第一篇：潘功胜：建立规范透明有约束力的地方政府融资机制
[键入文字]
(学习贯彻十八届三中全会精神)
潘功胜：建立规范透明有约束力的地方政府融资机制
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，并强调建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。这些论断和部署既为城镇化融资开辟了新的渠道，也为健全地方政府融资机制和深化相关改革指明了方向。
充分认识完善地方政府融资机制的紧迫性
同发达国家相比，我国城镇化起点低、发展快，人口转移规模大，需要在基础设施、公共服务等方面进行大量投资。
我国城市基础设施等城镇化建设的资金筹措方式，是随经济金融体制改革逐步变化的。从1979年开始，国家在基本建设投资领域实行财政拨款改为银行贷款的试点；上世纪90年代，分税制改革和政策性银行的设立进一步推动了城市基础设施融资的市场化。经过多年改革发展，目前地方政府性融资已大大突破传统的单一财政投入模式，形成了政府融资平台借款、发行城投债以及公私合作、资产证券化等市场化多元化融资渠道，对改善城市基础设施供给和稳定内需发挥了积极作用。近年来，地方政府整体债务率尽管上升较快，但仍处于国际安全水平，平台债务也主要用于投资而非消费支出，具有一定自偿能力。
但同时也需正视存在的问题。目前，地方政府具有较强的融资动机，但受预算法限制又不能直接负债，就转而通过融资平台负债。这导致债务主体和资金使用主体脱节。一方面，地方政府对融资平台、上级政府对下级政府债务存在隐性担保，应承担相应偿债责任；另一方面，融资平台等大多数地方政府性债务又不纳入预算管理，偿债责任难以落实，债务增长较快。两次审计（2010年底和2013年6月）之间的短短两年半时间内，省市县三级地方政府负有偿还责任的债务余额就从67110亿元增加到108859亿元，累计增长62.21%。从偿债资金来源看，现有融资模式过度依赖土地出让金。尽管用土地未来增值收益为城镇化建设融资在方向上并无不妥，但土地未来增值收益被一次性归入当期政府，容易导致土地资源过度超前开发，助长高地价、高房价以及政策短期行为。特别是近年来中央对融资平台向银行贷款采取了一些限制措施，地方政府转而通过各类风险更为隐蔽、成本更高的影子银行渠道融资，债务隐性化，金融与财政风险交叉传染。这是导致刚性兑付和挤出部分实体经济融资需求的因素之一。这些问题表明，完善地方政府融资机制迫在眉睫。
地方政府发债是规范透明、约束力强的融资机制
从国际经验看，地方政府发债虽非唯一融资方式，但其公开性带来的市场约束，偿债资金来源拓宽和城镇化质量提升的互动，以及对公共财政透明化、阳光化、健康化的推动等好处，早已被很多国家的实践所证明。目前，全球主要经济体都允许地方政府发债。
市政债的广泛应用并非偶然。首先，市政债融资借、用、还主体统一，并主要用城市公呼伦贝尔人事考试信息网：http://hlbe.offcn.com/
共服务改善带来的财产税（房地产税）和使用者付费偿还，融资可得性、偿债资金来源和偿债激励保持一致，地方政府自身有动力去约束风险。其次，市政债期限有的长达20年以上，既能较好地满足城镇化建设的长期资金需求，又能在较长时间内分摊财务成本。相反，近年来我国地方政府性融资的债务期限远短于投资回收期，融资平台在金融市场上不断进行“融资倒腾”，不仅加剧自身风险，也推高全社会融资成本，助长影子银行膨胀。此外，市政债能在二级市场交易，流动性高于贷款，有利于降低风险和吸引更多长期资金参与城镇化建设融资。
除了在融资效率和期限上具有优势，市政债的最大优势在于金融市场公开发债带来的市场约束。信息披露、信用评级、债券价格可以及时反映地方财力的稳健状况，债券违约会损害地方政府声誉，这些市场信号都有助于激励地方政府改善信用状况、降低融资成本。同时，允许地方发债的国家大都有较强的财政纪律约束，有助于强化地方政府的财政责任和隔离风险。
正因为市政债在风险约束上具有相对优势，尽管其发展过程中有过一些波折，但总体而言，违约风险明显低于公司债或银行贷款，目前是很多国家筹措市政建设资金的重要方式。特别是上世纪八九十年代以来，不少国家通过出台一系列强化财政纪律和提高透明度的法案清晰界定了市政债的偿债主体、偿债来源和违约处置责任，尤其是在制度设计上有效隔离了地方债风险向中央财政的传递，市场约束也较为健全，债券违约率大幅下降。
地方政府“阳光发债”对推动相关改革具有重要作用
近日，中央政府在10省市开展地方政府债券自发自还试点。这一举措的意义，并不仅仅在于为地方政府增加一个新的融资渠道，也非简单否定其他方式，而是以试点公开发债这种较为规范透明的融资方式为突破口，推动相关改革的深化，健全规范地方政府融资的体制机制基础。
从与财税改革的关联性看，允许地方政府发债，必然涉及上、下级政府财政关系的厘清，对打破中央财政兜底风险的传统、强化地方政府财政责任和预算约束都有益处，有助于加快健全事权与支出责任相适应的财税体制。同时，地方政府发债必然要求有稳定可持续的收入来源，从而对深化分税制改革、培育稳定的地方税收入、加快公共品价格改革起到推动作用。此外，发债融资对增加财政透明度和提升资金使用效率也会起到重要作用。
从与金融改革的关联性看，地方政府发债对发展多层次资本市场、健全金融市场约束机制、推动利率市场化改革等都具有重要意义。尤其是我国作为一个大国，不仅地方发债总量潜力大，而且地方政府信用状况差异较大，地方政府发债对健全金融市场信用分层的定价体系、满足不同投资者需求能起到重要作用。
从与政府职能转变的关联性看，地方政府发债有助于强化当地信用状况和融资可得性以及利率的内在联系，激励地方政府改善金融生态环境和推动信用体系建设。地方政府在发债、管理和偿还过程中，还要涉及诸如财政纪律以及司法监督、人大监督、舆论监督等多重约束，有助于调动各方面参与公共治理的积极性，推动国家治理现代化。
强化地方政府发债的风险约束机制
与以往相比，此次试点最大的不同和亮点是强调地方政府债券自发自还。应在制度设计上做好安排，使债券发行、使用、偿还主体保持一致，强化财政纪律和金融市场约束，并以立法形式强化地方政府预算硬约束。
债券发行、使用、偿还主体统一。目前，无论是地方政府通过平台公司融资，还是地方债由中央代发等做法，一个主要弊端都是各种隐性担保带来的偿债责任不清。这次试点地方政府债券自发自还，无疑是一个进步。但目前主要是在省级政府层面试点，实际是省级政府在全省范围内统借统还发债资金，资金使用和债务主体仍存在一定脱节。从国际经验看，地方债的发行主体主要是作为资金最终使用者的市政当局。从建立权责清晰、激励相容的内生风险约束机制出发，下一步应扩大市级政府直接发债试点，对确需由上级政府代发的，也应明确资金使用主体的偿债责任，真正实现债券发行、使用、偿还主体统一。
强化财政纪律约束。国际上允许地方政府发债的国家大都有程度不同的财政纪律约束。比如，通过立法明确规定地方政府债务上限，公共债务（包括或有债务）的口径和报告、审计、处理制度，以及对违规者的具体惩罚措施；超出预警指标的高风险债务地区，必须接受上级政府的强制性财政重组，地方政府财权会被暂时接管。借鉴国际经验，我国地方政府发债必须实行资本和经常预算分离，债务收入不能用于弥补经常性收支缺口，防止因地方债出问题影响基本公共服务支出，倒逼中央政府兜底风险；债务预算应按期限连续滚动编制，防止“新官不理旧账”。
强化金融市场约束。从近年来的市场实践看，城投债等市场化程度较高的债券，其风险和利率变化对发行人和投资者的影响逐渐增强。应加快健全地方政府资产负债表制度，强化发债主体信息披露，使各种债务可见、可控。加快发展多层次资本市场，吸引养老基金、保险公司、主权财富基金等长期投资者入市；借鉴国际经验，通过税收优惠等措施鼓励当地居民投资本地市政债，发挥投资者约束作用，拓宽居民财产性收入渠道。同时，积极探索投资人付费评级和投资者分级制度，打破刚性兑付，强化投资者风险自担意识。
通过立法奠定地方政府预算硬约束的法律基础。通过立法明确地方政府的债务上限，并要求地方政府提供全口径财务报告，保证透明度，这是硬化地方政府预算约束的根本保障。应借鉴国际经验，在预算法修订中允许省市县三级政府直接举债，政策上可分步实施；同时，以立法形式规定地方政府的债务口径、债务上限，地方人大的审批责任、审计责任，以及对违规者的具体惩罚措施。
完善政绩考核机制。过去一个时期，无论是以生产总值排名论英雄的政绩考核机制，还是政府自身行为公司化，以及平台融资模式下极易混淆的政府和企业信用，都是政企信用不
分、政府和市场行为错位的反映。应通过完善政绩考核机制、深化行政管理体制改革、健全财税体制，使政府行为真正转到宏观调控、公共服务、保障公平竞争、推动可持续发展上来，为金融市场优胜劣汰和风险定价机制发挥作用创造条件。
总的看，当前和今后一个时期，无论是化解存量债务风险的紧迫性，还是满足日益增长的城镇化建设资金需求，地方政府融资机制都亟待完善。其中，试点地方政府自主发债不仅不会增加新的融资风险，而且能够以此为突破，强化相应的财政纪律和市场约束，带动相关改革深化和风险约束机制健全。否则，不仅城镇化建设资金难以保障，而且会扭曲金融市场正常的信用筛选机制，导致债务风险累积，甚至酿成系统性风险。必须疏堵结合、标本兼治，从根本上加快健全规范透明有约束力的地方政府融资机制，并以此促进城镇化水平和质量同步提升。
（作者为中国人民银行副行长）
第二篇：建立规范融资机制
建立规范融资机制，化解地方债务风险
全国地方政府性债务审计结果（审计署2011年第35号公告）发布以来，社会各界对地方政府性债务问题的讨论再度升温，对地方政府负有10.7万亿元天量债务的风险问题高度关注。下面我谈谈我个人的看法。
从审计署发布的公告来看，地方政府违规举债、违规担保等现象比较普遍，局部地区负债率高、还债压力大等问题比较突出，部分地区风险意识薄弱、债务管理混乱等情况比较严重。
一、地方政府违规举债、违规担保现象比较普遍。目前直接以地方政府的名义举借的债务主要有国际金融组织和外国政府的援助性和优惠性贷款、国家农业综合开发性贷款、中央政府给予的国债转贷和2009年开始的中央代替地方政府发行的债券等。这些债务是地方政府经规范渠道举借的，所借债务纳入了地方财政预算管理，有相应的偿债资金来源，债务管理比较规范。
但事实上，地方政府除了上述规范渠道所举借的债务外，还存在违规举借、违规担保所产生的债务。审计署报告披露，各地举债融资渠道和方式不一，且普遍存在多头举债、举债程序不透明等情况。这部分债务没有纳入预算管理，隐蔽性较高，缺乏有效的监控机制，债务风险较大。如地方政府为规避现行《贷款通则》中关于“地方政府不能直接向商业银行借款”的规定和现行《预算法》中“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”的规定，成立地方政府投融资平台，通过向平台公司出具承诺函、安慰函等形式向其提供违规担保，进而获取银行贷款和发行城投债。由于现行《担保法》明确规定，国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。因此，地方政府向平台公司出具的担保函不具有法律上的效力，容易产生债务纠纷。
二、局部地区负债率高、还债压力大等问题比较突出。审计署报告披露，局部地区负债率高。截至2010年底，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%。由于偿债能力不足，部分地方政府只能通过举借新债偿还旧债，截至2010年底，有22个市级政府和20个县级政府的借新还旧率超过20%。还有部分地区出现了逾期债务，有4个市级政府和23个县级政府逾期债务率超过了10%。
而且地方政府对土地出让收入作为还款来源的依赖较大。2010年底，地方政府负有偿还责任的债务余额中，承诺用土地出让收入作为偿债来源的债务余额为25473.51亿元，占比为23.77%。随着我国房地产调控的日益深入，以往主要依靠推动土地价格上涨和房地产泡沫所形成的“土地财政”模式将可能难以为继。鉴于土地财政对地方政府收入的影响较大，这意味着未来地方政府用于偿债的资金来源面临萎缩风险，即预期中的地方政府偿债能力将大幅下降。
今年以来，不仅有1000万套保障性住房建设要开工的硬指标，还有今年中央一号文件关于从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设和《关于进一步加大财政教育投入的意见》从土地出让收益中提取10%的比例计提教育资金。而2011 年 1至 5 月，全国土地出让金同比下降 15.6%，北京、上海、天津、重庆、青岛、海口土地出让金合计值同比下降 57%。可以看出，一方面，地方政府土地出让收入波动很大，今年以来，土地出让收入同比大幅下降；另一方面，保障房建设、水利和教育投入都要从土地出让收入中提取资金，土地出让收入中可用于偿还地方债务的份额已经大幅削减了，地方政府将会面临更大的还本付息压力。
三、部分地区风险意识薄弱、债务管理混乱等情况比较严重。
从审计署报告来看，从1998年到2007年地方政府性债务规模增速一直呈下降趋势，而2008年到2009年债务规模增速急剧增加，创下历史新高61.92%。虽然这其中有应对金融危机的因素，但也与部分地方政府风险意识薄弱，变金融危机为举债良机，“大干快上”等做法有关。
地方政府本来就具有很强烈的投资冲动，有了应对国际金融危机的经济刺激计划，有了宽松的货币政策，自然要抓住这一良机，于是各种平台融资公司纷纷成立，各类项目纷纷上马，尽可能把摊子铺大。至于债务能否承受，则不在地方政府的考虑范围之内。地方政府这种漠视风险的态度极容易导致过度负债和债务危机的发生。
审计署报告披露，部分地区债务管理比较混乱。至2010年底，在36个省级政府中，有7个未出台地方政府性债务管理规定，8个未明确债务归口管理部门，14个未建立政府性债务还贷准备金制度，24个未建立风险预警和控制机制。市级和县级政府债务管理制度不健全的问题更为突出，一些地方长期存在债务规模底数不清、偿债责任未落实等问题。
综上所述，我国地方政府性债务风险隐患较多，如不统筹规划制订系统性的解决方案，有发生地方债务危机的可能性。为防止地方债务危机的爆发，切实防范与化解地方债务风险，促进我国经济平稳持续健康发展，相关部门应未雨绸缪，做好以下工作：
一、建立规范的地方政府举债融资机制，规范地方政府融资行为。
针对当前我国地方政府违规举债、违规担保比较普遍这一现状，为防范财政金融风险，急需探索建立管理规范、运行高效的地方政府举债融资机制。
从长期来看，借鉴国际经验，允许地方政府发行更容易监管、更为规范的地方政府债券，将隐性债务显性化，是化解财政风险和金融风险的必然选择。债券市场对于地方政府融资具有很重要的意义，良好的债券市场能够提高金融中介的效率和稳定性，提供更多的资产组合，有利于加强风险管理。通过债券市场融资，一是可以加强对地方政府的财政约束。二是地方政府随时处在市场的监督之下。市场信息的披露要求强化公众对地方政府的监督力量，进而达到约束其行为的目标。三是可以降低融资成本。
分税制改革，划分了中央和地方政府之间的财权和事权，为地方政府举债提供了必要性和可行性。一方面，地方政府有明确的财政收入，使其具有承担债务能力；另一方面，地方政府的支出责任，使得地方政府收入与支出之间出现差距成为常态，需要其具备弥补收入与支出之间缺口的能力。因此，建议加快修改《预算法》等相关法规，明确认可地方政府的举债资格。
从国内来看，从2009年开始财政部每年代行地方政府发行2000亿元的“地方债”，从2003年以来地方政府成立的城投公司共发行了7167.2亿元城投债。客观上我国地方政府有自主发债的强烈需求，只是由于现行制度上的约束，不得不采取变通的手段来达到同样的目的。
从国际上看，地方公债制度是国家公债制度的重要组成部分，举债权是规范的分税制体制下各级政府应有的财权，这几乎是所有实行分税制财政体制国家经过长期实践得出的经验。因此，按照市场经济体制与分税制财政体制的客观要求，在建立中央政府严格审批和监督制度的前提下，逐步建立规范的地方公债制度，在改革和完善现有财政体制、逐步建立公共财政体系和严格划分中央与地方政府财权和事权的基础上，逐步开放地方政府对外举债和发行地方债券将是一个历史趋势。
二、建立地方政府融资约束机制，遏制地方政府融资冲动。
为防止地方政府过度融资，应建立地方政府融资约束机制，限制地方政府的借款规模。中央政府每年应编制地方政府债务举借计划，主要内容包括地方政府债务发行总额、用途、各种举借方式的举借额。对地方政府举债实行严格的审批制度，限制地方政府的融资总量，融资总量应以本届政府的任期内可支配用于投资建设的财力为限。如确需超过这个限额，则需提交本级人民代表大会审议。同时，授权中央银行以监管者身份控制商业银行对地方政府或地方政府融资平台的贷款。
在建立地方政府融资约束机制方面，我国可以参考日本的做法。日本对各地方政府举债实行严格的协议审批制度，以控制债务规模。日本《地方自治法》第二百五十条规定：现阶段地方公共团体在地方政府债务的发行方式、利率、偿还方式等方面，必须获得自治大臣或都道府县知事的许可，其具体程序为：地方政府要求发行债券时，要事先向自治省申报，提出所要发展的建设项目、资金来源和需要发债的额度。自治省审查后，将各地的发债计划进行汇总，在同大藏省协商后，统一下达分地区的发债额度。如果发行公募债券，在得到地方议会及自治大臣的认可后，由大藏省、自治省、受托银行以及证券公司召开会议，联合决定每月发行总额及分地区发行额。自治大臣与大藏大臣审批地方政府借债的重点是确定当年不批准发债或限制发债的地方政府名单。确定依据一般有：（1）对于不按时偿还地方政府债务本金、或发现以前通过明显不符事实的申请获准发债的地方政府，不批准发债;（2）债务依存度(债务余额/一般财政支出)在20%-30%之间的地方政府不得发行基础设施建设债券，30%以上的地方政府不得发行一般事业债券;（3）规定当年地方税的征税率不足90%或赛马收入较多的地方政府发债；（4）严格限制有财政赤字的地方政府和出现亏损的公营企业发债等。实行地方政府债务审批制度的目的在于：（1）防止地方政府债务膨胀，确保地方财政健康运行;（2）防止资金过分倾斜富裕地区，确保资金合理分配;（3）统一协调中央、地方政府及民间资金的供求关系等。
三、加强地方政府性债务管理，切实防范和化解地方债务风险。
在难以完全依靠市场约束地方政府债务的情况下，中央政府进行较为严格的地方政府债务管理，是稳定宏观经济、保障经济安全和社会稳定的必要举措。放任地方政府无序举债的直接后果是地方政府债务的过渡膨胀、引发债务风险、扰乱财经秩序，这不利于经济和社会的持续稳定发展。
国际经验表明，凡是中央对地方政府债务管理有序，控制较严的国家，其地方财政就会健康运行，经济就会平稳增长，反之，就会出乱子。为了降低经济运行风险，各国中央政府普遍统一管理地方政府债务。
目前，我国外债已经实现了归口财政管理，但中央政府缺乏统一的综合性债务管理部门。这与目前我国地方政府自行举债规模越来越大的实际情况是不相符的。当务之急，应当在明确管理范围的前提下，尽快实行地方政府性债务归口具有明显的宏观经济管理优势的财政管理，努力扭转多头举债、权责不清和调控不力的局面。
借鉴国际上地方政府债务资金运行管理经验，地方政府从融资来源、资金管理、投放范围到债务偿还都应该有明确的法律规定。
从举债方式来看，应根据各地的实际情况选择举债方式，既应该允许地方政府从商业银行借贷满足长期建设需要，也可以借助发行地方政府债券进行直接筹资。由于地方债的资金主要用于资本性的建设项目，这些项目建设周期长，收益回收慢，因此客观要求具有足够长的还款周期。
在债务管理方面，地方政府在编制预算时，应同步编制债务预算，将债务规模控制在地方综合财力所能承受的额度之内。努力将地方政府的各类债务性融资全部纳入到预算管理，对可能存在的风险的项目进行清查分类。实行硬预算约束，避免地方政府过度举债并转嫁下届政府，防止地方政府将其债务风险向上级部门转嫁。
在举债用途方面，目前大多数国家均要求地方政府遵循马斯格雷夫“黄金规则”，即除短期债务以外，地方政府举债只能用于基础性和公益性资本项目支出，不能用于经常性支出。所以，我国地方债的用途也应主要用于建设性投资或借新还旧，没有特殊情况不能用于赤字性举债。
在偿债资金筹措方面，应首先立足于项目本身未来的收入，在满足一定条件下（主要针对一些公共性较强的项目），才可以借助未来地方税收收入偿还。同时，各级地方政府还应该建立偿债准备金制度，以减少债务风险对地方财政正常运行的冲击。
点击咨询 