，公共利益就不是一个抽象的概念，而是一个现实的概念了。

公共机构的特性。既然公共利益也是现实的资源和条件，那么探讨公共利益的实现就有了现实基础。而公共政策主体的特性决定了它将在维护、增进和分配公共利益的过程中发挥重要作用。第一，公共机构有存在的必要性。第二，公共机构有维护公共利益的能力。第三，公共机构产出的独特性。

试述公共政策的本质。[内部资料]

答：公共政策的本质可以从以下几个方面来论述。

(一)“利益”是公共政策的核心要素。

用无产阶级革命导师马克思与恩格斯的语录，以说明利益研究对公共政策的重要性：①“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。”

②“这三大阶级的斗争和它们的利益冲突是现代历史的动力，至少是这两个最先进国家(指英、法)的现代历史的动力。”③“‘思想’一旦离开‘利益’，就一定会使自己出丑。”④“每一个既定的社会经济关系首先表现为利益。”⑤“政治权力不过是用来实现经济利益的手段。”⑥“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要衣、食、住以及其他东西。”这种共同的利益不是仅仅作为一种‘普遍的东西’存在于观念之中，而且首先是作为彼此分工的个人之间的相互依存关系存在于现实之中。”

⑧“‘共同利益’在历史上任何时候都是由作为‘私人’的个人造成的。”

(二)对社会利益的权威性分配。

我们认为，假如一定要把公共政策理解为“它是对整个社会价值所做的权威性分配”的话，那么为避免对“价值”一词有宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把“价值”改为“利益”。也就是说，公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。

政府常常利用公共政策，去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求，并通过政策作用去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。正是从这个意义上讲，公共政策的本质应该是政府对社会利益实行的权威性分配。因此，我们主张可以在戴维·伊斯顿对公共政策的定义中，把“价值分配”改为“利益分配”。

(三)利益分配的基础及其动态性。

公共政策确实有分配利益的功能，但这种利益分配的基础是社会利益的增进。如果仿照经济学的语言做一个类比，分配社会利益是分蛋糕，而这种分蛋糕的基础就是做蛋糕。所以公共政策的实质之一是如何增进社会利益。人们既会关心分配前的状况，也会关心分配后的结果，以及若干其他的分配以外的问题。

分配利益是一个动态过程，在增进社会利益的前提下，分配的基础是选择利益和整合利益；分配的关键是利益落实。在社会利益中，由利益选择到利益整合，由利益分配到利益落实，这是一个完整的过程。公共政策的过程取向，是与这种利益取向完全一致的。

(1)利益选择。政府对利益的分配，不是任意的、无的放矢的。作为公共权力的占有者，政府把利益分配给谁，首先源于政治统治的目的。在阶级社会里，无论何种社会、何种政府，它们所制定的公共政策，都必须符合统治阶级的利益要求。因此，政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体作为分配对象，满足他们的利益需要。按照马克思主义的观点，在剥削阶级占统治地位的国家里，其政策从根本上讲自然是为少数剥削者的利益而制定的，它与剥削阶级的价值取向一致。而在无产阶级掌握政权的国家中，公共政策的制定和执行，是要维护无产阶级和广大劳动人民的根本利益。

(2)利益整合。美国著名学者约翰•罗尔斯(John

Rawls)认为，所谓社会是为获取共同利益组成的协同事业体，因而各社会成员在通过建立社会及其相互协作以增加利益时，具有互相一致的利害关系。至于社会总体所获得的利益，如何向每一个社会成员进行分配，却构成了人与人之间在利害关系上相互对立的态势。所以政府在向社会各成员分配利益时，除了要考虑到社会的整体利益与政府利益之外，还要充分考虑到社会各成员之间的利益相关性。

政策本身所反映的利益关系，是通过社会问题表现出来的。在社会上，人们已获得的利益和想要得到的利益之间总是存在着差距，因而由利益差距所形成的个人利益与他人利益、组织利益的矛盾总是客观存在的。为解决由错综复杂的利益关系所产生的矛盾，政策制定者会制定出不同的政策，引导持有不同利益的相关组织和个人采取不同的行为。

与社会利益紧密相关的公共政策，是要提供一种普遍遵循，或者至少相关人员应该遵循的行为准则，规范人们在追求利益时所出现的矛盾或冲突中的行为。政府必须综合地平衡各种利益关系，可简称为“利益整合”。利益整合建立在利益选择的基础之上，前者既是后者的逻辑结果，又是实现结果，而且往往是两种结果的有机统一。

利益整合，除体现在政治行为与普通准则上，还体现在原则性与灵活性的结合上。在现实社会中，利益主体的利益是多元化的。政策既要反映社会大多数人的利益需求，又要兼顾保护少数人的合法利益。政策的作用，是要调动人的积极因素，排除那些消极因素，把各种利益矛盾尽量控制在较小的范围之中，以保证社会的稳定与发展。

(3)利益分配。不少人认为，政策是一种资源，谁得到了政策，谁就拥有了一定资源。实际上，公共政策本身并不是资源，而是由于政策实施后一部分人的利益得到满足，这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能。对不同的政策对象来说，公共政策所分配的利益，往往对一些人是直接的，而对另一些人是间接的。一般来说，人们从政策那里所得到的好处，从程度上看是不等的。比如，获得减免税政策的企业，是直接利益的获得者，而与这些企业产、供、销相关的其他组织与个人，很可能是这一政策的间接获益者。

利益分配的结果既能使部分人获得利益，也可以使部分人失去利益。比如，物价政策就经常在生产者与消费者之间谋取合理的平衡。它们有时会削弱生产者的利益，有时则抑制消费者的利益。但公共政策的最大特点之一，即总是要保护绝大多数人的利益，尤其是绝大多数人的长远利益，而抑制少数人的利益。

(4)利益落实。政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政策规定的目标，获得应有的利益，这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事。政府的政策主体地位，需要它们主动地把政策内容贯彻到实践中去，产生应有的政策效果，即从本质上讲，使得分配的利益到位。

比如，为了减轻农民负担，党中央、国务院曾多次制定了相关政策，三令五申地指出：严禁向农民乱摊派、乱收费、乱集资以及发生“打白条”等现象。然而在实际执行过程中，许多地方的农民负担仍然十分沉重，农民的实际利益受到了严重侵犯，使得他们产生了“被剥夺感”。很显然，中央政策是要真正减轻农民负担、保护农民利益的，但政策不能有效地落实，就意味着农民没有从中央政策中获得利益。

四)增进社会利益。人们按照戴维·伊斯顿“分配”的思路理解公共政策显然是不够的，这就如同经济学所讲的那样，仅讲分蛋糕不行，还要做蛋糕。公共政策不仅要分配利益，更要增进全社会的利益。改革开放之初，由于“文化大革命”所带来的影响，“中国经济已走到崩溃的边缘”。为了恢复经济，促进经济的快速增长，政府出台了“让一部分人先富起来”的政策，农村实行“联产承包责任制”政策，其目的主要不是表现在利益的分配上，更多的是为了增进全社会的利益。增进全社会的利益与效率有关，分配全社会的利益则更体现在公平上。

(五)公共政策的本质。

我们认为，在对公共政策本质的理解上，应突出以下内容：①要实实在在地增进社会利益；②对全社会的利益进行分配；③基于多种利益关系的有选择的利益分配；④通过整合各种利益矛盾后的利益分配；⑤要在实践中得到兑现的利益分配；⑥要在增进社会利益中突出效率，在分配社会利益中突出公平。

试述公共政策学科的发展历程。[内部资料]

答：公共行政学家列夫林(Rivlin)指出，政策科学运动是当代西方社会科学发展乃至美国社会发生的一场无声的革命。公共政策科学在西方经历了创建、形成、自我批判反思和拓展新的研究方向等几个阶段。

(一)创建阶段

“政策科学”一词是由哈罗德•拉斯韦尔和丹尼尔•勒纳在1951年出版的《政策科学：近来在范畴和方法上的发展》一书中首先提出来的。该书对政策科学的基本范畴与方法等内容做出了规定，奠定了政策科学的基础。政策研究从此就建立在科学之上，并逐步形成一门独立学科。

公共政策学的创建和两次政策争论及一次学术讨论会有关。两次政策争论，一次是“罗斯福新政”的政策争论，另一次是由奥本海默事件引发的原子能政策争论。一次学术会议是指“关于国际关系的革命性、发展性学术讨论会”。

从20世纪50年代到60年代的美国公共政策学发展的基本特征，可以通过拉斯韦尔概括的公共政策学的六大规定性中体现出来。形成了以这六大规定性为特征的公共政策学的第一个范式，即第一个发展形态。日本学者药师寺泰藏将它称作第一个分水岭。拉斯韦尔这一代人对公共政策学的理解中有许多科学、合理的方面，如对民主主义和理论实证主义的合理性的赞赏，公共政策学的跨学科性，充分的时空观念的必要性、发展观念的重要性，政府官员应参与公共政策的深信研究等，这些对公共政策学的健康成长无疑是有帮助的。但是，由于这一时期行为主义事实上在美国的社会科学中已经占据统治地位，各门学科都普遍接受了行为主义，政治学中的行为主义完全取代了规范的、理性的研究传统。在这种背景下，拉斯韦尔等人创立的公共政策学完全浸染了行为主义的色彩。他们过分看重自然科学的方法，将这种方法等同于理性。他们唯一感兴趣的是对行为进行量化处理，用数据说话。人们在进行政策分析时，不考虑伦理价值，使公共政策游离于价值判断之外。而且，这一时期的公共政策研究也是与经济学相联结的。这一时期或这种范式的公共政策学，只重视自然科学，只有枯燥的数字，因而是一门“冰冷”“生硬”的学科。

(二)形成时期

西方公共政策学进入正式形成阶段的标志是以色列耶路撒冷希伯莱大学教授叶海卡·德洛尔(Yehezhe

Dror)在1968年至1971年旅居美国期间，写出了被称为公共政策科学“三部曲”的《重新审查公共政策的制定过程》(1968)、《政策科学探索》(1971)、《政策科学构想》(1971)。

20世纪70年代，计算机的运用已经在一定的社会层面上得到了推广，政府在更为复杂的经济运行中的干预作用得到了进一步的增强。同时，随着“后工业化社会”的到来，公共社会问题增多。所有这些一方面要求政府制定出更为科学、合理的政策来引导社会发展；另一方面，要求政府将合理、科学的政策有效地付诸实施。显然，原有的公共政策范式已经不能适应这种需要了。

德罗尔批判了行为主义对公共政策学的妨碍。他指出行为主义具有以下几个弱点：不具备严格区分个别行为的微观理论和宏观理论；片面地接受所谓均衡概念；回避了复杂而生动的社会问题和社会戒规等伦理道德问题；容易陷于完美主义的泥潭。德罗尔指出，行为科学应该分为两大类，一类是纯理论行为科学，另一类是应用行为科学，以往的公共政策学过于强调应用行为科学，忽视了纯理论行为科学。

与这些要求相适应，美国在20世纪60年代后期和70年代前期出现了公共政策研究中的“超前倾向”，在70年代中期则出现了“趋后倾向”。政策咨询固然可以为政策制定提供必要的信息，但是公共政策决不仅仅是信息获取筛选与理论设计的结果，政治与行政方面的公共政策涉及政党、行政机构、利益集团之间的复杂利益关系，一项公共决策往往是各种利益冲突与妥协的结果，因此要研究科学、合理的公共政策制定就必须考虑政策制定系统的改进与完善。另一方面，一项好的公共政策仅仅制定出来是不够的，还需要去说服和组织贯彻。因此，公共政策的重要一环在于将制定出来的政策进行推行和实施。这样，对公共政策的研究就转向于对整个政策的生命周期进

行探讨。

德洛尔面对崩溃的公共政策学，勇敢地进行了重建工作。他认为应当批判行为主义，对整个政策科学的基础进行建设。他主张对制定政策的系统加以研究，并提出了构建总体政策即制定政策的若干设想。这有力地推动了政策科学的发展。这是公共政策学的第二个范式，即“第二个分水岭”。

(三)自我批判时期

拉斯韦尔、德洛尔等人所提倡的政策科学研究范式由于其自身的局限性而在70年代之后的发展中碰到一些难题，主要表现在以下几个方面：一是将政策科学当作一种统一的社会科学，造成了在科学共同体中建立共识的困难，包括在划定范围边界、建立学科理论体系和形成特有研究方法等方面的困难；二是政策科学为自己确立的目标过于宏伟，难以在短时间内突破，而且它抽象地大谈改善全人类公共决策系统、端正人类社会发展方向，却回避了各个国家和地区的价值观念，意识形态和政治制度的差异；三是拉斯韦尔和德洛尔所确立的政策科学范式过分注重政策制定的研究，对政策过程的其他环节关注较少。这些问题一直困扰着政策科学的持续发展，到了20世纪80年代中期仍然未能得到解决。1986年，德洛尔在其新著《逆境中的政策制定》中，探讨了政策科学在近二三十年来的发展，提出了政策科学需要在十四个方面加以突破。

第一，加强政策价值观或公共政策与伦理关系问题的研究。政策科学可以说是对一般选择理论的研究，而选择则以价值作为基础。因此，价值、伦理问题在政策科学及政策分析中占有突出的重要地位，以至于有的学者如威廉·邓恩

(William

Dunn)称公共政策学为应用伦理学。

第二，加强政策效率和比较公共政策方面的研究。在政策效率方面，西方学者并不仅仅局限于就政策的效率去考究效率，而是从两个更为深入的角度去研究政策效率问题。一个角度是从公共政策产生与运行及其生态方面去考究效率，尤其是对政策执行情况进行研究。另一个角度是从公共政策的比较中研究效率。这种政策的比较，不仅是就一个国家内部各项政策而言的，而且还对国家间的政策进行比较分析。另一个角度是从公共政策产生与运行的生态方面去考究政策的效率，深入探讨一项政策制定与执行的政治环境、经济社会环境、文化环境。

第三，开展政策信息多元化方面的研究，强调政策学家与政治家合作。西方学者认识到政策研究在提供分析技术，解决人类社会面临的问题方面的能力是有限的。政策研究只能促成政策的形成，但不能取代政策的决定。因此，政策科学家不应再自认为是政策方案的设计者，他的主要任务是要从诸如立法机关、联邦机关、州政府、地方政府、政党、宣传团体、法院等与政策制定和执行有关联的政策利害人那里获取政策信息；政策科学家的主要任务也不再是协助决策者找出一个解决问题的最佳方法，而是要在许多不同的政策利害人中，取得共识，制定出能够平衡不同观点和意见的满意政策。与此同时，政策学家认识到过去过分强调科学家和政治家各自拥有一套分离的价值标准与规范及政策科学采取中立的、远离政治的立场是不合理的。相反，政策学家应当在政治领域中发展政策科学规范，政策分析家应当与追逐权力的政治家合作，融入到政策制定过程之中，与政策制定者成为知识上的伙伴。

(四)拓展新的研究方向时期

20世纪90年代，西方公共政策的研究主要表现出两种趋势。一种趋势是对原有的研究主题进行深化；另一种趋势是拓展新的研究方向。关于对原有主题的深化研究主要集中在两个问题上：一个问题是公共政策的伦理、价值；另一个问题是公共政策与公共管理的关系。

关于拓展新的研究方向，也主要集中在两个方面：一是开辟新的研究领域，增强公共政策的应用性；二是加强理性意识形态，由传统的政策决策研究转向政策调查研究。在开辟新的研究领域方面，公共政策学家将研究的兴趣转向一系列新的社会问题，如电脑犯罪、信息政策、试管婴儿、温室效应等。因为这些新的社会公共问题既是对人类的挑战，也是对公共政策研究的挑战。不少研究者感到单靠以往的纯客观研究方法不能完全解决这些问题，还必须采取以后实证主义为主体的主观研究方法。

以往公共政策学家过于重视以经济与技术理性为主体的政策抉择研究；总是强调如何使“利益最大、损失最小”，强调如何依据政策制定者的偏好，排列方案的优先顺序。这种研究方法在实际生活中已暴露出弊端。许多政策学者转向政策调查研究。他们认为不存在一个最佳的即能为社会全体大众接纳的政策。所谓好政策就是具有法律正当性的政策。为此，就必须通过政策调查、政策辩论获得合理性，并由此确定出是否接受某项政策的前提条件。

从时间(纵向)上来看，西方公共政策科学的发展走过了一条创建—形成—批判—拓展的道路。从空间(横向)上来看，西方公共政策科学的发展走过了一条学科化—组织化—产业化的道路。

公共政策的学科化，表现在从20世纪70代起美国各大学纷纷建立了政策科学、政策分析等专业，与政策科学相关的课程相继开放，培养了不同层次的公共政策学人才。

公共政策的组织化是学科化发展的必然趋势和组织保证。政策科学的组织化，表现在各国的官方、半官方和民间的政策研究组织(PSO)应运而生。组织化的范围也包含各种形式，如地区性的、国家性的、洲际性和国际性的。组织化的研究方向也各有不同，有专门的政策研究机构，有首脑参谋智囊，有政府决策思想库，有专门的政策审核程序机构，有政策评估监测中心等。

公共政策的产业化是公共政策学科化和组织化的必然结果。它表现在不少发达国家已经建立起一支以政策分析和政策评估为职业的队伍。这支队伍在政府内外，各行各业都发挥着分析，评估、咨询、决策的作用。这支队伍或是以各种组织的名义承接包括政府在内的各种委托人的政策分析项目，或是以政策研究组织与个人的身份受聘于政府、公司、国际组织和企业集团。政府本身由于控制与监督职能的需要也设立了官方的政策研究、政策分析、政策评估机构。

大众传媒在政策议程中的作用。[内部资料]

答：大众传媒在政策议程中扮演着不可替代的角色。

第一，在政策议程设定阶段，大众传媒可以看作“守门人”和“议程建构者”。传媒不是机械地反映政策问题，而是对政策信息和问题进行整理、加工、筛选之后，才传递给社会大众，与其说他们是在“反映”现实，不如说是在“建构”现实。

第二，在政策议程创建之后到政策正式出台的中间阶段，往往是各种相关力量进行表达和游说的关键时期。大众传媒在这个环节中所扮演的角色可称为“要求通道”和“议题游说者”。大众传媒能够及时、有效地向官方决策者反映社会公众的政策诉求，在政策网络中搭建起政策主体之间进行政治沟通的桥梁，帮助官方决策者打开“政策之窗”。

第三，在正式政策出台之后，大众传媒主要扮演“政策的宣传者和监督者”的角色。传媒是社会舆论的导向标，官方决策者往往借助传媒的力量发挥公共政策的导向功能，通过宣传政策思想和理念，引导或规制人们的行为，从而实现有效的社会控制，促进政策系统的良性运行。

专家政治指导派产生的条件。[内部资料]

答：专家政治指导派是基于如下事实和逻辑产生的：

(1)随着社会政治、经济的不断深入发展，社会中各个决策领域的复杂性和相互依赖性不断加强，旧知识范式已失去效力，越来越依赖新的知识范式。

(2)当代社会问题越来越需要专业政策分析人员通过提出或运用新的专门知识来解决。

(3)政策选择在技术上的复杂性，为高水平的专业政策分析家直接介入政府决策过程提供了广阔的空间。

(4)地位较高的专业政策分析人员直接参与决策过程，增强了他们对重要决策施加影响的能力。

(5)政治家对专业政策分析家的依赖性不断增长，本身就削弱了政治家原有的决策权力，政府决策权事实上已经开始从政治家向政策分析家转移与分散。

政策主体能力提升的困境。[内部资料]

答：我国公共政策主体能力提升的困境主要表现在以下几方面：

第一，决策体制建构较差。从转型期的具体实践来看，现代公共管理者对公共决策体制的建构能力有待提高，科学、合理的决策体制通过分工合作集思广益，有利于提高政府决策的科学化和民主化。

第二，利益协调机制欠缺。多元利益的共存对政策主体调控利益关系的能力提出了很大的质疑。利益协调机制的欠缺则是政策主体利益关系调控能力不足的体现，多元利益直接作用于许多重大、复杂的公共问题上，将会对公共政策的质量形成威胁。

第三，政治沟通渠道受阻。政治沟通，既包括不同或相同部门间政府官员的内部沟通，也包括政府与公民间的外部沟通。政治沟通渠道的不顺畅，不仅造成政府内部的决策效率下降，行动受阻，也降低了政策系统输入端的民意提取质量。

第四，资源配置不够均衡。政策主体往往都是理性经济人，在利益诱惑面前，政策主体所采取的行动往往背离最广大人民的公共利益，造成有限资源的不公平分配。这对公共政策主体能力的提升也是一大挑战。

现代社会问题的新特点有哪些？[内部资料]

答：21世纪以来，科学技术特别是交通与通信技术的迅速发展、全球化程度的日益提高以及社会结构的迅速变迁，导致公共管理领域发生一系列变革，使社会问题呈现出新的特点。

1.全球性。随着全球化的不断推进，世界逐渐连成一个整体。一系列社会问题时隐时现，原本属于某个地区或国家的社会问题也开始突破局域的限制，成为全球关注的全球性问题。

2.突发性。随着经济、社会的快速发展,人类所面临的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会群体性事件等社会问题越来越多，这些问题的到来或毫无征兆，或是社会矛盾积攒到一定程度的突然爆发。

3.结构不良性。根据赫伯特·西蒙的分类，社会问题分为结构优良问题和结构不良问题。现代社会问题具有结构不良性的特点，如在不同时期不同背景下，环境保护的具体内容和本质完全不同。

4.复杂动态性。当代社会问题并不是单一维度的，而是不同维度之间交互缠绕、相互影响形成的。有学者指出，当代社会问题具有“复杂动态性”的特征，即社会问题是由多种维度的因素相互渗透、相互缠绕纠结而成；这些不同维度的问题相互联系、相互作用；不同维度的问题又不断变化、发展，不断改变社会问题发生发展的方式与方向。

政策目标群体对政策的影响和作用？[内部资料]

答：(1)政策目标群体对政策制定的影响。政策目标群体作为政策的被影响者，与政策过程有着最直接的关联，同时在实际社会操作中，政策目标群体在一定程度上又与政策主体的身份有所重合，因此政策目标群体为了维护自身的利益，会通过各种可能的渠道参与和影响公共政策的制定。换言之，政策的目标是对政策目标群体的利益进行调整，而政策目标群体的范围往往包含不同的阶层和利益集团，它们的利益需求不同，这些不同的利益需求之间的相互交流、彼此影响和冲突撞击也就形成了相应的利益关系，各利益群体都会试图去影响政策的具体方案，使其有利于自身利益需求的实现。政策的制定过程充满了各利益群体之间的角逐，政策制定过程其实也就是一个均衡各利益关系的过程。

(2)政策目标群体对政策执行的影响。政策目标群体对政策的理解和认知程度、支持和顺从程度，直接影响和决定了政策执行的顺利与否和政策的有效性。在政策执行的过程中，作为政策的受众，政策目标群体会对政策执行产生反作用，具体表现为：一方面，目标群体可以促进和监督对其有利的政策方案的执行；另一方面，目标群体可以妨碍对其不利的政策方案的执行。当政策执行与政策目标群体发生利益矛盾和利益冲突时，政策目标群体一般会采取对抗的形式对政策执行行为表示反抗，或者通过越级上访的形式向政策执行主体的上级机构表达对公共政策执行的不满。

影响政策目标群体态度取向的因素有哪些？[内部资料]

答：影响政策目标群体态度取向的因素主要有三个，即客观因素、主观因素和环境因素。

(1)客观因素。影响政策目标群体态度取向的客观因素主要指的是政策主体及政策内容方面对政策目标群体态度取向的影响。

(2)主观因素。影响政策目标群体态度取向的主观因素主要体现在政策目标群体的利益需求，政策目标群体对政策的理解和认知程度以及政策目标群体对政策的参与程度三个方面。

(3)环境因素。影响政策目标群体态度取向的环境因素主要有政策环境因素和文化环境因素两个方面。

如何理解公共政策主客体的互动？[内部资料]

答：在政策制定和执行过程中，政策主体和客体之间不停地进行互动，主体带着一定的意向和目的去认识和改造客体，客体又不断向主体施加影响，政策系统的基本功能就是在这种相互趋近的双向运动中实现的。

首先，这里的政策客体主要是针对公共政策的目标群体而言的。由于公共政策系统及其运行过程的高度复杂性，公共政策的主体与客体之间无疑存在着较为强烈的互动。

当然，由于公共政策系统及公共政策过程的复杂性，公共政策主体和公共政策客体的划分只是相对意义上的。作为公共政策客体的目标群体和公共政策主体之间是相互作用、在一定条件下相互转换的。一方面，对于许多处于中间层次的人、团体和组织而言，他们往往充当了政策主体和政策客体的双重角色，也就是说，公共政策主体在某些情况下可以作为客体而存在，公共政策客体也可以作为主体而存在。另一方面，公共政策主体对公共政策问题的界定和解决问题的目标直接规定了目标群体的范围和性质，而目标群体并不是消极被动的，而是具有能动性，对公共政策主体起着反作用。

现阶段我国经济社会环境的主要特征。[内部资料]

答：我国的经济社会环境的主要特征主要有四个：(1)生产力发展很快，综合国力显著增强，市场经济体制继续完善；(2)经济结构矛盾突出，经济增长方式逐渐由粗放转向集约；(3)不均衡的经济社会二元结构仍然较为突出；(4)新型社会阶层不断出现，社会各阶层、集团的利益分化加剧。

政治法律环境的内容。[内部资料]

答：具体包括三个层面：

第一，既有的规范性法律政策体系，如宪法、基本法律、行政法规、行政规章、国家政策等。这些因素规定并保障了公共政策系统中权力和资源的分配，保证了公共政策系统运行的协调性、规范性和科学性，同时影响新政策的原则方向。

第二，涉及实际政治权力分配的国家政权制度，如整体制度、国家结构形式、议会制度、政党制度、选举制度、舆论控制制度、决策制度等。它会在很大程度上影响决策主体的构成、民众参与决策的机会及深度，也会影响政府决策内容的偏好。

第三，国内政治形势及特定时期的政治人物。任何国家及政府在特定的时期都有其特定的奋斗目标。

国际政策环境的主要趋势和特点。[内部资料]

答：国际政策环境的主要趋势和特点有三个，即全球化、信息化和知识化。

(1)全球化。全球化通常是指国与国之间的界限和各国制度的差异界限趋于模糊，甚至消失。它是以市场化与信息化为基础，不以任何国家、任何人的意志为转移的历史发展进程。

(2)信息化。信息化与全球化相互交织，推动着全球产业分工深化和经济结构调整，重塑着全球经济竞争的格局。信息化的一个重要表现就是近年来电子政务的发展。

(3)知识化，是指知识作为一种生产要素和资源，被人们吸收、创新、转化利用，从而提高个人素质，改变生产生活方式，促进生产力发展的历史过程。知识化是经济发展的基础，而经济则又成为知识化的重要载体。

试论述政策环境与公共政策的互动关系。[内部资料]

答：公共政策与政策环境之间是一种辩证统一的关系，两者相互联系、相互依存、相互影响、相互作用。政策环境是政策赖以产生和发展的先决条件，决定和制约着政策的特性和功能，居主导地位。换句话说，公共政策环境必须适应政策环境，有什么样的政策环境，就必然有什么样的公共政策。反之，公共政策对政策环境也具有一定程度的反作用，它在适应政策环境的前提下，又可以能动地利用和改造政策环境。

(一)政策环境对公共政策的影响

在政策制定过程中，政策主体首先要实事求是地认识环境、把握环境，并了解各种优势和弊端，预测政策实施的可行性和政策运行过程中可能遇到的各种问题，尊重和适应政策环境。可以说，政策环境对于政策的基础性影响是全方位的，有时甚至可以说是决定性的。

一般来说，政策环境的现实需要是政策制定的前提，政策环境的性质决定了政策的性质，而政策环境的发展变化也必然导致公共政策的发展变化。

(1)自然地理环境对公共政策的影响。自然地理环境与公共政策有着紧密的联系，影响着公共政策的内容与方向，为公共政策提供了必要的物质条件和可能的选择空间。在一定层面上，我们可以说自然地理环境是公共政策的前提条件。

(2)经济社会环境对公共政策的影响。经济社会环境对公共决策的影响是立体式的，贯穿于公共决策的始终。经济社会环境是公共政策制定的基础，同时又影响和制约着公共政策的制定与实施。经济社会环境是人类生存和生活的最基本的环境条件，同时也为公共决策提供了必要的物质条件，公共政策主体总是依据本国、本地区的经济状况、利益矛盾、资源分配等因素来制定和推行适当的公共政策。因此，政府要想制定出合理的政策方案，并使其取得预期效果，首要的和根本的一条就是从本国或本地的实际情况尤其是社会经济发展的现实出发。可以说，经济社会环境是一国或地区的公共决策的最重要的依据。

(3)政治法律环境对公共政策的影响。在政治法律环境中，对公共政策直接影响最强的是政治制度。政治制度规定了公共政策主体的政治地位及决策的运行程序，规定着社会种利益要求进入政策议程的途径和方式。不同的政治制度对公共决策权力作不同分配，规定着不同的实际决策机构，采用着不同的决策程序。

政治法律环境同时影响了公共政策的合法化程度。公共政策的合法化程度取决于两个因素，一是公共决策本身的合法性，二是公共政策所处的政治法律环境的法制化状况。只有两个条件都满足了，公共政策的合法化程度才能得到切实有效的保障。

(4)文化环境对公共政策的影响。文化环境贯穿于公共政策全过程，在不同程度上影响着公共政策问题的提出，决定着公共政策执行的认同感和执行效力，构成政策评价所依据的重要标准。文化环境，特别是政治文化环境，为公共政策的制定提供了强大的智力支持，为公共政策的执行提供了必要的精神动力，也是政策评估的重要依据。

(5)国际政策环境对公共政策的影响。一般来说，国际政策环境对公共政策的影响主要体现在三个方面：国际政策环境的变化开辟了全新的公共政策领域，国际政策环境导致了公共政策主体的国际化，国际政策环境对公共

政策的价值选择产生了重要影响。在既充满机遇，又潜伏危机的国际环境中，各国政府在制定和实施公共政策时，一方面需要强化国际合作的政策途径，通过双边、多边合作发展自己；另一方面，也要善于利用国际规则，依靠实力参与竞争，在竞争中实现合作与双赢。

(二)公共政策对政策环境的反作用

政策环境在决定和制约公共政策的同时，也受到公共政策对其产生的能动反作用。公共政策系统是一个不可分割的有机整体，从实质上来讲，该系统就是“适应环境、利用环境、改造环境”的全过程，它通过不断调整来实现与环境的功能耦合，同时通过自身的特性来影响环境的优化提升。制定公共政策，就是为了正确认识和合理发挥这种能动作用，充分利用政策环境中的有利因素，抑制不利因素，以适度改造环境，达成既定目标。比如，改革开放以来，各级政府通过一系列公共政策，转变职能，界定产权，通过对经济社会利益的权威性分配和再分配，建立现代企业制度，释放了企业生产力，重塑了经济社会环境，为市场经济的发展提供了条件。

当然，公共政策对于政策环境的反作用是一把“双刃剑”，如果运用得当，就能达到改善政策环境的目的，使政策环境不断得到优化，按照公共政策的目标区发展，产生积极影响；反之，就会使政策环境不断恶化，成为政策环境健康发展的羁绊，产生消极影响。所以，不能过分地、随意地强调公共政策对政策环境的反作用，必须遵循客观规律，顺应历史潮流，依靠科学的方法来进行决策；必须从系统的角度，考虑环境因素之间的关系，最大限度地控制冲突与混乱，促进有序、和谐发展。

政策工具的特征。[内部资料]

答：(1)自愿(自主)性工具

自愿性工具的核心特征是：它很少或几乎没有政府干预的作用。相反，它在自主治理的基础上完成预定任务。由于自愿性工具既具有成本低、效益高的特点，又与个人自由的文化准则相一致，并能维系家庭与社区的关系，所以它被定为首选的政策工具。

(2)强制性工具

强制性工具也叫指令性工具，它控制或者指导目标群体的行动。政府依靠其统治权威，可以指示公民个人与私营企业进行某些活动，也可以建立由政府控制的公共企业来履行其功能，或者通过官僚机构直接提供物品和服务。这些是高度强制的工具，被允许在宪法和法律界限内剥夺或者限定目标群体的全部或部分自由决定权。

(3)混合性工具

混合性工具结合了自主性工具和强制性工具的特征，它们允许政府对非政府行为主体的决策进行不同程度的干预，但仍由私人主体做最终决策。

影响政策工具选择的因素。[内部资料]

答：(1)政策目标

政策目标是政策制定者希望通过政策实施所达到的效果。政策目标为政策工具规定了方向，为判断政策工具的有效性提供了评判标准。在进行政策工具选择时，必须考虑到政策目标：

(2)政策工具自身的特征

每种工具都有其优缺点及适用范围。每种工具都会适用于某些情况，也会不适用于某些情况。选择工具时要将其优缺点都考虑在内，以避免对工具的滥用。

(3)公共政策主客体关系

豪利特和拉米什使用两个相互联系的变量—国家治理能力和政策子系统的复杂程度，建立了政策工具选择的模型。

(4)政策工具选择的环境

政策工具选择的环境是指影响政策工具选择的生态环境或社会背景，这些环境因素包括执行组织、目标团体、过往使用的工具、其他工具及政策领域的其他特征。

(5)意识形态和价值观

意识形态是一个信仰的体系，不同的意识形态倾向于使用不同的政策工具。就西方国家来说，其政策工具的选择有着明显的意识形态特征。

(6)资源因素

政策工具的选择受制度资源、经济资源和法律资源的限制。

试论述新政策工具在我国的应用。[内部资料]

答：1.新政策工具在我国政府治理中的应用

随着市场经济的不断成熟、公民社会的逐步壮大、行政改革的日益深化特别是政府职能的持续转变，我国政府管理实践模式和理论体系都亟待进一步创新。引入“新政策工具”，转变管理方式，将成为我国21世纪行政管理改革与发展的一个基本趋势。

(1)市场化进程加速。随着市场化进程的加速，我国公共管理尤其是政府管理的某些部门和领域已尝试引入市场竞争机制，如政府采购制度、公共工程的招标投标、土地的有偿使用、营业执照的拍卖等；同时，目标管理、绩效评价、全面质量管理、合同聘任制、社会服务承诺制等工商管理技术也逐步在公共部门的管理中得到推行。

(2)第三领域兴起。20世纪90年代以来，第三领域在我国兴起，并在消除贫困、农村发展、教育、卫生保健、妇女儿童保护、赈济救灾、生态保护等方面扮演了不可或缺的重要角色。积极培育第三领域，并发挥它们的作用，是非常有必要的。

2.新政策工具在我国应用的实际效应

首先，新政策工具的运用大大提高了政府的服务质量和工作效率。例如，在政府行政管理中，重视投入和产出，讲求成本核算，降低管理成本；提高公务员的服务意识，以满足公民的需求为施政目标；注意发挥市场机制的作用和授权；采用创新的政策与管理，打破结构惯性，活化公务员思维，达到管理的目标等。

其次，新政策工具的运用将竞争机制引入，提高了市场的竞争活力，打破了政府独家提供公共服务的垄断地位。尤其体现在对公共产品及公共服务实行公开竞标这一方面(例如在具有自然垄断性质的基础设施产业中)，改变了我国长期以来在基础设施建设中存在的“瓶颈”现象。这有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。

最后，培育非政府组织和社区自治，力所能及地分担部分政府职能，以减轻政府的负担。它们远比政府清楚地了解自己所在部位及某一阶段社会肌体的特定需求，在为公众排忧解难时也远比政府及时、有效、低成本，被称为政府的“替补者”。

3.新政策工具的运用需要注意的问题

首先，必须立足国情选择使用。各国国情不同，价值偏好不同，对新政策工具的选择和应用也不完全相同。任何理论、方法的引进都要与本国实际相结合；并不是每一种新政策工具都适合我国国情，不能盲目引进。

其次，要弄清每种新政策工具的应用机制、条件和范围。每一种新政策工具都存在不足之处，因此，在应用于公共管理时，应弄清其机制、条件和范围，在实践中使其优化。

最后，要加强政府的监督监管职能。把政府公共服务职能通过民营化、承包、出租、委托代理等形式交给非公有部门来履行，是我国行政改革的方式之一。但各竞争主体的监督制约保障机制缺位，易导致各竞争主体行为失范，而一个缺乏有效监督制约机制的组织，难以保证其自身的健康和行为的高效。

政策工具的选择关键的是要关注环境和人的因素，研究和分析各个影响因素的变化和发展，并针对政策目标选择正确的政策工具，只有这样才能避免或减少政策失败的可能性，提高政策目标的实现程度。

对公共政策分析者而言，重视并掌握结构不良的政策问题的原因。[内部资料]

答：第一，结构不良的政策问题体现了社会价值的冲突性,一个社会中，经常同时存在着不同的社会价值；

第二，政策制定者通常倾向于按照自己的价值系统去制定政策，而常常忽略整体社会的偏好；

第三，政策制定者往往不愿去考虑创新性的政策，而传统的渐进决策模型又无法妥善解决结构不良的政策问题；

第四，由于资源有限，政策制定者无法罗列出所有可能的解决方案，因而限制了解决结构不良问题的可能性；

第五，政策制定者通常无法预测可能解决方案所有的正面及负面结果。

系统议程和政府议程的区别。[内部资料]

答：系统议程和政府议程是政策议程的两个不同阶段，二者有着本质区别。

系统议程一般由一些较抽象的项目所组成，其概念和范围都很模糊，仅是发现问题、提出问题，它可以不提出政策方案或解决办法。政府议程比系统议程特定而且具体，它是对政策问题进行界定或陈述的阶段。问题经过一定的描述，为决策系统正式接受，且决策系统采取具体方案试图解决的时候，系统议程就转入政府议程。

已成为系统议程的问题并不一定能成为政府议程的问题。提上政府议程的问题，也并不一定是系统议程的问题。

试论述影响社会问题进入政策议程的因素。[内部资料]

答：社会问题要进入政策议程，既要有能够发现问题的观察机制，又要在公众与政府、上级与下级之间存在良好的沟通机制。社会问题进入政策议程的影响因素有如下几种：

第一，政治领导人的作用。

政治领导人是决定政策议程的一个重要因素，无论是出于政治优先权的考虑，还是因为对公众利益的关切，或者两者兼而有之，政治领导人可能会密切关注某些特定的问题，将它们告之公众，并提出解决这些问题的方案。例如，1956年1月中共中央召开的知识分子问题会议，由于受到国家领导人的重视，而将解决知识分子的问题纳入了政府议程。1974年，尼克松政府关于放松

《清洁空气法案》中某些污染控制标准的建议，直接地提上了国会的议程。

第二，政治组织的作用。

政治组织是形成政策议程的基本条件。政策问题是涉及国家和社会全局的大事情，关系到人们的切身利益，因而政策议程的形成往往是一个复杂的过程。通常情况下，单靠个人的力量是难以实现的，必须借助一定的组织形式(如政党、政治团体和社会组织等)。在我国，这些政治组织主要包括政府、政党、工会、妇联和青年组织。

第三，政府体制的作用。

一个国家的政府体制，特别是其民主程度和开放程度，从制度上规定了信息的沟通渠道和利益的表达方式，从而对社会问题进入政府议程产生重要的影响作用。如果政府的产生方式是民主选举，执政理念合乎民主潮流，组织程序符合民主要求，政务信息向民众开放，决策过程吸收民众参与，倾听民众意见，接受民众监督，那么大量的社会问题才能正常而顺利地进入政策议程。相反，专制、封闭的政府则会将大量社会问题阻止在政策议程之外。

第四，利益集团的作用。

利益集团在问题构建和政策制定过程中发挥着重要作用，它们通过游说、宣传、助选、抗议等手段，迫使政府将其提出的问题列入政策议程，并采纳有利于自己的政策建议，或者通过各种手段阻止对自己利益产生损害的政策，以最大限度地维护本团体成员的利益。戴维·杜鲁门在《政府过程》一书中认为，各种利益团体寻求着某种合理的平衡状态，如果某一事务威胁这种合理的平衡，那么它们便会做出反应。当某一团体的平衡被严重破坏时，各种各样的行为就会出现。如果这种破坏不是太大，那么团体的领导人将努力使先前的平衡得到恢复……这种努力将使团体求助于政府成为必要。

第五，专家学者的作用。

在各研究领域中，专家学者通过对课题的分析，能够发现某些重要问题，并能凭其专业优势和特长，运用科学理论和分析技术，对社会发展的趋势和进程进行科学预测。他们一旦取得对经济建设和社会发展产生巨大和深远影响的成果，也能通过各种渠道，将其列如政策议程。例如，三大院士的联合签名导致奥运会建设费用的缩减，直接使鸟巢建筑大幅度改动。

第六，公民个人的作用。

从某种意义上讲，很多具有公共性质的问题都是由私人问题引发的。公民在生产和日常生活中，对于某些影响或损害其权益的问题不满，一般会通过各种渠道，将自己的问题告知公众和媒体，或将与之有类似看法的人组织起来，掀起一场群众运动，向政府有关部门提出抗议，或以正当形式展开对话并提交政策议案。在某些情况下，如果问题得不到解决，群众还会采取一些威胁性的方式(如游行、示威、抗议、罢工、**等)，向政府施加压力，迫使政府采取行动解决问题。值得注意的是，非正式关系在政策议程建立过程中起着重要的作用。

第七，大众传播媒介的作用。

大众传播媒介被誉为“第四种力量”，具有信息量大、涉及面广、影响力强和传播迅速等特点，能形成强大的舆论压力，从而促使政策议程的建立。有的社会问题可能会引起新闻媒介的注意，通过新闻媒介的报道，它们可能成为政策议程上的事务。例如，贫困地区儿童失学的问题，通过新闻媒介的披露，引起强烈的社会反响和政府的高度重视，从而促进了“希望工程”的出台和实施。

大众传媒的作用体现在：首先，把问题广泛传播，以争取多数人的理解与支持，为建立公众议程创造了条件。其次，它能制造强大的舆论压力。再次，它是连接公众与政府决策系统的桥梁，使公众参与决策成为可能。最后，它能发挥政府决策系统外脑的作用，是政府决策系统了解和掌握社会信息的重要工具。这种互动过程使得大众传媒日益成为政策问题的重要提出者。

第八，问题自身的作用。

社会问题自身的特征对政策议程的建立具有非常重要的影响。美国学者罗杰·科布和查尔斯·爱尔德指出：①一个问题的定义越模糊，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(特殊性程度)；②一个问题被认为社会意义越大，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(社会重要性程度)；③一个问题被认为长期的关联性越大，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(关联期的长短)；④一个问题被认为越不具有技术性，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(问题复杂程度)；⑤一个问题被认为越缺少明确的先例，这个问题到达更广泛的公众的可能性就越大(先例的明确程度)。

试论述公共政策合法化。[内部资料]

答：经过评估论证最后抉择出的政策方案，并不能立即付诸实施，它需要按照一定程序接受审查，在取得合法化地位，即成为公共政策后，才能在全社会具有约束力与权威性。这一过程就是公共政策的合法化。

(一)公共政策合法化的含义

对于“公共政策合法化”这一概念，应该从广义和狭义两个角度进行理解。

1.广义的公共政策合法化

从广义角度而言，一般认为，能够被公众认可、接受、遵从和推行的政策就是具有合法性的政策，而使政策能够被公众认可、接受、遵从和推行的过程就是公共政策的合法化过程。

2.狭义的公共政策合法化

从狭义角度而言，我们主要偏重于从法律角度来解释公共政策合法化这一概念，它包括决策主体合法、决策程序合法、政策内容合法等内容。

(1)合法的决策主体。要保证公共政策合法化，其前提是决策主体及其决策权力的合法化。决策主体的组建及其享有的各项权力是宪法和法律规定的，是由国家权力机关或上级行政机关授予的。政府的决策权力在来源方式上根本不同于公民权利，在现代法治政府的构架下，对前者而言，“法无明文授权，政府不得为之”；而对后者而言，则是“法无明文禁止，人人得而为之”。决策主体依法组建、依法获得授权，这是公共政策合法化的前提条件。

(2)合法的决策程序。程序之所以重要，主要是因为它是规范决策主体行为的有效途径。如果没有程序作保证，公共政策的制定就很有可能演变成随机性行为，使个人或少数人的意愿凌驾于组织目标之上，个人行为代替组织行为，这绝不是什么好现象。从实质合理的角度而言，我们并不否认政治家能够做出英明的个人决断，但如果完全寄希望于决策者个人的英明伟大、道德高尚、行为自律和大公无私，那是非常不可靠的，历史的经验证明了这一点。所以，我们需要对程序做出必要的规范，使之符合法律的要求，以更完善的形式合理抑制可能产生的实质的不合理。

(3)合法的政策内容。政策内容的合法性主要是指公共政策不能与国家宪法和现行法律相抵触，公共政策在内容上不仅要符合有关的法律原则，而且要符合法律的具体规定。为了做到这一点，我们不仅需要在决策过程中把备选方案与相关的法律法规相对照，而且需要充分发挥司法机关的审查作用。必要的话，应考虑在政策制定的相关程序中建立专门的法律审查程序。

(二)公共政策合法化的程序

公共政策合法化的程序是指政策方案获得合法地位的步骤、次序和方式。不同的政策方案，不同的合法化主体，往往导致不同的合法化程序，这说明政策合法化的程序具有相对性的特点。

1.立法机关的政策合法化程序

立法机关作为国家权力机关，其政策合法化一般要经过下列程序：

(1)提出议案。议案是各种议事提案的总称。按照立法机关的议事规则，提出议案的同时不一定要提出法律或政策的具体草案。但政策合法化是将已经过政策规划而获得的政策方案提交立法机关审议批准，因此，提出议案的同时也就提出了相应的政策方案。

(2)审议议案。议案审议即由权力机关对议案运用审议权，决定其是否列入议事日程，是否需要修改以及如何进行修改的专门活动。

(3)表决和通过议案。经过表决，政策方案如果获得法定数目以上人员的赞成、同意、肯定，即为通过。

(4)公布政策。政策方案经表决通过后，有的还需经过其他机关或其他形式的批准、认可后，即成为正式的公共政策。但此时的政策还不能立即执行，还需经过公布程序。

2.行政机关的政策合法化程序

行政机关政策合法化的过程是与政府决策的领导体制紧密相连的。领导体制的不同往往导致政策合法化程序的差异。在此体制下，我国行政机关的政策合法化通常要经过下列程序：

(1)法制工作机构的审查。目前，我国县级以上各级人民政府都设置了专门的法制工作机构，其重要职责之一就是审查政策方案的合法性。相关行政部门拟定政策方案后，一般先由法制工作机构审查，通过后再报领导审批或领导会议讨论决定。

(2)领导决策会议决定。一般性的政策方案由主管的行政领导决定后颁布；重大的政策方案则要召开领导常务会议、全体会议或行政首长办公会议进行讨论，由行政首长行使最后的决定权。我国不采取委员会制的一人一票的少数服从多数的办法，而是大家畅所欲言，集思广益，充分发挥集体智慧的作用，对于应该做出决定的问题，由行政首长最终“拍板定案”。

(3)行政首长签署发布政策。行政首长负责制的主要内容是行政首长在各级政府机关中处于核心位置，拥有最

高决策权和领导权。本级政府制定的政策，由行政首长签署发布；根据规定需要上报审批的政策，则应上报审批后发布。

(三)公共政策法律化

政策法律化，顾名思义，就是政策向法律的转化。具体来说，是指享有立法权的国家机关依照立法权限和程序，将成熟、稳定而有立法必要的政策转化为法律。它实际上是一种立法活动，所以又称为政策立法。

1.政策法律化的主体

政策法律化的主体就是依法有权把政策转化为法律的国家机关，即享有立法权的国家机关。

2.政策法律化的条件

政策法律化并不是将所有政策都转化为法律。只有具备一定条件的政策才会被转化为法律。

(1)有立法必要的政策。只有调整属于法律调整范围的社会关系的政策，才有必要转化为法律。

(2)成熟、稳定的政策。政策与法律都要具有稳定性，朝令夕改会使人们无所适从，影响政策和法律的权威性，甚至导致政治或经济上的损失。但就政策与法律相比较而言，法律比政策更稳定，政策具有更大的灵活性。政策较能适应客观情况的发展变化，易于在实践中不断修改、完善，走向成熟。法律比较定型化、规范化，其制定、修改、补充或废止，都要经过法定的、严格的程序，并受到法定的时间限制。人们对法律稳定性的期望值也比较高。法律的稳定性和政策的灵活性，决定了只有经实践检验是成熟的、具有长期稳定性的政策才能转化为法律。

3.政策法律化是政策合法化的一种重要而又特殊的形式

政策转化为法律，当然就获得了合法地位，具有执行权力，且有国家强制力保证实施，从这一点上讲，政策法律化是政策合法化的一种重要形式。但是，从政策过程来讲，政策合法化属于政策制定的范畴，是经政策规划而得到的政策方案获得合法地位的过程，政策方案未经合法化过程就不具有执行效力。而政策法律化则不同，它一般是将已经过实践检验证明是成熟、稳定的政策转化为法律，即该政策已经处于执行阶段，而不是制定阶段。从这点讲，政策法律化与政策合法化是不同的，只能说政策法律化是政策合法化的一种特殊形式。当然，政策法律化也不是把政策原原本本地转化为法律，而是一个重新制定政策或者说是立法的过程。从政策包含法律的角度讲，即法律也是一种政策，立法阶段也就是政策制定阶段，法律草案也是政策方案的一种，这种政策方案的合法化过程，同时也就是法律化的过程，在这里，政策合法化过程与政策法律化过程则是同一的。

试分析影响政策执行的因素。[内部资料]

答：在政策执行中起作用的影响因素可以分为五大类：政策方案、政策执行组织、政策对象、政策环境和政策执行机制。

一、政策方案

政策方案通过政策执行实现其意义和价值，政策执行以政策方案为基础和依据。因此，政策执行过程必然受到政策方案的多方面影响。

1.政策目标具体明确、有效协调，具有可操作性

政策执行活动是以政策目标为导向的，因此，政策目标必须具体明确、有效协调，具有可操作性。

首先，目标要具体明确。公平地分配社会利益是公共政策的出发点。实现公平的前提是要解决好目标的需要与可能，否则目标就不能明确，也不会合理。目标的先进合理性表现在既要高于现实水平，又要有一定难度。目标越具体，越便于理解和认识，从而也便于执行和检查。这就要求：一要把目标用简明的语言，定性或定量地加以规定；二要规

定实现目标的时限和步骤；三要明确规定目标的价值标准，即目标必须具有经济和社会价值；四要规定实现目标的人力、物力、财力等物质条件和其他有关的政治、文化等社会条件，以确保目标的实现。

目标明确，还要求概念、时间、条件和数量等方面都要有一个清晰的界定，时限要求和约束条件都要具体。在条件允许的情况下，要尽量使目标量化。超出时限的决策，可能导致问题严重性、复杂性加大。超出适用范围和约束条件的行为是突破政策原则性的犯规行为。例如，我国制定的特区政策只能适用于特区。约束条件就是政策目标必须遵从社会道德、伦理观念、法制等的约束，合乎政治和伦理上的规范。

其次，目标要有效协调。政策目标往往不是单一的，而是多目标的有机结合。对复杂的大系统，需要考虑的目标更多，因为同时要考虑很多个目标，其中有主要的，也有次要的；有近期的，也有远期的；有相互补充的，也有相互对立的，还有些目标不是定量的而是定性的。例如，一项重大投资，既要考虑到它的产值，又要考虑到它的利润，还要考虑到行业配套、运输，以及环境治理等各种问题，并力求使这些问题都能得到满意的解决。所以，要从这些多项目标的相关性和整体性出发，运用统筹方法，制定出合理的目标结构。

政策目标的协调，是要强调它们之间的一致性。为实现目标的组合与协调，必须巩固多目标间的同向性，减少它们之间的异向性。消除目标间的冲突性，有几种办法：①对各个目标排序，分清主次与轻重，在区别异同的基础上，按长期与短期目标、量化与非量化目标等进行归类；②把同项目标，甚至基本相同的目标加以合并；③对异向目标，尤其是冲突目标，可以减去其中的次要部分，或是降低其中一部分的程度，也可以重设妥协目标；④用数学等方法，对量化目标进行处理，并按前面的方法统一权衡处理。

最后，目标具有可操作性。目标的可操作性是政策目标转化为现实的前提。政策目标的可操作性主要来源于这样几方面的限制：①实现目标直接所需的各种资源状况，如人力、技术、信息、权力资源等；②目标实现的环境状况，如国际与国内的政治环境、社会心理状态、公众的政治化和社会化程度等；③目标对突发事件的适应能力和目标值自身的弹性状况。这就要求我们在确定目标的时候，必须从实际出发，充分考虑到主客观条件，符合国情和国力，使目标建立在扎实的客观基础上。

2.政策方案的科学性

一般来讲，政策方案有一些基本的标准，如政治价值标准、伦理道德标准、生态价值标准、经济价值标准以及生产力标准等。对于一个具体的政策方案来说，应该具有协调性和适应性。方案的协调性标准是指方案涉及的各种人力、财力、物力、时间、信息等资源要素，以及各种主客观条件之间的有机整合程度。一项优质的政策方案，应该是通过方案内在凝聚力和设定的机制，把方案内含的各种要素及条件按事物发展的客观逻辑有机地统合为一体。方案的适应性标准是指既定方案是否适应环境的变化。任何政策方案都是在具体的时空环境中实施的，而环境总是不断变化，常常会出现事前难以预料的干扰因素，如意外事变等。一项好的决策方案，应具有较强的环境适应性，当环境条件变化或意外情况出现时，该方案本身应具有应变的弹性和进行局部调整的余地。

3.政策内容具体明确

政策方案应该包括这样五方面的内容：①方案执行的必要说明。要将所设计的方案付诸实施，首先应注意哪些问题，才能保证方案执行效果与预期效果的一致。②解决决策问题的基本措施。这是方案的核心内容。要明确、具体，并给决策方案的执行者一定的机动性。要明确提出方案的执行者应该做什么、如何做、与实现决策目标有何必然联系。由此可以增强执行人员对其的可信性，提高方案的可操作性。③明确决策方案对应的阶段。政策问题的复杂性使得其解决也呈现出长期性与阶段性。因此，在方案中必须明确政策阶段。④政策方案性质的界定。即决策方案的适用对象、运用期限，以及该方案应着重解决的问题。⑤方案所需的各种条件的要求。例如，实施该方案所需相应机构的调整或重新设置，人员的配备状况，以及资金等其他资源量的要求等。

二、政策执行组织

政策执行与政策方案的制定，其中一个重要的不同点是政策制定基本是由许多决策主体共同作用的结果，但在政策执行阶段却基本只有一个组织担负政策执行任务，这就是官僚组织。从政策执行的角度来看，官僚机构具有这样的特性：

1.管理机构具有无所不在的特性

政府机构是根据宪法法律设立的，拥有管理公共事务的权力。政治发展史表明，政府规模是随着人类文明程度的提高和经济社会的发展而不断扩大的。特别是近代以来，各国政府规模都有一个不断增长的趋势。政府的自我扩张，还可以从能够反映政府权力膨胀的政府委任立法的出现和设置一定的经济管理机构中得到证实。在我国，政府的行政权力和活动范围几乎无所不在，政府行政管理体制是一种“泛政府”体制。在这种体制中，政府的权力与活动范围，远远地超出了其应有的范围，政府部门极度扩张。

2.官僚机构具有不同的社会目的官僚机构至少有四种社会目的：提供公共服务；促进特定经济部门的利益；管制私人经济的活动；针对各种利益进行重新分配。西方学者认为，大多数处理公共事务的官僚，都是通过长期的自我招募者，他们总会受到所在的工作系统内的主要利益集团和权力机构的牵制，都有自己对一般政策的认同价值观。假如外部环境发生变化，需要改变官僚机构的运行方向，那么他们一定会受到来自系统内部的连续不断的压力。把执行政策的权力授予一个与决策制定者不一致的机构，那是自找麻烦。这是因为控制与对政策怀有恶意的人的行为，所需手段肯定不充分。比如在美国，把对杀虫剂安全条例交给联邦和州的农业部门实施，其效果会非常软弱无力，而把它转交给环境保护部门实施时，却产生了明显变化。由此可以看出，把执行权授予对公共政策的支持者，是较为理想的。

3.官僚机构在政策执行过程中扮演支配性的关键角色

在政策制定和政策合法化阶段，官僚机构尚未占据支配性的角色，因为会有很多因素，如政党、国会、大众传媒都会起作用。但当进入政策执行阶段后，官僚机构既没有其他的竞争者，又经常有立法授权，通常拥有很大的行政自由裁量权。

三、政策对象

因为政策对象是直接的大范围内的政策利益得失者。公共政策对他们的作用，以及他们对公共政策的反作用同时存在。政策实施能否获得预期效果，要根据政策执行者和政策对象互动作用关系而定，政策对象也可以用自己的行为去影响和制约政策执行者。

不同的政策对象对政策的认同程度不会完全一样，但大致分为两类：接受政策者和不接受政策者。接受政策者又可分为完全接受和部分接受两种。

四、政策环境

政策系统和政策环境之间的关系，服从于任何一个系统与其所在环境的关系的普遍模式。

公共政策执行本身是一个系统，而这个系统又处在一个更大的系统中，这个更大的系统就是公共政策执行的外部环境。公共政策执行的环境构成了公共政策执行的基础，时刻影响着执行的整个过程；而外部环境是公共政策执行的客体之一，公共政策执行会对外部环境造成反作用。两个系统处于不断的能量交换过程中。公共政策执行的外部环境可以分为：

(1)政治环境。具体表现为：①一个国家的国体会对政策的执行产生影响，如在奴隶社会、封建社会、资本主义社会里统治者会根据不同的需要执行不同的公共政策。②一个国家的政体即政权组织形式也会对公共政策的执行产生影响，如公共政策执行在议会共和制中受到的牵制就比在总统制国家中受到的牵制要多得多，因此，中途流产或变味的可能性也就更大。③公共政策的执行还受到一个国家的结构形式影响，如在单一制国家中公共政策执行的范围和效率要高于联邦制国家，而联邦制国家公共政策执行中的灵活性与创新性更好。④突发的政治事件也会对公共政策的执行产生重大影响，如政治危机、经济危机、战争爆发等，它们会使公共政策的执行从平时的按部就班进入一种应急状态。

(2)经济环境。表现为：①一个国家不同的经济体制会对公共政策的执行产生不同的影响。例如，在计划经济体制下公共政策的执行更多的是采用权力压制。②一个国家的社会经济状况会对公共政策的执行产生影响。一般来说，经济较为发达国家的公共政策执行人员素质较高、执行体系较完善，政策执行起来也就会比较顺利。③特定时期的经济政策对公共政策的执行也会产生影响。例如，财政扩张会大大拓宽公共政策执行的范围，加重公共政策执行的任务；财政紧缩政策所造成的影响正好与此相反。

(3)文化环境。表现为：①一定时期占社会主导地位的价值观会对公共政策的执行起到推动或阻碍作用，与此价值观相符的公共政策执行起来会非常顺利，反之，则会受到抵制。②不同的文化会造就不同的工作态度，如在非洲，公共政策的执行拖拖拉拉，常常不能按计划完成，很多学者认为这与非洲文化中缺少一种工作伦理观有关。③文化中的科学技术会对公共政策执行的手段造成影响。

(4)生态环境。任何公共政策的执行都是在一定的生态环境中进行的，公共政策的执行必然受到自然资源、生态平衡的制约。公共政策的执行必然要消耗自然资源，但自然资源是有限的，公共政策执行也要遵守可持续发展原则，要重视对自然资源的节约。更重要的是，公共政策的执行不能破坏生态平衡。地球是人类的家园，人类只能生活在地球上，保持生态平衡是为了人类的生存和发展。如果说在公共政策执行中破坏了生态平衡，不管是因为何种理由，都违背了公共政策的宗旨——以人为本。

五、公共政策执行机制

公共政策的执行机制包括执行权力的配置、信息沟通机制和控制机制等多方面，它们直接影响着公共政策执行运作、方式和过程。

1.公共政策执行权力的配置

政策执行权力的配置，在纵向上，表现为执行权在不同层级存在着分配问题，即执行权在中央和地方政府之间，在地方各级政府组织之间，以及在同一组织内部各个层次之间的配置。执行权的相对集中，有利于对公共政策的执行实行监控，使之能够以一个意志贯彻下去，但不利于调动下级组织的积极性，不利于因地制宜，因情况办事，容易产生“一刀切”现象。在横向上，执行权在不同地区和不同职能部门之间的配置。执行权在横向上如何配置，一直是科层制中难以解决的问题。

2.信息沟通机制

信息沟通包括信息的下行、上行和平行三个方面的运动，它对公共政策的执行有着重要影响。信息下行顺畅，才能政令通行，上传下达，政策执行才能顺利进行；信息上行顺畅，才能使信息反馈及时、准确，有利于细化决策和追踪决策的顺利开展，有利于对政策执行进行有效的控制；信息平行顺畅，有利于各政策执行部门之间的沟通和协调，有利于信息来源的多样化，扩大信息的广度，增加其全面性。

3.控制机制

控制是管理的重要环节，也是政策执行的重要手段。控制的必要性来自于社会生活的复杂性，从构想中的方案到现实的结果之间存在着许多不确定性，控制的主要目的就是减少这些不确定性。控制的另一目的是，在政策执行出现某些没有料想到的新情况、新问题时，能够及时采取措施进行调整和补救。当前，控制机制存在的主要问题有：①不重视控制的作用，控制乏力，把控制理解为干涉等。②目标分解控制和总体评估控制难以协调，不能全面、准确地把握政策实施的状况。③控制方式单一，主要进行事后反馈控制，使控制呈现出低等的应激性，缺乏前瞻性。

试分析我国现阶段应用利益分析方法的社会基础。[内部资料]

答：1.改革开放前：整体性利益结构、一元化利益格局

从1949年到1979年的三十年间，中国社会的利益结构表现出高度的整体性。或者说，是一种一元化的利益格局。其基本特征是：在个人利益和国家利益、集体利益的关系上，盲目追求“一大二公”的经济所有制，片面强调个人利益(包括局部的利益)服从于整体的利益，个人利益处于一种被国家利益、集体利益吞噬的状态中；个人利益主要来自于国家和集体的分配，利益获取方式单一，标准趋同，个人之间在利益分配上保持平均化。这种一元化的利益格局造成了客观存在的利益群体的主体意识淡化、利益差别模糊以及社会利益关系单一，低效率的利益组织形式导致社会发展缺乏动力，社会成员追求自身利益最大化的冲动被压制于表面的社会稳定之中，但表面的社会稳定下面实质上潜伏着深刻的危机。

这种利益结构并不是在人民中自发地形成的，而是公有制和高度集中的计划经济的产物，是行政权力强控制的结果。

再加上整个国家与外界的隔绝，人们也没有与其他利益模式比较的可能，就更加促进了这一利益结构的巩固和发展。这样，久而久之，人们便逐渐习惯了这一利益结构的轨道，并且进而会认为这种利益结构是天经地义的，坚持其轨道乃是社会进步的必然。这样，该利益结构也就渗入到人们的思想意识中来，并形成了与之相适应的道德信条，诸如大公无私，公而忘私，毫不利己、专门利人等。

与之相对的，个人的利益则被看作一种不高尚的甚至是可耻的东西。人们如果追求个人利益就会被看作背离了正常的利益轨道，不仅会受到社会的谴责，而且会受到自己内心的谴责。

然而要使人们完全忘掉个人利益并不是一件容易的事。因为个人利益从根本上说来乃是人们生存的要求。人们要生存，要维持生命的延续，就必须有最基本的物质资料。所以，个人利益的本质是对人类最基本需求的满足。

人类的需求不同于动物的需求——动物的需求基本上是一个常量，而人类的需求则是一个变量，它随着社会生产的发展而不断向前发展。不仅如此，它本身还具有层次性。一般来说，人类的需求有三个层次，即生存的需求、享受的需求和发展的需求，而且各层次之间还可以互相转化。因此，人们对利益的追求也必然是不断地从低级到高级、从低层次到高层次发展的。想要从根本上遏制这种趋势是不可能的，不管运用何种手段。

只要人们有对利益的追求，人们就不会满足于平均状态，就必然要追求差异，追求差异也就是竞争。因此，要想从根本上遏制利益竞争也是不可能的。正因为如此，在新中国成立以后前三十年的发展中，每当社会经济陷入困难，人们的基本利益受到严重威胁的时候，人们的利益追求就会冒头，而且会运用各种办法在一定范围内和一定程度上冲破行政权力的强控制。例如，“三年困难时期”和“文化大革命”后期在部分农村中出现的“包产到户”即是如此。

与此相联系，由于人们的基本利益受到压抑和破坏而产生的社会矛盾也随之而发展起来。我们当时的社会经济、政治体制本身缺乏引导人们进行正常的利益追求和利益竞争的机制和规则，于是便只能用另外的办法来压抑和转移人们对于利益的正常要求，那就是阶级斗争，表现为多次的社会主义教育运动，甚至是“文化大革命”等。然而阶级斗争只能暂时地解决问题，而不可能长期地压抑人们的基本利益追求和转移人们对于利益追求的视线。另外，阶级斗争手段虽然可以暂时地利用其威慑力量或它所激起的一时狂热，激发人们的某种干劲，维持社会生产的一定发展，但它却不能产生经济和社会建设的根本动力。相反，随着时间的推移，它对社会的破坏性越来越大，直到把中国引到了经济崩溃的边缘。

计划分配和政府供给成为社会成员获取利益的唯一途径，这导致政府在公共政策过程中拥有了绝对权威。普通公民和社会组织由于对政府的完全依赖而泯灭了自我利益需求，丧失了独立人格。在公共政策过程中，普通公民和社会组织既没有维护自身利益的愿望，也无维护自身利益的能力。因此，政府在制定和执行公共政策的过程中，几乎不会受到来自社会组织和公民个体的任何挑战，公共政策表现为集体利益

(通常冠之以国家利益或公共利益)排斥个体利益和局部利益，信奉集体利益(国家利益或公共利益)至上的“泛道德主义”的政策价值观。

2.改革开放后：利益分化的时代

在我国，社会的一切重大变化都是以党的政策的变化为开端的。中国共产党的十一届三中全会是关系我国命运的一次极为重要的会议。因为当时我国所面临的选择类似于20世纪80年代末、90年代初苏联和东欧国家所面临的选择。也就是说，为了摆脱经济的崩溃，是在社会主义制度的基础上进行改革呢，还是根本上抛弃社会主义制度？这的确是命运攸关的极其艰难的选择。事实证明，中国人的选择是高明的。党在十一中全会及其之后的几年中，总结了过去的教训，在坚持社会主义制度的基础上确定了改革开放的战略方针，明确了我国实现现代化的目标和步骤，提出了发展社会主义商品经济和社会主义市场经济、允许多种经济成分存在、反对平均主义“大锅饭”和贯彻按劳分配原则并允许一部分人先富起来等一系列政策，肯定了在农村中迅速发展起来的体现责、权、利相结合原则的联产承包责任制，决定建立特区和开发区及以优惠政策吸引外资、引进国外先进技术，等等。

所有这些方针、政策、措施在我国将会引起什么样的变化，开始时人们只能作宏观上的大体预测，而无法预见到它在具体过程中的复杂状况，特别是无法预知在产生许多正面效应的同时又会产生哪些负面效应。这些只能随着时间的推移和在实践中各种矛盾的充分展开而逐渐地显现出来。现在，三十多年已经过去了，各种变化都已逐渐显现出来了，因而我们已有可能对其进行一个大致的描述和分析了。改革开放的所有的方针、政策和措施所产生的效应，主要表现在两个方面：

一是利益源泉的多元化。

由于多种经济成分的存在，已经改变了过去只有公有制这个唯一的利益源泉的状况，形成了多种利益源泉。因而也就开始改变了人们在利益上对于公有制特别是对国家的绝对依赖性。这就预示了人们和国家的关系，从而社会和国家的关系将发生深刻变化。

二是使得原来压抑、控制人们追求利益的力量变得松弛了。

原来作为整体性利益结构存在保证的三种外部强控制和内部自我抑制，由于政策的变化而使其约束力都逐渐有所减弱。

由于以上两方面的效应，人们的头脑中产生了一个新因素──利益意识，或者更确切地说产生了利益意识的觉醒(原来就有，只是潜伏着)。利益意识的觉醒是利益结构变化的内在动力和实际开端。这时，利益源泉多元化所提供的可能性才会变为现实。

利益意识的觉醒在我国是一个复杂的过程，三十年整体性利益结构在人们身上留下的深刻烙印非一朝一夕可以消除的，而且在不同的人们身上表现的情况也有很大的区别。利益意识觉醒最快的有三类人：一是农民。因为他们原来就处于整体性利益结构的边缘上。即是说，他们所隶属的公有制形式层次最低，因而原来的被控状态(从经济领域说)相对来说就薄弱些，这样就使他们容易产生冲击原有的利益结构去追求自己利益的要求。二是高干子弟。这些人接近政治权力的顶端，对于政策变化非常敏感，因而利益意识也觉醒得快，而且他们也有一些有利条件去实现自己的利益追求。这一时期中最早的经商热就是由他们掀起的。一时间造成公司林立，“官倒”风行，就与他们密切相关。三是社会上的闲散人员。这些人包括“待业”青年、城市无业游民等，其中有些人是失足青年。他们被排斥在整体性的利益结构之外，不受既定框框的束缚，因而利益意识觉醒得也很快。另外，他们在不安定的生活中也经受了锻炼，使之有勇气冲破各种障碍(特别是社会舆论的压力)去追求利益。

当这三部分人开始利益觉醒之时，其余人(主要是城市中的多数人)的头脑仍然禁锢于原有的利益结构之中。这时，利益最先觉醒的人们被看成异端。但是人们经不住“恶”的诱惑，很快便有愈来愈多的人产生了利益意识的觉醒。几年之内整个民族便实现了利益意识的觉醒。这时，人们的观念也随之而发生了重大的变化。在人们的头脑中，利益问题已经从过去的那种被贬低的地

位，变成了合理的、体面的、可以理直气壮地去追求的东西了。

随着整个社会的利益意识的觉醒，多年来被压抑着的利益要求突然迸发出来，而且迅速地在社会的各个角落弥漫开来。这样便产生了一种新的社会现象，即利益饥渴现象。就是说，人们都如饥似渴地追求各自的利益，有的人甚至为此不择手段。由于人们的利益意识已迅速地转化为追求利益的行为，这样便引起了社会利益关系的一系列重大变化：

首先，利益意识的觉醒和利益追求中的饥渴现象，使得社会的利益单元迅速地从国家和集体缩小到社会的最小单位──家庭和个人。这就使得原来人们在利益关系上的整体联系迅速地崩解为无数个小碎片。这就是利益单元的个体化。在这种情况下，对每个人说来，个人、家庭的利益和社会利益相比，所占的比重愈来愈大，而且在人们考虑和处理各种利益问题时占有明显的优先地位。虽然总的说来人们还未从根本上突破整体性的利益结构，因而个人利益的小碎片还被一些有形的或无形的线与整体利益(即以国家为代表的公有制)连接着，但这种情况毕竟已不同于原来的整体性的利益结构了。人们在许多方面的利益虽然还没有摆脱对于整体的依赖性，但依赖的性质已发生了变化。以前的依赖是建立在个体利益完全服从于整体利益的基础上的绝对依赖，而这时的依赖则是以实现个人利益为前提的依赖，是要求整体为个体服务，帮助、保证个体利益的实现。

其次，与利益单元个体化相联系，便产生了人们相互之间在利益追求目标和内容方面的强烈的排他性。也就是说，过去是强调个人利益和整体利益的融合，以及个人之间在利益上的一致性。而这时，当人们把个人和家庭的利益放在合法与优先的地位来考虑和处理而利益的源泉又有限的时候，个体与整体之间、各种利益的小单位之间，便在各种具体的利益问题上产生了相互的排斥性，或者说产生了各种利益之间的矛盾和对立，这就是利益追求目标和内容方面的排他性。

最后，利益的排他性就不可避免地要引起人们之间的利益竞争。在多年平均主义一潭死水的情况下，能从社会中生长出利益竞争来，这无疑是一件非常好的事情。它将从根本上使我们的社会摆脱失去动力的状态，进入欣欣向荣的良性发展的轨道。可以毫不夸张地说，三十多年来，我们的社会生活和经济生活的繁荣和发展以及所取得的一切成就，都是同我国人民的利益意识觉醒、利益的追求和竞争密切地联系在一起的。这是我们的社会前进的重要标志，是我国社会主义制度之所以没像苏联、东欧国家那样垮掉，相反却能沿着改革开放的道路充满信心地向前发展的重要原因。但是，我国的变化实在是太快了。人们在如此短的时间中就实现了从平均主义大锅饭到利益竞争的转变，既来不及好好想一想，也来不及好好地学一学。就是说，历史并没有为我们提供充足的时间来学习如何合理地进行利益竞争，没有为我们提供竞争所必须的各种制度和规范，没有来得及使我们的社会自身生长出利益竞争的机制来。特别是原有的整体性的利益结构所造成的各种弊病还没有很好地清除掉，更为利益竞争的正常进行和竞争机制的成长造成许多障碍。在这样的历史条件下，人们的利益竞争除了基本的正面效应之外，就不可避免地会产生许多负面的效应。在某种程度上和某种范围内表现为畸形的竞争，为社会带来了许多负面的影响。此外，还有人际关系商品化、集团性利益的形成、追求感性满足的倾向、体制外人们的短期行为，等等。

通过上述分析我们可以看出：与传统的计划经济体制不同，市场经济体制是以市场需求配置社会利益资源的主要方式，它能够使利益主体从利益意识觉醒到利益追求再到利益竞争，有效地调节社会利益资源的配置。非公有制经济成分迅速发展所形成的多元利益结构，改变了社会公众在利益获取上对政府的绝对依赖；控制人们追求利益的意识形态力量正在松弛；社会利益单元缩小至最小——家庭和个人，原有的整体利益结构已被炸成碎片；各利益主体之间的关系，不仅表现为向国家的索取性竞争，而且各利益主体争夺资源的斗争也日趋激烈；各利益主体之间的关系日趋复杂，相互之间的利益差异也在逐渐拉大，利益多元化的格局已经初步形成。

从政府的角度看，上述社会利益结构和利益关系的变化向原有的政府公共政策价值观和决策方式提出了挑战，导致公共决策变得日益困难。以往那种极端强调整体利益而抹煞个人利益，并以整体利益(国家利益)为借口无休止地要求个人奉献服从的“泛道德主义”政策价值观，以及由政治领袖根据自己的经验和价值判断来确定整体利益的决策方式，显然已不适应市场经济条件下多元化利益格局中的公共决策。在利益分化的政治时代，公共政策的价值目标既要体现大多数民众的意志，保障他们的公共利益，同时又必须尊重个人、少数人、小集体的合法利益，谋求公共政策的公益目标与最大多数集体成员的私益目标相一致。

从社会的角度看，普通公众作为多元利益主体之一，有着日益清晰的利益诉求。市场经济给公众普遍带来利益的同时，也造成了公众之间的利益差距；它在满足公众的利益愿望的同时，又激发了其更大的利益期望和利益追求。因此，普通公民和社会组织独立的利益意识和自主意识、政治参与意识以及政治民主化的要求越来越强烈。他们已经意识到，作为国家和社会的主人，就应当强化自己在公共政策过程中的主体地位。公民再也不仅仅满足于作为公共政策的客体(对象)而存在，被动地认可和接受政府的公共决策方案；他们也不再满足于仅仅通过自己的代表间接行使决策权，而要求更多地实际参与公共政策的制定与公共事务的管理。他们要求政务公开，以便对政府的公共政策过程实行有效的监督，直接行使作为国家主人翁的民主权利。公民在参与公共政策的过程中，强烈地要求向公共政策系统表达自己的意愿，使公共政策能够更充分地代表自己的利益。他们甚至就某些利益关系重大的问题向政府讨价还价，施加压力。

总之，在市场经济条件下，公共政策的制定过程就是各利益主体把自己的利益要求投入到政策制定系统中，由政府依据自身的利益需求，对复杂利益关系进行协调与平衡的过程。公共政策过程在本质上是多元利益主体之间的利益博弈过程，这种利益博弈既表现在公民与政府之间，也表现在利益诉求不尽相同的公民团体之间。