浅议行政争议的类型及调解方法(新余市人民政府法制办公室萧飞云、邹瑜)

第一篇：浅议行政争议的类型及调解方法(新余市人民政府法制办公室萧飞云、邹瑜)

浅议行政争议的类型及调解方法

萧飞云、邹瑜

行政调解是国家行政机关处理平等主体之间争议的一种方法。即国家行政机关根据法律、法规的相关规定，对属于本机关职权管辖范围内的平等主体之间的有关纠纷，通过耐心的说服，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。我市从2009年开始，将行政调解作为一项重要工作予以开展，通过几年来的努力，我市行政调解工作取得了比较大的成效，化解了社会矛盾，促进了行政机关与管理相对人之间的和谐。从工作实践中，我们总结出以下几种行政争议类型及其调解方法。

一、以政府名义进行调解的行政争议及调解方法

以政府名义进行调解的纠纷，即是通常意义上的以某一行政职能部门或某几个行政职能部门所不能解决的多样化和复杂化的社会纠纷，而作为具有纠纷处理管辖权的当地人民政府则可整合社会力量，调动一切因素，采取综合手段把纠纷处理好、解决好。政府调解有其相应的特点，一是解决纠纷的组织者是代表国家的人民政府，具有极大的权威性，使纠纷各方对主持调解方表示信服;二是纠纷的解决过程既有严肃性又有自律性，人民政府调解要遵循一定的程序，体现了人民政府代表国家处理纠纷的公正性；三是纠纷的解决有国家的强制力作为后盾，体现了政府调解机制具有综合性、权威性。类似需要政府介入调解的纠纷很多，例如土地征收、山林权属纠纷等等，我市发生的山林权属纠纷大多起因，是集体林权制度经历了几次改革，前后历期几十年；有的因洪灾、自然风化、长期生产经营、故意毁坏界标、蓄意侵占山林等，致使界标发生变化、界线模糊不清；有的因资料早已散失，见证人或知情人早已去世，缺乏相应证据，争议双方各执己见，事实难以查清。如发生在我市分宜县杨桥镇的一起山林权属纠纷，分宜县的杨桥镇所辖的水头村与灌溪村，在两村交界的山林上，对于一片面积约40 亩的山林，在2006年林改至2010年，一直存在着纠纷，以至于出现你栽我扯，双方村民有出现械斗的苗头。在得知这一情况后，分宜县政府主要领导高度重视，并迅速安排相关部门深入纠纷现场开展实地调处工作。通过进村入户对相关人员进行调查，并与双方当事人推心臵腹、促膝谈心，运用相关法律法规进行释法析理，并邀请双方当事人进行现场勘界，并对双方当事人进行说服，平衡双方利益，在双方当事人均表示不再采取过激行为情况下，通过调解工作人员的工作，双方当事人都自愿在纠纷现场签订了山场界址协议书。这一类通过调解成功结案的山林权属纠纷较多，我们总结出其运用的调解方法是“平衡利益法”。所谓“平衡利益法”，即是在调解过程中，从考虑双方的利益出发，均衡双方的意见，顺利解决双方的纠纷，像在上述案例中，争议的双方都想将所有权及使用权占为己有，而作为调解者政府来看，只有站在中立的角度，经认真调查后，综合双方的要求，让双方都能得到一定的利益，使得双方可以满意。即是在调处这类纠纷时要以维护稳定为第一责任，以“定纷止争、案结事了”为主要目标，坚持法理与情理相结合、历史与现实相结合、调处结果与群众意愿基本一致的原则，按照“动之以情、晓之以理、喻之以法”的总体思路开展工作，才能把纠纷解决在萌芽状态。

二、办理行政复议案件时进行调解的行政争议及调解方法《中华人民共和国行政复议法实施条例》第五十条规定，行政复议机关可以按照自愿、合法的原则进行调解，行政复议调解被正式纳入了行政复议工作程序。行政复议调解，是行政复议机关在办理行政复议案件过程中经常使用的工作方式。它体现了“以人为本”的理念，是化解矛盾的有效手段，也是实现社会公平正义、构建和谐社会的重要途径。近几年，我市政府平均每年受理的行政复议申请约20余起，大约40%都是以调解方式结案。例如在2009年10月，我市政府受理的一起林某某不服我市人社局作出的《工伤认定申请不予受理通知》具体行政行为的行政复议案件，具体案情是：2007年12月5日，申请人林某某在上班时间，接护梯链条时，因铁屑溅入左眼，致使左眼出血。当时到医院就诊时，并未发现眼睛中有异物，仅做了简单包扎。后来申请人病情不断加重，直到2009年5月5日，在湖南株洲三三一爱尔眼科医院才诊断出申请人左眼球内有金属异物、左眼并发白内障，并做手术将其取出。2009年7月1日，申请人林某某向我市人社局申请工伤认定，人社局以“已经超过了《工伤保险条例》规定的申请时效”为由，作出了“不予受理工伤认定申请”的决定。申请人不服人社局作出的决定，向市政府申请行政复议，同时该申请人由于一直得不到赔偿，情绪也比较激动，声称得不到解决的话，就要进京上访。在受理该起行政复议案件后，承办复议案件的人员对该起案件进行了认真研究。认为：申请人眼部受伤后，由此引发的伤害后果并未立即显现出来，而是潜伏一段时间后才实际发生伤害后果。本案中，涉案工伤事故发生一年多以后，伤害结果才实际发生，在此之前申请人并不知道自己在涉案工伤事故中受到了伤害，当然也就不可能在涉案工伤事故发生后依法及时提出工伤认定申请。从保护劳动者权益的角度出发，对“工伤事故伤害发生之日”应参照适用《中华人民共和国民法通则》及《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见》，申请人的工伤认定申请不应认为超过工伤认定申请的时效，被申请人还是应当受理申请人的工伤认定申请。最终，通过组织双方进行调解，被申请人受理了申请人提出的工伤认定申请，并作出了工伤认定，申请人得到了相应的赔偿。这起复议案件能够通过调解得到圆满解决，得力于办案人员成功的运用“明辨是非法”进行调解，这类方法主要包括寻找根源、分清责任、明晰法理，用于调解对性质认定裁量的行政争议。主要工作是通过调查取证、综合分析、寻找形成纠纷的根源，找出问题症结，引导当事人分析自己的行为是否合法，应承担什么样的法律责任，有利于行政机关主动纠错。针对上述案例，复议机关的工作人员首先要查清是否存在工伤的事实，认定是否属于工伤的性质，从而才有事实依据与人社局进行沟通，调解双方的矛盾，促使人社局主动纠正不当的行政行为，缓解行政管理相对人与行政机关之间的矛盾，促进社会和谐。

三、政府行政执法监督进行调解的行政争议及调解方法城市房屋征收、出租车营运、食品安全卫生等这些与人们生活密切相关的问题在城市管理中极易引发居民与政府管理部门间的矛盾，作为行政执法监督部门的法制机构就有义务充分发挥其对行政执法活动的监督、指导职能，积极预防和化解行政争议。这类纠纷的产生起因大多是由于行政执法部门工作有误，执法有失公平所造成的。而作为负有监督职责的法制机构则要纠正行政执法部门的错误行为，确保行政执法行为公平、公正，保护老百姓的合法权益不受损害。目前来看，现行的行政执法行为存在相当一部分不规范，造成行政执法行为不规范的原因主要有执法人员素质不高，依法行政意识不强，执法随意性大，重罚轻纠，只注重对违法违规的人员实施经济处罚，对违法行为可能产生的严重后果及采取有效措施做的不够，从而导致行政机关和行政管理相对人之间产生纠纷及矛盾。例如我市某局在日常检查餐饮服务企业，同时发现几家大型餐饮企业存在着仓库储存过期食材的现象，市某局依据相关法律、法规对这几家大型餐饮企业进行了行政处罚。处罚之后，其中一家餐饮企业向市政府进行了投诉，称该局行政处罚不当，有失公平。我们受理后，通过认真查阅具体案卷，发现该餐饮企业的违法情节与其他几家餐饮企业的违法情节相似，通过查看相关法律、法规，认为违法情节一致，理应处罚幅度相同。通过找该局沟通，我们下达行政执法监督意见书，督促该局纠正自己的不当执法。最终该局更改了对该餐饮企业的处罚决定，餐饮企业对重新作出的处罚决定表示认可。这一案例表明，对这种因行政执法出现瑕疵的个案，调解时主要运用“明辨是非法”。即先通过查看行政执法部门的执法案卷，认定行政管理相对人是否有违法事实，违法情节如何，再通过查看相关法律法规，看行政执法部门处罚是否合法、合理，在发现执法部门执法不当的情况下，通过执法监督，让执法部门纠正自己的不当行为，这样，作为行政管理相对人也会对自己的违法行为表示认罚，从而理解行政执法部门的执法行为。不难看出，政府行政执法监督进行调解也是我们行政调解中的一种重要手段，政府行政执法监督机构通过执法监督，纠正部门的不当执法行为，缓解了行政执法部门和行政管理相对人之间的矛盾，维护了社会稳定。

综上所述，建立行政调解制度在服务型政府框架下有着非常广阔的活动空间，无论是那种行政调解模式，在很多领域可以广泛地发挥作用。

（作者单位：新余市人民政府法制办公室）