陈锡文现行土地管理制度法律法规问题需改革[大全5篇]

第一篇：陈锡文现行土地管理制度法律法规问题需改革

陈锡文现行土地管理制度法律法规问题需改革

时间：2014-03-06浏览次数：108 次

6日下午，全国政协十二届二次会议在人民大会堂新闻发布厅举行记者会，邀请周伯华、厉以宁、陈锡文、杨凯生、李彦宏等就“深化改革推动经济持续健康发展”的相关问题回答记者提问。

新华社、新华网记者提问问中央财经领导小组办公室副主任陈锡文：去年十八届三中全会大家比较关注的是农村集体建设性土地可以和国有土地实行同等入市、同权同价。包括今年政府工作报告提到，要慎重稳妥推进农村土地改革试点。请问今年农村土地制度改革会如何推进？另外，我们还想知道这种改革的推进会对地方政府的土地财政依赖产生什么样的影响？如何看待去年深圳等地探索的农地入市的问题？

陈锡文：去年十八届三中全会的《决定》中涉及到土地制度改革的内容很多，由此可以看出来土地制度改革实际上是一个系统工程，涉及到方方面面。就你刚才提到的农村集体土地进入建设用地市场这个问题在《决定》中至少提出这样几个方面：一是改革我们的征地制度，逐步缩小整地范围，规范整地程序。二是逐步建立兼顾国家、集体、个人三者利益的对于土地增值收益的分配机制，适当的、合理的提高个人收益。再有就是你刚才直接提到的关于农村集体建设性用地进入市场的问题。按照三中全会的《决定》，大家都可以理解，不是所有农村土地都能进入到建设用地市场。第一，要符合规划。第二，要符合用途管制。第三，只有农村的集体经营性建设用地才可以入市。我们知道农村的集体建设用地实际上分为三类：一类最大的就是农民的宅基地。第二类就是农村的公益性和公共设施用地。第三类就是农村的经营性建设用地，实际指的就是乡镇企业用地。

倒过头来讲，只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地才可以进入这个市场，和国有土地同权同地同价。这件事情推进起码要有两方面的重大改革：一个是对现行的土地管理制度，涉及到一系列法律法规的问题要进行改革。比如说，农民的集体建设用地进入市场，这涉及到的法律据我了解，至少有三个大的方面。一是《宪法》。《宪法》规定城市的土地属于国家所有。

所以现在的城市建设用地都要从农民手里征过来变为国有土地才能建设，如果《宪法》这个规定不改，按理来说农村的建设用地就不能进入城市的建设用地市场。二是涉及到《土地管理法》。农民集体的土地使用权不能出让、出租和转让用于非农业建设。就是它要用，只能批准之后自有自用才可以，现在它要进入市场，这个法律也要修改。三是涉及到《物权法》、《担保法》等等。这里面都明确提出，农村集体土地使用权不得用于抵押和担保，土地开发商拿到这个地不能抵押和担保，那建设就没法搞。

所以第一需要对这些法律法规进行清理，清理之后觉得这件事要做触及到哪些法律法规应该立改废，到底能不能立改废，怎么进行立改废，那就要通过实践，这就要进行试点，通过试点获得经验之后再对现行的法律法规进行修改，这样才能成为一个普遍性的制度。第二，《决定》已经提出，要建立兼顾国家、集体、个人三者利益的土地增值收益分配机制。在这个过程中非常明确的提出，要适当、合理的提高个人的收益，就是对农民的补偿收益要合理提高。这个事情现在已经提出来了。大家知道，2月28号中央全面深化领导小组改革举行了第二次会议，第二次会议已经审查通过了今年的改革重点，其中也包括农村土地制度的改革内容。这个决定通过之后，各个专项改革领导小组、各个部门都在按照要点进行研究方案来确定哪些地方来搞试点，现在正在做这件事情，我想不久之后就会推出试点来进行。

剩下两个问题，一个是土地财政的依赖，一个是深圳的问题。土地财政大家对他的诟病很多，任何一个政府不可能通过卖地来获得收益进行发展，所要总要转到集约用地上来，这一系列土地制度改革，包括形成兼顾三者利益的土地分配机制，包括合理提高个人的收益等等，在相当程度上都是应该把政府从卖地中直接获得的收入逐步降低水平，只有降低了，土地才能在使用中更加得到重视，能够集约节约利用。所以土地制度改革会对目前的政府收入结构产生很大的变化。当然这种变化是朝着可持续的方向去发展的。

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第二篇：陈锡文：土地制度应该加快改革

陈锡文：土地制度应该加快改革

2013-07-05第058期

陈锡文：土地制度应该加快改革

编者注：6月7日，陈锡文在中国农业大学以《我国农业和农村发展的几点思考》为主题演讲。陈锡文认为在推进城镇化进程中，粮食安全、耕地红线和农民利益三个方面面临很大挑战。现有土地制度已经不适应当前的形势，应该加快土地制度改革，否则平衡不了诸多矛盾。改革不是进行土地兼并，而是在规模经营的基础上，使农民转化为市民。

陈锡文，中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任，参与起草自八十年代中期以来诸多有关农业和农村政策的中央文件。著有《中国农村经济体制改革的系统考察》、《中国经济转轨二十年：中国农村的经济改革》等。

以下为演讲实录：

今天非常高兴有机会来这里，就当前改革发展中的几个问题，跟大家做一个交流。我想当前的农村改革发展，大家一定都是非常关注。总书记提出要实现中国梦，两会之后李克强总理又提出推进中国经济升级版，到底如何实现这样的目标？其中涉及到农业农村的问题也很多，特别是在推进中国城镇化的背景下怎么去关注农业？

城镇化无疑是拉动中国经济内需最巨大的动力。胡锦涛曾经讲过，三农问题是全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务。如果能把拉动中国经济增长最强大动力和解决三农最艰巨、最繁重的任务，两者结合好，全面建设小康也好，现代化也好，都可以事半功倍；如果处理不好，可能会对将来的发展留下很多障碍。

在城镇化过程中，高度重视三农问题显然是非常必要的。今年全国两会闭幕当天，李克强总理提出，新型城镇化必须和农业城镇化相辅相成，同时在推进城镇化的过程中，必须保住耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益。总体来讲，当前改革发展进入关键阶段，无论什么样的发展，要按照总理实行“三保”，保住耕地红线，保障粮食安全，保护农民利益，任何时候都不能忘。

从这三个方面来看，我们现在面临的挑战都非常大。

粮食安全：农产品进口可能在长时间内赶不上需求增长

首先从粮食安全的角度来看，最近这几年是我国历史上粮食生产最好的，连续九年增长，从2003年的粮食总产量8614亿斤，增长到了去年粮食总产量11790亿斤，经过九年努力，产量提高了3177亿斤，超过了建国初期国家总产量。

另一方面，中国重要农产品进口数量也在不断增加，几乎每年都创新高，去年进口粮食大幅增加，创历史最高，其中谷物和谷物粉1398万吨，大豆5838万吨。全世界大豆产量大概是两亿五千万吨左右，出口的大概是一亿吨，中国就进口5838万吨，基本占60%。此外，棉花去年进口580多万吨，糖进口370多万吨，肉进口220万吨，还有110万吨的奶制品，其中56万吨是奶粉。奶粉要特别讲一下，我讲的56万吨是海关统计的，不包括通过其他各种渠道进口的，目前情况来看，国产奶粉市场上占25%-30%。

同时，一定要看到在工业化、城镇化快速推进的背景下，经济发展、人民生活水平提高，大量农民转为市民，最近这些年的确出现农产品供给增长赶不上农产品消费需求的增长的情况。

所以，一方面连续增产，而另一方面进口却在连续增加，不是说进口就不好，经济全球化背景下，充分利用国际国内两个市场、两个资源，本来是题中应有之义，问题是我们要意识到现在这样一个局面，按照现有产量计算，进口数量差不多需要6亿亩土地，而中国一共18.2亿亩耕地，加上有些地方一年种两季三季，全年的播种面积是24亿亩，但从现在的消费人群和增长能力来看，至少需要30亿亩以上的播种面积，才能满足自己的需求，而现在能满足的供给大致占80%。

面对这个局面，下一步的改革发展，从宏观层面来看，一定要充分认识到可能在相当一段时间，我们农业各方面的进口赶不上消费的继续增长。所以要认真考虑如何更合理科学地利用国内的农业资源，同时怎么在境外建立稳定的供应渠道。

农民工问题：解决农民工诸多问题的关键是钱

第二个大问题是在农村发展过程中伴随着城镇化，越来越多的农业人口离开农村、农地，从事非农产业，甚至大量进入城镇。根据国家统计局的数据，大概到今年三月末，离开土地从事非农产业的劳动

力总数字大概在两亿六千万，其中，离开乡镇到外地的总数到三月末是一亿六千六百万，在本乡镇内从事非农产业大概是一亿人，这一亿人中大家特别关注的是城镇农民工，如何才能使更多农民工顺利转为市民是大家高度关注的。

在农民工转为市民的问题上，现在面临的挑战极为严峻，最起码有四个问题要解决好。第一是就业问题。要想让农民更多转为市民，第一条就必须保障农民工就业。

一亿六千多万农民工在城里打工，就业当然要靠市场，在各类企业的就业人口分布中，国有部门包括党政机关、事业单位以及国有企业都算在内，所占比重逐年下降，依靠国有部门给农民工提供更多就业机会可能性不大，更多要靠微型和中小型民营企业。到去年年底，注册的私营企业只有1000万家，个体工商户有4000万户，这应该为今后农民工进城就业提供岗位的主力。

另一方面，政策环境对这些企业未必有利，所以国务院再三提议给民营经济一个公平的待遇，让他们能够在市场上平等竞争。一定要从观念上认识到，中国如此庞大的就业人口，靠国有部门能力非常有限，应该更活跃各种各样非国有经济，才能保证解决就业问题。

第二点要解决的是住房，不是说一定要有产权房，稳定住所就可以，现在的情况应该说并不乐观。前些天有关部门已经公布一些数据，用工单位给农民工提供宿舍的，绝大多数都是集体宿舍，有相当部分还是在建筑工地的工棚，只能是打工者自己住在那儿，家庭是安不进来的，这一比例占到52%。另外47%是农民工自己租房，主要是租住在城乡结合部或城中村，这两部分加在一起达到99%。而真正拥有自己产权住房的农民工，据前年年底的统计占0.7%。

同时，这么多进城农民工缴纳住房公积金的在前年底还不到3%，住房问题没有得到制度性的解决，交住房公积金人数所占比例又非常低，将来进城到底靠什么办法解决住房，现在其实还没有解决。

第三是农民工的社会保障。中国和已经实现城镇化的发达国家相比，不仅有阶段上的差别，更重要的是国情不同，人口总量不同，基础底子不同。发达国家在大规模推进城镇化之前，城乡之间均等的社会保障制度基本已经建立，进城之后这方面的差别不是很大，但是几乎所有发展中国家在推进城镇化过程中都会面临这样的问题，原来没有社会保障或者社会保障很低，一旦转到社会保障程度较高的城市，就会出现问题。

虽然农村社会保障逐步开始建立，但如果转到城里，就很麻烦，差别太大。去年年底我们做过调查，农民工缴纳城镇职工养老保险的占22.2%，缴纳医疗保险的占24.2%，缴纳工伤保险的占41.7%，缴纳失业保险的占14.1%，最高的是工伤保险。为什么会出现这样一种情况？除工资水平低等原因外，非常重要的是国家对用工的管理还不健全，真正签订正规劳动合同的比例很低，而用工制度建立后，企业成本又会增加，有很多矛盾需要解决。

去年有关部门就农民工在城镇就业到底要交多少保险，在武汉市做过一个调查，根据相关规定，农民工一个月要为自己交166块钱，企业要为他交516元，一个月加起来就是682元，一年就是8000元，除去个人缴纳的部分，现在的缺口有多少？一亿六千万农民工，一年差不多就要一万亿，这是很现实的，农民工自己拿不出来，企业也是，政府社保基金估计短期内也拿不出这么多钱。

第四个必须解决好的是农民工随迁子女教育。农民工子女教育确实是一个没有解决的问题，都在探索，而且探索的层次还比较低。根据教育部的统计数据，到去年年底，随父母进城的农民工子女，也就是农业户籍处于义务教育阶段的孩子，总量为1260万人。全国义务阶段的孩子大概是一亿五千万，其中2500万在城镇，一亿两千五百万在农村，随父母进城的义务阶段农民工子女就有1260万。

比如，上海为解决农民工主要是外地农民工子女在当地的义务教育问题，从2010年开始规划，到2020年十年中要兴建一千所义务教育阶段的学校。2010年上海共有2000所义务教育阶段的学校，现在准备用十年时间再建1000所，上海一些官员说建学校不是钱的问题，也不是老师的问题，而是在哪里去建。上海土地总面积是6600多平方公里，陆地面积5500平方公里，国务院批准的上海市城区建设规模到2020年应该是2800平方公里，现在已经用光。按照国际上的城市规划标准，城区面积不能超过区域总面积的30%，现在已经到了一半。

矛盾的尖锐性在哪里？大城市不是不想发展教育资源，但向前想一下，今年在城市的有1260万义务阶段的农民工子女，相当于农村义务教育人数的1/10，过两年可能就会有2/10。我到大量农民工子弟学校调查，附近的居民都有意见，家长不让自己的孩子与农民工孩子一起上学，但愿意不愿意由不得个人，经济要发展，城市有就业，农民工就得来，就会把孩子带过来。市长们现在也都很清楚，搞的越好，来的农民工越多，但是又不能不搞，这是很现实的矛盾。

从义务教育到高中教育，一直到大学教育，资源怎么配制，已经到刻不容缓的时候，整个发展的进程比政府部门估计到的要快得多，而新的办法还没有。

大家都希望农民工尽快转为市民，但现成问题在那儿放着，这么多问题不解决，说空话没有用，解决需要资源配置，其中最重要的是钱，每一个指标都涉及到钱的问题。

我们进入这样的阶段，中国发展的必要性和动力非常强大，但是发展中的不平衡、不协调、不可持续的问题很多，不仅是人口、资源、环境问题，社会资源的配制和社会制度的现状，都决定着不改革，就没出路。

土地问题：现有土地制度不适应当前形势应加快改革

保证耕地红线按照国务院设定的目标，到2020年耕地总面积不低于18亿亩，2011年底的数字是十八亿两千四百万亩。在本世纪初，每年批准的新增建设用地规模大概在400万亩左右，其中一半是耕地。到了今年，新增建设用地已经达到830万亩。在这种条件下，到2020年耕地面积维持在18亿亩以上，难度很大。

十八大以后新一届政府成立，城镇化还会更有力向前推进，当然就需要占用更多土地，怎么解决好这个问题？除了城市工业发展要用地，城市居民的住宅生活工作也都要地，但是农民的权益保障也离不开土地，错综复杂的矛盾使得整个社会越来越感觉到，现有土地制度非常不适应当前的形势。很多人感觉到必须进行土地制度改革，否则平衡不了这些矛盾，协调不好利益关系，我非常赞成这个观点，土地制度应当加快改革。

关于土地制度改革已经讨论多年，有些观点的差距非常大，甚至针锋相对。不管什么观点，现存有法律法规和政策，得按照这些规定来，否则就是违法。

在讨论具体问题之前，需要达成一定共识。土地有两个最基本的层面，首先，土地是资源，属于产权问题；其次，在任何国家，土地都是稀缺资源，不管是什么所有制，说到底所有土地都是国土，正是从这个意义上讲，土地的利用一定会有外部性，土地利用关系到国家长远发展，因此，土地制度第二个要点是管理，政府对土地的管理，土地利用必须按照规划进行用途管制。

谁拥有土地都想在利用中获取更高价值，但是政府为了整体、长远利益，对任何土地利用人，一定要求按照规划用地，两者之间存在非常尖锐的冲突。怎么办？只有通过规划来平衡，规划的制定一定要科学、合理、公开、透明，所有公民都应当有权参与土地规划。现在的很大问题就是规划者的制定没有按照科学、合理、公开、透明的原则，如果规划搞不好，用途管制一定会在运行中出现问题。

从国家的实际情况看，除规划制定中的很多缺陷外，最重要的就是长期计划经济，单一控股制思维，使得在使用土地时，不管什么形式，征也好，买也好，主要是政府，缺乏产权管理，不重视对产权的保护。只要符合国家利益，为了公共利益和社会利益，产权者都必须做出牺牲，这种现象太普遍。

我认为一定要在产权保护和用途管制之间找到平衡点，从理论上看要认识到平衡的必要性，从实践中要改进规划的制定方式。一个成熟的或者成型的土地制度，对产权的保护和对土地严格的用途管制一定要清楚。土地利用在一定程度上和自己开车上路是一样的，车是你的，得到承认和保护，但你必须要守规则。中国要实现这样一个比较完整的制度建设，确实还有相当大的距离，无论是产权保护还是对用途的管制，都存在比较大的缺陷。

如果没有这些共识，具体问题就没法讨论，比如，凭什么你在城里可以盖房，我盖就是小产权房，农民的小产权不合格，不是因为农民集体所有，而是因为规划不许建房，规划决定用途，不区分农民与城市居民。

征地制度：征地范围有可能缩小但会很有限

征地制度被社会诟病很多，征地权运用的太广泛，对农民的补偿太少，一系列程序问题没有建立起来，最主要是这三个方面的问题。目前的征地规模，一年830万亩新增建设用地，其中一半以上即400多万亩需要从农地征收。

宪法关于土地所有制规定“城市的土地属于国家所有”，这句话看起来非常清楚，不是城市就不是国家所有，但问题是城市的边界在哪里，到底是扩大到哪算哪，还是怎么样？农民就想不清楚，城市到哪就都变成城市的，那我的东西到底怎么保护，这就有矛盾。因此，十七届五中全会制定十二五规划就比较明确的指出，尤其对大城市，要合理确定城市发展边界。

2003年中央召开十六届三中全会就提到要控制征地规模，到现在已经十年，实际看到的是从400多万亩的新增建设用地一直到现在的800多万亩，控制不住，这一阶段是城市化、工业化的推进阶段，控制土地征收城市化怎么推进？

像加拿大很多住宅区的地原来都是公有，县、市所有，后来规划完后可以建住宅，然后就卖给私人，大多数都是这样。从这一角度而言，在城市建设中真正起作用的是规划，不管什么所有制，都要符合规划，所有制在建设中不会决定利益分配。

为什么在中国非要这样？东京、纽约、巴黎等发达国家，城市化基本完成，不会再有太大规模的扩张，在这些国家，土地用途是经营性还是公益性，很容易分清。但是，在中国包括处于城市化发展后期的韩国等，都有类似的情况，城市还在大规模扩张，很多城市往往都是几十平方公里的向外扩，那么，这几万亩的土地使用是什么性质？讲不清楚，而且也没有办法讲清楚。

征地性质如果不向民众讲清楚，会出现各种问题，因为土地征过来之后有各种各样的用处，有公益性的也有经营性的。政府把20平方公里土地征过来，要做一个整体规划，不是都能卖高价钱，有的部分还要向里投资。比如，去年实际供给的土地总量达到1000万亩，其中40%用于基础设施建设，真正用在城市建设的大约占65%，城市建设大概有650万亩地，真正的商贸和住宅用地，也就是可以卖钱的部分，大概占35%。

在这一意义上讲，征地范围能不能缩小？能，但是有限。2008年十七届三中全会的决定已经提出城镇建设规划区以外的非公益性项目符合规划的，经过批准，占用农民土地可以让农民与开发商去谈判。

征收土地的范围缩小是有可能的，但是，现在正处于城市化高度发展阶段，大多数土地有待征收。同时，农民也不管土地是经营性还是公益性，真正关心的是把钱补够，这最基本。

《土地管理法》第47条规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。可以想像，一亩地年产出也就七八百块钱，就算是一千块钱，30倍也不过三万块钱，拿到补偿地没了，房也没了，叫农民怎么弄，不闹是不可能的。

同时，《土地管理法》也规定国务院可以根据社会经济发展的实际情况，适当提高安置性补偿的部分，国务院28号文件又明确提出，征农民的地后，一定要给农民加入当地社会保障，如果加入社会保障的钱不够，政府应当决定从土地出让金中拿出。这个口一开，30倍就打不住，全国所有城市郊区征地的，补偿最高的大概就是杭州，征地价格是原有土地价格的100倍也不止，即使一亩地按每年一千元的产值计算，也就十来万，因此，其中矛盾还是相当多的。现在法律规定的30倍，其实已经基本没什么用。

对于农民来说，在坚持最严格的保护耕地制度的基础上，尽可能有条件地缩小征地，一部分根据市场去谈判。在征收的部分，要给农民合理补偿，让农民感觉过得去，而且社会也感觉过得去，真补多了，也确实要出问题，有些地方城中村拆迁，一夜暴富，几千万的也有，这当然是极个别现象，不要把个别现象变成普遍现象。

应该怎么补偿？最起码不能让他比现在生活质量低，应该让他们的生活长期有保障，如果融入城市就应当比一般居民生活质量要高。不要一补偿就是几百万，几千万，甚至上亿，合理的征收补偿就是保证生活水平不降低，住房不比城市的房差，最重要的是要把他们今后的日子安排好，一定要有正常的社会保障，真正变成市民。

怎样理性推进征地制度，前提有很多，第一，规划搞得好不好，是最大前提，规划搞不好，确实容易产生很多大问题；第二，怎么能更多的节约用地，征地之后，节约用地的余地非常大。现在还有很多园区就闲在那，如果改变思路，转变方式，节约余地会大增，按照老办法走，永远征不够。因此，在这个问题上，确实需要改，既要进行征地改革，也要进行用地改革，否则难以为继。

集体建设用地：不赞成农村集体建设用地进入市场

关于农村的集体建设用地问题，法律规定得非常清楚，农民和农村集体经济组织要建设，可以不申请国有，如果符合规划，且经过批准，可以用自己的土地进行建设。对农民来说，一个非常大的好处就是可以不用交土地出让金。世界各地都一样，比如美国，为什么农村建筑那么少，因为从规划来讲，农村不是搞建设的地方，农民生产生活，建房可以，但是要是超出自有自用的范围，让别人使用你的土地，就是商业用途，就需要规划，规划调过来才可以，不调就不可以。这不是中国的特例，全世界都一样。

中国土地制度改革中现在讲的比较多的就是让农村集体建设用地进入市场，流转给别人用。这件事我不赞成，最大的问题是这就破坏了制度，把农村建设用地应是自有自用的规则破坏了，国家承受不了这种压力。如果真是不管不顾，不管农民是否自有自用，有钱就能买，人人都这么搞，国家就这么点土地，还守什么根本？为什么说农民的小产权防不合法，并非因为他是农民，而是因为这样的建设不合规划，谁搞也不行。

农村集体建设用地的管理是一件大事，关系到整个土地制度。我举一个最简单的例子，在土地方面，村庄的集体建设用地是城镇所有基础建设用地的两倍，如果把它们放出来，想想城里会是什么结果？

因此，看待土地问题不能仅从产权这一个点，必须从国家长远来看。农村集体建设用地存在很多问题，浪费很严重，有人说没管好就算了，不要管了，那怎么能行。也有很多人认为村庄空心化很严重，房子没人住，闲着也是闲着，而城市又不够，他缺钱我缺地，正好互换，甚至批评说土地流转现在比重那么低，如果按劳动力计算，两亿六千万劳动力转移到工业产业中，将近一半的农村劳动力，而去年土

地流转根据农业部公布的数据是两亿八千万亩，占全部承包土地的21.2%，一个是50%，一个是21.2%。这么大的差距，恰恰凸显一个问题，城市只给了农村劳动力流动就业的权利，没有给他们家庭迁徙的条件。如果索性把他们的家都给你端掉，回都回不去，将来怎么办？在这一过程中，很多事情要非常慎重，这确实不是一个简单的土地使用问题。

当然，不是不许改，怎么改不是谁说了算，最后无非要从最长远最根本的利益去考虑。因此，集体建设用地应该大大节约，应该提高效率，但不是将城乡捆绑到一起，城乡用地增减挂钩，我不赞成。

土地的金融性：土地能否抵押取决于农村需要什么样金融体制

关于土地的金融性，现在呼声很高，用土地承包经营权和宅基地使用权抵押，可以解决农民的贷款难问题。我可能确实比较保守，原来的态度就是不赞成，现在稍微好一点，问我赞成不赞成，我说不赞成，因为法律写的清清楚楚，不许可抵押，我赞成不就是鼓动大家犯法吗？但要问我反对不反对，我也不反对，银行愿意抵押贷款，它自然会评估风险。

华中科技大学贺雪峰教授的一个提法我很赞同，他说很多专家学者，包括政策研究机构在制定政策时，往往只看到城镇郊区5%左右的农民，通过他们的状况来制定全国政策。城镇郊区将来可能很快变成城市建设用地，或者风景名胜区等地租很高的地方，抵押应该没问题，拍卖时抢拍的人也会很多，但绝大多数传统农区，那个地没有人会出太高的价格，用作抵押之后怎么弄，因此，即使法律真允许抵押贷款，也可能只有一小部分有条件的地方农村可行。

从这一意义上讲，抵押贷款是世界商业金融机构的基本规则。是不是可以抵押贷款，取决于农村的金融体制，政府打算怎么建，如果说将来中国农村就是一个商业金融体制，这个事就必须要考虑好，如果将来农村金融体制不是以商业金融为主的体制，这事肯定就要另说。

比如，在日本的农村，商业银行几乎进不去，因为日本的农民合作金融在政策性金融支持下，成本大大下降，农协自己的金融机构比商业金融机构的竞争力在农村要强得多，农民要商业金融机构干什么？因此，抵押贷款问题就取决于将来中国农村的金融机构是一个什么样的体制，如果单一发展商业金融，肯定就得着手做。

将来法律怎么修改我们不知道，还是活分一点，反正各地都在搞，也给农民带来点好处，我不赞成，但也不反对，但是我深信，靠这条路解决不了多少农村真正的问题，还要有更好的制度设计。

农业经营制度：通过服务规模弥补耕地规模不足是中国特色模式

最后讲一讲农业自身的经营制度。大家都觉得现在农业制度效率比较低，家庭经营小规模，是不是问题？中国农业的小规模经营不是法律制度决定的，而是国情决定，这么多地，同时有那么多人，怎么弄？类似中国的情况，其它国家也没有好办法。

推进规模经营是非常必要的，但从世界各国的农业发展看，家庭经营为基础的还是占绝对统治地位。前些日子接待了一位美国客人，他家有36000亩地，我当然很羡慕那种人，但是要知道，他种36000亩地得把多少农民转移出去，总不能说把他赶走只把土地留下来，那就是土地兼并，这个过程怎么处理好，非常重要。

从现在情况看，农民自己在想办法，政府也在想办法，寻找好的模式，现在出现一种适度规模，有时也被叫做家庭农场。有人说是今年中央1号文件首提家庭农场，其实这一概念在2008年十七届三中全会决定就有，至于什么叫家庭农场，仍在争论。最近农业部发布相关调查，认为家庭农场应具备下面几个条件：第一，农业户籍；第二，适度规模；第三，以家庭成员为主，不以雇工为主；第四，主要收入来自农业。中国农业要想与美国人拼经营规模，不可能也做不到，美国地比我们多，且只有200多万户农民。但是，这并不意味着一定没有办法形成家庭农场。

什么叫适度规模？第一，要与当地农村劳动力转移状况相吻合，不能硬赶走农民，有很多人说可以把土地租给公司，又能拿到租金，还可以给公司打工拿工资，但是我们经过大量调查，按照这种公司的方式来做，原来土地上80%农民必须走，公司不可能都管，所以，又能拿工资又能拿地租的不是大多数。

当然，也不排除发展设施农业或者规模化养殖场。比如黑龙江和上海松江的农业规模经营，从耕种到收割的主要环节，依靠服务公司来做，而田间管理靠家庭成员管理，两个模式结合起来，产生一种经济效益，以扩大服务的规模来弥补耕地规模的不足，解决很多问题，这就是非常好的中国特色模式。

现在又到麦收季节，从5月底开始到8月初，农业部门要在全国组织40万台左右的粮食收割机，一直从长江边开始收割，直到黑龙江，中国的小麦机器化收割达到90%以上，要是没有这样一种大规模的调度作战，小麦也不可能有这么大的面积，有这么大的产量，农机也养不起。中国联合收割机每年的使用天数比美国和加拿大要高两三倍。这种调度不得了，一台收割机两三人，要配套、维修、供油、天气预报等，机器在哪里调度，清清楚楚。这一模式的特点就在于通过扩大服务规模来降低服务成本，提高效率。

日本也在操心规模化经营，他们老龄化太厉害，65岁以上的老年农民已经占到68%。他们争取把平原地区水稻规模种植水平做到300亩，从日本现有机械技术条件看，150亩的单位产品成本最低，但问题是农民种150亩水稻的收益不高，没有办法改善当地居民收入，只有种到300亩才可以。为了实现300亩的规模经营，让老年农民把土地转给农民协会，而不是根据农民的私人关系愿意租给谁就租给谁，由农协代为出租，租给谁农民不用管，只要到时把租金拿回来就可以，这叫白纸委托，是一个很大的制度创新。同时规定，一旦土地租出去，就要把自家农具销毁或送给别人。去年我们去考察时还信誓旦旦讲这些经验，但前两天日本代表团告诉我现在实施起来比较难，一时半会还做不到，实现不了。

事实上，像东北亚、东南亚这些国家，这么长的农业发展史，如果在规模经营上非要学美国，也许个别地方，比如黑龙江等可以做到，但大部分地方可能更多需要适度规模经营加上政策化服务，通过服务的规模来弥补耕地规模的不足。

在中央的指引下，在农民基层一线农村干部和农民的积极创造下，道路已经成形，下一步就要冲着这个方向发展，让农业更有效率。这几个要素放在一起，就是把农民不断转为市民，规模也就会不断扩大，如果脱离这一条，那就不是规模经营，而是土地兼并，有可能导致大的冲突。

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第三篇：陈锡文：中国农村的五大问题

陈锡文：中国农村的五大问题

中央财经领导小组办公室副主任、中农办主任陈锡文今年是中国农村改革的第26年，26年的改革使中国农村发生了深刻变化，当然也有许多问题没有解决。同时，解决了老的问题也会生出许多新的问题，有些还相当尖锐。如果历数这些矛盾和问题，可能会排出相当长的单子。我想最主要的有五个方面。

农民收入的增长问

题

提高农民收入有很多制约因素，但最主要的是两个问题：一是如何扩大农产品市场，使农产品在市场上有一个稳定的价格；二是如何转移农民的就业，使农民能够从非农产业中、从城镇中获得更多的收入。

近一段时间来农民收入的增长非常困难。从1997年到2003年这7年时间中，农民的人均收入每年平均增长4。如果从全球的角度来看，增长4是很不错的水平了，但是从中国的实际情况来看，就会引出很多矛盾。

首先，增长4就没有实现国家《十五计划纲要》提出的农民增收目标。《十五纲要》规定：“十五”期间，农民人均收入增幅每年达到5，但是三年过去了都没有实现。

第二，过去六到七年之中农民收入只增长了4，但是城镇居民的收入却每年增长8，因此城乡居民之间的收入差距是在不断地扩大。如果从1998年算起，6年时间里农民的人均纯收入总额增加了532元，但是城镇居民在这6年中人均可支配收入增加了3312元，也就是每年增加了552元，这就是说农民6年的收入增加总额比城镇居民平均一年收入的增加额还要少20元，这当然是个非常尖锐的矛盾。

但是更突出的问题是这几年农业没有让农民增收，不仅没增收，而且减收。中国农民的人均收入目前大概有45是来自农业，这个比例比8年前大概下降了18个百分点，也就是农业收入在农民收入中的比重在不断下降，而且绝对额连续7年来也是在减少。中国农民收入来自农业部分最高的是1997年，那一年平均达到了1276块钱，但是从1998年到2003年，就没有一年再达到过这个水平。从这个角度去看，在农民收入中制约农业收入增长的一个非常大的问题就是农产品的市场问题，其中粮食价格到去年10月底为止连续84个月是下降和低迷的，也就是粮食市场很难扩大，其他的农产品也有类似的问题。我们曾经做过一个分析，把2001年的指标和1996年的指标相比，城镇居民的人均可支配收入在这五年中平均增加了2020元，但是每个人用于粮食、植物油、肉类和蔬菜的开支2001年却比1996年人均减少了131．2元。在这样一个背景下，农民要想从农业中增收是非常困难的。于是就一定要考虑向非农产业、向城镇的转移。

但是，被寄予很大希望的乡镇企业在过去这几年中，尽管生产、产值、利税都在增长，但是就业却很少增长。1996年中国乡镇企业中从业人员的总数是1．3508亿，到2002年为止，就业水平一直没有达到过1996年的这个指标，到了去年略有增加，比1996年增加了63万人。所以可以这么说，乡镇企业在过去的7年中几乎没有增加就业。于是大家就看到了越来越汹涌澎湃的农民进城的民工潮。

提高农民收入有很多制约因素，但我想最主要的是两个问题：一是如何扩大农产品市场，使农产品在市场上有一个稳定的价格；二是如何转移农民的就业，使农民能够从非农产业中、从城镇中获得更多的收入。这两方面确实都存在很多的矛盾，要想解决，是一件难度非常大的事情，所以不可能指望短期内农民收入很快就会实现突飞猛进的增长。

粮食问题

当前的粮食问题开始凸显，并不是说现在的供求有问题，而是指中国现在到底还有多少粮食生产能力。

从90年代后半期以来，中国曾经经历了5年粮食丰收的可喜局面，因此到90年代末就整个国家来说，实现了粮食总量供过于求的局面，库存明显增长。由于有了巨大的库存，所以在过去几年中持续四年粮食产量下降并没有影响市场的供给，甚至粮价都没有回升。在这个背景下，很多人认为中国没有长期粮食问题，或者粮食不是个大问题。但是我觉得从去年年底粮价开始上涨实际上又使得中国长期存在的粮食问题凸显出来。一个非常重要的指标是去年的粮食总产量只有8613亿斤，而去年各个方面预测的总需求是8760亿斤，所以，粮食的产需缺口是非常大的，必须动用库存、增加进口，否则市场马上就表现出来了。

我知道经济学界都说当粮食短缺的时候价格就上涨，价格上涨农民就会多种粮食，因此粮食矛盾自然就会很快地解决。这种判断的基础是在我们有足够的粮食生产能力这一点上。我觉得这个逻辑是对的，但客观上很多实际问题不一定这么表现出来，我之所以讲当前的粮食问题开始凸显，并不是说现在的供求有问题。我想需要认真研究的是我们现在到底还有多少粮食生产能力。

90年代后期我们确实曾经有过3年粮食产量超过1万亿斤，在很多人的印象中，中国有1万亿斤的粮食生产能力，但是我说现在可能没有那

第四篇：陈锡文：全面看待中国粮食问题

陈锡文：全面看待中国粮食问题

今年中国粮食生产出现转机，早稻和小麦增产幅度较大。但即使实现全年粮食生产目标，产需之间还存在缺口，品种和地区分布还存在比较突出的结构性矛盾。中央财经领导小组办公室副主任陈锡文因此认为，全面看待中国粮食问题必须有全局意识、统筹观点、长远考虑和世界眼光。

陈锡文近日在江西省举办的粮食发展高层论

坛上说，今年上半年中国粮食获得恢复性增长，但中国的粮食问题不是一年的增产就能够解决的，必须坚持四个观点全面看待中国的粮食问题。

——看待中国粮食问题必须有全局意识。

陈锡文认为，中国的粮食安全如果受到威胁，波及的后果每个人都逃不掉。如果各地自顾自，中国的粮食问题很难解决。所以，一定要在粮食问题上树立全局意识。粮食主产区应尽可能多产粮，产好粮，以保证国家的粮食市场整体平衡。粮食主销区内的粮食主产市、县，也要有全局观念，尽可能多生产粮食。由于过去几年粮食供过于求，一些地方对粮食安全的危机感不如对水资源、能源安全的危机感强。从中国的实际出发，任何一个地方都应该有抓粮食生产的全局意识。

——看待中国粮食问题必须有统筹观念。

上个世纪９０年代末，我国农村普遍进行了战略性的结构调整。但从去年底开始，中国开始突出强调粮食生产，一些地方错误地认为增加粮食生产将影响农村产业结构调整。陈锡文对此表示，农业结构调整并不是简单的播种面积、作物品种的调整，而是要在结构调整中使整个农业的竞争能力、经济效益上一个台阶。目前，中国农业结构调整中发展最快的是畜禽、水产等产业，但没有足够的粮食作为基础，结构就无法调整。各地必须对粮食在统筹城乡、工农协调发展中的战略作用有清醒的认识，绝不能把强调粮食生产与结构调整对立起来。

——看待粮食问题必须有长远的考虑。

改革开放２６年，中国粮食生产出现过３次供大于求。第一次是１９８４年，稻谷价格跌到统购价以下，农民的积极度性受到极大挫伤。第二次是１９９０年，国家及时出台了保护价、专项储备等政策。第三次是１９９６年。每次供大于求之后都带来了更长时间的粮食产量徘徊。在经历７年的粮价低迷之后，去年国庆节后粮食价格上涨。

陈锡文综合分析认为，市场价格反弹结合国家粮食生产优惠政策的出台，促使中国今年粮食获得恢复性增长，但粮食播种面积还只回升了几千万亩。因此从长期看，中国的粮食生产问题仍然不容忽视。中国的粮食问题不是今年粮食的恢复性增产就能解决的，确保中国的粮食安全还有很长的路，解决中国粮食问题要有地、水、科技等方面的长远考虑。

——看待中国粮食问题必须要有世界眼光。

陈锡文介绍说，目前全球每年粮食的正常贸易量为２.２亿至２.３亿吨，我们即使全部购买下来也只能满足中国粮食需求的４５％。所以中国粮食问题必须以国内解决为主。如果中国在国际粮食市场上的采购量接近１０％，对国际粮市的影响可以说是惊天动地。因此，中国进口粮食必须考虑到能利用的国际市场有多大、增加进口会对国际市场造成什么样的影响。我们要在全球背景下考虑中国的粮食问题，从世界的角度审视中国的粮食问题。

第五篇：陈锡文：信息化对解决“三农”问题至关重要

陈锡文：信息化对解决“三农”问题至关重要

中央财经领导小组办公室副主任陈锡文１８日说，信息化建设可以带动农业现代化，促进农民整体素质的提高、农民收入的增加和农村的发展。在信息化推进的过程中，要处理好城乡之间的关系，防止巨大的数字鸿沟继续扩展，最终导致城乡差距的进一步扩大。

长期从事中国农业研究工作的陈锡文在２００４

年信息化推进大会上说，目前，中国农村经济和教育、卫生、科技等社会事业落后，交通不便、信息闭塞导致农村发展成本提高。去年，农民人均纯收入是２６２２元，而城镇居民收入是８４２７元，相差３倍多，而１９７８年城乡收入差距为２．５倍。

他说，农民对市场、对信息的不了解往往会影响农业战略性结构调整。为农民提供有效的生产种植信息是解决当前农业的一个重要问题。

他说，农民能够从信息化当中得到的好处远远不只在农产品价格和到非农领域就业，农业科学技术的推广、农村的教育事业和卫生事业的发展，都有可能在信息化过程当中获得低成本的快速发展。一些地方使用信息技术手段，发展精准农业，大大提高了农业用水和肥料的使用效率，避免了资源的浪费，降低了成本。

陈锡文说，必须要看到不仅仅农民利用信息技术可以推动农业的现代化，可以增加他们的收入，更重要的时如果农民能够采用信息技术，对于整个信息产品的使用也是惊人的。