城乡统筹发展中土地承包经营权入股公司的法律制度研究

第一篇：城乡统筹发展中土地承包经营权入股公司的法律制度研究

城乡统筹发展中土地承包经营权入股公司的法律制度研究

作者：王力理 来源：《河北法学》2011年第6期

摘 要: 土地承包经营权入股公司是承载创新精神的一项统筹城乡发展的大胆制度探索，但在现实中，其不仅与现有物权制度和商事制度存在诸多矛盾，而且在我国城乡二元结构矛盾突出、农村社保体系尚不健全的背景下面临着经济和政策等现实风险，为了寻求土地承包经营权入股公司的制度规范和渐进发展，需要在《公司法》之外，构建专门的《农业公司法》，在公司设立、公司退出、公司治理、农业保险等方面，做出不同于一般公司的特殊规定。

关键词: 城乡统筹;农村土地承包经营权;入股;公司

“夫地利者，生民之命脉也”，在我国农地所有权归集体所有的背景下，集体土地权利的实现是保障民生、促进民富民强的必由之路，而这一路径的实现则依赖于土地制度的合理设计和健康运行。践行城乡统筹，实现集体土地权利，土地流转势在必行。在成为“全国统筹城乡综合配套改革实验区”的政策支持下，重庆市积极利用实验区“先试先行”的政策优先权，2007 年 6 月，重庆市工商行政管理局相继出台了《关于全面贯彻落实市第三次党代会精神服务重庆城乡统筹发展的实施意见》(渝工商发［2007］17 号)与《重庆市工商行政管理局办公室关于农村土地承包经营权入股设立公司注册登记有关问题的通知》(渝工商办发［2007］86 号)。17 号文件明确规定“在农村土地承包期限内和不改变土地用途的前提下，允许以农村土地承包经营权出资入股设立农民专业合作社;经区县人民政府批准，在条件成熟的地区开展农村土地承包经营权出资入股设立有限责任公司和独资、合伙等企业的试点工作”，86 号文件对此进行了细化规定，将公司形式限定为有限责任公司。一石激起千层浪，文件一出台，学界和实务界回应激烈。甚有媒体称之为“第三次土地革命”［1］。原因在于，17 号文件和 86 号文件大胆创新农村土地承包经营权流转方式，明确其可以作为有限责任公司的出资形式，在我国尚属首次。但此种流转模式推行不久却被中央叫停，只允许“小范围试点，进行探索”。试点探索已近三年，究竟土地承包经营权入股公司何去何从? 本文对其的现实意义、法律障碍和制度构建三个方面的问题进行分析，以期对以后的实践和立法提供些许有益的参考。

一、土地承包经营权入股公司是统筹城乡发展的大胆创新

农村土地承包经营权入股公司是农村土地承包经营权流转的一种方式，即农民以农村土地承包经营权作为资本，投入到有限责任公司，其实质内容是将“法权形态的权利同生产资料对象———土地做了拟制分离，(农民)股东取得了对虚拟资本(以生产要素为前置形态，以市场价值所表现的价格为后置形态)的股权，(公司)法人取得了土地的占有、使用、收益和一定限度处分的法人财产权”［2］，并由公司法人以独立财产承担经营风险的土地权利流转制度。实为农户将土地承包经营权转让给公司，从而获取得股权，而公司取得农地的经营权。我国长期推行城乡不均衡发展战略，形成了城乡二元的经济社会形态以及二元城乡土地所有制，重庆作为最年轻的直辖市，乃是典型的城乡二元体制，大城市与大农村并存，根据《重庆市城乡总体规划(2007—2020 年)》，到 2020 年重庆市全市人口将达到 3100 万人，城镇人口达到 2160 万人，城镇化水平将达到 70%。即将近1000 万的农村人口转移到城市。要实现这一目标、缓解城乡二元结构的突出矛盾，必须把城市和农村经济社会发展中存在的问题及其相互关系，综合起来通盘考虑并统筹加以解决。而农业现代化与城市发展的矛盾点主要纠结于土地这一现实问题上，农业现代化需要农村资源集约化经营、发展规模经济，而城市发展也迫切需要土地，但现阶段土地供给只能依靠农村，在这样的情况下，重庆提出的土地承包经营权入股公司的土地流转的新模式是有极大的现实意义的。

(一)推行土地承包经营权入股公司有利于农业现代化的实现

农村土地家庭联产责任承包制的推行，农户获得了充分的经营自主权，极大地调动了农民的生产积极性，解放和发展了农村生产力。但农村经济发展到现阶段，家庭联产责任承包制框架下的一家一户的生产方式制约了农业结构调整和农村经济的进一步发展。一方面，均田的承包制度导致土地“碎化”，土地难以集约经营，小规模地家庭分散耕作使农民难以实行专业分工，无法发展高效规模农业，土地效益难以发挥。另一方面，一家一户的生产经营方式下，势单力薄、分散弱小的农户，直接参与日趋激烈的市场竞争，小农户显然难以抵御大市场的种种风险，使得农民辛勤耕作而难以增收。而推行土地承包经营权入股公司，农民以土地承包经营权出资加入公司，使土地集中利用，从分散耕作到集约化经营、从小生产到大生产，以实现农业生产结构的优化和高效现代农业的发展。而且，有科技实力雄厚的“龙头企业的参加”和“有能人带头领办”，充分利用大企业在信息、技术、资金、市场运营方面的优势以及农业经营管理人才的智力资源，极大地增强了农户的市场竞争力，为农业现代化创造了条件。而且，农业现代化的发展可以降解农地对农村人口承载能力持续下降的压力，进而提高农业对大工业发展需求的支撑能力，以促进工农的协调发展。

(二)推行土地承包经营权入股公司有利于城市的建设发展

统筹农村与城市发展的矛盾在于，随着城市化步伐的加快，如何满足城市建设发展和第二、三产业发展对土地的需求。现行做法一般是通过变更土地所有权的方式实现。即政府统一征地，再将征收的土地使用权出让给土地开发者和用地企业。但在转权中，国家向农村集体经济组织支付极低的农地补偿费，而在转用为非农用途后，产生的巨额土地增值却归于政府，但在工业优先和城市优先的国家发展战略下，政府将大部分土地增值收益投向城市建设，而只有一小部分投向农村农业，这使得农民失去了土地却没有得到相应的好处，政府通过农地征用制度演变为城市从农村摄取利益的“抽血机”，农民的利益集体性受到剥夺，由此导致的农民被迫失地、失业，恶化了农民生活现状并激化了官民矛盾。以这种强权手段来解决土地需求问题，一则违背农民意愿，将农民强制赶出农地，严重侵害农村的利益;二则将城市推向孤岛式的发展之路，不利于城市长期的健康发展，由此，反而使统筹城乡陷入新的矛盾。

要缓解这一矛盾可以寄希望于，农民可以自愿以土地承包经营权入股公司，第一，满足了企业发展对土地的需求，在保证农地用途不变的前提下，将企业对城市土地的需求转移到农村;第二，保障了农民的自主选择权，包括农民处置土地承包经营权的利益选择和是否倚赖于土地的职业选择，这既可减少国家征地过程中产生的冲突和矛盾，也有利于农民实现职业自由的公民权利。而在未征地的农村地区，轻壮劳动力大多进城打工，导致大量土地撂荒，若允许农民以土地承包经营权入股的形式获取收益，不仅能够盘活这些撂荒土地，实现适度规模经营，推进农业发展和粮食安全，而且部分农民进城务工有利于推动城市的建设和发展，实现工业农业的统筹，农村城市的“双赢”。由此看来，重庆率先出台土地承包经营权入股公司的规定，给予了农民更多的选择权，体现了行政民主，而且“有利于城乡统一劳动力市场的形成，有利于城乡统一的资金市场的形成，有利于缩小了城郊农村和边远农村的差距”［3］。这一兼顾城市发展和农民的权利保障的措施促进了城乡统筹改革与发展的实现。

二、土地承包经营权入股公司的现实困境

土地承包经营权入股公司利于实现城乡的统筹发展、工业农业的和谐共赢，但现行制度框架下，回归于实践层面，困境丛生。以下主要从制度障碍和实践风险两个方面加以分析。

(一)土地承包经营权入股公司的制度障碍

1．土地承包经营权入股公司与现行物权制度的矛盾

在农村土地承包经营权问题上，立法态度经历了从“禁止流转到逐步开放”的过程，且自 2002 年《农村土地承包法》颁布以来，以《农村土地承包法》、《土地管理法》、《物权法》、《农村土地承包经营权流转管理办法》等为核心，构建了一个较为统一的农村土地承包经营权流转的法律体系。这一法律体系明确了农村土地承包经营权用益物权的法律性质，并根据其取得方式的不同，将其具体分为两种类型: 一是通过家庭承包取得的土地经营权，二是以其他方式取得的承包经营权。后者是指不宜采取家庭承包方式的“四荒”土地，根据《农村土地承包法》对其转让或入股，法律没有进行严格限制，本文不做讨论。本文仅以家庭承包取得的土地经营权为分析对象。

第一，根据我国《农村土地承包法》第 32 条的规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。但该法第 41 条又严格限制了转让土地承包经营权的条件: 一是转让人要有稳定的非农职业或者有稳定的收人来源;二是需经发包方同意;三是受让方是从事农业生产经营的农户。可见，土地承包经营权的受让方仅为农户，不包括公司。

第二，《农村土地承包法》第 42 条规定: “承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产”。但此处的“入股”不同于《公司法》中的入股。原因有三: 首先，从该法整体来看，《农村土地承包法》第 42 条和第 49 条都涉及到“入股”一词，同一法律规范中其内涵自然相同。而在第 49 条中将“转让”与“入股”作为并列的两种流转方式，可见二者具有不同的含义。根据前述可知土地承包经营权入股公司(即公司法中的入股)实为转让性质，那么此法中的“入股”显然不同于公司法中的“入股”，即不是指将土地承包经营权量化为股份后投入公司中，而仅指承包人之间将土地承包经营权入股进行合作农业生产;其次，就法条本身而言，“承包方之间”是指入股农业合作生产的主体仅限于“承包方”即作为土地承包经营权的农户。“从事农业合作生产”是指农户以入股形式组织在一起，收益按照股份分配，而不是将土地承包经营权入股作为赚取经营回报的投资［4］。再次，从相关部门规章来看，《农村土地承包经营权流转管理办法》(以下称《管理办法》)第 35 条对“入股”做了明确界定，入股是指实行家庭承包方式的承包方之间为发展农业经济，将土地承包经营权作为股权，自愿联合从事农业合作生产经营;其他承包方式的承包方将土地承包经营权量化为股权，入股组成股份公司或者合作社等，从事农业生产经营。按此逻辑，土地承包经营权“入股”仅指入股农业合作社，而不包括出资公司。

综上可知，在以家庭承包土地的情况下，以土地承包经营权入股公司与现行物权制度相违背，这也是重庆土地承包经营权入股公司的试点被中央叫停的法律原因之一。

2．土地承包经营权入股公司与现行商事制度的矛盾(1)经营权机理与公司机制的冲突

土地承包经营权制度追求效率与安全的双重实现，既要通过土地承包经营权的有效流转，实现土地的规模化经营，以提高土地效益;又要满足农民的生存安全，在社保制度尚不完善的情况下，使农民保有赖以生存的“命根子”土地。因而，无法实现土地承包经营权的自由转让。而根据公司的基本原理，一旦股东(农民)将财产(土地承包经营权)作为投资投入公司，股东获得公司股权，便失去对原有财产的控制力，继而由公司独立享有对该财产(土地承包经营权)的占有、使用、收益、处分等权能。可见，农民土地承包经营权让渡于公司与土地承包经营制度的初衷相违背。

(2)企业设立环节与公司制度的冲突

第一，出资形式的问题。根据《公司法》第 27 条规定: 股东可以用货币出资，也可以用实物、知识产权、土地使用权等可以用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。可见，土地承包经营权作为非货币财产必须具备两个条件: 一是具有货币可估价性，二是可以依法转让。但就土地承包经营权的定价评估而言，虽然重庆市的86 号文件中规定: “以农村土地承包经营权或者其他非货币财产出资的，应由会计师事务所进行资产评估，并根据资产评估结果进行验资”。但是，该条只规定了评估主体，而且如何进行评估，评估标准是什么，这个标准是如何产生的? 却缺乏明确细致的规定，这便使会计师事务所无法操作，不能对土地承包经营权评估作价，则无法确定公司的注册资本，直接影响公司成立。

第二，股东人数问题。有限责任公司由 50 个以下股东出资设立是《公司法》对股东人数的规定。而实践中入股农户常常超过 50 人，如重庆涪陵桂楼实业公司与 400 户农户合作启动建立生猪养殖公司。这一现实直接挑战有限责任公司的股东人数上限。针对此法律障碍，86 号文件引入股东书面委托本村村委会代行股东共益权的方式或者信托持股的方式。即使这一对策使公司得以合法设立，但是其本身也存在很多值得探讨的地方: 其一，被委托的村委会是否能真正体现农民的意志? 其二，“采取信托持股方式的，在申请登记时应当提交‘信托持股合同’，登记机关将受托人登记为公司股东”，如此规定的目的在于，确保农村土地承包经营权仍与原农民股东具有直接或间接的利益关系。但是，原农民股东转让信托受益权不需要进行工商变更登记。那么，是否与 86 号文件维持农民股东与农村土地承包经营权的利益关系的初衷背离?

(3)企业经营环节与公司制度的冲突

这一冲突主要体现在公司经营期间，土地承包经营权作为公司独立的财产，公司有对其占有、使用、收益、处分的自主经营权。现有法律对土地承包经营权的规定与公司法所赋予的经营权之间的矛盾，主要涉及到以下几个方面的问题。

第一，土地承包经营权的流转限制制约了企业自主经营权的行使。一方面，如果根据经营或发展需要，公司要对土地承包经营权进行调整，却受到严格限制，因为依据《土地管理法》第14 条的规定，在土地承包经营期限内，对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。另一方面，根据现行的《担保法》和《农村土地承包法》的相关规定可以得出，通过家庭方式取得的土地承包经营权在原则上禁止设立抵押，这在一定程度上限制了企业的融资。实践中，融资难问题十分严重。例如，全国第一个以土地承包经营权入股的公司———重庆市江津区牌坊村仁伟有限责任公司，由于前期柑橘果树种植急需融资，但在土地承包经营权无法抵押的情况下，迟迟未能获得资金，最后在当地政府的支持下，才从国家开发银行获得政策性贷款［5］。

第二，土地承包经营权期限限制影响了公司的存续与经营。

我国现行法律将土地承包经营权设置为一种有期限的权利，《农村土地承包经营权流转管理办法》又规定，农村土地承包经营权流转不得改变承包土地的农业用途，流转期限不得超过承包期的剩余期限。可见，土地经营权入股设立有限责任公司，其公司的存续期限只能是土地承包期的剩余期限。而我国公司法对公司的存续期间是持永续的态度，即除非出现了合法的事由予以解散或被宣告破产，公司将永久存在。土地承包经营权的有限性便限制了公司存续的无限性，并引发一系列问题。如按重庆市 86 号文件的办法，各农户股东的土地承包经营权剩余期限长短不一的，公司存续期间是以最短的为准，一则会导致投资人和剩余期限相对较长的农户都不愿与剩余期限较短的农户合作。二则，因为农业生产周期较长，如果土地承包经营权的期限届满刚好是农业的收益期，期限届满导致的企业终止严重影响企业的经济效益。

(4)市场退出环节与清算制度的冲突

土地承包经营权入股的农业公司参与市场竞争，难免会出现破产的情形而且在土地承包经营期限届满等公司解散事由发生时，公司也必然存在清算问题。由于涉及到土地承包经营权这种特殊的公司财产，与我国现有清算制度产生了不协调之处。《农村土地承包经营权流转管理办法》第 19 条规定，“股份合作解散时入股土地应当退回原承包农户”，体现了法律对入股农民进行特殊保护。而根据《企业破产法》第 30 条“破产申请受理时属于债务人的全部财产，以及破产申请受理后至破产程序终结前债务人取得的财产，为债务人财产”，由此推知，在公司出现解散事由后，公司应依法依其财产偿还对外债务，农户的土地承包经营权作为公司财产的组成部分，农业公司一旦进入清算程序，土地承包经营权可能用于偿还公司债务，农户将面临失地失业失利的风险。这与前述的《农村土地承包经营权流转管理办法》规定矛盾，严重影响土地对农民生存保障和社会保障功能的发挥以及整个社会的和谐稳定。

(二)土地承包经营权入股公司的风险分析 1．土地承包经营权入股公司的经济风险

我国社会保障制度城乡差距悬殊。不同于城市居民享有的养老、失业、医疗、生育、工伤五大部分齐备的社保制度，农村农民的社保制度刚刚起步，而且覆盖面窄、承保力度不足，社保的重担主要仍落在家庭和土地上，而整个家庭的稳定财产唯有土地。可见，在没有建立完善的农村社会保障体系之前，农村土地不可避免承载着双重功能，即生存功能和社会保障功能。土地既要满足农民基本生活需要的财产，更是保障农民生老病死的最后防线，可谓是农民的“命根子”，特别是在中西部经济欠发达地区，这两大功能尤为突出，很多农民外出打工，但离家不离田，尤其是 2008 年金融危机导致的企业倒闭而引发的农民工返乡潮，更是加强了农民对土地的依赖心理。而土地承包经营权入股公司，农民的土地承包经营权便成为公司独立的财产，随着市场竞争的瞬息万变，风险无处不在，一旦农业公司经营不善或遭遇其他风险，很有可能出现破产或以公司财产(包括土地承包经营权)偿还债务等情形，这势必造成农民永久性丧失土地承包经营权而使其失去根本的生活来源，所以，现行有关农地立法不可忽略土地社会保障功能这一出发点［6］，需要妥善处理土地承包经营权入股公司带来的经济风险。

2．土地承包经营权入股公司的道德风险

在农业公司当中，小股东(农民)和可能面临来自大股东等公司管理者的道德风险。人数众多的股农在公司中的股份比例微小，显然不敌经济实力雄厚的龙头企业，因而很难参与公司的经营、决策和监督，无法建立对大股东的制衡机制，在与龙头企业合作中处于非平等的弱势地位［7］。而且能进入公司“三会”的大部分是强势企业或者大股农，由他们成为代理人，代表所有股东的利益行使管理和监督权。受知识水平和能力所限，农民与其他股东之间的信息严重不对称，作为代理人的公司经营者，其行为完全可能偏离股农的目标，由此产生的道德风险不仅不能使农民增收，而且严重损害农民的经济利益。

3．土地承包经营权入股公司的政策风险

对于土地承包经营权入股公司，在相关法律法规中处于空白，而中央政府出台的相关政策文件中也很少提及。迈出第一步的是重庆市工商行政管理局出台的 86 号文件，但该文件只是职能部门推出的一纸红头规范性文件，实际上承载的是一项政策。但这一政策一经出台，实践中土地承包经营权入股公司层出不穷，在实践推行正如火如荼之际，2007 年 7 月土地承包经营权入股公司被中央叫停，“国家部委在调研后指出，重庆暂不宜大规模推广土地承包经营权入股设立公司，但可在小范围试点，进行探索”［8］。试点成功与否，国家或地方政策变幻不定，农业公司何去何从面临着极大风险，农户和公司的利益都处于不确定之中。

三、建立土地承包经营权入股公司制度的基本构想

现阶段，考虑到土地肩负着农民的生存和社保功能，特别是世界金融危机下我国经济增速减缓、农民返乡等现状，土地承包经营权有限转让应该还是长时间内土地政策的主要基调。理论是灰色的，探索之树常青。那么，在现行法律框架下，寻求土地承包经营权入股公司的制度规范和渐进发展，需要在《公司法》之外，构建专门的农村土地承包经营权公司法律制度《农业公司法》，对农村土地承包经营权入股公司进行适当干预，对农民股东的利益倾斜保护。以下大致勾勒出需要对农村土地承包经营权公司做出不同于一般公司的特殊规定，归结为公司设立、公司退出、公司治理、农业保险四个方面。

(一)公司设立方面

1．建立土地承包经营权价格评估制度

为了使土地承包经营权具有出资的适格性而顺利折价入股并保证折算价格趋于合理，需要对土地承包经营权进行价格评估。应当确立明确的价格评估机构、价格评估标准和价格评估程序。首先，土地承包经营权价格评估机构属于依法设立并具有评估土地价值能力的资产评估机构担任，多为会计师事务所;其次，需建立健全地籍调查、土地信息动态管理制度，建立包括基准地价、标定地价为基础的土地价格体系，进行规范而科学的土地评估等定价、资产评估。再次，农民股东办理农村土地承包经营权权属转移手续后，应由土地价格评估机构对土地承包经营权进行资产评估，并根据资产评估结果进行验资，并出具相关证明。

2．公司的经营范围和股东人数应特殊规定

保障粮食安全，坚守 18 亿亩耕地不动摇，要求土地承包经营权入股不得改变土地的农业用途，因此需要确定公司的经营范围只能是与农业生产经营相关的项目，包括农、林、牧、渔业和农、林、牧、渔服务业，可以兼营与农业产业化相关的农产品加工、销售，农机具销售和维修、农业技术开发和技术转让、广告经营等业务，也可以因地制宜地从事农业观光旅游、果蔬采摘等适宜发展当地农村经济的其他经营活动。公司分支机构的经营范围不得超过公司的经营范围。同时，考虑到农村集体组织人数较多，农民的实际需求，应该突破《公司法》所规定的 50 人的人数上限。

(二)公司退出环节

1．农村土地承包经营权到期不一定导致公司的终止

公司在设立时，根据契约自由原则，设立人之间可以通过自愿协商，选择设立有期限或者无期限的有限责任公司，若以农村土地承包经营权期限作为公司的经营期限设立有限责任公司，那么农村土地承包经营权到期则公司终止。但如果设立无期限公司，农村土地承包经营权到期也不一定导致公司终止。因为在公司存续期间，股东的初始出资可能会保持原始形态，也可能会经过流转转变成另一种形态。农村土地承包经营权在一定年限里，发挥了应有的生产作用，实现了价值属性，其价值已从实物形态转变成了其他价值形态。因此，农村土地承包经营权到期，只要公司未解散则依然存续，农民股东依然是公司的股东。即使在新一轮的土地承包经营权发包中，该农民取得承包经营权后继续入股该公司，这实为新的原始出资，可视为增加注册资本的情形。

2．公司清算中的财产分配规则

一方面，非破产清算中的财产分配。依据《公司法》的规定，清算财产的分配顺序依次为: 清算费用、职工的工资、社会保险费用和法定补偿金、缴纳所欠税款、清偿公司债务、剩余财产按照股东的出资比例分配。如果剩余财产多于出资时财产，为了倾斜保护农民权益，应规定农民股东可以按照出资比例，优先取回相应价值的具有剩余年限的农村土地承包经营权。另一方面，破产清算中的财产分配。在破产清算中，农民财产，包括农村土地承包经营权应与其他破产财产遵守同等的破产财产的变价与分配程序。但基于农村土地承包经营权自身的特殊性，对变价程序应做出以下特殊规定: 第一，与《农村土地承包法》的规定相协调，规定该农村土地所属集体经济组织的成员享有优先购买权;第二，严格遵守有资质的评估机构进行的评估作价程序之后，才能进入进行变价;第三，农村土地承包经营权受让人必须是农业经营者，不得改变土地用途;第四，农村土地承包经营权受让人必须办理权证变更登记，且在该土地所属农村经济组织备案，以实现公信公示效力，而且有利于对土地使用的监督;第五，农村土地承包经营权受让人必须向原农民股东支付补偿费，以补给农民的社保需求。

(三)治理结构选择 1．“三会”齐备 根据公司法的第 51 条和第 52 条规定，人数较少或者规模较小的有限责任公司可以不设置董事会或者监事会，仅设立一名执行董事或者一到两名监事。但是由于农民的土地承包经营权是其生存与发展的根本，为了有效控制农民股东入股的风险，法律在规范农村土地承包经营权入股公司时，必须在机构设置上保障农民的利益，故应当规定无论土地承包经营权入股公司的人数和规模，都必须设立股东会、董事会、监事会，完善公司治理结构，赋予农民股东参与公司治理和通过正当程序维护自身利益的权利。

2．设置信托制度

此制度的设立，发挥多重功效，可谓一举数得。其一，股权信托制度原初设置初衷是为了协调股东实际人数与公司法关于有限责任公司股东 50 人人数上限的矛盾，如 86 号文件规定，当农民股东人数超过 50 人，根据股东自愿，可选择股权信托来实现股权的管理;其二，农民股东人数多但股权分散，股权信托制度可以发挥集中股权的功能，以制衡大股东的利益，克服农民小股东利益被大股东损害的现象;其三，股权信托制度可借鉴职工信托持股的架构［9］，设计一种三层的法律架构: 一是出资农民(委托人、受益人)，二是农民持股理事会(委托人、受益人的代理人)，三是名义股东(受托人)。此处的名义股东由农民股东担任，这不同于一般公司的高管，避免了高管作为代理人可能存在的道德风险，由于名义股东、持股理事会以及全体出资的农民都具有利益一致性，由此产生的道德风险较低。

3．农村集体经济组织派员参加监事会

由于前述制度设计中，要求农村土地承包经营权公司的经营范围，限于与农业生产经营项目相关，即坚持我国对土地特别是农地的用途管制。一般而言，土地用途管制包括两种方式，事前监督与事后保护，前者主要体现为变更土地用途必须报请有权机关审查批准。除此之外，还需要在农村公司制度设计中体现，由于农村土地归集体所有，土地是否适度利用对于农村集体的长远利益具有重要意义，因此，农村集体经济组织应当对公司的经营行为进行监督，派员参加监事会，监督公司对土地的经营管理，以防止过度利用土地，损害农村土地可持续发展的利益。

(四)强制农业保险

农业既面临市场风险，又受到自然因素的影响，是国民经济中社会效益高而自身效益低的天生弱质产业，而公司的大多数股东为农民，土地经营权是其根本的生活保障。因此，为减轻自然灾害给农业生产者可能造成的风险损失，有必要发挥政府的调控作用，加强农村土地承包经营权公司的风险管理，在《农业公司法》中强制农村土地承包经营权公司进行农业保险。但农业的高赔付导致了农业保险的高保费，而高保费又令更多的农民买不起保险。如此一来，我国的农业保险就在两难境地中踌躇。要跳出困境，发展农业保险还必须依靠政府的补贴支持。国外的经验值得重视和借鉴，美国政府对从事农业保险业务的机构提供大规模的保费补贴，从而使农民能以较低的保费率普遍参加农业保险［10］。日本对农业保险的补贴达50 －70%;法国、菲律宾为50%。另处，世界各国多视农业保险为非盈利性的政策性保险［11］。然而我国国家政策对农业保险的支持力度极弱，而且我国农业保险业发展的现状也处于萎靡状态。鉴于此，强制农村土地承包经营权公司购买农业保险，以降低农民的投资风险，依靠两条路径: 一是在《农业公司法》中规定，强制农村土地承包经营权公司购买农业保险;二是完善农业政策性保险的法律制度，尽快出台《农业保险条例》，建立完善的农业政策性保险公司，明确政府扶持的方式与力度，从而为农村土地承包经营权公司的发展保驾护航。

结语

三十多年的改革实践，在二元结构不变的情况下，土地立法和政策从可承包，到可出让，再到可入股呈现出一种逐渐放松规制和多元化运行的机制。社会的认知和态度，也从反对到赞成，到普遍推行，再到通过制度构建加以保障。土地承包经营权入股公司也处于这一发展轨迹之中，局部的先行先试的探索，如重庆的土地新政，虽然非议不少、困难重重，但在社会转型、改革深化、发展加速的当下，我们更需要用科学发展的眼光、锐意创新的精神、宽容大度的态度和依法治农的理念，去推动历史和制度向前迈进，即使是一小步。

参考文献:

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［3］刘俊． 中国土地法理论研究［M］． 北京: 法律出版社，2006． 261．

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第二篇：试论城乡统筹发展中的土地制度改革

试论城乡统筹发展中的土地制度改革

邓涛

【专题名称】体制改革

【专 题 号】MF1

【复印期号】2009年04期

【原文出处】《中国发展》(京)2008年4期第90～94页

【作者简介】邓涛，研究员，博士后，重庆社会科学院财政金融研究所所长、重庆社科院决策咨询研究中心主任。（重庆 400020）

【内容提要】 该文以科学发展为指导，结合十七届三中全会精神，分析了统筹城乡发展中土地制度缺陷引发的矛盾和问题，提出了重庆市作为统筹城乡综合配套改革试验区，在土地制度改革中的思路和相应的配套政策支持。

【关 键 词】城乡统筹/土地制度/改革

为了更好地贯彻落实科学发展观，加快推进西部大开发的顺利实施，切实解决好“三农”问题，缩小城乡差距，国家批准重庆市设立城乡统筹综合配套改革试验区。重庆市将充分发挥土地在城乡统筹发展中的作用，加快农村土地制度改革，强化农村土地所有权获得资产性收入的权利，向实现城乡土地制度的公平合理改革目标迈进。统筹城乡发展中土地制度缺陷引发的主要矛盾和问题

随着城乡统筹发展的不断推进，土地制度的缺陷，如农村土地难以合理流转和有效配置、农村土地难以市场化、农民征地补偿严重不足等问题日益暴露出来。

1.1 土地所有权主体二元化导致的收益差异化

依照《宪法》和《土地管理法》的规定，我国土地实行社会主义公有制，包括全民所有制和农民集体所有制两种形式，土地所有权也相应有国家土地所有权和集体土地所有权两种类型。两种不同的所有权主体，却导致了收益的巨大差异。如，对于集体建设用地，只能用于本集体组织内的乡镇企业、宅基地和乡（镇）村公共设施和公益事业建设，不能私自改变建设用地的用途，不得出租、转让，抵押建设用地。在《物权法》中，对城市建设用地和农村建设用地使用权人，也享有不同的权利，即：农民对宅基地只有占有和使用的权利，没有收益的权利，更不能转让、互换、出资、赠与或者抵押。

造成这种收益差别的原因主要是城乡二元土地制度。城市建设需要使用集体土地，必须先由国家征用转变为国有土地，城市建设用地的使用权人也依法享有对土地的占有、使用和收益的权利。而城市居民不能购买、租住农村集体经济组织或农民建设的住宅，使得农民出租、出售住房无法获得房租等经营性收入和因房屋增值所带来的投资性收入，限制了农村凭借土地所有权获得资产性收入的权利。尽管如此，为了获取土地的财产性收益，农村的“小产权房”问题仍然屡禁不止。

1.2 土地承包权保护不到位导致的社会冲突

尽管我国的《农村土地承包法》早已颁布，但在农村，农民土地承包权被剥夺，地方政府在执行《农村土地承包法》时越界的现象仍较严重。如一些地方政府违背农民意愿，擅自将农用地转为建设用地，“以租代征”将农用地转为非农业用地，非法批准建设用地行为呈现蔓延上升之势，违规违法用地并没有得到有效遏制。

违规违法用地危及社会和谐稳定，首先是危害农民利益。土地是农民重要的生产生活资料，而且具有社会保障功能。农民持有土地，或者土地被依法征用，可以保证农民现有生活

水平不降低、长远生计有保障。但违规违法用地规避补偿安置，农民面临风险非常大。农民一旦拿不到土地租金，得不到应有补偿，被占用农地又无法复耕，就可能陷入“种田无地、就业无岗、社保无份”困境。因此农民目前迫切希望稳定土地承包权。如果农民的承包权得不到保护，农民的经营性收入不能保证，财产收入又为零，必将进一步拉大城乡差距，给社会带来不稳定因素。

1.3 城乡建设用地市场交易缺失导致的配置效率低下

我国规定任何单位和个人使用建设用地必须使用国有土地，而国有土地的一级、二级市场由各级政府垄断，在地方利益和土地财政的推动下，城市土地资源供应日趋紧张。一是城市用地规模失控，随着城市化的加速和开发区热的兴起，忽视了城市建设控制规划，追求过高的人口与用地规模，致使城市用地规模失控；二是城市用地结构及布局不合理，致使城市各类建设用地比例失调及其区位不合理；三是城市用地集约度偏低，造成土地浪费、土地利用产出效益低，对城市生态环境也带来破坏；四是城市土地管理机制不完善，造成城市土地资源浪费严重。

相对于国有建设用地供应的计划性和竞争的激烈性，农村集体建设用地则显得无市无价。由于农村建设用地的集体所有产权不明晰，又没有农村土地交易市场，因此，农村集体建设用地并未得到充分有效的利用。我国规定集体建设用地只能用于乡镇企业、宅基地和乡（镇）村公共设施和公益事业建设，除宅基地外，其它两类建设在广大农村还十分有限。由于城乡建设用地市场交易缺失，一方面是国有土地的价值不断上涨，另一方面是集体土地未充分利用，造成建设用地的配置不均，农村建设用地闲置严重。

1.4 土地所有权缺失导致土地流转缓慢

由于农村土地所有权的缺失，导致土地流转缓慢。农村土地流转，受到很多限制，如农民的土地不能抵押，耕地不能随便转成建设用地，非农建设用地要转到集体之外的其他人去承包这个地，或者把这个建设用地的使用权转到农民的集体之外，都要受到法律限制。农民对于土地的使用权和支配权的问题也没有得到根本解决。

土地流转在重庆发展较快，出现了转包、出租、转让、互换和入股等5种基本形式，在这5种形式中，转包形式比例最高，超过土地流转总量的1/2，其次是出租和转让，分别占20.31%和17.18%。尽管如此，重庆在土地流转方面仍然存在如下问题：一是土地流转发展不平衡。主城区流转的比例大大高于渝东南和渝东北地区。二是缺乏对农村土地流转的有效管理和引导，农户自发的土地流转还占相当的比例。三是土地流转市场机制不完善。目前，全市尚未形成统一规范的土地流转市场体系。四是土地流转过程中对失地农民的补偿较低，保障制度不完善，农民承包地出租的租金普遍较低，对农民权益的维护有待加强。

1.5 失地农民保障滞后导致的贫民化

随着我国城市不断扩张，失地农民规模日益扩大。据国土资源部统计，从1987年到2001年全国非农建设占用3300多万亩耕地，近七成是政府用行政手段方式征占土地。目前全国失地农民总数在4000万人左右，每年还要递增200万人。按照《全国土地利用总体规划纲要》，2000年至2030年的30年间我国占用耕地将超过5450万亩，届时失地农民将超过1亿人，而将近一半以上的农民将既失地又失业。由于集体土地在征地补偿制度上的缺陷，造成对农民的安置条件不合理，补偿标准偏低。相对而言，国有建设用地征用拆迁补偿机制则合理得多。

我国规定，在征地方案被批准之前，征地目的、位置、补偿标准、安置措施都应当告知被征地农民，应得到农村集体和农户的确认，但在实行中大多走样变味。从土地收益分配看，国家支付给失地的集体和农民的补偿标准与土地转为城市用地后的可获价值相差过大，确保维持被征地农民的生活水准相对不变的目标难以达到；从补偿在集体和农民之间的分配来看，补偿资金的相当部分又给了集体，实际的土地补偿很难集中于农民手上；同时，征地补

偿的水平与土地的最终使用用途相分离，难以体现对土地拥有者的公平对待。因此，失地农民贫民化的现象比较严重。

1.6 建设用地规模过大导致耕地红线难保

从中长期粮食安全角度考虑，我们必须守住18亿亩耕地这条红线，使粮食自给率稳定在95%以上，这不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基。但是，目前保护耕地的形势严峻。数据显示：第一次全国土地调查显示，截至1996年10月31日，我国耕地面积为19.5亿亩；2006年10月31日，为18.27亿亩，10年净减少1.24亿亩，平均每年净减少1240万亩。2006年我国净减少耕地460.2万亩。如果把18亿亩耕地守到2020年，那未来的14年间我国允许的耕地净减少量最多为2700万亩，平均每年不超过193万亩。这个数字不足前10年平均值的16%，仅为2006年的42%。可见，我国保护耕地的任务之艰巨。

相反，在耕地保有量急剧下降的同时，城乡建设用地大量增加。目前我国城乡建设用地总量为24万多平方公里，居世界第一，远远高于世界平均水平。我国耕地锐减的原因在于：城乡建设用地的增加，是在牺牲耕地的基础上完成的，同时，农村土地产权制度的弊端，使农户对土地难以形成长期稳定的预期。因此，在城乡建设用地上，必须转变靠新增建设用地谋求发展的思路，由增量供应转变为存量调整。与此同时，还要积极开发非耕地资源。努力实现布局上更趋合理、利用方式更加集约节约，逐渐实现总量不是增加，而是有所减少；不是再多占耕地而是逐渐还耕。统筹城乡发展中土地制度改革的思路

通过对全国各地土地制度改革的探索试验的总结，结合重庆市统筹城乡综合配套改革中的农村土地制度改革实践，明确重庆市在统筹城乡发展中的土地制度改革思路。

2.1 指导思想

全面贯彻落实科学发展观和“十分珍惜、合理利用土地，切实保护耕地”的基本国策，坚持以人为本，在稳定农村土地家庭经营制度的基础上，探索土地制度创新的有效方式，合理配置和管理土地资源，建立农村土地流转交易平台，以土地流转为手段，以制度创新为保障，以集约用地为目标，加快土地利用结构和空间布局调整，促进农村土地承包经营权依法、合理、有序流转，努力构建农村与城市建设用地“同地同价同收益”的框架，提高失地农民的政策补偿水平，探索出一条城乡土地制度创新模式，为全国土地制度改革发挥示范和带动作用。

2.2 改革目标

2.2.1 总体目标

在国家土地制度总体框架下，以节约集约利用土地为原则，打破所有制管理，实行用途管制，扩大农村凭借土地所有权获得资产性收入的权利，在全市建立起市域内土地占补平衡、异地流转，农村经营承包地和宅基地流转，促进农村土地的规模化、集约化经营，健全农民征地补偿机制，确保被征地农民得到公平合理的补偿和安置。到2012年，建立起城乡土地资源合理配置、保障农民土地权益的制度性框架，到2020年，建立起城乡土地资源统筹配置、城乡土地资源要素合理流动、符合科学发展、和谐发展、推动城乡土地制度公平合理的体制新模式。

2.2.2 具体目标

(1)打破非农建设用地必须征为国有的限制，保障农村土地集体所有者的权益，实现农村土地与城市土地的“同地同价同收益”，提高农村土地的资产性收入。

(2)探索农村集体建设用地流转办法，对已进城又不愿退出土地承包权和宅基地权的农民，探索在保留其土地权益的基础上，搞活土地有效使用的流转方式，避免土地资源的闲置。

(3)在保护和尊重农民土地承包权和宅基地权益的基础上，探索对农民进城后自愿退出的宅基地和承包地回购、置换等政策，采取土地换社保、提供免费培训、廉租房或给予住房补贴、子女免费义务教育、享受城镇最低生活保障等多种政策措施，鼓励农民自愿退出承包地和宅基地。

(4)建立对进城农民自愿退出的承包地和宅基地统一规范管理的制度及整合和合理利用土地资源的有效机制，最大限度发挥土地效益。

(5)在严格控制建设用地总量和农业耕地资源总量平衡的前提下，探索市域内土地耕地占补的指标异地调剂。

(6)按照规划，对生态环境脆弱地区农民退出的土地，主要实行退耕还林，减轻生态环境压力。

2.2.3 改革思路

(1)建立市域范围内的土地资源合理配置机制

在确保全市耕地总量动态平衡和建设占用耕地占补平衡的前提下，按照“推进一圈，强化两翼，增加储备，确保重点”的原则，建立起土地资源在全市范围内合理流动的体制和机制，充分发挥土地的宏观调控作用，优化资源和要素空间布局，实现节约和集约用地，促进重庆市“一圈两翼”战略实施，统筹城乡经济社会全面协调和可持续发展。

(2)建立市域范围内土地占补平衡制度

在国家批准的耕地和建设用地指标总量控制下，实行建设用地指标在区域间统筹使用，“十一五”期间优先保障“一圈”和区域中心城市的用地需求，建设占用耕地在全市范围内实现占补平衡。

(3)探索城镇建设用地增加和农村建设用地减少挂钩的协调机制

对于目前城市建设用地紧张和农村建设用地闲置的现状，合理确定城镇建设用地和农村建设用地挂钩的协调机制，缓和建设用地紧张的矛盾。同时，鼓励投资环境差、生态压力重的区县（特别是三峡库区和渝东南地区），积极探索建设用地指标流转，进行异地开发建设。

(4)建立农村土地流转制度，推进农村土地资本化

建立农村土地流转制度，一是探索以承包经营权作价入股的方式，建立农村土地合作社；二是探索农村宅基地和土地承包经营权以作价入股的方式，与农业龙头企业进行产权合作；三是探索建立农民自愿退出的农村承包地和宅基地的政府土地储备制度，配套建立宅基地和承包地回购制度；四是鼓励有条件的农民在自愿的前提下，自动放弃农村宅基地和承包，由农民转为城市居民。

(5)制定农村宅基地使用权及其房屋产权置换城镇社区廉租住房的办法

探索合理处置农民空置房的办法，允许在务工地和城镇已有居所的农民依法合理处置和利用在原籍的房屋；积极开展“以户对接”活动，鼓励利用已转移农民自愿放弃的宅基地、空置房承接安置高山贫困移民、生态移民等政策性移民；放弃或置换的宅基地通过整理复耕后，其指标应在市、区（县）两极合理调配使用，以确保“一圈两翼”战略的实施。

(6)改革和完善征地补偿制度

针对目前征地补偿制度的缺失，一是改革征地补偿办法，大幅度提高补偿标准，在对农民个人补偿中，把社会保障、就业培训及土地权益变现纳入补偿范围，充分体现土地的保障功能、就业功能和财富功能。二是在征地出让收益中，切块建立社会保障基金，全市统筹用于解决征地农民的就业培训、创业、安居、社会保障等问题。

(7)建立和完善全市统一的土地储备机制

针对目前土地储备分散，储备行为偏重企业微观目标、偏离政府宏观目标的实际，要规范全市众多公司土地储备行为，建立全市统一的土地储备机制，切实保障公共事业发展及公益设施建设用地。统筹城乡发展中土地制度改革的政策支撑

根据重庆市统筹城乡综合配套改革在土地制度方面的改革试验，结合中共十七届三中全会的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（下称《决定》），在统筹城乡发展中的土地制度改革，必须有配套的政策支撑。

3.1 打破“所有制管理”，实行“用途管制”

我国目前土地所有权仍然是国有和集体所有两种形式。以往对农村土地存在“所有制歧视”，相对“所有制管理”，“用途管制”则是相对科学的办法。“用途管制”是把一定区域内的所有土地进行规划，然后按照规划的用途实施管理。中央十七届三中全会的《决定》提出：“搞好农村土地确权、登记、颁证工作。”在此基础上，“科学规划”土地用途，“严格执行”，实行“用途管制”。有利于从严控制城市建设用地规模，有利于农民分享土地增值收益，保护农民土地权益。从长远看，消除“土地所有制歧视”，有利于逐步打破城乡二元体制。

3.2 稳定和完善农村基本经营制度，延长土地承包期

在农地产权改革上，稳定土地承包责任制。从保护农民土地权益出发，中央十七届三中全会的《决定》赋予农民稳定而“长久不变”的土地承包经营权，激励农民保护耕地，可以将土地的承包期和宅基地的土地使用权调整为70年，承包期届满可以按照国家的规定继续承包。在不改变土地用途的前提下，承包经营权人或者宅基地使用权人，可依法对于土地承包经营权和房屋所有权进行转包、出租、转让、入股、抵押，使农村土地能够成为土地资本。

3.3 实行“同地同价同收益”，确立集体建设用地收益权

在中共十七届三中全会的《决定》中，把征地限定于公益性项目。而对非公益性项目用地，不再征地，允许农民以集体土地“参与开发经营”，但其使用权可依法进入“城乡统一的建设用地市场”交易，确保农村集体建设用地与国有土地“同权同价”，赋予农村集体土地与国有土地同等的地位，保障农民以土地参与工业化和城市化的权利。同时，农村建设用地的使用权可以出让，集体建设用地使用权人可以在合同约定的期限内将建设用地使用权出让、出租、转让、转租和抵押，但农民转让、出租和抵押自己的住宅后，不得再申请新的宅基地。

3.4 建立农村土地流转交易平台，允许土地的合理流转

就“农村集体经营性建设用地”而言，《决定》明确，凡是依法取得的“农村集体经营性建设用地”，“必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”，农村土地产权交易必须在规范化的制度框架下进行。如，重庆将建立起我国第一个农村土地交易所，目的就是实现农村集体建设用地等诸项农村用地通过招拍挂方式，向城市建设用地的流转交易。在土地流转中，要按照依法、自愿、有偿的原则，土地承包经营权人可采取多种方式流转土地经营权和房屋所有权。流转期限不得超过承包期的剩余期限，流转后不得改变土地用途。集体统一经营管理的土地经营权和房屋所有权的流转，要在本集体经济组织内提前公示。

3.5 尊重农民的土地权利，提高失地农民的政策补偿水平

在中共十七届三中全会的《决定》提出，“依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障。”政府依然可行使征地权，但必须“及时足额”给予补偿，即按照土地级差原理和市场增值原理，对于失地农民进行“市场化赔偿”，而不是现行的按照农地产值一定倍数的“产值补偿”。同时，完善征地程序，保障农民的知情权、参与权和异议权，增加听证会制度。坚持以土地换社保，改革和完善现有的土地征用补偿费一次性货币发放的办法，全面构建失地农民的社会保障体系，切实维护农民利益。

第三篇：《物权法》中“土地承包经营权”条文设计研究

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《物权法》中“土地承包经营权”条文设计研究

作者：丁关良

来源：《浙江大学学报(人文社会科学版)》2005年第02期

[摘 要]全国人大常委会法工委《物权法(草案)》已明确界定用益物权性质的农用土地利用权名称为“土地承包经营权”。但该《物权法(草案)》中“土地承包经营权”条文设计存在着土地承包经营权概念未界定、标的物规定不甚明确、设立方式规定不科学、变更不尽合理和全面、承包地收回和调整不规范、土地承包经营权消灭种类不齐全等问题。应吸收并借鉴国内理论研究之成果和国外永佃权、用益权等用益物权法律规范《土地承包经营权》条文设计并予以修改，内容包括土地承包经营权的概念、标的物、土地承包经营权人、土地承包经营权的期限、土地承包经营权的设立、土地承包经营权的变更、土地承包经营权的流转和土地承包经营权的消灭。

[关键词]新型用益物权；土地承包经营权；条文设计与研究；建议稿

[中图分类号]F321．1

[文献标志码]A

第四篇：土地承包经营权入股农民专业合作社的三个法律疑难解析

土地承包经营权入股农民专业合作社的三个法律疑难解析

【摘要】对于家庭土地承包经营权入股农民专业合作社,目前还存在着土地承包经营权估价、土地承包经营权设定抵押和转让三个疑难问题。解决这三个问题,必须先从总体上考虑到保障农民根本利益及限定土地用途问题,进而认识到应当尽快建立健全农村社会保障制度,建立健全相应评估制度和相应监督机制,从而为土地承包经营权入股农民专业合作社扫除制度障碍。

【关键词】土地承包经营权;折价入股;农民专业合作社

【作者简介】刘俊,东华理工大学法学系主任,教授,硕士生导师;周春华,东华理工大学法学系讲师。

农村土地承包经营权是我国农村广大农民的最根本性权利之一,党的十七届三中全会作出的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出:“加强土地承包经营权流转管理和服务,建立健全土地承包经营权流转市场,按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可以发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社等规模经营主体。”这为进一步加快农村土地承包经营权流转制度的改革提供了政策依据。但在我国现行法律制度下,不仅农村土地承包经营权的类型不一,而且法律、法规对不同类型的农村土地承包经营权的流转的规定也不尽一致,特别是对以家庭为单位取得的土地承包经营权入股农民专业合作社尚存在一定难以澄清的疑难。因此,以十七届三中全会精神为指导,对我国相关立法进行梳理,厘清土地承包经营权入股农民专业合作社的法律疑难显得十分必要。

一、两类土地承包经营权的不同权利属性及入股农民专业合作社的区别性规定

在我国现行法律体系下,根据农村土地承包经营权取得方式的不同将其具体区分为两类:一类是以农户(家庭)为单位取得的土地承包经营权;另一类是另外一些个人和组织按照团体的形式采取招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权(以下简称以其他方式取得的土地承包经营权)。而依土地承包经营权是否进行登记,又可将其分为物权性质的土地承包经营权和债权性质的土地承包经营权。前者包括以家庭为单位取得的土地承包经营权和经登记而以其他方式取得的土地承包经营权。《农村土地承包法》第49条规定:“通过招标、拍卖、公开协商等方式承包农村土地,经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证书的,其土地承包经营权可以依法采取转让、出租、人股、抵押或者其他方式流转。”结合物权法的规定,我们可以得出结论:以其他方式取得的土地承包经营权,经依法登记的才具有用益物权效力;而未经登记的,则只能作为一般债权。有学者指出,因此种承包关系不涉及成员权的内容,对承包人的主体资格也没有限制,对承包人的权利也不必要一定成为一种长期稳定的权利,当事人间的权利义务关系应当由合同法来调整。当然,如果当事人愿意使其承包经营权成为长期稳定的物权,也可以依照法律规定经登记而设定物权。其土地承包经营权的入股须按照物权法和土地承包法的规定进行;但如果未经登记,其取得的土地承包经营权是否可以入股、如何入股,则应按照合同法、公司法等法律的规定进行。

土地承包经营权入股,是土地承包经营权流转的重要方式之一,物权法与土地承包法一脉相承,根据其权利取得方式的不同对其流转进行了区别性规定。对于以家庭为单位取得的土地承包经营权的流转,应依照《物权法》第128条的规定“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定,有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转”,原则上不可以入股,而对通过其他方式取得的土地承包经营权,根据《物权法》第133条的规定,其流转依照农村土地承包法等 1

法律和国务院的有关规定,可以以转让、入股、抵押或者其他方式流转。

具体到以土地承包经营权入股农民专业合作社的问题,2007年开始实施的农民专业合作社法本身并未作出具体规定。但根据《土地承包法》第42条的规定,农户可以自愿联合将土地承包经营权入股,从事农业合作生产。同年6月农业部发布了《农民专业合作社示范章程》(以下简称《示范章程》),《示范章程》虽然不具有强制效力,但其规定可作为参考。《示范章程》第38条规定,本社成员可以用货币出资,也可以用库房、加工设备、运输设备、农机具、农产品等实物、技术、知识产权或者其他财产权利作价出资,但不得以劳务、信用、自然人姓名、商誉、特许经营权或者设定担保的财产等作价出资。成员以非货币方式出资的,由全体成员评估作价。土地承包经营权显然属于“其他财产性权利”的范畴,农民专业合作社属于农业合作生产组织的典型代表。因此,两类土地承包经营权作价入股农民专业合作社都没有法律上的障碍。但仔细推究土地承包法、农民专业合作社法的有关规定,两类土地承包经营权在入股农民专业合作社问题上仍存在一定的区别。

第一,两类土地承包经营权可以入股的范围不同。以其他方式取得的土地承包经营权可以入股,且对入股的对象在范围上没有明显的限制,只是不得改变土地的农业用途。而对以家庭为单位取得的土地承包经营权,有观点认为:农户之间可以联合以土地承包经营权作价入股农民专业合作社,但不能入股农业龙头企业或参股联营从事农产品加工、运销等。

第二,两类土地承包经营权入股农民专业合作社的成员资格有所区别。以家庭为单位获得的土地承包经营权作价入股农民专业合作社,其主体资格上不存在限制。但以其他方式取得的土地承包经营权作价入股农业合作社则要具体分析了。由于农民专业合作社法规定其成员中,农民至少应占成员总额的80%,成员总数二十人以下的,可以有一个企业、事业单位或者社会团体成员,成员总数超过二十人的,企业、事业单位或社会团体成员不得超过成员总数的5%。而土地承包法对以其他方式取得土地承包经营权的主体资格并没有严格规定,其权利主体既可以是发包方内部成员(包括农户、联户、个人),也可以是发包方以外的单位、个人。因此,此类土地承包经营权如果由发包方内部或外部的农民成员获得,其作价入股农民专业合作社的主体资格没有限制,但如果此类土地承包经营权的主体是单位,则入股农民专业合作社应受到上述成员资格上的限制。

二、土地承包经营权入股农民专业合作社的三个法律疑难

如前所述,土地承包经营权入股农民专业合作社本身并不具备法律上的障碍,但结合土地承包法、担保法等法律的规定,与土地承包经营权入股农民专业合作社相关的法律疑难却依然存在。最突出的有三点:一是如何对土地承包经营权进行入股时的价值评估;二是入股后,农民专业合作社可否以该土地承包经营权设定抵押;三是农民专业合作社可否转让成员入股的土地承包经营权。

第一,如何进行土地承包经营权的价值评估。农民专业合作社法首次在立法中肯定了合作社的独立法人地位,独立的财产是其对外承担法律责任的必备条件之一。依《农民专业合作社法》

第4条第2款的规定,农民专业合作社的资本由成员出资,公积金、国家财政直接补贴,他人捐赠以及合法取得的其他财产组成。合作社享有对以上财产的占有、使用和处分的权利,并以上述财产债务承担责任。但农民专业合作社法对成员的出资方式并未作出具体的规定,而是留待农民专业合作社章程进行规定。究其原因,立法本意在于认为上述问题可以参照公司法的相关规定来执行。《示范章程》第38条规定:本组织成员认购股金可以用货币出资,也可以用库房、加工设备、运输设备、农机具、农产品等实物、知识产权或其他权利作价出资,但不得以劳务、信用、自然人姓名、商誉、特许经营权或者设定担保的财产等作价出资;成员以非货币方式出资的,由全体

2成员评估作价;以土地承包经营权作为入股的出资,显然属于非货币形式的出资,应该在入股时进行价值评估。

但这种价值评估应如何具体操作,笔者以为仍然存在一定的疑难。一是因为《示范章程》仅起到指导和参考作用,并不具备强行法的效力;二是由全体成员评估作价是否具有可操作性?参照公司法规定,股东以货币以外的其他方式出资,都必须由国家核准登记的资产评估机构进行资产评估,以按照国家有关规定作出的加以量化的评估结论为具体出资额,以更好地保护股东及交易相对人的利益。但农民专业合作社作为以“人合”为主、兼具“资合”特点的独特法人类型,与以“资合”为特色的公司在资本制度上是否应采取完全一致的做法还有待商榷。从合作社法基本理论出发,我们认为,“社员民主管理”、“社员经济参与”和“合作社自治和独立”的现代合作社基本原则决定了在处理合作社内部事务上,合作社应享有充分的自主权利,对于合作社的资本形成,合作社章程完全可以自由约定。合作社章程中既可以规定需要经过评估机构的评估作价,也可以约定经全体成员讨论进行评估作价。在合作社创立之初,合作社成员相对较少,对非货币形式出资由全体设立人评估作价尚且可行,但合作社发展壮大过程中,新成员加入时,如果以非货币形式出资,此时,合作社成员数量庞大,如何做到“由全体成员评估”就值得疑问了。因此,为体现农民专业合作社公平管理的特点,规范其运作,防止合作社整体利益及其他成员利益受到损害,我们认为应提倡以非货币形式出资须经合作社成员大会讨论决定的评估机构进行评估作价为宜。

另外,对以非货币形式出资的总额应作出一定限制,虽然包括土地承包经营权在内的非货币财产可以作价入股,但出于合作社运行的需要和维护交易安全的考虑,可以参照公司法,规定货币出资的比例不得低于合作社注册资本的30%。

第二,土地承包经营权能否设定抵押的法律分析。抵押是现代企业融通资金的一种主要方式,土地承包经营权入股农民专业合作社后,在生产经营过程中,作为兼具对外赢利性和对内非赢利性的独特法人实体,合作社以企业自有财产设定抵押是很有可能的。一旦以参股的土地承包经营权设定抵押,在合作社不能如期清偿主债务的情形下,土地承包经营权将面临主体的变更。有学者认为:目前,我国农村社会保障体系尚未全面建立,土地承包经营权和宅基地使用权是农民基本生产生活保障。如果允许以土地承包经营权设定抵押,农民很有可能丧失土地这一基本生活保障,因此不宜放开以其为标的的抵押行为。而以其他方式取得的土地承包经营权,由于其承包的土地主要是“四荒”土地,这些土地不像耕地、林地和草地具有很强的社会保障功能,且承包人是采用招标和公开协商等生产化方式承包的,其依法取得的土地承包经营权应当允许按照市场原则和物权原理流转,应当允许设定抵押。

我国现行立法实际上采纳了上述观点,《物权法》第180条沿袭了《担保法》第34条的规定,明确了“以招标、拍卖、公开协商等方式取得的土地承包经营权可以设定抵押”。由于我国在农村集体所有的土地上,长期实行的是土地所有权和承包经营权并存的“两权分离”制度,在土地使用权上同时存在所有权人与承包经营权人两种权利主体,在学理上由此产生了种种的困惑。对土地承包经营权是否可以设定抵押,担保法和物权法虽未明确规定,但《物权法》第184条、《担保法》第37条均明确规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”,结合《土地承包法》第128条关于土地承包经营权流转的规定,可以认为以农民家庭为单位获得的土地承包经营权不可以设定抵押。最高人民法院2005年发布的《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条规定对此予以了明确:“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的,应当认定无效。对因此造成的损失,当事人有过错的,应当承担相应的民事责任。”

对上述立法和司法解释的规定,学术界早就颇有微辞。笔者以为应当允许合作社以农民作为出资的土地承包经营权设定抵押。其一,既然物权法已经明确了土地承包经营权用益物权的性质。就应更加注重其使用收益的目的,充分发挥其相应的融资功能。按现行法的规定,以家庭为单位取得的土地承包经营权不得设定抵押,对广大农户和合作社来讲,其拥有的只能是一种不完整的用益物权,严重制约了土地融资市场的发展,抑制了农地的价值担保功能,限制了土地承包权价值最大化目标的实现。当前,农民专业合作社自有资金匮乏、融资渠道不畅已经成为制约合作社发展的主要制约因素,禁止以土地承包经营权设定抵押,不仅是对土地承包经营权流转的限制,对促进农村经济发展、推进社会主义新农村建设也是一种制度上的束缚。其二,允许以土地承包经营权设定抵押,虽然可能使用益物权的主体发生变化,但并不会使土地所有权主体发生变化。根据土地承包法的规定,土地承包经营权的受让人不得改变土地的用途,其权利行使的期限应控制在原承包经营合同履行的剩余时间范围内。因此,允许以土地承包经营权设定抵押,不会涉及到对土地的处分,这和物权法对土地承包经营权用益物权权利人仅享有占有、使用和收益的权利内容是吻合的。其三,在土地流转需求旺盛的部分经济较发达地区,实际上有很多农民已经有了较为稳定的非农收入,可以脱离对土地的依赖。当然,出于对农民根本利益的保护,上述风险应通过完善相关社会保障制度等多种途径予以化解。

第三,应否对土地承包经营权的转让设定限制。依《农村土地承包法》第32、37、41条的规定,以家庭为单位取得的土地承包经营权可以依法转让,但对其具体操作却进行了诸多限制,如规定受让方必须是“其他从事农业生产经营的农户”,“转让方须有稳定的非农收入或者稳定的收入来源且须经发包方同意”等。而对以其他方式取得的土地承包经营权的转让在主体资格上却未作限制。其 理由为:“如果不对农村土地的承包经营权的转让进行一定的限制,遇经济困难或天灾人祸之年,农民转让或抵押自己的土地,将使这些农民失去土地,也就意味着失去了生活保障。”我们认为,上述理由不充分,且在新的历史条件下,放开农村土地承包经营权在转让上的限制是利大于弊的。首先,现行法上对土地承包经营权流转的诸多限制理由不充分。姑且不论在部分经济较发达地区,很多农民已经有了稳定的非农收入,摆脱了对土地的绝对依赖,放开土地承包经营权转让上的限制,可以使他们积极投入二、三产业。按农村土地承包法的规定,土地承包经营权的转让方必须具有较为稳定的非农收入,且其转让行为须经发包方同意,试问,发包方能够准确预测和保证在整个土地承包经营合同期内,转让方都会具有较为稳定的非农收入吗?既然无法预测,为何不尊重转让方依意思自治原则作出的选择呢?物权法已经明确了土地承包经营权是一种独立的用益物权,作为独立的物权,一经设立,权利主体就应依法享有占有、使用并取得土地收益的权利。其次,“受让方须为其他从事农业生产的农户”的限制亦为多余。依《农村土地承包法》

第33条的规定,土地承包经营权的流转不得改变土地所有权的性质,也不得改变土地的农业用途。从物权法角度出发,土地承包经营权是一项用益物权,即使农业合作经济组织破产或不能偿还主债务导致被抵押的土地承包经营权转让,作为土地所有权人的农村集体组织也不会失去其土地所有权,只不过是所涉土地的用益物权人发生了改变。当土地承包经营权期限届至时,作为土地所有权人的农村集体组织完全可以收回土地的承包经营权。因此,对受让方主体资格的限制也没有必要。再次,既然法律规定农户可以将土地承包经营权入股农民合作社,在农民合作社运营过程中,也有可能因多种原因导致土地承包经营权的转让。而农村土地承包法和农民专业合作社法对农户以土地承包经营权入股农民专业合作社并未作出“须经发包方同意”的限制。从维护法律规范的权威性、一致性出发,也不应厚此薄彼,对土地承包经营权的转让作出“须经发包方同意”的限制。最后,按农民专业合作社法的规定,土地承包经营权入股农民专业合作社时,是否需要经过发包方同意,农村土地承包法本身并未作出限制,既然如此,一旦入股,该土地承包经

4营权就属于合作社可以独立支配的财产,合作社在法律规定的范围内对其进行处置,本身就不需要经过发包方同意。

三、解决上述疑难的路径选择

必须承认,土地是农民最基本的生产资料。如因入股农民专业合作社而丧失土地承包经营权,不仅意味着失去了赖以生存的根本,也与《农民专业合作社法》保护农民合法权益、促进农业和农村经济发展的立法初衷相违背。上述障碍的形成,既有我国独具特色的土地所有权制度的原因,也有相关配套制度缺位的因素。如何解决上述障碍,理论上存在三种不同的主张。其一为“土地私有化”论。即主张实行土地私有化,变土地的双重主体为单一主体,将土地所有权交给农民。其二为“农地国有化”论。即主张改变农村土地集体所有制,将现在分属于不同集体组织的土地收归国有,由国家制定统一的流转法。其三为“完善论”。即主张在不改变现行的农村土地所有权和使用权“两权分离”制度现状的前提下,通过建立健全各种农民利益保障机制,合理分化因土地承包经营权可能带来的风险。

笔者以为,无论是“土地私有化”理论还是“农地国有化”都会带来我国土地制度乃至基本经济制度的转变,抛开其政治意义和风险不说,单就解决土地承包经营权入股障碍而言,不一定能取得预期效果。土地私有化后,固然可以化解土地所有权与经营权分离的矛盾,但由此给农民带来的风险可能更大,因为土地私有化后,农民在土地流转中出让的不再仅仅是土地使用权,而很有可能因为短期利益行为所致,彻底丧失土地所有权。“农地国有化”理论虽可避开土地私有化的致命风险,但一来与现行土地制度完全背离,其立法成本巨大,二来这种土地所有权制度的根本变革是否能被广大农民和农村集体组织所接受,在农村城镇化建设实践中出现的诸多侵害农民土地利益的事例屡见不鲜,农民的根本利益是否会受到更加严重的侵害,理论上值得怀疑。笔者认为,土地所有权和经营权的分离并不是问题的关键所在,两权分离只是在特定条件下才可能出现较为严重的矛盾。土地制度改革的目的是为了更好地保障农民的根本利益不受侵害或少受侵害,土地私有化或国有化在当前条件下都不能真正解决问题或不具备实施的成熟条件。

当前农村土地问题的核心不是土地产权制度的变革,而是如何去完善土地流转机制,更有效地保护农民的土地利益,保证和促进农村经济稳步发展。因此,我们工作的重点应该是正视土地承包经营权入股农业合作生产的风险,建立健全相关农民利益保障机制。具体可以从以下几方面入手:

第一,应坚持不得改变土地用途的基本原则,确保农业生产稳定发展。时下,有学者提出“为加快土地承包经营权流转制度的改革,应适当放松土地的用途管制,只对基本农田实行严格的用途转换约束、大致保证最低标准的国内粮食需求的生产用地;同时,借助外交、军事等综合手段来保障国际贸易运输线路的畅通,以进口来弥补较高标准的国内粮食需求缺口”。笔者以为,此种观点过于激进和理想化。随着城市化进程的不断加快,原有的土地资源不断遭到消耗,环境恶化也使农村土地大量受到侵蚀,我国人均耕地面积已经减少至不足1.2亩。在土地资源变得日益稀缺的现状下,还提倡放开对不得改变农村土地用途的限制,无疑会使国民经济之命脉和国家经济的基本稳定受到致命影响。我国现行土地法律之所以对土地承包经营权流转后的用途作出限制正是出于对粮食安全的战略意义而考虑的。按农村土地承包法的规定,农户在获得土地承包经营权的时候,土地承包经营权合同已经对土地的用途作了相应的限制,农户将土地承包经营权折价入股农民合作社以后,作为土地经营权新的所有者的合作社也不可以擅自改变土地的用途,而是应当受到原有用途的限制,即便合作社因经营不善破产或无法偿还抵押权所依附的主债务而导致对相关土地承包经营权的拍卖、折价,新的土地承包经营权人利用所涉土地仍应受到此限制,如此可以保证农业用地面积不被减少,农村土地的所有权性质不会改变,农业根本利益不会受到

5大的影响。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中也明确提出:“土地承包经营权流转,不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。”

第二,应当尽快建立健全农村社会保障制度,从而弱化农村土地承包经营权负载过重的社会保障功能,增强土地承包经营权的经济功能。对于大多数农民来说,土地一方面是生产资料,承担着农民的就业功能;另一方面是一种特殊的财产,承担着农村的社会保障功能。土地流转程度与这两大功能紧密相关。我国社会结构的城乡二元性特征 决定了土地承载着赋予广大农民基本社会保障的功能,也是广大农民为了生存和化解就业与社会风险,所能希冀的最后保障。正因为如此,在很多土地承包经营权流转不畅的经济欠发达地区,许多农民怀有“不愿多种田,不愿种好田,宁可种不好,也不肯丢田”的复杂心态,导致一些地方出现了土地抛荒、半抛荒的现象,土地承包经营权处于“流不动,管不好”的状态。农村土地承包经营权设立的目的本来是为了保障农民的基本生活,特别是相对缺乏活动能力、谋生能力差的农民的基本生活,而不是赋予那些赚钱与谋生能力强的部分农民以更多的财富和资源。在农村改革进一步深入的背景下,即便对那些活动能力、谋生能力差的农民而言。其对改善他们生活质量、促进社会主义新农村建设所能承载的保障作用也是有限的。

整体而言,土地改革是一个系统工程,没有配套改革,就很难达到原来的预期。新的土地改革的困难并不仅仅在于土地流转本身,很大程度上还有赖于与之相关的配套制度是否完善。对大多数农民来讲,只有当土地承包经营权上所负载的社会保障功能弱化了,土地承包经营权的流转才可能真正活跃起来。农村土地制度的改革不仅应该有利于那些生产经营能力强、逐步摆脱了对土地绝对依赖的农民能充分实现其对土地承包经营权的使用、流转和收益,更要通过正在“逐步推广、全面覆盖”的农村新型合作医疗、农村最低生活保障及农村义务教育等制度,进一步改善长期以来形成的利用农村土地承包经营权承载一切社会保障功能的单一机制,发挥社会保障制度在农村社会成员中应该发挥的作用,切实推动农业生产经营向规模化、产业化发展,努力实现土地的最大效用。

第三,完善限制土地兼并的相关立法。当前,一些地区存在着夸大土地抛荒面积,强制收回农户的土地承包经营权,由所谓的“生产能手”、“种植大户”垄断农村土地的现象,也有些地区存在农民为了眼前利益,对自己承包经营的土地,不作思考、不加保留地盲目转让、入股,从而对广大农民的根本性利益造成了严重损害。再如,2008年开始的金融危机已经对中国的企业产生了很多影响,大量企业的倒闭造成了大量农民工的回流。如果仍然有片土地,农民尚且可以借土地为生;没有了土地,姑且不论他们是否可能成为无业流民,至少,如何帮助返乡无地农民就业、创业又成为摆在各级政府面前的棘手问题。从这种意义上说,土地就是稳定器。如果这个稳定器不再存在,那么土地问题很快就会演变成社会政治问题甚至危机。

因此,笔者以为,土地承包经营权流转制度的改革也要防止走入误区,必须遵循农民依法自愿有偿的原则,严格遵循“三个不得”的原则(不得改变土地集体所有性质、不得改变土地用途、不得损害农民土地承包权益),不能不顾条件地强制推行,特别是对土地入股、长期租赁等形式更要慎重。在土地承包经营权入股农民专业合作社问题上,同样要注意克服“强制入股”或“强制归大堆”的现象。为此,在今后的土地流转改革中,应当规定农民专业合作社中以土地承包经营权入股的最高比例限额和面积限额,规定农民对土地的最低拥有量和入股农民专业合作社的土地承包经营权所涉土地面积或比例,这样既可以满足社会经济发展的需要,又可以保证广大农民的生活。当然,这个比例并不要求是全国统一的。在经济发达的地区可以规定得高一些,在经济欠发达的地区可以规定得稍低一些,以防止大范围农民利益受损的风险,确保农村社会稳定。

第五篇：重庆市统筹城乡发展中的基本公共服务均等化研究

重庆市统筹城乡发展中的基本公共服务均等化研究

2007年6月7日,经国务院同意,国家发展和改革委员会正式批准重庆市为全国统筹城乡综合配套改革试验区。统筹城乡综合配套改革涉及内容广泛,而基本公共服务是城乡经济、社会、文化发展的基本平台,基本公共服务的公平享有是社会和谐的基石,基本公共服务的短缺和不均衡将严重威胁社会发展的全面协调可持续。因此,统筹城乡基本公共服务是统筹城乡发展的基石。尤其在具有大城市、大农村、大库区、大山区特点的重庆如何统筹城乡基本公共服务是一个艰巨的课题,这个课题的研究对中国的大部分地区尤其是西部地区具有很强的启发意义和示范意义。

一、主要问题

课题组根据产业结构、城镇化率指标,主要选取江北区、沙坪坝区代表城市,选取梁平县代表农村,同时结合对开县等其他农村地区的调查数据展开分析。2006年江北区、沙坪坝区、梁平县三次产业结构分别为1.4∶47.4∶51.2、2.2∶51.4∶46.3、21.3∶48.4∶30.3,城镇化率分别为83.4%、72.7%、28.6%。[1]

(一)城乡教育事业发展差距

2006年江北区、沙坪坝区、梁平县每万人学校分别为1.71所、1.51所、3.47所,每学校平均覆盖面积分别为2.57km2、3.50km2、6.10km2,每万人专任教师分别为69.2名、80.4名、60.4名,每万人幼儿园分别为1.89所、2.32所、0.72所,这些数据显示城乡教育事业发展差距较大。在三峡库区、山地林农牧区,乡村学校分布稀疏、不均衡,学生居住分散,上下学极度不便。黔江区鹅池镇,幅员面积73.2平方公里,只有中心校3所,村小2所。梁平县2005年有中小学校346所,2006年有中小学校310所,1年减少10.4%。不少镇乡在进一步对村小学进行撤并。

(二)城乡卫生事业发展差距

2006年江北区、沙坪坝区与梁平县每万人卫生机构分别为0.717所、1.39所、1.12所,卫生机构平均覆盖面积分别为6.1km2、3.8km2、18.9km2、每万人床位分别为70.5张、44.37张、12.66张,每万人卫生技术人员分别为51.2名、44.0名、13.6名,这些数据显示城乡卫生事业发展差距巨大。开县岳溪镇仅有卫生院1所,无规范的村卫生室,只有极不规范的小诊所。尽管统计数据表明实现了每个乡镇有一所政府举办的卫生院,村卫生室覆盖率达90%,但少数较偏远的村卫生室竟设在了中心场镇上,导致中心场镇上医疗服务机构密集,而村民就医极度不便。

(三)城乡基础设施建设差距

2006年鹅池镇有线电视只覆盖了集镇,最偏远的两个村无电视收看;梁平县有线电视入户率为26.7%,电视收看覆盖率90.0%;开县有线电视入户率仅37.8%;而沙坪坝区有线电视入户率85%以上。农村自来水除了集镇及其周边地区外,几乎是一片空白,农村饮用水安全性极低,并且以之为基础的生活设施如洗衣机等根本无法使用。2006年梁平县有338个村,只有123个村通自来水,只解决了7.65万人的饮水安全,占总人口的8.56%。

(四)城乡社会保障差距巨大

十七大报告要求加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,保障人民基本生活。社会保障是社会安定的重要保证,要以社会保险、社会救助、社会福利为基础,以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点,以慈善事业、商业保险为补充,加快完善社会保障体系。促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革,探索建立农村养老保险制度。全面推进城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗制度建设。[4]而重庆市城乡社会保障无论在覆盖面还是保障水平上都存在巨大差距。在最低生活保障上,2006年1至9月,重庆市各级民政部门共下发城市低保金6.2亿余元,平均每月近7000万元财政支出,全市城市低保享受人数由1996年的7.2万人增加到2006年的81.29万人;而到2006年底,全市只有10个区县建立了农村居民最低生活保障制度,享受农村低保对象仅4.3万人,年财政支出也不过1000多万元。2006年

11月全国城市最低生活保障月人均支出水平为79.5元,而同期农村最低生活保障月人均支出水平为22.3元/月,还不到城市最低生活保障标准的30%。2007年,全市农村低保共保障32.31万户、71.85万人,占农业人口的3%,年支出低保金1.89亿元(中央补助6660万元,市财政安排5340万元,区县安排6900万元),年人平均保障标准791元;而截至2007年12月,全市有40.7万户、83.3万人享受城市低保,占非农业人口9.86%,共发放低保金10.4亿元,人月均领取低保金104元。在医疗保障上,2007年底重庆市新型农村合作医疗制度覆盖所有区县,参合农民共有1807.17万人,参合率达77%。截至2007年9月份,重庆市累计为1015.7万参合农民补偿医药费4.07亿元。在养老保障上,2007年3月,重庆市人大的调查表明,重庆参加职工基本养老保险的农民工仅5万多人,占在重庆市内就业农民工总数的1.7%左右。根据重庆市人大的调查,地处三峡库区的云阳县参加职工养老保险的农民工仅有300人,占农民工总数的0.94%。2008年1月起,南川、巴南、南岸、梁平、垫江等5区县启动农村基本养老保险试点。此前,九龙坡和大渡口区已在全市率先启动农村基本养老保险试点。而被征地农转非人员基本养老保险也才刚刚起步。可见,当前最急迫的问题是如何尽快实现基本公共服务项目对所有人口的普及。

二、主要原因

城乡基本公共服务差距巨大有深刻的历史原因、政策原因和政府管理机制原因,下边就其主要方面做简要分析。

(一)农民居住分散化,农村公共产品供给规模效益低下

前述三区县每万人学校数、幼儿园数、卫生机构数上的对比表明农村服务机构规模小。农村公共服务本身面临村民居住分散、最小经济规模等因素制约,加上农民大规模向城市和经济发达地区流动,对农村公共产品的供给效率提出了挑战;同时也必然缺乏对社会资本的吸引力。在三峡库区、山地林农牧区尤其突出,这类区域占全市总面积的61.32%,占全市总人口的38.1%。

(二)公共财政支出“城乡倒挂”,农村公共服务资金严重匮乏

公共财政支出的“城乡倒挂”现象一直十分严重,而目前这种趋势也并未减缓。2006年江北区、沙坪坝区与梁平县人口分别为50.2、74.6、89.4万人,土地面积分别为221、396、1890km2。与城市相比,农村人口更多、幅员更广、基础更薄弱、公共服务需求更大;但农村财政投入更少,形成巨大反差。2006年,沙坪坝区和江北区人均地方财政支出分别是梁平县的4.4倍、5.6倍。将财政支出与幅员面积对比分析,“倒挂”现象同样严重。从2005年到2006年地方财政支出的增长率,梁平县为28.46%;沙坪坝区为36.61%;江北区为43.24%。与2005年比较2006年梁平县全年使用上级资金增长24.5%;沙坪坝区增长37.5%;江北区增长55.0%。从1997年到2005年重庆市一般预算支出增长到487.4亿元,年均增长21.7%;财政“三农”支出增长到126.16亿元,年均增长19.75%,仍低2个百分点。

(三)专项转移支付高度分散化,农村专项资金使用效率低下

在当前农村公共品供给普遍不足的状态下,“撒胡椒面”式的平均分配难以体现公共产品集中供给的效率,最终也难以实现公平。一是各级政府部门林立,资金分配渠道分散。二是中央和市级财政在各部门的预算分配上轻重缓急体现不够充分,针对性不强。上级民政部门大力支持一些农村地区修建规模较大的养老福利院,而多数闲置或转作他用。在分散的小规模经营模式下,种粮直补对调动种粮积极性作用有限。梁平县2006年种粮直补资金共2000万元,分散到农户手中每户也就几十元。如果将这些资金集中起来投入到农民更急需的道路、卫生、自来水等基础设施建设上,整体效益将更高。三是各专项经费和转移支付资金落实到具体的行业上、一定的地区后又进一步在各具体项目上高度分散。每个项目获得的资金额太小,无法受到基层政府的重视,项目设计难以体现前瞻性,更难以保障工程质量和标准,使用寿命短,造成重复建设和资源浪费,且不利于项目资金使用的监管,资金使用效率极低。国土资源局曾经为加强基层国土所建设,给某县各国土所拨建设经费3万元,而目前各国土所仍无自己的办公用房,都在期待再次投入。究其原因,3万

元只能买点办公用品,无法完成更大项目。

(四)社会保障体系城乡分割,丧失统筹发展基本平台。

我国在建立社会保障制度时似乎更多地强调了区别对待,沿袭了计划经济时代所形成的城乡迥异、相互隔离的“二元”社会保障制度。在我国城市化进程和社会转轨期,有相当部分社会保障的内容将整个农村人口排斥在社会保障体制之外。城市化的迅速崛起,使大批没有社会保障基金,特别是社会保险基金积累的农村居民在转变为城镇居民后给城镇社会保障体系带来巨大的冲击,在城市中又形成新的“二元”结构,带来新的社会问题。这对农民不仅不公平,并将制约农村劳动力向城市转移、劳动力在不同地区之间的流动,尤其制约农村留住和引进建设人才,毕竟农村的发展也需要人才支撑。城乡分割的社会保障体系不但无助于农民工问题、劳动力转移问题、新城市化居民问题,农村建设人才的吸引问题的解决,反而会加剧这些问题的恶化。

一旦人才流动、劳动力流动受到制约,其他生产要素的流动、城乡统一的市场体系的建立、城乡产业的统筹等都将受到严重影响。因此,城乡一体化的社会保障体系是城乡统筹的基本平台。我市社会保障信息化程度低,除养老保险、医疗保险外,其他基本尚未实行信息化管理,更谈不上基础信息整合。以低保为例,对低保家庭收入的核实,涉及其它两条保障线和相关就业、报酬等信息,但低保对象领取失业保险金、养老保险金、工资收入、征地补偿等情况不明。大学生毕业后究竟找没找到工作、在哪里就业、收入多少很难掌握,致使低保政策的执行面临许多困难。

(五)权力运行缺乏公民参与和监督,农村基层政府提供服务动力不足。

一是农村公共服务供给大都是由县乡镇政府及村组织自上而下地进行决策,农村居民缺乏对公共服务需求的有效表达机制,服务提供缺乏全过程的有效监督手段;服务质量缺乏服务对象的评价,导致服务要求难满足,服务质量难保证,服务效率难提高。正如盖伊·彼得斯所指出,参与式民主“强调公民参与政策过程的所有阶段,而不仅仅是在政策执行后抱怨或提供有关政策执行方式的反馈信息。这种积极的态度能使错误在出现以前就可以得到纠正。”[6]

二是目前基层政府官员的考核激励主要取决于领导和上级的认可,而不是取决于公众的满意度,加上上级政府考核指标不健全,缺乏基本公共服务内容,基层政府注重社会管理,偏爱行政执法,轻视公共服务。对于能增加政绩的“硬”服务,呈现出一种较高的供给热情。比如对需要达标的广播电视设施建设、农田灌溉设施建设、校舍建设等公共服务供给严重过剩。而提升教师素质、医生素质等没有进入地方官员政绩考核体系或不便于考核的“软”服务,即便农民有较强需求,也很难提到地方政府的操作层面上来。“除了财政资金投入问题之外,乡村公共服务面临的更大尴尬是:基层政府志不在此。”[7]

三是上级政府行政审批项目仍是多不胜数,上下级政府之间尤其上级政府部门与下级政府之间权力配置的统一协调性较差,政府部分相关职能部门之间不规范的权力配置导致权责不清、互相掣肘,机构多、程序多、组织程序不规范、不透明,严重损害基层政府的公共服务能力。一些山区卫生服务网点稀少,民间资金渴望进入医疗行业,但是要通过政府相关部门的审批极其艰难。参考文献:

[1][2][3]根据江北区、沙坪坝区和梁平县2007年统计年鉴整理。

[4]引自中国共产党第十七次全国代表大会报告。

[5]根据江北区、沙坪坝区和梁平县2007年统计年鉴整理。

[6][美]盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式[M].北京,中国人民大学出版社,2001.[7]赵树凯.乡镇政府的公共服务———10省(区)20个乡镇调查

[J].http://.