第一篇：四川省2011年公立医院改革试点工作安排
四川省人民政府办公厅文件
川办发〔2011〕39号
〖HT]
四川省人民政府办公厅关于印发四川省2011年公立医院改革试点工作安排的通知
各市（州）人民政府，省政府有关部门、有关单位：
《四川省2011年公立医院改革试点工作安排》已经省政府领导同志同意，现印发给你们，请认真组织实施。
二○一一年七月二十七日
四川省2011年公立医院改革试点工作安排
为进一步加快推动我省公立医院改革试点工作，根据国务院办公厅《关于印发2011年公立医院改革试点工作安排的通知》（国办发〔2011〕10号）精神，现就全省2011年公立医院改革试点工作作出如下安排。
一、总体思路
立足于尽快改善群众就医感受使群众最大限度体会到改革带来的实惠、立足于各级人民政府特别是县级人民政府履职尽责勇于探索、立足于当前全省公立医院改革试点工作实际，在加大力度推动试点城市积极探索“四分开”等重大体制机制综合改革的同时，在全省大多数地区强力推进“见效快、百姓感受明显”的各种便民惠民改革举措，紧紧围绕缓解群众“看病难、看病贵”问题，整合资源、改进服务、控制费用、支援基层、分工协作，争取在人民群众得实惠和医务人员受鼓舞方面取得突破性进展。
二、大力推行惠民便民措施
围绕群众关切的医疗资源、服务改进、费用控制、质量安全和中医服务等突出问题，各地要进一步大力推行便民惠民措施，力争在范围上有所拓展，全力缓解群众“看病难、看病贵”。
（一）合理配置医疗服务资源。为群众看病就医提供足够医疗资源是各级人民政府的职责。按照省委、省政府《关于深化医药卫生体制改革的实施意见》（川委发〔2009〕21号）精神，各级人民政府及其相关部门要依据群众看病就医不断增长的需求及相关的医疗卫生资源配置标准，完善区域卫生规划和医疗卫生机构设置规划，针对所属公立医院存在的医疗资源不足的实际，加强领导，加大投入，强化土地、人才等要素保障，促进各级各类医疗机构加快发展。
当前，按照国家深化医药卫生体制改革工作要求，一是重点加强县级医院建设，人口数超过30万的县（市、区）2011年前基本建成1所二级甲等以上公立医院，今年底全省县级医院要力争实现85%创建达到二甲医院，10%达到三乙医院。强化推进县级医院综合改革，每个
市（州）至少一半以上的县（市、区）选择1所县级医院开展综合改革试点，积极申报争取成为国家县级医院综合改革试点省份。二是重点加强新区、郊区、卫星城区等区域和儿科、妇产、精神卫生、传染病防控、老年护理、康复等领域的医疗服务能力建设，采取新建、改扩建、迁建、整合、转型等方式，优化配置公立医院资源。三是大力拓展优质医疗资源。鼓励有实力的三级医院在做精做优的同时，到医疗资源紧缺区域或环境承载力高的区域新建和支持建设高水平医院，积极支持“八一康复中心”、“川港康复中心”、“华西康复中心”、“泸州康健医学城”等建设发展项目的实施；鼓励探索三级医院以城乡对口支援为主的方式“联建”或“托管”县级医院；鼓励社会资本举办上档次、具规模的综合和专科医院。
（二）改进群众就医服务。一要大力改善服务。全面落实“三好一满意”活动要求。全员改善服务态度，做到挂牌上岗，语言文明，态度和蔼，微笑服务；对急危重症患者和行动不便的病人，要采取门诊绿色通道等针对性措施，帮助他们解决实际困难，保证整个就医过程方便、快捷、通畅。严格落实首问责任制，患者来院就医、询问、投诉，首位接待人员要负责到底；着力加强医患沟通，规范医患沟通的内容和形式，使患者了解自身病情、用药选择、诊疗程序、检查项目和收费标准；认真实施手术及术中方案变更、特殊检查、特殊治疗、贵重药品使用告知制度；通过设立医疗服务随访热线、发放满意度调查表、上门回访等多种形式，关心患者康复，征求群众意见，及时改进工作。各公立医院要制定符合实际的电话礼仪、患者接待、诊疗患者等服务用语和行为细则，杜绝生、冷、硬、顶、推现象，为患者就医提供温馨的全程服务。二要普遍开展预约诊疗。全省三级医院必须100%开展预约诊疗，二级医院必须60%开展预约诊疗。2011年底前，全省公立医院预约挂号量占全部挂号总量的比例，三甲医院要达到50%，三乙医院达到30%。社区转诊预约的优先诊治，到2011年底，社区转诊预约占门诊就诊量的比例达到20%，本地病人复诊预约率达到50%，其中口腔科、产前检查、术后病人复查等复诊预约率达到60%。三甲医院要特别出台措施、开设专门通道方便基层困难群众挂号。要通过全面推行预约门诊，科学安排就医时段，合理分流病人，有效调度门诊医疗资源，从而使病人门诊就医方便快捷。三要广泛开展便民门诊。全省三级医院100%开展便民门诊、错峰门诊、双休日及节假日门诊，充实门诊力量，延长门诊时间，增添必要设备，优化就医手续，提高门诊接诊能力，全面缓解“三长一短”问题。四要拓展门诊手术、日间手术。能在门诊做的手术尽量不住院，缩短患者平均住院日，康复期病人及时转社区，提高床位使用效率。五要优化诊疗流程。采取门诊资源整合，改进就医流程，全面缩短病人候诊、等待检查结果、等待化验报告时间；做到在办理入院手续后有专人将患者送到病房，办理出院手续后也有专人送出病房；工作日和节假日都能及时为患者办理出院结算手续，出院结算金额要准确、无误，钱帐相符，病区要积极创造条件为患者提供预约出院结算服务，患者出院结算等候时间力争做到零等候。六是推广优质护理。全省二级甲等以上医院100%开展优质护理服务。三级医院优质护理服务覆盖50%以上的病房，二级医院覆盖30%以上的病房。
（三）加强医药费用控制。一要积极探索按病种付费等多种支付方式。二级甲等以上医院100%实施单病种费用控制工作，病种数不少于卫生部规定的8个，三级医院不少于20个。探索由基本医疗保障经办机构与公立医院通过谈判方式确定服务范围、支付方式、支付标准和服务质量要求。严格考核基本医疗保障药品目录备药率、使用率及自费药品控制率等指标。二要实现基本医疗保障费用直接结算。做好医院信息系统与基本医疗保障信息系统的对接，公立医院对统筹区域内的参保者只收取住院医药费用个人自付部分，其余部分与基本医疗保障经办机构直接结算。明显降低参保病人预交金金额，医疗保险经办机构应及时足额结算医疗费用。三要严格上网采购并优先配备使用基本药物。公立医院按《四川省医疗卫生机构配备使用基本药物管理办法（试行）》规定比例，三级甲等综合医院使用基本药物品种数不得低于20%，其销售额占总销售额的比例不得低于10%；三级乙等综合医院使用基本药物品
种数不得低于25%，其销售额占总销售额的比例不得低于15%；二级甲等综合医院使用基本药物品种数不得低于35%，其销售额占总销售额的比例不得低于25%；二级乙等综合医院使用基本药物品种数不得低于40%，其销售额占药品总销售额的比例不得低于30%。四要推广检查结果互认。实施同级医疗机构临床检验检查结果互认，覆盖50%的三级医院和20%的二级医院；上级医疗机构临床检验检查结果下级医疗机构应予认可；鼓励建立县（市、区）临床检验中心，可单独建立或依托、挂靠县级医院建立，集中开展临床检验工作，避免区域内重复投入和确保基层临床检验质量。五要加强抗菌药物临床应用专项治理。各级公立医院100%开展处方点评和超常预警，严格控制抗菌药物的不合理使用。到2011年11月30日前，三级医院抗菌药物品种原则上不超过50种，二级医院抗菌药物品种原则上不超过35种。医疗机构住院患者抗菌药物使用率不超过60%，门诊患者抗菌药物处方比例不超过20%。对医疗机构和医务人员抗菌药物临床应用使用率和使用强度情况进行排名和公示，对排名靠前的市（州）卫生行政部门和医疗机构负责人进行诫勉谈话。六要加强医疗机构网上药械集中采购。继续完善药品集中招标采购办法，对医疗机构药品、医用耗材采购和使用情况进行全程监管。要求医疗机构采购上网药品的金额比例应占医疗机构采购药品总金额的95%以上；按等级要求医疗机构采购贵重药品、价廉药品和基本药物的比例。积极推进医用耗材集中招标采购，在保证质量的情况下降低采购成本和采购价格，各医疗机构必须在网上采购人工关节、心脏介入、人工晶体等13类医用耗材。七要着力加强对“三保”基金的监督管理。在保证医疗质量的前提下，医疗机构应尽量使用《四川省基本医疗保险、工伤保险和生育保险药品目录》（2010版）内的药品和诊疗服务项目，进一步规范定点医疗机构服务行为，保障医保基金安全，切实维护全省参保参合人员的合法权益，坚决打击和查处截留、挤占、挪用、虚报、冒领、套取、骗取医保基金的违法违规行为。八要加强医院财务管理，实施成本核算与控制，提高资源利用效率。
（四）完善医疗安全监管。一要大力推进临床路径试点工作。全省三级医院100%开展，二级医院80%开展，实行临床路径管理的病种数分别不少于10个和5个。二要强化日常监管。进一步完善医院等级评审、目标考核、不良执业行为计分、院务公开和医德医风考评“五位一体”的监管体系，持续加大医疗质量与安全监管力度。三要加强对重点环节和重点部位的管理。2011年完成30个省级重点学科复评。发挥各专业质控中心作用，定期开展专项技术准入复核、专项质控工作抽查及暗访，不断强化重症监护、新生儿病房、血液透析、心血管介入、器官移植等重大安全医疗环节管理。医疗安全环节出现严重问题的，医院作降等降级处理，并依据相关规定追究医院领导责任。
（五）提升中医药服务。针对地方主要疾病，积极利用当地中医药资源，充分发挥中医简便价廉的特点，提高辩证论治水平，为群众防病治病。各级人民政府制定的区域卫生规划中，要合理配置公立中医（民族医药）医院，明确其功能定位、规模和布局，完善公立中医医院服务体系，2011年启动15所标准化县级中医（民族医药）医院建设并争取完成。省、市中医医院要建设好国家中医重点学科、专科和中医优势科室，形成区域性中医诊疗中心，2011年完成15个国家级中医重点学科评审验收。县级中医医院形成“大专科、小综合”的医院发展模式。提高公立医院中医药服务能力，充分发挥中医药特色优势，加强中医药适宜技术推广，各级中医院中医药技术使用率达到90%以上。加强中医院对乡（镇）卫生院和社区卫生服务中心中医药服务能力建设的支持和指导，每个乡（镇）卫生院和社区卫生服务中心要开展不少于10项中医适宜技术的运用，促进中医药进社区、进农村、进家庭。
三、积极推进重大体制机制改革试点
成都市和南充市要率先在“四个分开”上不断探索创新，其他市（州）也要结合实际稳妥推进。
（一）推进管办分开，深化公立医院管理体制改革。所有医疗机构由卫生行政部门实行统一规划、统一准入、统一监管。要加强各级卫生行政部门医疗服务监管能力建设，加强医疗服
务行为、质量安全和医疗卫生机构运行监测监管。各级卫生行政部门负责人不得兼任公立医院领导职务。
（二）推进政事分开，完善公立医院法人治理机制。
1在南充市试点探索建立理事会等多种形式的公立医院法人治理结构。其他每个市（州）要有1个市级医院和1/3的县级医院开展类似探索工作。
2理顺公立医院所有者和管理者责权。重点在南充市、成都市进行探索，尽快在公立医院法人治理结构、绩效考核体系和院长考评体系方面有所突破，推进院长职业化、专业化建设。3在南充市、成都市探索加强对公立医院履行功能定位和发展建设、投融资行为的监管，强化预算、收支、资产、成本核算与控制等财务管理的监管。三级医院100%探索建立医院总会计师制度，二级医院全面强化财务监管和内外审计工作。
（三）推进医药分开，完善公立医院补偿机制。
1改革以药补医机制。探索医药分开的多种具体途径，逐步取消药品加成政策，对公立医院由此减少的合理收入，采取增设药事服务费、调整部分技术服务收费标准等措施，通过医疗保障基金支付和增加政府投入等途径予以补偿。药事服务费纳入基本医疗保障支付范围。鼓励以收付费制度改革为切入点解决以药补医问题。坚持公立医院的公益性。各级公立医院要进一步规范诊疗行为，完善内部管理，加强成本核算，控制成本费用，实现医疗服务的有效补偿。
2合理调整医疗服务价格。按照总量控制、结构调整的原则，合理调整体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格，降低药品价格、降低大型设备检查治疗价格、降低高值医用耗材价格、取消药品加价率、提升医疗服务技术价格、增设药事服务费，理顺医疗服务比价关系。在《全国医疗服务价格项目规范》（新版）出台后，按照医疗服务价格管理的相关规定和调价的法定程序，适时提高全省现行医疗服务项目中护理、注射（输液）、部分临床诊疗、手术、理疗、重症监护、床位、救护车费等项目价格，降低部分大型设备检查治疗价格。南充市发展改革、卫生行政部门在省级统一调整前，可先行调整执行医疗服务价格。所有医疗机构都要采取适当方式公示药品、医用耗材价格和医疗服务收费标准。
各地在推进单病种付费方式改革中，要合理制定单病种费用标准，充分体现医疗技术和医务人员劳务价值，完善基本医疗保险和新农合支付制度。
3 落实对公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等政府投入政策。
（四）推进营利性与非营利性分开，完善医疗机构分类管理制度。鼓励社会资本举办医疗机构，积极支持成都国际医学城项目引进工作，改善社会资本举办医疗机构的执业环境，需要调整和新增医疗卫生资源时，优先考虑用社会资本举办。鼓励由社会资本举办高档次、上规模的综合和专科医院。对社会资本举办医疗机构在审批、准入等环节给予支持。控制公立医院特需服务规模，公立医院提供特需服务的比例不得超过本院医疗服务资源的10%。逐步选择符合条件的非公立医疗机构参与对口支援、卫生支农等政府下达任务。进一步推进成都市开展执业医师多点执业探索，扩大区域，将适用人员条件放宽到主治医师，增加多点执业的地点数量，鼓励公立医院执业医师到基层医疗卫生机构开展执业活动，推动优质医疗人力资源合理流动。
四、努力构建公立医院与基层的分工协作机制
根据国家公立医院改革“保基本、强基层、建机制”的基本精神，全省要重点做好城乡统筹发展，按照“上下联动”的要求，全面强化对口支援、人员培训和远程医疗的分工协作机制，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊及优质医疗资源下沉的医疗服务模式。
（一）深化城乡对口支援。深化城市三级医院对口支援县级医院工作，完善和巩固68个三级医院与195个县级医疗机构形成长期对口支援关系，三级医院每批下派每个县级医院医务
人员不少于5人。2011年落实94个内地二甲综合医院对口支援民族地区59个县的291个中心卫生院，二甲医院每批下派每个中心卫生院医务人员不少于1人。2011年，所有下派医务人员诊治基层病人人次比去年增加20%，开展示范手术比去年增加30%，开展新技术项数比去年增加50%；同时组派巡回医疗队至少30支，巡回医疗队员不少于500人次。卫生厅要建立对口支援工作季报制度，强化监督落实力度，严肃惩处走过场、瞒报或谎报等行为，务使派下去的医务人员留得住、干实事、出成效，确保优质医疗资源真正下沉到最基层。着力采取合作、托管、选派院长、团队支援等方式，提高县级医院的管理和服务能力。加强县级医院对乡（镇）卫生院的支持指导，重点在36个省重点联系县探索推进县乡纵向技术合作，探索通过开展纵向技术合作、托管、组建医疗联合体、县乡一体化等多种形式，建立县级医院与农村基层医疗卫生机构分工协作机制，促进人员、技术、管理等医疗资源向下流动，提升基层医疗卫生机构技术水平。甘孜州、阿坝州、凉山州和边远地区要不断强化“流动医疗巡回服务工程”，2011年巡回医疗派出医务人员比去年增加20%，诊治农牧民群众比去年增加30%。
（二）加强基层人才培训。持续推广住院医师规范化培养，扩大规模，全省4所高等医学院校附属医院、省人民医院等招录规模要比去年翻一番，其他培训基地医院招录规模较去年增长至少50%，符合条件的三乙医院评建为住院医师规范化培训基地，增加中西医结合专业、肿瘤专业和亚专科培训基地数量，确保招生量逐渐适应临床人力资源不断增长的需求。2011年起，省、市级医疗机构新进临床医学本科须进规培毕业生，县级医疗机构新进临床医学本科生须参加住院医师规范化培训后再上岗工作，已毕业规培学生志愿到县一级或乡镇卫生院工作6年以上的，在核准的相应专业技术岗位内可以实行考核招聘。加强全科医师培训力度，积极争取国家项目支持，建设4—5个国家级全科医生规范化临床培养示范基地，通过转岗培训、规范化培训和定向培养等多种途径，为基层尽可能多地培养全科医生。加强县级医院骨干人才培养，2011年9月前按照国家要求完成全省430名县级医院骨干医师或其他卫生专业技术人才到对口的三级医院进修学习任务。完善县级卫生人才职称评价标准，突出临床技能考核，淡化论文和外语要求。
（三）推进远程医疗服务。建立并不断完善省、市、县、乡四级远程医疗服务网络，发挥华西医院、省人民医院、泸医附院、川北医附院4个部省级综合医学中心的引领辐射作用，每个医院结对3—7个市级医院，每个市级医院辐射所属县级医院，每个县级医院辐射所属乡（镇）卫生院。2011年底前要实现80%的省市医院实施远程医疗工作，30%的市县级医院实施远程医疗工作。推动包括3所卫生部试点医院在内的各级各类医院积极开展以电子病历为核心的医院信息化建设工作。
五、发挥医务人员积极性，发挥社会监督作用
各地公立医院改革要努力做到两个“发挥”，即发挥医务人员积极性，发挥广大群众监督、理解、支持的作用。
（一）发挥医务人员积极性。从人事和分配制度改革入手，扩编增员，特别是解决医务人员严重不足和支援农村、基层人员编制问题，有效减轻医务人员负荷。积极探索实行岗位绩效工资制度，做到多劳多得、优绩优酬，提高临床一线护士和医师工资待遇水平。深入开展“平安医院”创建活动，严厉打击“医闹”行为，维护医院正常秩序。建立医疗纠纷第三方调解机制，大力发展医疗责任保险和医疗意外保险，全面改善医疗执业环境，促进医患沟通，构建和谐医患关系，努力营造“尊医重卫”的良好社会氛围，大力宣传医务人员无私奉献精神，增强医务人员职业尊严感。
（二）发挥群众监督、理解、支持的作用。结合“三好一满意”活动，全省公立医院100%开展院务公开工作，推进民主管理；全省公立医院100%落实第三方服务质量及满意度调查制度、医德承诺制度、医患沟通恳谈制度等工作，畅通群众意见收集和反馈渠道，不断丰富行
风监督的形式和手段，确保群众监督意见建议整改落到实处，持续促进人民群众监督、理解和支持医疗卫生工作。
六、强化组织领导
公立医院改革试点是今年深化医药卫生体制改革工作的重点。各级人民政府特别是县级人民政府要把公立医院改革作为一项重大的民生工程、责任工程，摆在突出位置，加强领导，精心组织，全力推进。一是各级政府主要负责同志要亲自抓，分管领导要具体抓，要科学设计方案，明确目标责任，细化工作措施，层层抓好落实。二要加强协调配合。卫生厅、省委编办、省发展改革委、财政厅、人力资源社会保障厅等部门要按职责分工密切配合，强化大局意识、协作意识，按照有关职责分工，结合各自工作职能，各司其职、各负其责。要为试点市县创造良好的外部环境，在价格调整、人事分配、机构编制管理和其他管理等方面，尽可能给予宽松的政策，支持试点地区大胆探索。三是各级医改办要配合卫生行政部门加强统筹协调，认真组织实施，强化督促检查。要按照既定的任务进度要求，认真抓好各时间节点的工作。各市（州）都要组织人员，深入基层，解剖2—3家县级医院，分析梳理情况，形成对策建议，并将研究报告及时上报卫生厅、省医改办。四要加强宣传引导。要坚持正确的舆论导向，为公立医院改革营造良好氛围。
主题词：卫生医院改革通知
信息公开选项：主动公开
抄送：省委办公厅，省人大常委会办公厅，省政协办公厅，省纪委，省法院，省检察院，成都军区，省军区。
四川省人民政府办公厅2011年7月27日印发
第二篇：2011年公立医院改革试点工作安排
2011年公立医院改革试点工作安排
根据《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》（中发„2009‟6号）、《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案（2009-2011年）的通知》（国发„2009‟12号）、《国务院办公厅关于印发医药卫生体制五项重点改革2011主要工作安排的通知》（国办发„2011‟8号）和卫生部等部门《关于公立医院改革试点的指导意见》（卫医管发„2010‟20号），为加快公立医院改革步伐，提出2011年公立医院改革试点工作安排。
一、工作思路
按照上下联动、内增活力、外加推力的原则，坚持点面结合、远近兼顾、突出重点、边试边推，紧紧围绕缓解群众看病难、看病贵问题，在全国实施一批看得准、见效快的公立医院改革政策措施，争取在人民群众得实惠和医务人员受鼓舞方面取得突破性进展。同时，大力推动试点城市在“管办分开、政事分开、医药分开、营利性和非营利性分开”等重大体制机制综合改革方面积极探索，并加强指导，力争形成公立医院改革的基本路子。要把实施惠民便民措施和推进体制机制综合改革、建立长效机制紧密结合起来，使之相互配合、相互促进。
二、开展重大体制机制综合改革试点
（一）推进管办分开，深化公立医院管理体制改革。
1.加强卫生行政部门全行业管理职责。所有医疗卫生机构均由卫生行政部门实行统一规划、统一准入、统一监管。强化卫生行政部门医疗服务监管职能，加强医疗服务监管能力建设。完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制，健全医疗服务标准、规范和质量评价体系，加强医疗服务行为、质量安全和医疗卫生机构运行监测监管。各级卫生行政部门负责人不得兼任公立医院领导职务。
2.建立统一、高效、权责一致的政府办医体制。采取设立专门管理机构等多种形式确定政府办医机构，由其履行政府举办公立医院的职能，负责公立医院的资产管理、财务监管、绩效考核和医院主要负责人的任用。
（二）推进政事分开，完善公立医院法人治理机制。
1.探索建立理事会等多种形式的公立医院法人治理结构。明确理事会、院长及医院管理层、职工代表大会等的职责，构建决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制。公立医院理事会成员应包括政府有关部门代表、政府办医机构代表、医院职工代表、服务对象代表、专家学者等。
2.理顺公立医院所有者和管理者责权。公立医院的功能定位、发展规划、重大投资、院长及医院管理层薪酬制定等权力由政府办医机构或理事会行使。落实公立医院独立法人地位和经营管理自主权，强化经营管理责任，按照国家有关规定管理人员聘用和内部收入分配。推行院务公开，推进民主管理。
3.完善公立医院院长任用制度，探索公开招聘院长，在任用或招聘中突出专业化管理能力。加强院长管理能力培训，推进院长职业化、专业化建设。按照国家政策指导建立院长收入分配激励机制和约束机制。
4.合理确定公立医院绩效考核制度。研究建立以公益性为核心的公立医院绩效考核体系，逐步扩大考核结果公开范围，并将考核结果与院长任免、奖惩和医院财政补助、工作人员平均收入水平等挂钩。
5.加强对公立医院履行功能定位和发展建设、投融资行为的监管，强化预算、收支、资产、成本核算与控制等财务管理的监管。探索建立医院总会计师制度，建立健全内部控制制度，实施内部和外部审计制度。
（三）推进医药分开，完善公立医院补偿机制。
1.改革以药补医机制。探索医药分开的多种具体途径，逐步取消药品加成政策，对公立医院由此减少的合理收入，采取增设药事服务费、调整部分技术服务收费标准等措施，通过医疗保障基金支付和增加政府投入等途径予以补偿。药事服务费纳入基本医疗保障支付范围。鼓励以收付费制度改革为切入点解决以药补医问题。
2.研究合理调整医疗服务价格。按照总量控制、结构调整的原则，合理调整体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格；政府出资购置的公立医院大型设备按扣除折旧后的成本制定检查价格；植（介）入类医用耗材实行集中招标采购，以省（区、市）为单位逐步推开；加强医用耗材的价格管理。所有医疗机构都要采取适当方式公示药品、医用耗材价格和医疗服务收费标准。研究制定改革医疗服务收费方式的指导意见，开展按病种等收费方式改革试点，探索有利于控制费用、公开透明、方便操作的医疗服务收费方式。
3.落实对公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等政府投入政策。
（四）推进营利性与非营利性分开，完善医疗机构分类管理制度。
建立健全不同经营性质医疗机构管理制度，完善非营利性医疗机构的资产管理制度、财务与会计制度、治理机制和监督管理制度。规范不同性质医疗机构的转换程序。严格界定社会资本举办医疗机构的经营性质，按照经营性质规范管理。政府不得举办营利性医疗机构。
三、推进公立医院服务体系建设发展
（一）优化公立医院布局结构。
1.研究制定强化区域卫生规划的指导意见，完善区域医疗机构设置规划指导原则，研究制定全国不同类型地区医疗资源配置的指导标准，制定公立医院布局结构调整的指导意见。各地区要在区域卫生规划、区域医疗机构设置规划的框架下，制定公立医院设置与发展规划，确定公立医院的功能、种类、数量、规模和布局。
2.按照总量控制、结构调整、规模适度的原则，严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为，采取新建、改扩建、迁建、整合、转型等方式，优化配置公立医院资源。重点加强新区、郊区、卫星城区等区域和儿科、妇产、精神卫生、传染病防控、老年护理、康复等领域的医疗服务能力建设。
3.推进公立中医（含民族医药）医院改革发展。完善公立中医医院服务体系，促进中医药进社区、进基层、进农村，充分发挥中医药特色优势。加强国家中医重点专科建设，提高中医临床疗效。落实政府对公立中医医院投入倾斜政策，研究制订有利于公立中医医院发挥中医药特色优势的经济政策。
（二）优先建设发展县级医院。
1.政府在每个县重点办好1所县级医院。在前两年工作基础上，中央今年再支持300所以上县级医院（含中医医院，下同）标准化建设。人口数超过30万的县（市）2011年底前基本建成1所二级甲等以上的公立医院，使常见病、多发病、危急重症和部分疑难复杂疾病的诊治能够在县域内基本解决。
2.深化城市三级医院对口支援县级医院工作。继续实施“万名医师支援农村卫生工程”，采取合作、托管、选派院长、团队支援等方式，提高县级医院的管理和服务能力。在全国推行城市三级医院向县级医院轮换派驻医生制度，每个县不少于1所医院，每所医院不少于5名医生。妥善解决城市医院派驻人员涉及的人员编制和补助问题。
3.加强县级医院骨干人才培养。严格县级医院人员准入，新进入县级医院医务人员须具备相应执业资格。组织未经过住院医师规范化培训的新进临床医学本科毕业生进行3年规范化培训。鼓励经过规范化培训的医师到县级医院就业，并为其长期在县级医院工作创造条件。健全继续教育制度，鼓励县级医院卫生专业技术人员通过多种形式提高业务能力和综合素质。遴选6000名左右县级医院骨干医师或其他卫生专业技术人才到对口的三级医院进修学习。完善县级卫生人才职称评价标准，突出临床技能考核，淡化论文和外语要求。
4.逐步推进县级医院综合改革。制定县级医院综合改革方案，在全国选择300所服务人口较多、基础较好的县级医院进行以人事管理和收入分配、绩效考核、优质护理服务、支付方式、调整医疗服务价格、实施临床路径、推进信息化建设等为重点的综合改革试点。鼓励有条件的地区扩大试点范围，加大试点力度。
（三）建立公立医院与基层医疗卫生机构的分工协作机制。
1.总结各地医院与基层医疗卫生机构分工协作工作经验，研究制定指导性文件。
2.加强县级医院对乡镇卫生院的支持。在全国20%的县（市）探索推进县乡纵向技术合作，提高农村医疗卫生服务体系的整体效率。在国家扶贫工作重点县和部分省定扶贫工作重点县实施二级以上医疗卫生机构对口支援乡镇卫生院项目。
3.在城市公立医院与社区卫生服务机构之间建立长期稳定的分工协作机制。采取签订长期合作协议等多种形式，综合运用医保支付、医药服务价格调整、财政投入等政策，鼓励大医院医生到基层出诊，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊的格局。
4.组建医疗小分队，为边远地区提供巡回医疗服务。
（四）加快推进医院信息化建设。
1.研究建立全国统一的医院信息化建设标准体系，为实现跨机构、跨区域、跨领域的医疗信息资源互联互通、共享利用奠定基础。
2.统一规划，整合资源，逐步完善与区域卫生信息系统衔接、以电子病历建设和医院管理为重点的医院信息化网络，支持医院和医务人员以病人为中心提供协调、连贯、便捷的服务。同时，为公立医院与基层医疗卫生机构建立上下联动的分工协作机制、建立高效医疗服务监管制度提供技术支持。
3.推动县级医院与城市三级医院开展远程医学活动，实现远程会诊、远程诊断、远程检查、远程教育和信息共享，充分发挥优质医疗资源的辐射作用。2011年完成边远地区500所县级医院与城市三级医院的远程会诊系统建设。
四、在全国推行惠民便民措施
（一）改进群众就医服务。
1.普遍开展预约诊疗服务。全国所有三级甲等综合医院实行多种方式预约诊疗，社区转诊预约的优先诊治，到2011年底，社区转诊预约占门诊就诊量的比例达到20%，本地病人复诊预约率达到50%，其中口腔科、产前检查、术后病人复查等复诊预约率达到60%。
2.优化医院门急诊环境和流程。按照“填平补齐”的原则，改善三级医院急诊设施和条件。开展错峰服务和分时段诊疗，简化就医手续，缩短群众等候时间。完善门诊信息管理平台，公开医疗服务信息，提供预约挂号、叫号、报告单打印等服务。
3.广泛开展便民门诊服务。全国三级医院普遍开展双休日及节假日门诊，充实门诊力量，延长门诊时间。通过购买服务等措施，鼓励、支持三级医院医务人员到基层医疗卫生机构开展执业活动。
4.推广优质护理服务。全国三级医院全部开展优质护理服务，50%的三级甲等医院优质护理服务覆盖50%以上的病房，40%的地（市）级二级医院和20%的县级二级医院开展优质护理服务。完善并落实专业护理人员编制、医疗服务价格和内部收入分配等支持政策。
（二）实施控制医药费用的惠民措施。
1.探索多种基本医疗保障付费方式改革，大力推行按人头付费、按病种付费、总额预付等多种支付方式。探索由基本医疗保障经办机构与公立医院通过谈判方式确定服务范围、支付方式、支付标准和服务质量要求。严格考核基本医疗保障药品目录备药率、使用率及自费药品控制率等指标。
2.实现基本医疗保障费用直接结算。做好医院信息系统与基本医疗保障信息系统的对接，公立医院对统筹区域内的参保者只收取住院医药费用个人自付部分，其余部分与基本医疗保障经办机构直接结算。明显降低参保病人预交金金额，医疗保障经办机构向医院拨付一定数额的周转金，并及时足额结算医疗保障费用。
3.促进公立医院优先配备、使用基本药物，广泛使用适宜技术。逐步实行同级医疗机构检查结果互认。
4.完善药品集中招标采购办法，推进一般医用耗材集中招标采购，在保证质量的情况下降低采购成本和采购价格。
5.加强医院财务管理，实施成本核算与控制，提高资源利用效率。
6.加强医药费用的监管控制。各地要根据经济社会发展水平、基本医保基金保障能力、医药服务成本变化、医疗技术发展等情况综合确定本地区门诊和住院均次费用增长率、人次增长率、住院率、药品费用增长率和药占比等控制管理目标，纳入公立医院目标管理责任制和绩效考核范围。加强对医药费用增长速度较快疾病的诊疗行为监管。
（三）加强医疗安全质量监管。
1.研究制定适应基本医疗需求的临床路径，不断扩大实施医院和病种范围。到2011年底，制定下发的临床路径数量增加到300个，50%的三级甲等综合医院和20%的二级甲等综合医院实行临床路径管理的病种数分别不少于每家医院10个和5个。
2.督促指导医院加强学科建设和人才队伍建设，严格依法执业，加强对重点环节和重点部位的管理，保障医疗安全质量。
3.开展医疗安全质量控制评价工作，推进医院管理评价评审工作，组织开展医疗安全质量专项检查治理活动。建立患者投诉处理机制，及时受理、认真解决患者投诉，提高群众满意度。
五、充分调动医务人员积极性
（一）完善公立医院人事和收入分配制度。
全面推行聘用制度，基本完成岗位设置管理实施工作，实行公开招聘和竞聘上岗，建立能进能出、能上能下的用人机制。完善人员绩效考核制度，实行岗位绩效工资制度，将医务人员的工资收入与医疗服务的数量、质量、技术难度、成本控制、群众满意度等挂钩，做到多劳多得、优绩优酬，提高临床一线护士和医师工资待遇水平。
（二）合理确定公立医院人员编制。
根据医院的功能定位、工作量和现有编制使用等因素，合理确定医务人员编制，研究解决护士不足和支援农村、基层人员编制问题。
（三）营造良好的医疗执业环境。
深入开展“平安医院”创建活动，严厉打击“医闹”行为，维护医院正常秩序。建立医疗纠纷第三方调解机制，大力发展医疗责任保险和医疗意外保险，加强医患沟通，构建和谐医患关系。加强正面宣传引导，在全社会形成尊重医学科学、尊重医务人员的社会氛围。组织或支持制作一批反映医疗战线典型人物和先进事迹的优秀影视文艺作品。
（四）创造良好的职业发展条件。
建立并贯彻落实全科医生和专科医生规范化培训制度，完善培训模式和政策措施。建立100个规范化培训基地，招录1万人开展规范化培训。加强政策指导，支持医院以提高临床实践技能为核心开展医务人员岗位培训。加强三级医院临床重点专科建设，明显提高医务人员医疗服务水平和能力。
（五）促进医务人员合理流动。
完善执业医师多点执业试点，制订规范性文件，将试点范围扩大到所有公立医院改革试点城市和其他有条件的地区，将适用人员条件放宽到主治医师，增加多点执业的地点数量。鼓励公立医院执业医师到基层医疗卫生机构开展执业活动。
（六）弘扬崇高的职业操守。
加强医德医风建设和思想政治工作，重视医务人员人文素质培养和职业素质教育，大力弘扬救死扶伤的人道主义精神。
六、推进形成多元化办医格局
（一）细化鼓励和引导社会资本举办医疗机构的政策措施。
贯彻落实《国务院办公厅转发发展改革委卫生部等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》（国办发„2010‟58号），抓紧清理和修订相关规章和办法，制定和完善实施细则和配套文件，落实鼓励和引导社会资本举办医疗机构的政策，促进非公立医疗机构持续健康发展，加快形成多元化办医格局，满足群众的多层次医疗服务需求。
（二）给非公立医疗机构留出合理发展空间。
1.各地在制定和调整本地区区域卫生规划、医疗机构设置规划和其他医疗卫生资源配置规划时，要给非公立医疗机构留出合理空间，明确非公立医疗机构卫生人员、床位和资产总量的比例等发展指标。需要调整和新增医疗卫生资源时，在符合准入标准的条件下，优先考虑由社会资本举办医疗机构。
2.控制公立医院特需服务规模，公立医院提供特需服务的比例不得超过本院医疗服务资源的10%。
（三）改善社会资本举办医疗机构的执业环境。
1.非公立医疗机构凡执行政府规定的医疗服务和药品价格政策，符合医保定点相关规定，应按程序将其纳入城镇基本医疗保险、新型农村合作医疗、医疗救助、工伤保险、生育保险等社会保障的定点服务范围，签订服务协议进行管理，并执行与公立医疗机构相同的报销政策。鼓励采取招标采购等办法，选择符合条件的非公立医疗机构承担公共卫生服务以及政府下达的医疗卫生支农、支边、对口支援等任务。
2.支持非公立医疗机构按照批准的执业范围、医院等级、服务人口数量等，合理配备大型医用设备。鼓励医务人员在公立和非公立医疗机构间合理流动，有关单位和部门应当按照有关规定办理执业变更、人事劳动关系衔接、社会保险关系转移、档案转接等手续。
（四）促进非公立医疗机构健康发展。
1.引导非公立医疗机构依法规范执业。严禁超诊疗范围服务，依法严厉打击非法行医活动和医疗欺诈行为。规范医疗机构医疗广告发布行为。加强医疗安全质量的监督检查、审核和评估。
2.促进非公立医疗机构按经营性质开展经营活动。非公立医疗机构要执行国家规定的财务会计制度。非营利性医疗机构所得收入除规定的合理支出外，只能用于医疗机构的继续发展。
七、有关要求
（一）加强组织领导。各地区、各有关部门要充分认识公立医院改革的重要性、复杂性和紧迫性，增强政治责任感，把这项改革摆上重要议事日程，加强领导，精心组织，周密部署。地方政府主要负责同志要亲自抓，制定工作计划，分解目标任务，层层落实责任，加强督促检查。卫生部、国务院医改办是公立医院改革试点的牵头单位，要加强全国改革试点工作的统筹协调、组织实施和检查指导，卫生部要整合内部力量，研究设立专门的临时性公立医院改革工作机构。中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、中医药局等部门要按职责分工密切配合，加强对各地工作的指导和督促检查。
（二）强化支持保障。各级政府要加大投入，认真落实公立医院财政补助政策，积极支持建立公立医院与基层医疗卫生机构分工协作机制、公立医院体制机制综合改革、住院医师规范化培训和医院信息化建设。要加强财政资金使用的管理，提高资金使用效益。各有关部门要深入开展调查研究，密切跟踪工作进展，积极制定完善有关配套政策。
（三）积极宣传引导。加强对医务人员的宣传动员工作，使广大医务人员拥护改革，积极参与改革，发挥改革主力军作用。要广泛宣传公立医院改革试点的政策措施和取得的成效，加强政策解读，使全社会理解、配合和支持改革，为公立医院改革试点营造良好环境。
第三篇：《2011年公立医院改革试点工作安排》解读
《2011年公立医院改革试点工作安排》解读一：公立医院改革试点加速推进
中华人民共和国卫生部
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2011-03-09
11:04:34
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国务院办公厅日前印发《2011年公立医院改革试点工作安排》。卫生部公立医院改革试点协调工作小组办公室相关负责人告诉记者，以国务院办公厅的名义部署公立医院改革试点工作，在改革开放30余年来尚属首次，“这不仅说明政府已经把保障和改善民生作为首要任务，高度重视公立医院改革试点工作，同时也有在改革进入攻坚克难阶段，鼓舞大家斗志的意图。”
根据《工作安排》，卫生部和国务院医改办是公立医院改革的牵头单位。据悉，卫生部将整合力量，成立公立医院改革临时工作机构。
从“三年试点摸经验”到“边试边推”
尽管在医改五项重点工作中最后一个起跑，但公立医院改革试点正在奋力加速前进。
据一位全程参与文件起草的专家介绍，作为医改的难中之难，公立医院改革最初的思路是“三年试点摸经验”，后来提速到“一年试点，一年推开”，继而又提出“加快推进”。此次国办文件的出台标志着公立医院改革已经进入点面结合、边试边推的新阶段。公立医院改革一再提速，不难看出，政府强烈期待改革尽快趟出一条路来。
这位专家坦言，尽管医改推进2年来，在基本公共卫生服务上下了苦功夫，打疫苗、发叶酸，医保持续扩大覆盖面、提高报销比例，服务体系也在加紧建设。但要看到，公立医院改革在医改中承担重要角色，关乎医改全局，影响医改成败，不仅关系到百姓对医改的感受，对其他四项基本任务也有着重要的制约和支撑作用。比如，医疗保障制度的逐步健全释放了群众看病就医的需求，这就需要发展医疗服务体系予以满足，如果公立医院还是高成本运行，不能有效控制费用，基本医疗保障制度给群众带来的好处就会被稀释。如果公立医院不明确功能定位、控制盲目扩张，而是与基层医疗卫生机构争夺病人和资源，基层医疗卫生服务体系就难以真正发展，强基层就无法实现。此外，四项基本任务在全国全面推进提高了群众对医改的预期，如果公立医院改革仅局限于少数试点城市，就难以适应广大群众的要求。这就需要在全面总结公立医院改革试点经验的基础上，选择一些切实可行的政策措施，在全国推广。
据卫生部公立医院改革试点协调工作小组办公室相关负责人介绍，去年10月27日，在国务院医改领导小组第7次会议结束后，卫生部在系统总结各地改革做法和经验的基础上，着手起草《2011年公立医院改革试点工作安排》。卫生部对此高度重视，接连召开一系列会议，“一个月有部长参加的相关会议就达11次，创了纪录”。去年12月，卫生部又会同中央编办、发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部，分别在北京、重庆和上海分片召开征求意见会，广泛听取地方意见和建议，反复修改。应该说，《工作安排》体现了中央医改精神，采纳了地方试点经验，也反映了百姓心声。今年1月18日，国务院医改领导小组第八次会议审议通过了《工作安排》。
坚持“两条腿走路”
根据《工作安排》，目前公立医院改革试点工作的推进策略是“两条腿走路”： 既要在全国实施一批看得准、见效快的改革措施，又要大力推动试点城市在“管办分开、政事分开、医药分开、营利性和非营利性分开”等重大体制机制综合改革方面的积极探索。
为什么采取“两条腿走路”的策略？这位负责人说，在全国实施一批看得准、见效快的措施，是要让更多百姓尽快感受到改革带来的实惠，改善百姓的就医体验。事实上，卫生系统从2005年开展医院管理年活动，去年接连推行优质护理服务、预约诊疗、无假日门诊等一系列便民惠民改革措施，但是需要看到，服务和管理的改进到了一定程度，如果不撬动体制机制的障碍，改革将难以持续进行。
多位卫生行政管理者直言，公立医院改革不能绕过体制机制。比如，推行优质护理服务工程，就要正视护士人力不够、护理服务价格与成本严重倒挂等问题，有些地方一级护理才9元，而调整服务收费、解决护士编制不足都涉及体制机制。再比如，推行无假日门诊，医务人员劳动强度更大了，要调动他们的积极性，就要提高待遇，这就带来服务成本的增加，需要解决补偿问题。因此，只有在重大体制机制改革上迎难而上，不回避，不绕行，公立医院改革才能可持续进行。（《健康报》3月8日3版）
《2011年公立医院改革试点工作安排》解读二：资源调整：为看病难开一剂良药
中华人民共和国卫生部
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2011-03-09
11:05:00
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大医院外迁至城市新区，或兴办分院；为县医院“招兵买马”；综合医院与基层机构从竞争转向合作„„各地试点已证明，医疗格局调整使百姓能更平等地享有优质医疗资源。随着《工作安排》的出台，这些已经被证明是成熟的、有共识的措施，今年将在全国范围内推开——
6个“不平衡”是看病难祸首
卫生部公立医院改革试点协调工作小组办公室相关负责人告诉记者，医疗资源配置不合理是看病难的根本原因，目前这种不合理表现为6个失衡：区域发展不平衡，外地病人涌向大城市，大医院门诊持续爆棚；区域布局不合理，三级医院扎堆在市区，郊区百姓看病难；城乡发展不平衡，县域医疗卫生服务能力不强；科室发展不平衡，儿科、妇产科等风险大、不赚钱的科室日渐萎缩，医院热衷上移植、搞介入；急性病、慢性病诊疗发展不平衡，慢性病诊疗收入低，造成康复、老年护理、精神卫生服务提供不足；公立医院和民营医院发展不平衡，民营医院底子薄、学科弱。
一年来，各试点城市围绕资源调整积极探索。按照《工作安排》，优化公立医院布局结构，优先建设发展县医院，建立公立医院与基层医疗卫生机构的分工协作机制，鼓励和支持社会资本举办医疗机构，加快推进医院信息化建设，这些已经被实践证明是成熟的、有共识的措施，将在今年与一系列公众反映较好的惠民便民措施一起，在全国范围内推开。
宏观调控“做实”区域卫生规划
记者在采访中了解到，区域卫生规划是资源调整最关键的措施，卫生部门喊了多年，但各地一直执行不力，没有取得明显成效。一些大医院盲目扩张规模，大型设备不断翻新，造成医疗费用大幅上涨。而由于公立医院的垄断地位，政府的规划往往是一纸空文，对于医院的“踩红线”、“犯规”行为，没有强制措施，约束力不够。
《工作安排》中再次重申，强化区域卫生规划，完善区域医疗机构设置规划指导原则，研究制定全国不同类型地区医疗资源配置的指导标准，制定公立医院布局结构调整的指导意见。严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为，采取新建、改扩建、迁建、整合、转型等方式，优化配置公立医院资源。重点加强新区、郊区、卫星城区等区域和儿科、妇产、精神卫生、传染病防控、老年护理、康复等领域的医疗服务能力建设。
一位试点城市卫生局局长说，借助改革营造的氛围，强化政府宏观调控职能，把区域卫生规划和区域医疗机构设置规划“做实”的时机已经成熟。
记者了解到，试点城市中有123个市区制定了区域医疗机构设置规划，96个市区推进公立医院结构布局调整，组建了24个医疗集团。继上海市实行“5+3+1”工程，对医疗资源布局进行大调整后，北京市也祭出大手笔，对部分三级综合医院实行整体搬迁，引导优质医疗资源向郊区辐射。
综合改革“做强”县医院
县医院上接城市优质医疗资源，下连乡镇卫生院和村卫生室。2010年，县及县级市医院诊疗人次约为6.9亿，县医院平均开放床位占全国医院床位总数的39%，住院人次占全国公立医院总量的47%，病床使用率达到92%，人均诊疗费用大大低于全国平均水平。我国县域居民超过9亿，占全国总人口的70%，大力支持县医院发展已经成为共识，优先建设发展县医院被写入《工作安排》。
根据《工作安排》，中央今年再支持300所以上县级医院（含中医医院）标准化建设。在能力建设上，继续实施“万名医师支援农村卫生工程”，在全国推行城市三级医院向县级医院轮换派驻医生制度，每个县不少于1所医院，每所医院不少于5名医生。妥善解决城市医院派驻人员涉及的人员编制和补助问题。在人才培养上，遴选6000名左右县级医院骨干医师到对口的三级医院进修学习。完善县级卫生人才职称评价标准，突出临床技能考核，淡化论文和外语要求。逐步推进县级医院综合改革。在全国选择300所服务人口较多、基础较好的县级医院进行以人事管理和收入分配、绩效考核、优质护理服务、支付方式、调整医疗服务价格、实施临床路径、推进信息化建设等为重点的综合改革试点。
因探索开展综合改革，陕西省子长、府谷等县成为县域医改的样板。样板县的经验说明，牢牢抓住县医院这个龙头，加大政府投入，推行以人事管理和收入分配、绩效考核等为重点的综合改革，不仅可以增强县医院的服务能力，解决县域群众看病就医问题，也可以分流患者，缓解城市大医院的压力，为改革城市大医院创造条件。
分工协作机制“做稳”城市社区
公立医院与基层医疗卫生机构变竞争为协作，才能真正“强基层”，百姓也才能在家门口享受到优质、价廉的医疗服务，减少看病的奔波之苦。
《工作安排》提出，要总结各地医院与基层医疗卫生机构分工协作的工作经验，研究制定指导性文件。在全国20%的县（市）探索推进县乡纵向技术合作，提高农村医疗卫生服务体系的整体效率。在城市公立医院与社区卫生服务机构之间建立长期稳定的分工协作机制。采取签订长期合作协议等多种形式，综合运用医保支付、医药服务价格调整、财政投入等政策，鼓励大医院医生到基层出诊，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊的格局。
记者了解到，镇江组建两大医疗集团，强化大医院对社区的帮扶，市、区两级投入6000多万元，推动两大集团所属14家社区卫生服务中心完成标准化建设任务，社区门急诊量增幅达35%，门急诊量占全市总量的52%，分工协作机制效果初步显现。
记者在各地采访时也发现，大医院对于分工协作的积极性已经被调动起来。中国医大一院院长徐克发现，今年该院的门诊量比去年同期稍有下降，因为随着对基层医院的帮扶，更多的病人留在了基层医院。在浙江省，浙医二院的协作医院已经有100多家，并与80余家基层医院开通了远程会诊系统，开展远程会诊8000余例。
但也有专家认为，在政府投入不足的情况下，分工协作机制的可持续性仍待研究。（《健康报》3月9日3版）
《2011年公立医院改革试点工作安排》解读三：体制机制障碍有待突破
中华人民共和国卫生部
www.xiexiebang.com
2011-03-11
17:19:15
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“事非亲历不知难，有时甚至感到不能承受之重。”一位主管公立医院改革试点工作的官员这样形容过去一年的感受。卫生部部长陈竺也在两会期间接受采访时坦言，公立医院改革“实在太复杂”。卫生部公立医院改革试点协调工作小组办公室相关负责人指出，公立医院改革体制机制障碍如何突破，是今年试点工作的重要内容。
管办如何分开仍需探索
同级政府卫生发展和管理职能过于分散，协调难度大；层级政府卫生职责划分不合理，资源配置重叠，全行业和属地化管理难以落实，一直广受诟病。在改革公立医院管理体制方面，试点城市形成了4种管办分开模式。鞍山、七台河、芜湖、潍坊、鄂州、株洲、遵义等市的市政府成立了公立医院管理机构，在卫生部门下设执行机构；洛阳、北京成立了由卫生局管理的公立医院管理机构，对所管医院的人、财、物实行全面管理；镇江、宝鸡直接委托卫生行政部门履行出资人职责；马鞍山、昆明在卫生行政部门外成立公立医院管理机构，承担办医和国有资产管理职能。
在多次业内召开的研讨会上，专家们都围绕何种管理体制模式最优展开激辩。个别试点城市公立医院改革试点方案延迟出台，也是卡在了不同部门对管办分开的不同理解和不同设计上。而据医改工作监测情况显示，全国已有100多个公立医院改革试点市（区）建立了公立医院管理机构，其中六成设在卫生行政部门内。对此，这位负责人认为，何种管理体制模式最优，需要长期跟踪、评估和比较，从中发现符合卫生规律和我国国情的模式加以推广。
《工作安排》在阐述管办分开时，有一句话引人关注：“各级卫生行政部门负责人不得兼任公立医院领导职务”。有关专家认为，这也体现了管办分开的思路。
合理补偿政策重在落地
加大投入，对医院进行科学合理的补偿一直被院长们寄予厚望。很多院长表示，补偿不到位，公立医院仍然靠经营维持运转，实现公益性就是一句空话。
有关专家告诉记者，在补偿机制改革方面，改革的政策支持环境需要进一步完善。尽管各地都增加了投入，但是总体而言，对公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等政府投入政策没有完全落实，而且缺乏稳定增长机制。在政府拨款方面，仅在一些地方得到落实，比如鞍山市对公立医院基本建设投入12亿元；北京市探索建立以成本核算为基础的财政补偿制度，药品实行差别加价，离退休人员经费政府将通过财政拨款予以全额保障；深圳市2009年全市卫生事业费总投入30.63亿元，财政补助占公立医院总收入的16.7%。在医药分开方面，仅有个别试点城市取消了以药补医机制，鞍山市通过财政补偿公立医院“五险一金”的方式取消了以药补医机制，广东省在6个城市开展药事服务费试点。其余各地的主要做法还是差别加价。总额预付、单病种付费等付费方式改革有待进一步推进。在探索调整医疗服务价格方面，只有江苏省和安徽省得到物价部门的批准，提高了全省护理收费标准。
记者发现，《工作安排》已明确，药事服务费纳入基本医疗保障支付范围，但如何收取并没有明确的表述。有关专家认为，中央应尽快出台相关文件，明确各级财政投入比例和时间节点，探索通过财政补偿化解公立医院债务，改变过去财政投入零敲碎打的局面，尽快明确补偿思路，建立刚性的财政投入增长机制，同时改革医疗服务价格形成机制，调动医务人员积极性。
优质医疗资源亟待“扩容”
这位负责人认为，除了转换体制机制，优质医疗资源“扩容”也十分紧迫。
据介绍，2009年，我国执业（助理）医师为1.75人/千人口，而据世界卫生组织2008年统计，美国达2.6人/千人口、法国达3.4人/千人口。2009年，我国注册护士为1.39人/千人口，远低于2008年全球2.8人/千人口的平均水平；我国医护比为10.8，远低于2008年全球102.9的平均水平和世界银行102的建议医护比。2009年，全国卫生人员中，大专及中专学历者占71%，本科以上仅占24%，另有5%为高中及以下学历。“与公众对医疗卫生服务越来越高的要求相比，我国医疗资源总量不足，其中优质资源短缺问题现阶段体现得特别突出，成为进一步深化医改的主要障碍。为什么有些老百姓不信任基层医疗服务？多元化办医理想格局为什么难以形成？医院假日门诊、优质护理工程为什么难以开展？重要原因之一就是我们的好医生、好护士还太少。这也是国家在公立医院改革中特别重视全科医生和专科医生规范化培训工作的主要原因。”这位负责人说。
优质医疗资源如何“扩容”？《工作安排》中提出，落实全科医生和专科医生规范化培训制度，建立100个规范化培训基地，招录1万人开展规范化培训。据悉，在已经开展的试点工作中，上海市首批近2000名住院医师已进入39家医院接受培训，天津市目前已有1720名本科及硕士毕业生进入全科医生、住院医师规范化基地接受培训。有关专家告诉记者：“培养一名好医生需要相当长的周期，在这方面，相关试点工作只能破题。解决优质医疗资源短缺问题，需要我们立即行动起来，做长期不懈的努力。”（《健康报》3月10日3版）
第四篇：2011年公立医院改革试点工作安排发布
2011年公立医院改革试点工作安排发布(全文)
据中国政府网消息，公立医院改革试点涉及多方面利益的调整，是医药卫生体制改革的重点和难点。2011年是完成医药卫生体制五项重点改革三年任务的攻坚之年，也是公立医院改革试点的关键一年。日前，国务院办公厅印发2011年公立医院改革试点工作安排的通知。全文如下： 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院有关部门：
《2011年公立医院改革试点工作安排》已经国务院同意，现印发给你们，请结合实际，认真组织实施。
公立医院改革试点涉及多方面利益的调整，是医药卫生体制改革的重点和难点。2011年是完成医药卫生体制五项重点改革三年任务的攻坚之年，也是公立医院改革试点的关键一年。做好今年公立医院改革工作，力争在体制机制综合改革等难点问题上取得突破，将为下一步改革打下坚实基础。各地区、各有关部门要切实加强领导，密切配合，精心组织，周密部署，确保公立医院改革试点取得预期成效。
国务院办公厅
二○一一年二月二十八日
2011年公立医院改革试点工作安排
根据《中共中央 国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》(中发〔2009〕6号)、《国务院关于印发医药卫生体制改革近期重点实施方案(2009-2011年)的通知》(国发〔2009〕12号)、《国务院办公厅关于印发医药卫生体制五项重点改革2011主要工作安排的通知》(国办发〔2011〕8号)和卫生部等部门《关于公立医院改革试点的指导意见》(卫医管发〔2010〕20号)，为加快公立医院改革步伐，提出2011年公立医院改革试点工作安排。
一、工作思路
按照上下联动、内增活力、外加推力的原则，坚持点面结合、远近兼顾、突出重点、边试边推，紧紧围绕缓解群众看病难、看病贵问题，在全国实施一批看得准、见效快的公立医院改革政策措施，争取在人民群众得实惠和医务人员受鼓舞方面取得突破性进展。同时，大力推动试点城市在“管办分开、政事分开、医药分开、营利性和非营利性分开”等重大体制机制综合改革方面积极探索，并加强指导，力争形成公立医院改革的基本路子。要把实施惠民便民措施和推进体制机制综合改革、建立长效机制紧密结合起来，使之相互配合、相互促进。
二、开展重大体制机制综合改革试点
(一)推进管办分开，深化公立医院管理体制改革。
1.加强卫生行政部门全行业管理职责。所有医疗卫生机构均由卫生行政部门实行统一规划、统一准入、统一监管。强化卫生行政部门医疗服务监管职能，加强医疗服务监管能力建设。完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制，健全医疗服务标准、规范和质量评价体系，加强医疗服务行为、质量安全和医疗卫生机构运行监测监管。各级卫生行政部门负责人不得兼任公立医院领导职务。2.建立统一、高效、权责一致的政府办医体制。采取设立专门管理机构等多种形式确定政府办医机构，由其履行政府举办公立医院的职能，负责公立医院的资产管理、财务监管、绩效考核和医院主要负责人的任用。(二)推进政事分开，完善公立医院法人治理机制。
1.探索建立理事会等多种形式的公立医院法人治理结构。明确理事会、院长及医院管理层、职工代表大会等的职责，构建决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制。公立医院理事会成员应包括政府有关部门代表、政府办医机构代表、医院职工代表、服务对象代表、专家学者等。2.理顺公立医院所有者和管理者责权。公立医院的功能定位、发展规划、重大投资、院长及医院管理层薪酬制定等权力由政府办医机构或理事会行使。落实公立医院独立法人地位和经营管理自主权，强化经营管理责任，按照国家有关规定管理人员聘用和内部收入分配。推行院务公开，推进民主管理。
3.完善公立医院院长任用制度，探索公开招聘院长，在任用或招聘中突出专业化管理能力。加强院长管理能力培训，推进院长职业化、专业化建设。按照国家政策指导建立院长收入分配激励机制和约束机制。
4.合理确定公立医院绩效考核制度。研究建立以公益性为核心的公立医院绩效考核体系，逐步扩大考核结果公开范围，并将考核结果与院长任免、奖惩和医院财政补助、工作人员平均收入水平等挂钩。
5.加强对公立医院履行功能定位和发展建设、投融资行为的监管，强化预算、收支、资产、成本核算与控制等财务管理的监管。探索建立医院总会计师制度，建立健全内部控制制度，实施内部和外部审计制度。(三)推进医药分开，完善公立医院补偿机制。
1.改革以药补医机制。探索医药分开的多种具体途径，逐步取消药品加成政策，对公立医院由此减少的合理收入，采取增设药事服务费、调整部分技术服务收费标准等措施，通过医疗保障基金支付和增加政府投入等途径予以补偿。药事服务费纳入基本医疗保障支付范围。鼓励以收付费制度改革为切入点解决以药补医问题。
2.研究合理调整医疗服务价格。按照总量控制、结构调整的原则，合理调整体现医务人员技术劳务价值的医疗服务价格；政府出资购置的公立医院大型设备按扣除折旧后的成本制定检查价格；植(介)入类医用耗材实行集中招标采购，以省(区、市)为单位逐步推开；加强医用耗材的价格管理。所有医疗机构都要采取适当方式公示药品、医用耗材价格和医疗服务收费标准。研究制定改革医疗服务收费方式的指导意见，开展按病种等收费方式改革试点，探索有利于控制费用、公开透明、方便操作的医疗服务收费方式。
3.落实对公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等政府投入政策。
(四)推进营利性与非营利性分开，完善医疗机构分类管理制度。
建立健全不同经营性质医疗机构管理制度，完善非营利性医疗机构的资产管理制度、财务与会计制度、治理机制和监督管理制度。规范不同性质医疗机构的转换程序。严格界定社会资本举办医疗机构的经营性质，按照经营性质规范管理。政府不得举办营利性医疗机构。
三、推进公立医院服务体系建设发展(一)优化公立医院布局结构。
1.研究制定强化区域卫生规划的指导意见，完善区域医疗机构设置规划指导原则，研究制定全国不同类型地区医疗资源配置的指导标准，制定公立医院布局结构调整的指导意见。各地区要在区域卫生规划、区域医疗机构设置规划的框架下，制定公立医院设置与发展规划，确定公立医院的功能、种类、数量、规模和布局。2.按照总量控制、结构调整、规模适度的原则，严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为，采取新建、改扩建、迁建、整合、转型等方式，优化配置公立医院资源。重点加强新区、郊区、卫星城区等区域和儿科、妇产、精神卫生、传染病防控、老年护理、康复等领域的医疗服务能力建设。
3.推进公立中医(含民族医药)医院改革发展。完善公立中医医院服务体系，促进中医药进社区、进基层、进农村，充分发挥中医药特色优势。加强国家中医重点专科建设，提高中医临床疗效。落实政府对公立中医医院投入倾斜政策，研究制订有利于公立中医医院发挥中医药特色优势的经济政策。(二)优先建设发展县级医院。
1.政府在每个县重点办好1所县级医院。在前两年工作基础上，中央今年再支持300所以上县级医院(含中医医院，下同)标准化建设。人口数超过30万的县(市)2011年底前基本建成1所二级甲等以上的公立医院，使常见病、多发病、危急重症和部分疑难复杂疾病的诊治能够在县域内基本解决。
2.深化城市三级医院对口支援县级医院工作。继续实施“万名医师支援农村卫生工程”，采取合作、托管、选派院长、团队支援等方式，提高县级医院的管理和服务能力。在全国推行城市三级医院向县级医院轮换派驻医生制度，每个县不少于1所医院，每所医院不少于5名医生。妥善解决城市医院派驻人员涉及的人员编制和补助问题。
3.加强县级医院骨干人才培养。严格县级医院人员准入，新进入县级医院医务人员须具备相应执业资格。组织未经过住院医师规范化培训的新进临床医学本科毕业生进行3年规范化培训。鼓励经过规范化培训的医师到县级医院就业，并为其长期在县级医院工作创造条件。健全继续教育制度，鼓励县级医院卫生专业技术人员通过多种形式提高业务能力和综合素质。遴选6000名左右县级医院骨干医师或其他卫生专业技术人才到对口的三级医院进修学习。完善县级卫生人才职称评价标准，突出临床技能考核，淡化论文和外语要求。
4.逐步推进县级医院综合改革。制定县级医院综合改革方案，在全国选择300所服务人口较多、基础较好的县级医院进行以人事管理和收入分配、绩效考核、优质护理服务、支付方式、调整医疗服务价格、实施临床路径、推进信息化建设等为重点的综合改革试点。鼓励有条件的地区扩大试点范围，加大试点力度。(三)建立公立医院与基层医疗卫生机构的分工协作机制。
1.总结各地医院与基层医疗卫生机构分工协作工作经验，研究制定指导性文件。2.加强县级医院对乡镇卫生院的支持。在全国20%的县(市)探索推进县乡纵向技术合作，提高农村医疗卫生服务体系的整体效率。在国家扶贫工作重点县和部分省定扶贫工作重点县实施二级以上医疗卫生机构对口支援乡镇卫生院项目。3.在城市公立医院与社区卫生服务机构之间建立长期稳定的分工协作机制。采取签订长期合作协议等多种形式，综合运用医保支付、医药服务价格调整、财政投入等政策，鼓励大医院医生到基层出诊，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊的格局。
4.组建医疗小分队，为边远地区提供巡回医疗服务。(四)加快推进医院信息化建设。
1.研究建立全国统一的医院信息化建设标准体系，为实现跨机构、跨区域、跨领域的医疗信息资源互联互通、共享利用奠定基础。
2.统一规划，整合资源，逐步完善与区域卫生信息系统衔接、以电子病历建设和医院管理为重点的医院信息化网络，支持医院和医务人员以病人为中心提供协调、连贯、便捷的服务。同时，为公立医院与基层医疗卫生机构建立上下联动的分工协作机制、建立高效医疗服务监管制度提供技术支持。
3.推动县级医院与城市三级医院开展远程医学活动，实现远程会诊、远程诊断、远程检查、远程教育和信息共享，充分发挥优质医疗资源的辐射作用。2011年完成边远地区500所县级医院与城市三级医院的远程会诊系统建设。
四、在全国推行惠民便民措施(一)改进群众就医服务。
1.普遍开展预约诊疗服务。全国所有三级甲等综合医院实行多种方式预约诊疗，社区转诊预约的优先诊治，到2011年底，社区转诊预约占门诊就诊量的比例达到20%，本地病人复诊预约率达到50%，其中口腔科、产前检查、术后病人复查等复诊预约率达到60%。
2.优化医院门急诊环境和流程。按照“填平补齐”的原则，改善三级医院急诊设施和条件。开展错峰服务和分时段诊疗，简化就医手续，缩短群众等候时间。完善门诊信息管理平台，公开医疗服务信息，提供预约挂号、叫号、报告单打印等服务。
3.广泛开展便民门诊服务。全国三级医院普遍开展双休日及节假日门诊，充实门诊力量，延长门诊时间。通过购买服务等措施，鼓励、支持三级医院医务人员到基层医疗卫生机构开展执业活动。
4.推广优质护理服务。全国三级医院全部开展优质护理服务，50%的三级甲等医院优质护理服务覆盖50%以上的病房，40%的地(市)级二级医院和20%的县级二级医院开展优质护理服务。完善并落实专业护理人员编制、医疗服务价格和内部收入分配等支持政策。
(二)实施控制医药费用的惠民措施。
1.探索多种基本医疗保障付费方式改革，大力推行按人头付费、按病种付费、总额预付等多种支付方式。探索由基本医疗保障经办机构与公立医院通过谈判方式确定服务范围、支付方式、支付标准和服务质量要求。严格考核基本医疗保障药品目录备药率、使用率及自费药品控制率等指标。
2.实现基本医疗保障费用直接结算。做好医院信息系统与基本医疗保障信息系统的对接，公立医院对统筹区域内的参保者只收取住院医药费用个人自付部分，其余部分与基本医疗保障经办机构直接结算。明显降低参保病人预交金金额，医疗保障经办机构向医院拨付一定数额的周转金，并及时足额结算医疗保障费用。3.促进公立医院优先配备、使用基本药物，广泛使用适宜技术。逐步实行同级医疗机构检查结果互认。4.完善药品集中招标采购办法，推进一般医用耗材集中招标采购，在保证质量的情况下降低采购成本和采购价格。
5.加强医院财务管理，实施成本核算与控制，提高资源利用效率。
6.加强医药费用的监管控制。各地要根据经济社会发展水平、基本医保基金保障能力、医药服务成本变化、医疗技术发展等情况综合确定本地区门诊和住院均次费用增长率、人次增长率、住院率、药品费用增长率和药占比等控制管理目标，纳入公立医院目标管理责任制和绩效考核范围。加强对医药费用增长速度较快疾病的诊疗行为监管。(三)加强医疗安全质量监管。
1.研究制定适应基本医疗需求的临床路径，不断扩大实施医院和病种范围。到2011年底，制定下发的临床路径数量增加到300个，50%的三级甲等综合医院和20%的二级甲等综合医院实行临床路径管理的病种数分别不少于每家医院10个和5个。
2.督促指导医院加强学科建设和人才队伍建设，严格依法执业，加强对重点环节和重点部位的管理，保障医疗安全质量。
3.开展医疗安全质量控制评价工作，推进医院管理评价评审工作，组织开展医疗安全质量专项检查治理活动。建立患者投诉处理机制，及时受理、认真解决患者投诉，提高群众满意度。
五、充分调动医务人员积极性
(一)完善公立医院人事和收入分配制度。
全面推行聘用制度，基本完成岗位设置管理实施工作，实行公开招聘和竞聘上岗，建立能进能出、能上能下的用人机制。完善人员绩效考核制度，实行岗位绩效工资制度，将医务人员的工资收入与医疗服务的数量、质量、技术难度、成本控制、群众满意度等挂钩，做到多劳多得、优绩优酬，提高临床一线护士和医师工资待遇水平。
(二)合理确定公立医院人员编制。
根据医院的功能定位、工作量和现有编制使用等因素，合理确定医务人员编制，研究解决护士不足和支援农村、基层人员编制问题。(三)营造良好的医疗执业环境。
深入开展“平安医院”创建活动，严厉打击“医闹”行为，维护医院正常秩序。建立医疗纠纷第三方调解机制，大力发展医疗责任保险和医疗意外保险，加强医患沟通，构建和谐医患关系。加强正面宣传引导，在全社会形成尊重医学科学、尊重医务人员的社会氛围。组织或支持制作一批反映医疗战线典型人物和先进事迹的优秀影视文艺作品。(四)创造良好的职业发展条件。
建立并贯彻落实全科医生和专科医生规范化培训制度，完善培训模式和政策措施。建立100个规范化培训基地，招录1万人开展规范化培训。加强政策指导，支持医院以提高临床实践技能为核心开展医务人员岗位培训。加强三级医院临床重点专科建设，明显提高医务人员医疗服务水平和能力。(五)促进医务人员合理流动。
完善执业医师多点执业试点，制订规范性文件，将试点范围扩大到所有公立医院改革试点城市和其他有条件的地区，将适用人员条件放宽到主治医师，增加多点执业的地点数量。鼓励公立医院执业医师到基层医疗卫生机构开展执业活动。(六)弘扬崇高的职业操守。
加强医德医风建设和思想政治工作，重视医务人员人文素质培养和职业素质教育，大力弘扬救死扶伤的人道主义精神。
六、推进形成多元化办医格局
(一)细化鼓励和引导社会资本举办医疗机构的政策措施。
贯彻落实《国务院办公厅转发发展改革委卫生部等部门关于进一步鼓励和引导社会资本举办医疗机构意见的通知》(国办发〔2010〕58号)，抓紧清理和修订相关规章和办法，制定和完善实施细则和配套文件，落实鼓励和引导社会资本举办医疗机构的政策，促进非公立医疗机构持续健康发展，加快形成多元化办医格局，满足群众的多层次医疗服务需求。(二)给非公立医疗机构留出合理发展空间。
1.各地在制定和调整本地区区域卫生规划、医疗机构设置规划和其他医疗卫生资源配置规划时，要给非公立医疗机构留出合理空间，明确非公立医疗机构卫生人员、床位和资产总量的比例等发展指标。需要调整和新增医疗卫生资源时，在符合准入标准的条件下，优先考虑由社会资本举办医疗机构。
2.控制公立医院特需服务规模，公立医院提供特需服务的比例不得超过本院医疗服务资源的10%。
(三)改善社会资本举办医疗机构的执业环境。
1.非公立医疗机构凡执行政府规定的医疗服务和药品价格政策，符合医保定点相关规定，应按程序将其纳入城镇基本医疗保险、新型农村合作医疗、医疗救助、工伤保险、生育保险等社会保障的定点服务范围，签订服务协议进行管理，并执行与公立医疗机构相同的报销政策。鼓励采取招标采购等办法，选择符合条件的非公立医疗机构承担公共卫生服务以及政府下达的医疗卫生支农、支边、对口支援等任务。
2.支持非公立医疗机构按照批准的执业范围、医院等级、服务人口数量等，合理配备大型医用设备。鼓励医务人员在公立和非公立医疗机构间合理流动，有关单位和部门应当按照有关规定办理执业变更、人事劳动关系衔接、社会保险关系转移、档案转接等手续。
(四)促进非公立医疗机构健康发展。
1.引导非公立医疗机构依法规范执业。严禁超诊疗范围服务，依法严厉打击非法行医活动和医疗欺诈行为。规范医疗机构医疗广告发布行为。加强医疗安全质量的监督检查、审核和评估。
2.促进非公立医疗机构按经营性质开展经营活动。非公立医疗机构要执行国家规定的财务会计制度。非营利性医疗机构所得收入除规定的合理支出外，只能用于医疗机构的继续发展。
七、有关要求
(一)加强组织领导。各地区、各有关部门要充分认识公立医院改革的重要性、复杂性和紧迫性，增强政治责任感，把这项改革摆上重要议事日程，加强领导，精心组织，周密部署。地方政府主要负责同志要亲自抓，制定工作计划，分解目标任务，层层落实责任，加强督促检查。卫生部、国务院医改办是公立医院改革试点的牵头单位，要加强全国改革试点工作的统筹协调、组织实施和检查指导，卫生部要整合内部力量，研究设立专门的临时性公立医院改革工作机构。中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、中医药局等部门要按职责分工密切配合，加强对各地工作的指导和督促检查。
(二)强化支持保障。各级政府要加大投入，认真落实公立医院财政补助政策，积极支持建立公立医院与基层医疗卫生机构分工协作机制、公立医院体制机制综合改革、住院医师规范化培训和医院信息化建设。要加强财政资金使用的管理，提高资金使用效益。各有关部门要深入开展调查研究，密切跟踪工作进展，积极制定完善有关配套政策。(三)积极宣传引导。加强对医务人员的宣传动员工作，使广大医务人员拥护改革，积极参与改革，发挥改革主力军作用。要广泛宣传公立医院改革试点的政策措施和取得的成效，加强政策解读，使全社会理解、配合和支持改革，为公立医院改革试点营造良好环境。
第五篇：《2011年公立医院改革试点工作安排》解读
《2011年公立医院改革试点工作安排》解读一：公立医院改革试点加速推进
中华人民共和国卫生部2011-03-0911:04:3
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国务院办公厅日前印发《2011年公立医院改革试点工作安排》。卫生部公立医院改革试
点协调工作小组办公室相关负责人告诉记者，以国务院办公厅的名义部署公立医院改革试点
工作，在改革开放30余年来尚属首次，“这不仅说明政府已经把保障和改善民生作为首要任
务，高度重视公立医院改革试点工作，同时也有在改革进入攻坚克难阶段，鼓舞大家斗志的意图。”
根据《工作安排》，卫生部和国务院医改办是公立医院改革的牵头单位。据悉，卫生部
将整合力量，成立公立医院改革临时工作机构。
从“三年试点摸经验”到“边试边推”
尽管在医改五项重点工作中最后一个起跑，但公立医院改革试点正在奋力加速前进。
据一位全程参与文件起草的专家介绍，作为医改的难中之难，公立医院改革最初的思路
是“三年试点摸经验”，后来提速到“一年试点，一年推开”，继而又提出“加快推进”。此
次国办文件的出台标志着公立医院改革已经进入点面结合、边试边推的新阶段。公立医院改
革一再提速，不难看出，政府强烈期待改革尽快趟出一条路来。
这位专家坦言，尽管医改推进2年来，在基本公共卫生服务上下了苦功夫，打疫苗、发
叶酸，医保持续扩大覆盖面、提高报销比例，服务体系也在加紧建设。但要看到，公立医院
改革在医改中承担重要角色，关乎医改全局，影响医改成败，不仅关系到百姓对医改的感受，对其他四项基本任务也有着重要的制约和支撑作用。比如，医疗保障制度的逐步健全释放了
群众看病就医的需求，这就需要发展医疗服务体系予以满足，如果公立医院还是高成本运行，不能有效控制费用，基本医疗保障制度给群众带来的好处就会被稀释。如果公立医院不明确
功能定位、控制盲目扩张，而是与基层医疗卫生机构争夺病人和资源，基层医疗卫生服务体
系就难以真正发展，强基层就无法实现。此外，四项基本任务在全国全面推进提高了群众对
医改的预期，如果公立医院改革仅局限于少数试点城市，就难以适应广大群众的要求。这就
需要在全面总结公立医院改革试点经验的基础上，选择一些切实可行的政策措施，在全国推
广。
据卫生部公立医院改革试点协调工作小组办公室相关负责人介绍，去年10月27日，在国务院医改领导小组第7次会议结束后，卫生部在系统总结各地改革做法和经验的基础上，着手起草《2011年公立医院改革试点工作安排》。卫生部对此高度重视，接连召开一系列会
议，“一个月有部长参加的相关会议就达11次，创了纪录”。去年12月，卫生部又会同中央
编办、发展改革委、财政部、人力资源和社会保障部，分别在北京、重庆和上海分片召开征
求意见会，广泛听取地方意见和建议，反复修改。应该说，《工作安排》体现了中央医改精
神，采纳了地方试点经验，也反映了百姓心声。今年1月18日，国务院医改领导小组第八
次会议审议通过了《工作安排》。
坚持“两条腿走路”
根据《工作安排》，目前公立医院改革试点工作的推进策略是“两条腿走路”： 既要在全国实施一批看得准、见效快的改革措施，又要大力推动试点城市在“管办分开、政事分开、医药分开、营利性和非营利性分开”等重大体制机制综合改革方面的积极探索。
为什么采取“两条腿走路”的策略？这位负责人说，在全国实施一批看得准、见效快的措施，是要让更多百姓尽快感受到改革带来的实惠，改善百姓的就医体验。事实上，卫生系
统从2005年开展医院管理年活动，去年接连推行优质护理服务、预约诊疗、无假日门诊等
一系列便民惠民改革措施，但是需要看到，服务和管理的改进到了一定程度，如果不撬动体
制机制的障碍，改革将难以持续进行。
多位卫生行政管理者直言，公立医院改革不能绕过体制机制。比如，推行优质护理服务
工程，就要正视护士人力不够、护理服务价格与成本严重倒挂等问题，有些地方一级护理才
9元，而调整服务收费、解决护士编制不足都涉及体制机制。再比如，推行无假日门诊，医
务人员劳动强度更大了，要调动他们的积极性，就要提高待遇，这就带来服务成本的增加，需要解决补偿问题。因此，只有在重大体制机制改革上迎难而上，不回避，不绕行，公立医
院改革才能可持续进行。（《健康报》3月8日3版）
《2011年公立医院改革试点工作安排》解读二：资源调整：为看病难开一剂良药
中华人民共和国卫生部2011-03-0911:05:00
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大医院外迁至城市新区，或兴办分院；为县医院“招兵买马”；综合医院与基层机构从竞
争转向合作„„各地试点已证明，医疗格局调整使百姓能更平等地享有优质医疗资源。随着
《工作安排》的出台，这些已经被证明是成熟的、有共识的措施，今年将在全国范围内推开
——
6个“不平衡”是看病难祸首
卫生部公立医院改革试点协调工作小组办公室相关负责人告诉记者，医疗资源配置不合理是看病难的根本原因，目前这种不合理表现为6个失衡：区域发展不平衡，外地病人涌向
大城市，大医院门诊持续爆棚；区域布局不合理，三级医院扎堆在市区，郊区百姓看病难；
城乡发展不平衡，县域医疗卫生服务能力不强；科室发展不平衡，儿科、妇产科等风险大、不赚钱的科室日渐萎缩，医院热衷上移植、搞介入；急性病、慢性病诊疗发展不平衡，慢性
病诊疗收入低，造成康复、老年护理、精神卫生服务提供不足；公立医院和民营医院发展不
平衡，民营医院底子薄、学科弱。
一年来，各试点城市围绕资源调整积极探索。按照《工作安排》，优化公立医院布局结
构，优先建设发展县医院，建立公立医院与基层医疗卫生机构的分工协作机制，鼓励和支持
社会资本举办医疗机构，加快推进医院信息化建设，这些已经被实践证明是成熟的、有共识的措施，将在今年与一系列公众反映较好的惠民便民措施一起，在全国范围内推开。
宏观调控“做实”区域卫生规划
记者在采访中了解到，区域卫生规划是资源调整最关键的措施，卫生部门喊了多年，但
各地一直执行不力，没有取得明显成效。一些大医院盲目扩张规模，大型设备不断翻新，造
成医疗费用大幅上涨。而由于公立医院的垄断地位，政府的规划往往是一纸空文，对于医院的“踩红线”、“犯规”行为，没有强制措施，约束力不够。
《工作安排》中再次重申，强化区域卫生规划，完善区域医疗机构设置规划指导原则，研究制定全国不同类型地区医疗资源配置的指导标准，制定公立医院布局结构调整的指导意
见。严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为，采取新建、改扩建、迁建、整合、转型
等方式，优化配置公立医院资源。重点加强新区、郊区、卫星城区等区域和儿科、妇产、精
神卫生、传染病防控、老年护理、康复等领域的医疗服务能力建设。
一位试点城市卫生局局长说，借助改革营造的氛围，强化政府宏观调控职能，把区域卫
生规划和区域医疗机构设置规划“做实”的时机已经成熟。
记者了解到，试点城市中有123个市区制定了区域医疗机构设置规划，96个市区推进
公立医院结构布局调整，组建了24个医疗集团。继上海市实行“5+3+1”工程，对医疗资
源布局进行大调整后，北京市也祭出大手笔，对部分三级综合医院实行整体搬迁，引导优质
医疗资源向郊区辐射。
综合改革“做强”县医院
县医院上接城市优质医疗资源，下连乡镇卫生院和村卫生室。2010年，县及县级市医
院诊疗人次约为6.9亿，县医院平均开放床位占全国医院床位总数的39%，住院人次占全国
公立医院总量的47%，病床使用率达到92%，人均诊疗费用大大低于全国平均水平。我国
县域居民超过9亿，占全国总人口的70%，大力支持县医院发展已经成为共识，优先建设
发展县医院被写入《工作安排》。
根据《工作安排》，中央今年再支持300所以上县级医院（含中医医院）标准化建设。
在能力建设上，继续实施“万名医师支援农村卫生工程”，在全国推行城市三级医院向县级
医院轮换派驻医生制度，每个县不少于1所医院，每所医院不少于5名医生。妥善解决城市
医院派驻人员涉及的人员编制和补助问题。在人才培养上，遴选6000名左右县级医院骨干
医师到对口的三级医院进修学习。完善县级卫生人才职称评价标准，突出临床技能考核，淡
化论文和外语要求。逐步推进县级医院综合改革。在全国选择300所服务人口较多、基础较
好的县级医院进行以人事管理和收入分配、绩效考核、优质护理服务、支付方式、调整医疗
服务价格、实施临床路径、推进信息化建设等为重点的综合改革试点。
因探索开展综合改革，陕西省子长、府谷等县成为县域医改的样板。样板县的经验说明，牢牢抓住县医院这个龙头，加大政府投入，推行以人事管理和收入分配、绩效考核等为重点的综合改革，不仅可以增强县医院的服务能力，解决县域群众看病就医问题，也可以分流患
者，缓解城市大医院的压力，为改革城市大医院创造条件。
分工协作机制“做稳”城市社区
公立医院与基层医疗卫生机构变竞争为协作，才能真正“强基层”，百姓也才能在家门
口享受到优质、价廉的医疗服务，减少看病的奔波之苦。
《工作安排》提出，要总结各地医院与基层医疗卫生机构分工协作的工作经验，研究制
定指导性文件。在全国20%的县（市）探索推进县乡纵向技术合作，提高农村医疗卫生服
务体系的整体效率。在城市公立医院与社区卫生服务机构之间建立长期稳定的分工协作机
制。采取签订长期合作协议等多种形式，综合运用医保支付、医药服务价格调整、财政投入
等政策，鼓励大医院医生到基层出诊，逐步形成基层首诊、分级医疗、双向转诊的格局。
记者了解到，镇江组建两大医疗集团，强化大医院对社区的帮扶，市、区两级投入6000
多万元，推动两大集团所属14家社区卫生服务中心完成标准化建设任务，社区门急诊量增
幅达35%，门急诊量占全市总量的52%，分工协作机制效果初步显现。
记者在各地采访时也发现，大医院对于分工协作的积极性已经被调动起来。中国医大一
院院长徐克发现，今年该院的门诊量比去年同期稍有下降，因为随着对基层医院的帮扶，更
多的病人留在了基层医院。在浙江省，浙医二院的协作医院已经有100多家，并与80余家
基层医院开通了远程会诊系统，开展远程会诊8000余例。
但也有专家认为，在政府投入不足的情况下，分工协作机制的可持续性仍待研究。（《健
康报》3月9日3版）
《2011年公立医院改革试点工作安排》解读三：体制机制障碍有待突破
中华人民共和国卫生部2011-03-1117:19:1
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“事非亲历不知难，有时甚至感到不能承受之重。”一位主管公立医院改革试点工作的官
员这样形容过去一年的感受。卫生部部长陈竺也在两会期间接受采访时坦言，公立医院改革
“实在太复杂”。卫生部公立医院改革试点协调工作小组办公室相关负责人指出，公立医院
改革体制机制障碍如何突破，是今年试点工作的重要内容。
管办如何分开仍需探索
同级政府卫生发展和管理职能过于分散，协调难度大；层级政府卫生职责划分不合理，资源配置重叠，全行业和属地化管理难以落实，一直广受诟病。在改革公立医院管理体制方
面，试点城市形成了4种管办分开模式。鞍山、七台河、芜湖、潍坊、鄂州、株洲、遵义等
市的市政府成立了公立医院管理机构，在卫生部门下设执行机构；洛阳、北京成立了由卫生
局管理的公立医院管理机构，对所管医院的人、财、物实行全面管理；镇江、宝鸡直接委托
卫生行政部门履行出资人职责；马鞍山、昆明在卫生行政部门外成立公立医院管理机构，承
担办医和国有资产管理职能。
在多次业内召开的研讨会上，专家们都围绕何种管理体制模式最优展开激辩。个别试点城市公立医院改革试点方案延迟出台，也是卡在了不同部门对管办分开的不同理解和不同设计上。而据医改工作监测情况显示，全国已有100多个公立医院改革试点市（区）建立了公立医院管理机构，其中六成设在卫生行政部门内。对此，这位负责人认为，何种管理体制模式最优，需要长期跟踪、评估和比较，从中发现符合卫生规律和我国国情的模式加以推广。
《工作安排》在阐述管办分开时，有一句话引人关注：“各级卫生行政部门负责人不得兼任公立医院领导职务”。有关专家认为，这也体现了管办分开的思路。
合理补偿政策重在落地
加大投入，对医院进行科学合理的补偿一直被院长们寄予厚望。很多院长表示，补偿不到位，公立医院仍然靠经营维持运转，实现公益性就是一句空话。
有关专家告诉记者，在补偿机制改革方面，改革的政策支持环境需要进一步完善。尽管各地都增加了投入，但是总体而言，对公立医院基本建设和大型设备购置、重点学科发展、符合国家规定的离退休人员费用和政策性亏损补贴等政府投入政策没有完全落实，而且缺乏稳定增长机制。在政府拨款方面，仅在一些地方得到落实，比如鞍山市对公立医院基本建设投入12亿元；北京市探索建立以成本核算为基础的财政补偿制度，药品实行差别加价，离退休人员经费政府将通过财政拨款予以全额保障；深圳市2009年全市卫生事业费总投入30.63亿元，财政补助占公立医院总收入的16.7%。在医药分开方面，仅有个别试点城市取消了以药补医机制，鞍山市通过财政补偿公立医院“五险一金”的方式取消了以药补医机制，广东省在6个城市开展药事服务费试点。其余各地的主要做法还是差别加价。总额预付、单病种付费等付费方式改革有待进一步推进。在探索调整医疗服务价格方面，只有江苏省和安徽省得到物价部门的批准，提高了全省护理收费标准。
记者发现，《工作安排》已明确，药事服务费纳入基本医疗保障支付范围，但如何收取并没有明确的表述。有关专家认为，中央应尽快出台相关文件，明确各级财政投入比例和时间节点，探索通过财政补偿化解公立医院债务，改变过去财政投入零敲碎打的局面，尽快明确补偿思路，建立刚性的财政投入增长机制，同时改革医疗服务价格形成机制，调动医务人员积极性。
优质医疗资源亟待“扩容”
这位负责人认为，除了转换体制机制，优质医疗资源“扩容”也十分紧迫。
据介绍，2009年，我国执业（助理）医师为1.75人/千人口，而据世界卫生组织2008年统计，美国达2.6人/千人口、法国达3.4人/千人口。2009年，我国注册护士为1.39人/千人口，远低于2008年全球2.8人/千人口的平均水平；我国医护比为10.8，远低于2008年全球102.9的平均水平和世界银行102的建议医护比。2009年，全国卫生人员中，大专及中专学历者占71%，本科以上仅占24%，另有5%为高中及以下学历。“与公众对医疗卫生服务越来越高的要求相比，我国医疗资源总量不足，其中优质资源短缺问题现阶段体现得特别突出，成为进一步深化医改的主要障碍。为什么有些老百姓不信任基层医疗服务？多元化办医理想格局为什么难以形成？医院假日门诊、优质护理工程为什么难以开展？重要原因之
一就是我们的好医生、好护士还太少。这也是国家在公立医院改革中特别重视全科医生和专科医生规范化培训工作的主要原因。”这位负责人说。
优质医疗资源如何“扩容”？《工作安排》中提出，落实全科医生和专科医生规范化培训制度，建立100个规范化培训基地，招录1万人开展规范化培训。据悉，在已经开展的试点工作中，上海市首批近2000名住院医师已进入39家医院接受培训，天津市目前已有1720名本科及硕士毕业生进入全科医生、住院医师规范化基地接受培训。有关专家告诉记者：“培养一名好医生需要相当长的周期，在这方面，相关试点工作只能破题。解决优质医疗资源短缺问题，需要我们立即行动起来，做长期不懈的努力。”（《健康报》3月10日3版）
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