第一篇：论地震灾害与人防“两防一体化”建设--防空
人民防空系统“两防一体化”建设，目的是在我国建立战时防空袭和平时防灾、救灾相结合的城市防护体系，是党中央给人民防空部门提出的重要任务。本文重点论述，在我国曾发生的地震灾害中，人防工程在抗震、救灾中曾经起着重要作用，随后讨论了“两防一体化”建设是今后我国人民防空发展的必由之路。
关键词：两防一体化 地震灾害 抗震救灾 与国际接轨 人防工程 前言
近些年来，特别是进入20世纪80年代以来，世界范围内民防(人防)的建设规模越来越大，质量越来越高，立法越来越严，投资越来越多，其中国外民防建设的特点之一，是坚持人民防空与防灾、救灾相结合，这已经成为各国民防发展的共同趋势。1979年，美国国防部民防准备局与其他四个机构合并，成立了联邦紧急应变管理局，负责美国民防战备建设和平时防灾抗灾工作。俄罗斯在处理让世人震惊的切尔诺贝利核电事故中，民防机构在处理灾害后果中，做出了卓越贡献。日本政府据日本风灾、火灾和地震等自然灾害多的特点，在总理府中设立了“中央防灾会议”，统管日本民防和防灾、救灾工作。瑞典1986年建立了新的民防权威机构“国家民防、救援与消防勤务局”。他们在民防建设与城市抗震救灾中走在世人的前面，值得我们关注。
为了适应目前形势的需要，最近我国人防部门开始了“两防一体化”建设的进程。所谓“两防一体化”就是把人民防空与应急救援、抗震、救灾有机结合起来，实现统一管理，资源共享。建立我国应付各重大突发社会性灾害和事故的紧急救援体系。建立并完善人民防空部门战时防敌人空袭和平时防灾救灾相结合的综合协调体制。使我国人防部门的改革向前迈进了一大步，并借鉴国际民防建设经验，同国际民防接轨。为开创二十一世纪我国人民防空事业的新局面开了个好头。人防工程在抗震救灾中起重要作用
地震灾害可以说与地球共存，自从地球诞生那一天起，地震灾害一直不断发生。回顾最近已过去的100年中，全球破坏性地震，共发生了大约2600多次，其中震级大于7级的地震约1200多次。我国是世界上遭受地震灾害最重的国家之一。二十世纪破坏性最严重的20多次地震中全世界共死亡100多万人，其中发生在我国的有两次，使我国死亡人数超过45万人，占世界地震同期死亡人数的45％以上。
追溯历史，我国人民在抗御地震灾害方面亦有过辉煌成就，让世人关注。近些年来，人们已经注意到：人防工程在抗地震灾害、保护人民生命财产安全、拯救生命、避免或减轻地震灾害等方面，起过重要作用。例举一．二如下：
2.1 唐山76年地震
唐山市是我国冀东工业重镇，于1976年7月28日，发生了震级为7．8级的强烈地震，震源深11公里。早上3点42分，人们正在酣睡，万籁俱寂。突然，地光闪射，地声轰鸣，房倒屋塌，地裂山崩，数秒之内，唐山市夷为墟土，死亡24万余人(最终统计结果是死亡242769人)。地震范围波及天津、北京……等广大地区，给京、津、唐广大地区造成重大损失。就是在这次灾难性地震中，京、津、唐地区所造筑的地下人防工程，包括各种地下工程，在抗震、救灾中起到了重要作用。
1、天津市利用地铁设置了“抗震救灾指挥部”指挥了天津全市的抗震救灾工作。
通过震后调查发现：地震前构筑好的地下人防工程，在地震烈为7度、8度和9度区的天津市，及地震烈度为10度和11度的唐山市，在地震发生后，这些地区的地下人防工程，基本未被破坏，结构基本完好，为震后抗震救灾创造了良好条件。天津市就在余震不断发生的条件下，利用天津市一段地铁良好的防护条件，在该段地铁内部设立了全市抗震救灾指挥部，指挥了全市的抗震救灾工作。党政领导亲临现场，指挥天津人民排险救人，救护伤员。拯救生命，运送物资、发放救灾物品…．．．等众多方面，都起到了重大作用，使天津市人民生命财产损失减少到了最低限度，天津地铁在这次抗震、救灾中起了极其重要作用。
2、开滦唐山矿矿井拯救了两千余人的生命
开滦唐山矿区，在地震发生时处于烈度为11度的极震区，地面各种建筑物均遭严重破坏，几乎全部倒塌，人员和物资财产遭极其严重损失。但是，开滦唐山煤矿的地下矿井，虽然各采煤作业面，仅作了简单支护，地震时大多数掌子面均没受到较大破坏，正在井下作业的两千余名工人，地震后均从地下人防工事回到地面。地震发生时，这两千余名正在井下作业的工人，由于矿井的保护，保全和拯救了他们的生命。
唐山矿党委宣传部许先生，回到地面后回忆说：“地震那天，我们干部下井劳动，上夜间10点班，我们的工作地点是11水平综合机械采煤工作面。地震发生时，工作面连响带摇晃，脑子里根本反应不过来是怎么回事。听到老工人喊：地震了，不要动”!接着就断电了，一片漆黑，什么也看不清，电话也不通了。当时区长和班长紧急决定：全部撤离工作面，我们到了巷道口，发现有的支柱倒了，有的托梁掉了，但矿井均没有塌落。因断电，提升机不能运人上井，最后决定，步行由安全通道返回地面，我们整整爬了三个多小时的台阶，在早晨七点多钟，所有的井下工人，全部安全返回地面，无一人伤亡。
3、唐山机车车辆厂地下室发电机组震后在唐山市第一个发电送电
地下人防工程和各种地下结构，在地震灾害发生时，均可产生较好地防护作用。唐山地震发生后国家人防部门曾组织力量对唐山市的人防工程进行了实地考察，结果发现：在唐山地震区内地面民用建筑毁坏90％的情况下，地下人防工程的主体结构无严重损坏。并且，有附建式防空地下室的地面建筑，比无防空地下室的建筑损坏程度要轻得多。唐山市机车车辆厂的自备电站设在地下室里，装有两台12千瓦柴油发电机组。该电站和发电机组及各种仪表、设施，在地震时均没有大的损坏。震后在几乎变成废墟的唐山市，第一个发出电、送出电，为抗震救灾做出了重要贡献。
4、唐山市陶瓷公司地下指挥所的电讯系统为抗震救灾大显神威
地震发生时，唐山市的电讯系统由于地震的震幅大，持续时间长，市内各种电讯系统和仪器、设备，遭受严重破坏，再加上全城供电系统中断，市话系统也失去了作用。但是，唐山市陶瓷公司地下指挥所内的电讯系统，由于地下指挥所工程结构的防护作用，却没有遭受破坏，工程内部各种仪表、设备、系统基本完好。因此，在震后该指挥所内电讯系统，很快发挥了作用，与所属的十几个厂恢复了联系，指挥了各厂的抗震救灾工作，上情下达快，群众下情上达迅速，对拯救生命,运送物资指挥，减少损失，以及震后的生产自救、恢复生产方面，大显神威，起了重要作用。
在这次地震中，地下人防工程，在其他方面亦起了巨大作用。如：唐山市422水泥厂在平战结合的方针指导下修建的地下车库，地震时存放在该车库内的汽车，由于地下人防工程的防护作用，汽车都没有遭受损坏。因此，很快投入到抗震救灾工作，在运送伤员，运送救灾物资……等诸方面都起过巨大作用，本文在此不一一赘述。
2.2 包头市96年地震
于1996年5月3日，我国包头市发生了6．4级地震，这次地震是我国继唐山之后，又发生在中心城市的破坏性地震。这次地震发生时，使包头市房屋倒塌，烟囱倾倒，市区供电和供水系统中断，市区河流大坝移位，工厂的高炉开了天窗等，包头市遭受严重破坏，据估计造成经济损失达60多亿元。
像唐山地震一样，构筑在地下的人民防空工程，不但结构安然无恙，而且保护了工程内部各种设备的安全和人员没有受到损失。比如：座落在包头市中心的“包头市地下商城”，当地震袭来的时侯，地下商城内震撼很小，没有人惊慌，只是感到微微晃动，有的人看到了吊的电灯在摇动，甚至有人没有任何感觉，事后才知道地震了。“地下商城”的工程结构完好，内部各种设备、商品、仪表均安全无恙，没有对地下人防工程内造成任何经济损失。很有说服力的证明了：地下人民防空工程在抗震救灾中起着重大作用。
综上所述，在我国广大地区构筑的人民防空工程，除战时可防御敌人的空袭功能外，在平时当地震灾害袭来时，在抗震救灾过程中亦将起着巨大作用。“两防一体化”是今后人防发展的必由之路
五十多年来，我国人防工程建设取得了辉煌成就，平战结合成效显著，为维护国家安全和繁荣经济作出了积极贡献。但与当前国家对人防工作的要求相差较远。特别是“9．11”事件以后，国际形势了生了重大变化，在国际上民防建设与城市防灾、救灾相结合，已经成为世界各国民防发展的共同趋势。2001年中共中央、国务院和中央军委下发9号文件中特别指出：今后人防建设必须“坚持战时防空与平时防灾、救灾相结合”的基本原则，“积极参与城市平时的抢险救灾、应急救援工作，大力推进人民防空整体平战结合，逐步与国际民防接轨”。在这一大好形势下，我们必须抓住机遇，建立我国自己的民防体制，不但任重而道远，而且由“人防体制”向“民防体制”转化，意义十分深远。
3.1 中国地理位置决定人防体系必须与抗震救灾、应急救援相结合
中国是一个地震多发国家，这是因为中国的地理位置是处于“欧亚地震板块”的边缘，据统计，全球有85％的地震(构造地震)，发生于板块边界带上。我国地震专家们的结论是：“我们可以肯定的说：在未来100年里，地球上还会有2000次或更多的破坏性的地震，其中可能有几十次甚至上百次发生在中国，而且必然会有若干次发生在大、中型城市中。可以更进一步肯定的是：未来地震破坏造成的人员伤亡将会减少，但对财产损失和对社会、对人的心理冲击将会加剧”。我们别无选择，因为我们必须在这块大地上继续生存下去，我们必须将党中央指出的“人防建设必须坚持与平时抗震、救灾相结合的”基本原则，落实到人民防空工作实际中去。
3.2 城市布局决定了人防必须走与平时抗震救灾相结合的原则
近100余年来，我国因地震灾害而死亡的人数超过45万人，占世界总死亡人数45％以上，其主要原因，是我国大中城市多集中在沿海等地区，城市分布不合理；以及城市的人口过于集中，人口分布不均等原因造成的。我国东部地区，人口密度普遍大于200人／公里2，华北平原部分地区高达400人／公里2，；我国西部地区，人口密度普遍在10人／公里2以下，沙漠地区与终年积雪的山地则少于1人／公里。其中北京市人口密度是12500人／公里2，上海市则高达32700人／公里2。特别指出的是，1992年国务院在关于《北京城市总体规划》等文件的批复中强调：“北京是一个重点预防城市，必须逐步建立城市总体防灾体系，确保首都安全”。在这方面，北京市、上海市等已经做了大量工作，在此不详述。
除中国大中城市以外，50万人口以上的城市，亦有30个位于地震烈度7度或大于7度的地区，约占该类城市的58％；100万人口以上的城市，有20个位于烈度7度或大于7度的地区，占该类城市的70％。因此，中国城市布局决定了人民防空部门必须走与平时抢险、救灾相结合的基本原则，任务是十分艰巨而光荣的。结论
实现人防体系战时防空袭与平时防灾、救灾相结合的基本原则，并逐步与国际民防体系接轨，是目前国际形势对我们的要求，也是党中央给我们提出的基本任务。国际民防组织自1972年成为政府间组织以来，对所有主权国家开放，并开展国际的民防事务业务，并且我国于1992年正式加入了国际民防组织，为我们借鉴国际民防事务业务经验，进行国际间民防交流与合作，敞开了方便之门，同时也提供了良好机遇，我们要抓住这一良好时机，坚决走“两防一体化”之路，把工作扎扎实实进行下去。
国内多次大地震的经验已经证明：人防工程在抗震、救灾中起重要作用。我国的地理位置处于欧亚大陆板块的边缘，是处于地震多发区。人防部门坚持战时防空袭与平时抗震、救灾相结合是中央对我们的要求，并且可逐步提高城市防震、救灾能力。当地震袭来时,减少伤亡、拯救生命、保护国家财产安全，起着巨大作用。建立我国的民防体制，势在必行，“两防一体化”是今后我国人民防空发展的必由之路。
第二篇：浙江省两防一体化建设和疏散体系建设的探索与实践
浙江省两防一体化建设和疏散体系建设的探索与实践
来源:浙江省人防办（民防局）副主任（副局长）作者:赵德兴 被访问: 299次 2009-10-19 10:35:20近年来，根据国家人防办开展两防一体化建设的要求，结合浙江省人防实际，进行了探索与实践，取得了初步的成效，谈一些个人的感受，供同志们参考。
一、深入学习贯彻党的十七大精神，努力推进“五化”建设，扎实做好向民防发展的各项基础工作学习宣传贯彻党的十七大精神，是人防部门当前和今后一个时期的首要政治任务。要牢牢把握科学发展这一主线，结合近年来浙江经济社会发展形势和我省人防建设现状，进一步理清思路，讲究方法，真抓实干，在谋全局、管长远、打基础、抓落实上使实劲，努力推进“五化”建设。
一是要推进人防法制化建设。加强新形势下的人防工作，必须加快人防法制化建设进程。要进一步以法律法规的形式明确民防的地位、作用以及推动力等问题，确保民防部门更好地履行职能。针对人防建设中出现的新情况、新问题，及时研究出台规范性文件进行调整规范，形成以法制手段为主的人防建设管理机制。当前要重点抓住以下几个问题实施法制保障：要研究民防工作的地位、作用；要研究人防工程产权归属问题，充分考虑人防工程的国防战备和社会公益属性，正确处理国家利益和个人利益的关系，拿出国家和个人都受益的有效政策；要规范防空地下室易地建设费管理，城市新建民用建筑必须依法修建防空地下室，确因条件限制不能同步配套建设收取的防空地下室易地建设费，必须全额、专项用于人防建设；要积极推进地下空间开发利用研究，与有关部门共同推动地下空间开发、规划、管理相关政策法规出台，合理、有序、规范地开发利用地下空间。
二是要推进人防体系化建设。胡总书记强调；“必须在形成体系作战能力上用更大气力”。人防建设是国防动员和应急作战体系构成的重要组成部分，其本身又是一个复杂系统，必须着眼整体功能，加强体系建设。要以科学发展观为指导，以上级关于军事斗争人防应急准备一系列指示要求为依据，按照国家和军区人防办的统一部署，整体推进人民防空组织指挥、信息保障、防护工程、人防专业队伍、人口疏散、重要目标防护、人防队伍能力等七大体系建设，确保人民防空建设质量全面提升，确保全省人防建设持续快速协调发展。
三是要推进人防规范化建设。建立和完善各项规章制度，把人防各项工作纳入规范化、制度化轨道，做到事事有章可循，人人按规定办事。根据近年来人防建设的探索和实践，对已取得初步成果或达成共识的意见方法，及时进行总结规范，形成新的政策制度或指导性意见，进一步推广实施；特别重视学习领会近年来国家、南京军区和省人防办组织召开的各类会议文件、出台的各种规定和标准规范，在实际工作中根据各地实际抓好细化落实。要积极探索建立符合浙江人防发展特点的依法行政、人才选拔培养、资金保障、基层工作、应急准备等一系列制度规定，保证人防建设高效运作。
四是要推进人防社会化建设。坚持“两防一体化”的发展方向，牢固树立“人民群众是民事防护主要对象，是人防工作主体”的思想，采取多种形式和方法，切实把人民群众发动起来，充分调动他们参与人防建设的积极性，形成全社会关心支持和参加人防建设的合力。成立自救互救组织，采取多种形式开展自救互救知识和防护手段教育，使人民群众掌握遭受空袭时自防自救和互救互援的业务技能，提高防护救援能力。按照形成组织、建立网络、落实责任、信用考核的原则，在机关、企业、学校、社区、重点镇等单位建立民防志愿者队伍，研究规范管理、培训和使用的办法，组织参与突发事件预警和应急处置。进一步推行警报社会化管理，动员社区、乡镇基层组织维护和管理民防设施设备。
五是要推进人防专业化建设。根据新形势下人防向民防发展建设的需要，坚持多管齐下，突出重点建设，着力提高民防队伍的专业化水平。深化全员岗位大练兵活动，在练兵的实用性、创新性上下功夫，着力提高队伍的专业技能。结合民兵整组，对现有人防专业队伍进行清查登记，抓好组织落实，切实解决与其他民兵队伍交叉重叠的问题；根据防空防灾要求，调整结构，有条件的组建核生化技术、网络信息与防护、伪装设障等特种防护专业队伍，提高队伍科技含量。积极开展各种复杂条件下的人防应急抢险抢修、救援、消除空袭后果等适应性训练，了解方案，熟悉任务，掌握战法；严格落实装备器材、训练经费等各类保障，着力提高人防专业队伍遂行应急任务的能力。
二、积极稳妥地探索和实践，坚持推进人防向民防的整体转型
民防建设是国家对人防建设的要求，是人防向前发展的需要。总体上呈健康向上的发展势头，但还有不少矛盾和问题：存在着“上冷下热、实冷虚热、各自为政、推进缓慢”。最主要的问题是法律地位缺失、体制不顺、职能不明。需要各省市以及从国家到县（市、区）的各级人防部门，在各自的层级职责上积极探索，上下呼应，全力推动，才能取得明显进展。近年来，我省主要从以下几个方面推进人防向民防转型：一是从理论上探索。利用每年的全省人防办主任读书会，2004年开展民防大讨论以来，从理论上探索
全省民防发展的思路，更好地统一思想，把握全局，优化思路，引领浙江民防创业创新、发展壮大。积极宣传人防在促进经济社会发展、城市建设和参与防灾救灾、应急救援中的地位作用，为民防建设营造浓厚的舆论氛围。进一步深化人防宣传教育“五进”工作，扎实做好群众性防空防灾知识宣传和教育培训工作。二是在形式上挂牌。在民防体制上，2005年增挂民防局的牌子，2006年各市增挂民防局的牌子，目前80%以上的县（市、区）增挂民防局的牌子，调整了民防的职能。
三是在职能上试点。在民防职能上，各地按省办模式，整合人防资源，参与应急管理，承担突发公共事件人员防护牵头单位职能，提供处置公共突发事件备用指挥平台。省办正积极协调省政府应急办进行调研，纳入省政府应急管理工作成员单位。组织杭州市、嘉兴市开展民防试点，组织社区人防工作试点，召开了全省社区人防工作会议，积极推进人口疏散和人员掩蔽预案进社区工作的落实。按照“人员疏散掩蔽落实到点、到人”的要求，让老百姓知道该怎样疏散，到哪里掩蔽，使人民防空应急准备工作落到实处，落实街道、社区人口疏散指挥机构，确定疏散人员，明确疏散地域，以及留城人员的掩蔽位置、进出路线，并结合警报试鸣和防空演习，组织居民演练。“非典”之后，省政府又明确人防指挥系统为省政府应急指挥平台之一，民防局作为平时救灾中人员防护的组长单位，负责牵头省政府28个厅局，组织人口疏散工作。四是在方法上逐步推进。杭州市民防局成立了“96110”联动指挥平台，8年来运行良好；嘉兴市结合本市化工企业多的特殊性，政府确定民防局为化救的牵头单位，探索了“企业建队伍、政府下任务、民防搞协调、救援有偿化”的民防工作模式，收到了良好效果。对近年来防空防灾一体化建设情况进行梳理和总结，推广经验，扩大成果，以更好地适应平时防灾、战时防空的需要。积极拓展民防工作职能。目前有的市正在考虑民防局与应急办职能和资源的整合问题。全省县以上人防办制订了《应付公共突发事件人员疏散方案》。全省进行了警报控制终端重大突发事件警报信号发放的改造，使人防警报为抢险救灾服务。
三、着眼社会需求，把疏散体系建设作为“两防一体化”的重要内容来抓
民防工作要走向社会、融入社会、服务社会，必须继续加大开放发展的力度，在疏散体系建设上，采取多种形式，拓宽多种渠道，着眼于战时和灾时条件下为人民群众提供疏散和避难场所的需要，抓紧了疏散地域的建设，并结合实际进行了疏散基地和疏散点建设的探索与实践。
（一）开展试点研究，逐步推进。为更好地承担战时和灾时的人员疏散任务，着眼战时和灾时条件下为人民群众提供疏散和避难场所的需要，全面启动了疏散地域、疏散基地和疏散点三位一体的疏散体系建
设。自2004年起，我省通过试点，逐步开展了疏散基地建设，2005年召开了全省疏散体系建设研讨会，2005年召开了全省疏散基地建设现场会，全省推广了台州市三门县蛇蟠岛和温岭市长屿硐天两个疏散基地建设的经验做法。三门县蛇蟠岛疏散基地共分4个功能区，包括了人防应急指挥部、物资储备库、人员疏散安置区和人员疏散隐蔽区，其中人员疏散安置和隐蔽区面积共计3万多平方米，基地内水、电、排泄以及交通、通信、指挥等保障齐全；温岭市长屿硐天疏散基地总面积19万平方米，有三个硐区组成，可同时容纳8000人。在此基础上，我们制定了我省疏散基地建设标准的实施意见，指导全省的疏散基地建设。经过几年的努力，上下形成了抓好疏散体系建设的共识。目前，全省建立疏散基地73个，面积6248万平方米，可安置人口36万人；建立疏散避难点1685个，面积2119万平方米，可安置人口389万人。杭州拱墅区疏散（避难）场所的挂牌，结合杭州汽车城建设的可用于防台、防洪、防震和防空的应急疏散点。其规划建设9.47万平方米，其中将1.47万平方米的国际汽车会展中心建成室内避难区，8万平方米的广场绿地建成室外棚宿区，该疏散点充分利用了会展中心已有的设施设备，增加了应急供电、照明、统一标牌标识等要素，可容纳受灾群众1万多人。宁波市某区人防办通过调研，利用公共绿地、院校、公共体育馆、广场等设施建立了107个紧急疏散点，并全面统计了室内、室外面积和安置人员数量，建立了联系人、联系电话和附图说明，为组织疏散、应付公共突发事件奠定了基础。
（二）统一战技标准，规范疏散场所建设
人口疏散场所是用于战时人口疏散、灾时避难安置的场所，包括疏散地域、疏散基地、疏散点。应达到的基本标准是：
第一类人口疏散地域建设的基本标准
1、疏散地域的选择
疏散地域可依据人口疏散方案确定的疏散地域组织建设，也可结合社会主义新农村建设，由各级政府统一规划建设。疏散地域要选择在便于机动、便于生存、远离重点目标和危险源的地域内。
1、规模要适当。市、县级疏散地域规模应根据疏散人口的数量而定，确定足够的地幅。也可按照城市疏散人口与疏散地域村、镇人口1：1至1：2的比例确定人口疏散地域。
2、距离要适当。通常疏散地域距离城区50公里以内。
3、配置要适当。疏散人口通常按城区街道、社区建制相对集中配置，配置区域根据地形、民情确定。
4、环境要适当。便于生活，便于进出，有交通主干道路，迂回道路。避开核化设施、易燃易爆、易滑坡塌方、大江、大河、大型水库等易产生次生灾害的区域。
2、疏散地域应达到的基本标准
（1）疏散地域接收地有疏散人员吃、住的基本生活条件；
（2）有较完善的供电、供水、物资储备条件；
（3）疏散接收地的县、镇乡、村要分别建立指挥管理机构，根据接收疏散人员的任务，制订疏散人员接收安置方案和保障计划；
（4）有必要的通信保障和广播设备；
（5）利用现有医疗场所，供疏散人员看病就医；
（6）利用现有的学校和公共设施，为疏散的学生进行文化教育。
第二类人口疏散基地建设的基本标准
1、人口疏散（避难）基地的基本功用
人口疏散（避难）基地主要用于接纳、安置本行政区域内疏散（避难）的人员。经上级政府、主管部门批准，也可以用于接纳、安置本行政区域以外疏散（避难）的人员。
2、人口疏散（避难）基地的规模
应根据多种因素综合评估确定，不同级别的人口疏散（避难）基地，规模应有所区别。设区市的人口疏散（避难）基地规模结合各市实际确定，应能满足接纳、安置2000人以上的基本生活需要。县（市、区）级人口疏散（避难）基地的规模可以适当减小，由设区市指导县（市、区）确定。疏散基地一般应有固定房屋和棚户区组成。
3、人口疏散（避难）基地建设应达到的基本标准
（1）人口疏散基地的选址要避开政治、军事、经济等重要目标和易发生次生灾害的地区；
（2）选择交通便利，能满足疏散人员进住的车辆迂回；
（3）有稳定的水、电保障；
（4）具备消防、排污、卫生防疫条件；
（5）建有广播、通信设施；
（6）有固定房屋和棚户区；
（7）疏散基地应制定平（战）时与灾时应急转换方案，成立指挥机构。
第三类人口疏散点建设的基本标准
疏散点是指各级政府利用社会公共场所（如体育场馆、会展中心、公园、广场、学校的教室、宾馆、防空地下室等），实施就地就近疏散人员的场所。在普查的基础上，以政府发文的名义，确定担负接收安置临时疏散（避难）人口任务。
1、疏散点普查统计。按照疏散点的分类，对本辖区内可以作为疏散点的场所进行普查统计，掌握基本情况。统计内容包括：疏散点名称、室内外面积、床位数、可容纳人数、负责人姓名、联系方式、地址、邮政编码、有关图片资料等。
2、公示告知。被确定的人口疏散点应向社会公示。公示内容包括：疏散点名称、地址等。
3、分类管理。一类为随机使用的疏散点。二类为调整使用的疏散点。三类为征集使用的疏散点。
4、明确疏散点单位任务。以批准疏散点的文件为依据，明确疏散点单位要建立指挥协调机构，明确疏散点联系人、引导员、救灾工作人员的职责与任务，明确疏散点人口疏散各功能区域划分，并设置疏散点标识标牌，保证随时能够启用。
（三）人口疏散体系建设的基本形式和方法
一是自建。按照有关建设审批规定，由各级人防部门单独投资建设疏散基地；二是依托建设。由人防部门参与部分投资，与其他单位合资合作建设，或者依托其它已建项目，人防部门参与建设；三是规划建设。由各级政府根据人口疏散的需要，对辖区内可用于人口疏散的大型设施统一规划，设置疏散基地的标志标牌，保证应急时使用。保障两权：战时和灾时的使用权、平战结合收益权。
第三篇：浙江省两防一体化建设和疏散体系建设的探索与实践
浙江省两防一体化建设和疏散体系建设的探索与实践
来源:浙江省人防办（民防局）副主任（副局长）作者:赵德兴 被访问:
299次 2009-10-19 10:35:20 近年来，根据国家人防办开展两防一体化建设的要求，结合浙江省人防实际，进行了探索与实践，取得了初步的成效，谈一些个人的感受，供同志们参考。
一、深入学习贯彻党的十七大精神，努力推进“五化”建设，扎实做好向民防发展的各项基础工作
学习宣传贯彻党的十七大精神，是人防部门当前和今后一个时期的首要政治任务。要牢牢把握科学发展这一主线，结合近年来浙江经济社会发展形势和我省人防建设现状，进一步理清思路，讲究方法，真抓实干，在谋全局、管长远、打基础、抓落实上使实劲，努力推进“五化”建设。
一是要推进人防法制化建设。加强新形势下的人防工作，必须加快人防法制化建设进程。要进一步以法律法规的形式明确民防的地位、作用以及推动力等问题，确保民防部门更好地履行职能。针对人防建设中出现的新情况、新问题，及时研究出台规范性文件进行调整规范，形成以法制手段为主的人防建设管理机制。当前要重点抓住以下几个问题实施法制保障：要研究民防工作的地位、作用；要研究人防工程产权归属问题，充分考虑人防工程的国防战备和社会公益属性，正确处理国家利益和个人利益的关系，拿出国家和个人都受益的有效政策；要规范防空地下室易地建设费管理，城市新建民用建筑必须依法修建防空地下室，确因条件限制不能同步配套建设收取的防空地下室易地建设费，必须全额、专项用于人防建设；要积极推进地下空间开发利用研究，与有关部门共同推动地下空间开发、规划、管理相关政策法规出台，合理、有序、规范地开发利用地下空间。
二是要推进人防体系化建设。胡总书记强调；“必须在形成体系作战能力上用更大气力”。人防建设是国防动员和应急作战体系构成的重要组成部分，其本身又是一个复杂系统，必须着眼整体功能，加强体系建设。要以科学发展观为指导，以上级关于军事斗争人防应急准备一系列指示要求为依据，按照国家和军区人防办的统一部署，整体推进人民防空组织指挥、信息保障、防护工程、人防专业队伍、人口疏散、重要目标防护、人防队伍能力等七大体系建设，确保人民防空建设质量全面提升，确保全省人防建设持续快速协调发展。
三是要推进人防规范化建设。建立和完善各项规章制度，把人防各项工作纳入规范化、制度化轨道，做到事事有章可循，人人按规定办事。根据近年来人防建设的探索和实践，对已取得初步成果或达成共识的意见方法，及时进行总结规范，形成新的政策制度或指导性意见，进一步推广实施；特别重视学习领会近年来国家、南京军区和省人防办组织召开的各类会议文件、出台的各种规定和标准规范，在实际工作中根据各地实际抓好细化落实。要积极探索建立符合浙江人防发展特点的依法行政、人才选拔培养、资金保障、基层工作、应急准备等一系列制度规定，保证人防建设高效运作。
四是要推进人防社会化建设。坚持“两防一体化”的发展方向，牢固树立“人民群众是民事防护主要对象，是人防工作主体”的思想，采取多种形式和方法，切实把人民群众发动起来，充分调动他们参与人防建设的积极性，形成全社会关心支持和参加人防建设的合力。成立自救互救组织，采取多种形式开展自救互救知识和防护手段教育，使人民群众掌握遭受空袭时自防自救和互救互援的业务技能，提高防护救援能力。按照形成组织、建立网络、落实责任、信用考核的原则，在机关、企业、学校、社区、重点镇等单位建立民防志愿者队伍，研究规范管理、培训和使用的办法，组织参与突发事件预警和应急处置。进一步推行警报社会化管理，动员社区、乡镇基层组织维护和管理民防设施设备。
五是要推进人防专业化建设。根据新形势下人防向民防发展建设的需要，坚持多管齐下，突出重点建设，着力提高民防队伍的专业化水平。深化全员岗位大练兵活动，在练兵的实用性、创新性上下功夫，着力提高队伍的专业技能。结合民兵整组，对现有人防专业队伍进行清查登记，抓好组织落实，切实解决与其他民兵队伍交叉重叠的问题；根据防空防灾要求，调整结构，有条件的组建核生化技术、网络信息与防护、伪装设障等特种防护专业队伍，提高队伍科技含量。积极开展各种复杂条件下的人防应急抢险抢修、救援、消除空袭后果等适应性训练，了解方案，熟悉任务，掌握战法；严格落实装备器材、训练经费等各类保障，着力提高人防专业队伍遂行应急任务的能力。
二、积极稳妥地探索和实践，坚持推进人防向民防的整体转型
民防建设是国家对人防建设的要求，是人防向前发展的需要。总体上呈健康向上的发展势头，但还有不少矛盾和问题：存在着“上冷下热、实冷虚热、各自为政、推进缓慢”。最主要的问题是法律地位缺失、体制不顺、职能不明。需要各省市以及从国家到县（市、区）的各级人防部门，在各自的层级职责上积极探索，上下呼应，全力推动，才能取得明显进展。近年来，我省主要从以下几个方面推进人防向民防转型：
一是从理论上探索。利用每年的全省人防办主任读书会，2004年开展民防大讨论以来，从理论上探索全省民防发展的思路，更好地统一思想，把握全局，优化思路，引领浙江民防创业创新、发展壮大。积极宣传人防在促进经济社会发展、城市建设和参与防灾救灾、应急救援中的地位作用，为民防建设营造浓厚的舆论氛围。进一步深化人防宣传教育“五进”工作，扎实做好群众性防空防灾知识宣传和教育培训工作。
二是在形式上挂牌。在民防体制上，2005年增挂民防局的牌子，2006年各市增挂民防局的牌子，目前80%以上的县（市、区）增挂民防局的牌子，调整了民防的职能。
三是在职能上试点。在民防职能上，各地按省办模式，整合人防资源，参与应急管理，承担突发公共事件人员防护牵头单位职能，提供处置公共突发事件备用指挥平台。省办正积极协调省政府应急办进行调研，纳入省政府应急管理工作成员单位。组织杭州市、嘉兴市开展民防试点，组织社区人防工作试点，召开了全省社区人防工作会议，积极推进人口疏散和人员掩蔽预案进社区工作的落实。按照“人员疏散掩蔽落实到点、到人”的要求，让老百姓知道该怎样疏散，到哪里掩蔽，使人民防空应急准备工作落到实处，落实街道、社区人口疏散指挥机构，确定疏散人员，明确疏散地域，以及留城人员的掩蔽位置、进出路线，并结合警报试鸣和防空演习，组织居民演练。“非典”之后，省政府又明确人防指挥系统为省政府应急指挥平台之一，民防局作为平时救灾中人员防护的组长单位，负责牵头省政府28个厅局，组织人口疏散工作。
四是在方法上逐步推进。杭州市民防局成立了“96110”联动指挥平台，8年来运行良好；嘉兴市结合本市化工企业多的特殊性，政府确定民防局为化救的牵头单位，探索了“企业建队伍、政府下任务、民防搞协调、救援有偿化”的民防工作模式，收到了良好效果。对近年来防空防灾一体化建设情况进行梳理和总结，推广经验，扩大成果，以更好地适应平时防灾、战时防空的需要。积极拓展民防工作职能。目前有的市正在考虑民防局与应急办职能和资源的整合问题。全省县以上人防办制订了《应付公共突发事件人员疏散方案》。全省进行了警报控制终端重大突发事件警报信号发放的改造，使人防警报为抢险救灾服务。
三、着眼社会需求，把疏散体系建设作为“两防一体化”的重要内容来抓
民防工作要走向社会、融入社会、服务社会，必须继续加大开放发展的力度，在疏散体系建设上，采取多种形式，拓宽多种渠道，着眼于战时和灾时条件下为人民群众提供疏散和避难场所的需要，抓紧了疏散地域的建设，并结合实际进行了疏散基地和疏散点建设的探索与实践。
（一）开展试点研究，逐步推进。为更好地承担战时和灾时的人员疏散任务，着眼战时和灾时条件下为人民群众提供疏散和避难场所的需要，全面启动了疏散地域、疏散基地和疏散点三位一体的疏散体系建设。自2004年起，我省通过试点，逐步开展了疏散基地建设，2005年召开了全省疏散体系建设研讨会，2005年召开了全省疏散基地建设现场会，全省推广了台州市三门县蛇蟠岛和温岭市长屿硐天两个疏散基地建设的经验做法。三门县蛇蟠岛疏散基地共分4个功能区，包括了人防应急指挥部、物资储备库、人员疏散安置区和人员疏散隐蔽区，其中人员疏散安置和隐蔽区面积共计3万多平方米，基地内水、电、排泄以及交通、通信、指挥等保障齐全；温岭市长屿硐天疏散基地总面积19万平方米，有三个硐区组成，可同时容纳8000人。在此基础上，我们制定了我省疏散基地建设标准的实施意见，指导全省的疏散基地建设。经过几年的努力，上下形成了抓好疏散体系建设的共识。目前，全省建立疏散基地73个，面积6248万平方米，可安置人口36万人；建立疏散避难点1685个，面积2119万平方米，可安置人口389万人。杭州拱墅区疏散（避难）场所的挂牌，结合杭州汽车城建设的可用于防台、防洪、防震和防空的应急疏散点。其规划建设9.47万平方米，其中将1.47万平方米的国际汽车会展中心建成室内避难区，8万平方米的广场绿地建成室外棚宿区，该疏散点充分利用了会展中心已有的设施设备，增加了应急供电、照明、统一标牌标识等要素，可容纳受灾群众1万多人。宁波市某区人防办通过调研，利用公共绿地、院校、公共体育馆、广场等设施建立了107个紧急疏散点，并全面统计了室内、室外面积和安置人员数量，建立了联系人、联系电话和附图说明，为组织疏散、应付公共突发事件奠定了基础。
（二）统一战技标准，规范疏散场所建设
人口疏散场所是用于战时人口疏散、灾时避难安置的场所，包括疏散地域、疏散基地、疏散点。应达到的基本标准是：
第一类 人口疏散地域建设的基本标准
1、疏散地域的选择
疏散地域可依据人口疏散方案确定的疏散地域组织建设，也可结合社会主义新农村建设，由各级政府统一规划建设。疏散地域要选择在便于机动、便于生存、远离重点目标和危险源的地域内。
1、规模要适当。市、县级疏散地域规模应根据疏散人口的数量而定，确定足够的地幅。也可按照城市疏散人口与疏散地域村、镇人口1：1至1：2的比例确定人口疏散地域。
2、距离要适当。通常疏散地域距离城区50公里以内。
3、配置要适当。疏散人口通常按城区街道、社区建制相对集中配置，配置区域根据地形、民情确定。
4、环境要适当。便于生活，便于进出，有交通主干道路，迂回道路。避开核化设施、易燃易爆、易滑坡塌方、大江、大河、大型水库等易产生次生灾害的区域。
2、疏散地域应达到的基本标准
（1）疏散地域接收地有疏散人员吃、住的基本生活条件；
（2）有较完善的供电、供水、物资储备条件；
（3）疏散接收地的县、镇乡、村要分别建立指挥管理机构，根据接收疏散人员的任务，制订疏散人员接收安置方案和保障计划；
（4）有必要的通信保障和广播设备；
（5）利用现有医疗场所，供疏散人员看病就医；
（6）利用现有的学校和公共设施，为疏散的学生进行文化教育。
第二类 人口疏散基地建设的基本标准
1、人口疏散（避难）基地的基本功用
人口疏散（避难）基地主要用于接纳、安置本行政区域内疏散（避难）的人员。经上级政府、主管部门批准，也可以用于接纳、安置本行政区域以外疏散（避难）的人员。
2、人口疏散（避难）基地的规模
应根据多种因素综合评估确定，不同级别的人口疏散（避难）基地，规模应有所区别。设区市的人口疏散（避难）基地规模结合各市实际确定，应能满足接纳、安置2000人以上的基本生活需要。县（市、区）级人口疏散（避难）基地的规模可以适当减小，由设区市指导县（市、区）确定。疏散基地一般应有固定房屋和棚户区组成。
3、人口疏散（避难）基地建设应达到的基本标准
（1）人口疏散基地的选址要避开政治、军事、经济等重要目标和易发生次生灾害的地区；
（2）选择交通便利，能满足疏散人员进住的车辆迂回；
（3）有稳定的水、电保障；
（4）具备消防、排污、卫生防疫条件；
（5）建有广播、通信设施；
（6）有固定房屋和棚户区；（7）疏散基地应制定平（战）时与灾时应急转换方案，成立指挥机构。
第三类 人口疏散点建设的基本标准
疏散点是指各级政府利用社会公共场所（如体育场馆、会展中心、公园、广场、学校的教室、宾馆、防空地下室等），实施就地就近疏散人员的场所。在普查的基础上，以政府发文的名义，确定担负接收安置临时疏散（避难）人口任务。
1、疏散点普查统计。按照疏散点的分类，对本辖区内可以作为疏散点的场所进行普查统计，掌握基本情况。统计内容包括：疏散点名称、室内外面积、床位数、可容纳人数、负责人姓名、联系方式、地址、邮政编码、有关图片资料等。
2、公示告知。被确定的人口疏散点应向社会公示。公示内容包括：疏散点名称、地址等。
3、分类管理。一类为随机使用的疏散点。二类为调整使用的疏散点。三类为征集使用的疏散点。
4、明确疏散点单位任务。以批准疏散点的文件为依据，明确疏散点单位要建立指挥协调机构，明确疏散点联系人、引导员、救灾工作人员的职责与任务，明确疏散点人口疏散各功能区域划分，并设置疏散点标识标牌，保证随时能够启用。
（三）人口疏散体系建设的基本形式和方法
一是自建。按照有关建设审批规定，由各级人防部门单独投资建设疏散基地；二是依托建设。由人防部门参与部分投资，与其他单位合资合作建设，或者依托其它已建项目，人防部门参与建设；三是规划建设。由各级政府根据人口疏散的需要，对辖区内可用于人口疏散的大型设施统一规划，设置疏散基地的标志标牌，保证应急时使用。保障两权：战时和灾时的使用权、平战结合收益权。
第四篇：长沙市人民防空办公室关于贯彻《湖南省人民防空工程建设与管理规定》配套建设人防工程的意见
长沙市人民防空办公室
关于贯彻《湖南省人民防空工程建设与管理规定》
配套建设人防工程的意见
《湖南省人民防空工程建设与管理规定》（湖南省人民政府第204号令）已经于2006年2月7日省人民政府第77次常务会议通过，并于2006年5月1日起施行。与之配套的湖南省物价局、湖南省财政局《关于调整防空地下室易地建设费和公用人防工程维护费征收范围和标准的通知》（湘价费〔2006〕92号）也已下发，现结合我市实际情况，就贯彻《湖南省人民防空工程建设与管理规定》（以下简称《规定》）第十五条1—3项的规定，配套建设人防工程提出如下意见：
1、新建10层（含）以上或者基础埋深3米以上的民用建筑，按地面首层建筑面积修建防空地下室。
2、新建除第一条规定以外的居民住宅楼，按照地面总建筑面积的7%修建防空地下室。
3、新建除第一、二条规定以外的其它民用建筑，按照地面总建筑面积的5%修建防空地下室。
4、防空地下室人员掩蔽部是民用建筑修建人防工程的主要形式，应建人防工程面积在5000?（含）以下的项目，只建人员掩蔽部。
5、应建人防工程面积在5000?以上的项目，人员掩蔽部面积须达应建面积的50%以上，并满足建筑居住人口人均达1?掩蔽面积的要求；其余面积可修建战时物质库或汽车库。
6、应建人防工程面积在20000?（含）以下的项目，修建人员掩蔽部和战时物资库；应建人防工程面积在20000?以上的项目，可配建战时汽车库。
7、符合第一条、第三条条件的项目，修建的人员隐蔽部防护等级为甲6级，物质库与汽车库防护等级为乙6级。
8、符合第二条条件的项目，修建的人员隐蔽部及物质库、汽车库防护等级均为甲6B级。
9、战时坚持工作的政府机关、城市生活重要保障部门（电信、供电、供气、供水、食品等）、重要厂矿企业所建项目，按人均1.3?掩蔽面积修建甲5级一等人员掩蔽部。战时担负抢险抢修、通信、医疗、消防、防化防疫、运输、治安任务的单位所建项目也应修建甲5级专业队队员掩蔽部和专业队装备掩蔽部。
10、应建人防工程面积在5000?以上的项目，必须同步修建战时区域电站。电站的防护等级与该项目人防工程最高防护等级一致。
11、由于受城市地下空间建设的制约、重要经济目标防护、建设地形限制等原因，人防工程项目的具体要求可在上述意见的基础上进行调整。
原长人防字〔2006〕21号文件提出的暂行意见与上述意见不符处，以本意见为准。
二○○六年八月三十一日
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