十二五规划纲要指导精神下的统筹城乡发展规划思考

第一篇：十二五规划纲要指导精神下的统筹城乡发展规划思考

十二五规划纲要指导精神下的统筹城乡发展规划思考

随着我国城乡经济的不断发展，统筹城乡发展在整个十一五规划期间取得了显著成绩，如，农村医疗和社会保障机制不断深化改革，农村土地流转制度不断完善，农村文化教育事业不断发展。统计局数字显示，目前中国的城市化率已经达到45.6%。按照每年1%的增长速度，到“十二五”末期，保守估计，中国城市化率会超过50%，也就是说到“十二五”末期，中国的城市人口将超过农村人口。

目前，我国十二五规划纲要对统筹城乡发展做出了明确指示：“统筹城乡发展规划，促进城乡基础设施、公共服务、社会管理一体化。”

在此基础上，统筹城乡发展应包含五个基本内容：一是“城乡制度统一”，即建立城乡统一的基本制度；二是“城乡权利平等”，即赋予城乡居民、企业和其他主体平等竞争的权利；三是“城乡自由互动”，即促进人口、产品和生产要素在城乡之间的自由流动和优化配置；四是“城乡合理分工”，即促使城乡之间各自发挥自身优势，形成合理的分工定位，避免同质竞争；五是“城乡广泛协作”，即鼓励城乡之间开展广泛协作，推进“以工哺农”、“以城带乡”等。

这五大基本内容，其实体现了三大战略指导方针：一是，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求。这就要加快改变城乡二元经济结构，改变城乡分离分治的局面，促进城乡经济社会一体化发展。二是，坚持工业反哺农业、城市支持农村和“多予少取放活”方针。国民收入分配格局、国家财政支出要更多地向“三农”倾斜，对农业、农村、农民采取多予少取放活的政策，全面支持农村改革发展。三是，把着力构建新型工农、城乡关系作为加快推进现代化的重大战略。统筹城乡发展，就要着力构建新型工农、城乡关系，并把这上升到加快推进现代化的重大战略的高度，这是对统筹城乡发展的重要战略定位。

本着城乡统筹以上三大战略指导方针，针对具体实施中的五大基本内容，我国的城乡统筹建设工作已经在以上几个方面都有所涉及并不断深入，在此过程中，我个人认为应该更加突出或完善以下内容：

第一，适度、透明、公开的舆论引导。在城乡一体化建设中，更多的是涉及到城市化进程中的农民身份（户籍）、职业、生活方式的转变，在此过程中，农村居民尤其是老一辈居民中安土重迁的思想观念、身份转变后的生活保障忧虑、生活方式的不适应、转变中的经济权益的保障等等顾虑将成为城乡一体化的思想障碍，因此，政府和相关管理机构有责任、也有必要对我国的城乡一体化政策等进行适度宣导，在通过政治、经济、法律手段解决制度障

碍的同时，通过媒介的作用解除思想和心理包袱，减小城乡一体化的人为阻力。

在舆论引导和思想转变的过程中也需要对我国城乡规划工作者进行相应的职业培训，在城乡统筹的过程中减少直至杜绝“被上楼”的情况。在近几年的城乡规划中，很多农民不愿意加入到土地流转承包中来，也不愿意加入到集中居住区，在实际的执行过程中就出现了各种极端事件，尤其在拆迁过程中表现突出。因此，有必要对城乡统筹中出现的该类事情进行反思，本着以人为本、提高居民幸福指数的目的去完成工作，切实保障相关群体的切身利益。

第二，城乡经济一体化过程中的“软件建设”问题。在城乡一体化进程中，近年来，我国政府的投资力度不断加大，投资范围不断扩大，城乡在基础设施建设、文化活动开展等方面的差别越来越小，城乡经济一体化过程进展顺利。但是在城乡经济一体化过程中，除了这些传统的硬件设备改造之外，我个人认为，更应该坚持以人为本的改造建设理念，将对环境和硬件的改造转移到对人的改造中。比如，如何衡量在城乡经济一体化中，农民失去土地后的生存技能提升，如何通过专业化的培训让农民适应集约化、规模化的土地生产经营模式，成为新一代农业产业工人获得稳定的工资收入，如何让不愿意继续从事农业产业的以80后、90后为主的农村在外务工者提高对土地的流转经营能力和产权、资本经营意识，如何提升他们进入城市之后的生存技能，如何实现地域上表面城镇化的居民实现在生活方式、思维模式上的“市民化”等。如果将国家的整个城乡经济一体化进程中的政策引导和支持作为城乡统筹发展的外力和推力的话，城乡经济一体化中的“软件建设”则是城乡统筹发展的内力和动力，更应该引起重视。

第三，在工作中，要抓住城乡经济一体化中的核心问题——农民收入的可持续增长。经济基础决定上层建筑，在城乡经济一体化中，只有让参与主角——农民的收入不断增长，经济效益逐渐显现才能将城乡一体化的系统性工程长久的执行下去。我个人认为，在目前的经济一体化进程中，政府可以通过规范农村土地流转制度等提高农民的土地承包经营收入和参与农业集约化经营的固定工作收入，同时通过相关农副产业、加工业的发展解决农村劳动力闲置问题，提高农民就业率和工作收入，逐渐提升工资收入在农民收入总额占比，实现收入稳定增长。

在十二五规划前提下，我国农村产业化发展应该主要依托绿色农业、特色农业的发展和带动作用。在人口稠密、地价高昂的地区发展精细农业，通过提高单位产值、经营高附加值农业品种，如花卉、农业观光等方式提升农民收入，并通过产品深加工提高产品附加值，带动农民就业，提高农民收入；在距离城市较近、交通方便的地区发展都市农业，通过为中心城区提供生活必须的农产品，依托大城市科技、信息、经济和社会力量的辐射，带动持续高

效农业乃至农业现代化发展的示范功能，打造绿色、宜居的新型农村社区，提升农民收入的同时提高新型农村的生活水平；在经济发达地区发展有机农业，在当今社会消费观念不断升级和食品安全问题频发的背景下，有机农业具备广阔的发展前景，相比传统农业生产具备高额的产品附加值。

第四，加大社会保障建设和执行力度，但是要提高社会保障的社会化、市场化程度，具体来说，就是坚持多位一体原则、走市场化和政治经济一体化有机结合道路，在现有社会保障和医疗机制的基础上引入市场化的保险覆盖。

在城乡经济一体化建设中，农村的集约化经营中很多人对经营风险的担心不愿参与集约化经营，或者金融机构惧怕经营风险不愿对经营者提供较多的融资业务，因此，需要一些市场化的担保机构或者保险公司的融资担保和农业保险保障。比如，在澳大利亚去年的洪水灾害中，大多数农民并不担心自己的收益，也不会因此造成农业公司的一蹶不振，就是因为其除了相关的政府单位会组织抢险之外还会对农民进行灾害损失补贴，更重要的是由于其全面覆盖的农业保险，其农业经营者将会得到可观的保险赔偿而进行来年的再生产。因此，在我国的城乡统筹发展中，我们有必要引入市场化的保险覆盖，一方面在经营中提升农业规模化生产能力，提高农民收入和土地单位产值，另一方面，提升农业经营的抗风险能力，减轻国家财税负担。

从2004年我国第一家专业的农业保险公司在上海成立之后，我国的农业保险业务得到了一些发展，但是仍然存在着严重的问题，主要表现在：首先，农业保险经营并没有真正的做到完全符合农业生产的高风险性，这种高风险性从保险经营的市场规律来看需要通过提高保费，降低赔付比率来对冲风险，但是作为农业生产经营者的农民来讲，这会导致他们的参保积极性受到影响，在保险公司的市场经营中存在着自身生存压力和是否达到保护农业经营的两难选择；其次，目前来看，由“农户互保、商业保险公司、政府补贴”组成的三位一体的保险体系并不能完全满足市场经营的需要，需要引入更多的社会主体的参与，尤其是政策性银行或金融机构的参与；另外，在农业经营保险的引入中不少当地政府机关存在思维误区，认为有了农业保险政府、农户就可以高枕无忧了，在自然灾害防御措施方面力度有所下降，其实农业保险作为一个高风险险种需要更多的政府支持和防汛抗旱部门的协同参与。

因此，在农业保险的市场化引入方面需要加强以下措施：

首先，政府需要加强对农业保险公司的政策支持力度和补贴力度。政府可以通过税收减免的方式进行变相补贴，也可以通过提高农户保费补贴变相提高农业保险公司的保费收入，增加农业保险公司的总体收入和利润。其次，在目前三位一体的体制之下，引入更多的社会

主体的参与，提升农业保险公司的抗风险能力。因为农业经营风险具有高发性、区域广阔性和普遍性的特征，因此，一旦出现自然灾害，农业保险公司的赔付金额往往远大于其保费收入，使得保险公司难以维持自身的经营发展，这就需要在农业保险的运作中引入再保险机制，专门针对农业保险公司的经营风险开展业务，提高农业保险公司的赔付能力和存活率。同时，还需要建立发生重大农业灾害时的政府及相关部门的灾害承接机制，以防在农业保险公司无力赔付时带来的负面效应。除了再保险机制之外，还可以引入国家开发银行和国家农业发展银行等政策性银行作为参与主体，为农业保险公司提供政策性融资，满足农业保险公司的资金发展需求。再次，建立农业保险公司和政府之间的灾害防治合作平台。农业保险公司由于其自身的经济效益驱动具有积极参与自然灾害监测及防治的内在需求，此时，需要政府建立一套农业保险公司与当地气象部门、地质部门进行灾害防治工作的合作平台，进行积极的灾害防御工作，做好灾害预警，降低灾害发生概率。

第五，在目前的城乡统筹及城乡一体化发展过程中，社会的关注更多聚焦在经济收益和社会效益方面，我个人认为我们应该在注重经济效益和社会效益的同时，兼顾基层民主政治建设和民主参政方式的改革。

在城乡经济一体化中，可能会涉及到居民居住地点的变化，甚至居住方式的改变，尤其是向集中居住区集中搬迁的方式将会改变原来的以村为单位的管理方式和管理理念，在这种转变中，如何应对居民思维的转变，如何提升领导的驾驭能力，如何能够让城乡社会一体化之后的居民找到归属感，如何体现共建共管共享的治理理念都需要在具体的执行中进行思考。在具体的工作中，需要做好以下几点：

一是，加强城乡居民，尤其是刚刚从农村进入城市的居民的思想政治宣传和教育工作，多组织有意义的城乡居民社区活动和组织生活，组织城乡居民有序的参与社区管理和民主管理，提高居民的民主意识和民主参与意愿，为社区管理和民主工作献策献计；二是，取消户籍限制等体制性障碍。针对长期居住在城市但是由于户籍制度的限制等原因，难以履行自身的市民权利的居民，采取取消户籍限制、扩大基层领导直接选举范围的方式让这些居民充分实现自己的民主权利；三是，积极引导居民以思想意识的转变，提高公民的“市民”意识。在城乡统筹工作开展之前，在农村政治和经济生活中，居民的家族意识浓厚，在日常事务处理中，经常会以家族利益为重，向市民的转变中，其思想意识的引导要突出居民个体的权利与义务，帮助其逐步适应城镇化生活方式。四是，提高领导干部的组织领导能力。在城乡一体化过程中，人员的相对集中会造成短时间内人口迅速膨胀，领导干部对部分民情不太清楚，造成一定的组织管理困难，这就需要领导干部加强党群沟通，提高自身组织管理能力。

第六，坚持规划先行，特色主导的原则，因地制宜，在条件适宜的地区以“就地城镇化”的方式建立城乡二元经济体外的第三元经济体——中小城镇和新型农村社区。

“就地城镇化”并不是在所有的地区都可以实行的，它本身需要一些特定的前提条件，如便利的交通条件能够将城市与农村之间的地理距离相对缩短，人员、资源与城市的流通迅速；相对完善的信息化覆盖能够让农村居民在信息共享、信息接触等方面和城市居民之间的差距缩小，中小城镇和新型农村社区具备人口、产业等相对集中的地理条件等。

在中小城镇建设中，要坚持规划先行的原则，在建设之初就需要对中小城镇的相关功能区域进行长远规划，保障后续发展潜力；此外，还需要建立适度的产业机制转移制度，通过产业的发展带动人群的自然集中，而不是一味的通过政策推动人口转移，同时，在小城镇的建设中还要对城镇的相关社会、经济制度等进行集中规划，创造与城市居民无差异的生活居住条件，并对农村社区居民和城镇化居民进行相关的培训，逐步适应城镇化生活方式。

针对以上六条关于头筹城乡发展规划的思考，四川研究所的重点工作将围绕以下几个方面有序开展：

第一，发挥我所的专家队伍优势，进行专项理论研究工作，结合目前成都及其周边地区的城乡统筹工作进展情况进行实地调查研究。成都自2004年以来开展的城乡统筹工作取得的了全国上下的一致好评，为十二五规划期间我国城乡统筹工作的全面开展提供了宝贵的经验和财富。四川研究所可以利用自身位于成都的优势，组织和参与关于成都及周边地区的城乡统筹规划的论坛，学习和总结其成功的工作经验；在高校专家队伍的组建和应用方面，以川内的各所高等院校为基础，以部分企业咨询专家为辅助，可以多向参与过成都市城乡统筹规划的高校专家队伍倾斜，在专家队伍成型之后，组织其开展城乡统筹工作较成功地区的实地调研，将成都及周边试点区域的成功经验进行理论总结和研究，丰富我所的城乡统筹研究案例和成果，并根据各地实际情况进行推广运用。在成都及周边试点地区的后期城乡统筹工作组织过程中，我所将以积极参与的工作方式，组织专家队伍和相关人员深入一线，获得城乡统筹工作的第一手研究资料，这将对我所的理论和实践的结合起到至关重要的作用。

第二，在项目推广方面，为城乡统筹规划提供相关的合作平台，建设专项合作机制，对优秀试点项目进行实际考察和总结后向适用地区进行宣传推广。首先，在一些重大项目的统筹协作方面要体现我所的全局统筹协调能力，在上述提到的农业保险再保险机制和国开行等相关部门的对接方面，我们需要利用自身的优势，为商业农业保险公司和国开行、地质气象部门的合作进行协调，促成各项合作的顺利进展。其次，在项目推广中，我们要努力总结在试点地区经过实践检验的成功经验，总结出具备普遍规律的工作方法，将项目在条件适宜地

区进行积极推广，并通过专家队伍的指导、基层地区的合作、我所人员的积极协调，提高项目推广的成功率。

第三，发挥我所的咨询功能，保障城乡统筹规划和执行的顺利进行。在四川各地的城乡统筹发展工作中，利用我所强大的专家队伍力量为各地的工作进行相应的理论指导和项目研究，根据客户群体的项目咨询需求和各地的不同情况提出因地制宜的咨询方案，为城乡统筹工作中的企业、单位和政府部门提供专业的项目咨询，并通过项目咨询工作增加我所的市场盈收能力和理论与实践的结合能力。同时，为了更好的锻造我所的咨询功能，我们将提高自身面对市场和客户的应对能力，提高由项目理论研究向市场化、实战性转型的技术能力和队伍素质，提高咨询部门创收能力。

第二篇：宁波市统筹城乡发展规划纲要

宁波市统筹城乡发展规划纲要

牵头单位 宁波市委政研室 参与单位

宁波市农办

宁波市计委 宁波市建委 宁波市规划局 宁波市财政局

宁波市统筹城乡发展规划纲要

统筹城乡发展，逐步消除城乡二元结构，是全面建设小康社会的基本要求和重要任务。为认真贯彻党的十六大和十六届三中、四中全会精神，牢固树立和全面落实科学发展观，扎实推进市第十次党代会提出的城乡联动发展的决策，加快农村经济社会发展，促进城乡一体化，特制定本《规划纲要》。

一、统筹城乡发展面临的形势

（一）经济社会发展的基础。改革开放20多年来，我市经济社会发生了历史性变化。国民经济快速发展，经济实力显著增强，已经从一个经济薄弱的商埠小城发展成为国内经济发达、活力强劲的城市；经济结构不断优化，完成了轻重工业的结构转换，进入工业化中后期发展阶段；城市化进程不断加快，实现了由城市化匀速发展时期向加速发展时期转变；城乡居民收入不断增加，生活质量不断改善，在总体小康基础上正在向更高水平迈进；民主法制和精神文明建设取得长足进步，各项社会事业全面发展，进入了全面建设小康社会、提前基本实现现代化的发展新阶段。2004年，全市实现生产总值2158亿元，人均4700美元，新口径完成财政收入288亿元，城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入分别达到15882元和7018元；三次产业比重调整为5.7：57：37.3，形成了以临港产业、传统优势产业、高新技术产业为主的工业经济发展格局；农业产业结构不断调整优化，产业化步伐加快；县域经济协调发展，所辖县均进入全国经济百强县，为城乡一体化发展奠定了坚实的基础。

（二）统筹城乡发展取得的成绩。近年来，我市积极探索统筹城乡发展的路子，不断深化城乡体制改革，构建城乡劳动就业和社会保障体系，调整城乡空间布局，加强基础设施建设，城乡一体化发展呈现良好态势。修编城市总体规划和市域城镇体系规划，稳步推进行政区划调整及撤县建区、撤镇建街、撤村建居，全市乡镇由149个减少到91个，街道从16个增加到57个，行政村从近5000个减少到3187个，城镇布局和规模更趋合理，集聚功能进一步增强，城市化率达到57%，中心城市建成区面积扩大到155平方公里，初步形成了中心城、副中心城、中心镇为主体的城镇梯度发展格局。城市基础设施加快向农村延伸，公路、水、电、通信等网络体系进一步完善，全市基本实现了市域1小时交通圈，班车通村率达87％，通等级公路行政村达到85.6%；城镇型新农村建设启动实施，“百村示范、千村整治”工程进展顺利，408个村完成村庄整治，40个村成为省、市全面小康建设示范村，农村生态生活环境得到改善。城乡统一的劳动力市场和就业服务网络初步形成，农村劳动力及被征地人员的就业技能培训全面推开；养老保险、医疗保险、失业保险基本覆盖到城镇各类企业和职工，农村社会保障制度逐步建立，有36.5万人参加被征地人员养老保障，341万人参加农村新型合作医疗，城乡最低生活保障基本实现“应保尽保”。中心镇、小城镇综合改革顺利推进，实行土地使用权的有序流转，建立“片区综合价”土地征用补偿制度，一批近郊村完成集体经济社区股份合作制改造，农村发展活力进一步增强。

（三）统筹城乡发展面临的挑战。当前我国总体上已到了以工促农，以城带乡的发展阶段，对统筹城乡发展既带来难得机遇，又提出了迫切要求，宁波作为沿海发达地区，统筹城乡发展已有了良好的开端，初步形成城乡一体的发展态势，但与全面建设小康社会、提前基本实现现代化的要求相比还有较大差距，面临着许多挑战和问题。长期形成的城乡二元经济社会结构没有根本改变，城乡经济社会发展不够协调。农业产业化水平不高，农民与城镇居民的收入差距继续扩大，农村社会事业、社会保障以及基础设施远远落后于城市。在工业化、城市化快速推进，体制和社会加速转型的背景下，“三农”问题仍然比较突出，统筹城乡发展的任务十分艰巨。统筹城乡发展是党中央作出的重大战略决策，是贯彻落实科学发展观的内在要求，是全面建设小康社会、提前基本实现现代化的现实需要，也是我市解决新时期“三农”问题，实现经济社会发展新跨越的必然选择。全市各级必须牢固树立和全面落实科学发展观，站在全局的、战略的高度，充分认识统筹城乡发展的重要意义，进一步增强紧迫感、使命感，把统筹城乡发展作为经济社会发展的突破口，摆上重要位置，加大统筹力度，加快推进城乡一体化，推动我市经济社会全面、协调、可持续发展。

二、统筹城乡发展的总体要求和目标

（四）总体要求。以邓小平理论、“三个代表”重要思想和党的十六大、十六届三中、四中全会精神为指导，以全面建设小康社会、提前基本实现现代化为目标，牢固树立和全面落实科学发展观，着力构建和谐社会，以完善城乡总体规划为先导，统筹城乡设施、产业、人口布局；以深化城乡配套改革为动力，统筹城乡资源要素配置；以完善公共财政体制为支撑，统筹城乡社会保障体系建设和社会事业发展，推动城乡融合，促进城乡繁荣，加快形成“体制统一、规划统筹、资源共享、利益共得”的城乡一体化发展新格局。

(五)总体目标。到2010年，基本建立推进城乡统筹发展的体制和机制，初步形成以城带乡、以乡促城、城乡互动的发展格局，农村发展水平全面提高，城乡差别、工农差别、地区差别明显缩小，为进一步消除城乡二元结构，实现城乡一体化，打下坚实的基础。

——城乡体制基本接轨。基本消除城乡户籍差别，逐步实现城乡居民待遇公平，建立有利于城乡统筹发展的农村集体资产管理制度、土地制度和公共财政体制。消除农民就业体制障碍，实现城乡就业管理服务一体化，城乡劳动力登记失业率控制在5.5%以下。

——城乡空间布局一体。大都市形态和功能进一步完善，农民定居点规划和村庄整治建设全面完成，形成比较合理的市域空间布局和城镇结构体系，实现区域有机联系、人口相对集聚、资源集约利用。城市化率达到65%，农村新社区比例达到50%，农村人口向城镇转移50万人以上。

——城乡产业协调发展。以科技进步和信息化带动产业结构升级，先进制造业基地建设取得突破性进展，现代服务业加快发展，农业产业化水平显著提高，城乡产业互动发展，三次产业相互融合，现代化产业体系基本建立，实现城乡联动、区域均衡发展。全市生产总值实现4000亿元，三次产业结构调整为3.5：52.5：44。

——城乡社会发展同步。城乡社会事业发展的差距明显缩小，基本形成城乡均衡的基础教育体系、文化服务体系和公共卫生体系。高标准普及学前教育和12年基础教育，高等教育大众化水平和办学质量进一步提高，农村劳动力平均受教育年限达到10年以上；建立完善的城乡社区卫生服务网络和疾病预防体系，每千人医生数和床位数分别达到2.5个、4.0张；村文化阵地“六个一”达标率接近100%，建成一批示范性村落文化宫；城乡老年休养、娱乐、教育、康复事业加快发展，残疾人生活得到进一步改善。

——城乡社会保障对接。养老、医疗、失业等基本社会保险全面覆盖各类企业与职工，农村社会保障体系基本健全，普及被征地人员养老保障，建立新型农村养老保险制度，农民参保率达到60%以上，新型农村合作医疗保险参保率达到90%以上，农村低保实现“应保尽保，应补尽补”，五保户自愿集中供养率100%，基本形成项目齐全、形式多样、覆盖面广、标准接近、相互衔接的城乡社会保障体系。

——城乡基础设施联网。基础设施现代化水平显著提高，覆盖城乡的“路网”、“电网”、“水网”、“气网”、“信息网”、“生态环保网”基本形成。构建高速公路、干线公路和通村公路配套协调的现代化综合交通网络，实现村村通等级公路、通公共交通；城乡联网供水率80%以上，基本形成城乡联网供水格局，95%以上农民用上清洁饮用水；天然气管道基本实现中心镇以上联网；农民生活信息化程度达到60%，宽带网络基本覆盖全市农村；镇区生活污水达标排放率80%，村垃圾无害化处理率90%，卫生厕所普及率90%以上；生态型循环经济体系初步建立，各县（市）基本达到生态县建设要求，“生态宁波”基本成形。

——城乡居民利益同享。农民收入稳步增长，城乡居民收入差距逐步缩小，农村居民预期寿命达到78岁，文教娱乐消费支出比重超过15%，恩格尔系数降至0.35以下，基尼系数降至0.40以下，农民生活质量进一步提高。

三、统筹城乡发展的主要任务

（六）统筹城乡规划建设。把城乡经济社会作为一个整体统一规划，优化城乡空间布局，推动城乡资源要素合理流动，充分发挥城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，实现城乡互补、融合、协调发展和共同繁荣。编制市域总体规划，以市域总体规划为龙头，修编市域城镇体系规划、城市总体规划、各功能组团规划及各类专项规划，合理布局居住建设空间、产业发展空间、农田保护空间、生态保护空间和公共基础设施配置。完善城镇职能等级体系，形成以中心城市——副中心城市——中心镇为主体，梯次鲜明、功能协调、布局合理的城市发展框架。加强中心城市各区片的沟通协调，扩大中心城市规模，培育中心城市功能，增强中心城市对市域发展的集聚和辐射作用，规划到2010年，中心城市实际居住人口达到200万人以上；加快各副中心城市向中等城市发展，增强其在县（市）域范围的中心功能以及对中心城市的替补功能；深化中心镇综合改革，推进中心镇向小城市发展，充分发挥中心镇在吸纳农村转移人口、促进城乡融合发展中的重要作用。优化城镇空间布局，拉开大都市发展框架。市域北部为都市区，南部为生态发展区，以滨海线和国道主干线为城镇发展轴，形成T字型城镇空间结构。把农村居民点纳入统一规划，以县为单位编制县域村庄布点规划，按照规模适度、合理集聚、梯度缩并和有利于生产生活的原则，调整村庄布局，撤并小型村、拆除空心村、缩减自然村，形成梯次合理的农村居住点布局，构建基础设施共享网络。保护和培育镇村个性，发展一批特色镇、特色村。

（七）统筹城乡产业发展。把工业化、城市化和农业农村现代化结合起来，优化一产，提升二产，突破三产，推进产业联动，形成一二三产相互促进、协调发展的现代产业体系。根据资源禀赋和产业基础，调整优化产业结构，发展优势特色产业。加强基本农田保护，稳定提高粮食综合生产能力。以都市型高效生态农业为方向，大力发展蔬菜、水果、水产、竹笋、茶叶、花卉六大农业优势产业和蔺草、贝母、草食畜禽三大农业特色产业。以建设先进制造业基地为方向，大力发展临港产业，提升传统优势产业，培育壮大高新技术产业，形成石化、能源、钢铁、造纸、修造船等五大临港型大工业，以及电子信息、装备制造、汽车及零部件、新材料、纺织服装、家用电器、精密仪器仪表、精细化工与生物医药、模具、文具等十大重点优势制造业。以提升城市综合服务功能为方向，大力发展现代物流、旅游会展、商贸流通、金融保险、文化传媒等服务产业。发挥海洋资源优势，大力发展海洋产业，建设海洋经济强市。根据区位条件和空间规划，整合优化产业布局，加快形成北部都市农业区、南部生态农业区、沿海渔业经济区三大农业经济区，建设沿海、沿湾、沿路三大工业产业带，构筑都市商贸科教圈、现代物流圈、生态旅游圈三大现代服务业功能圈，高标准建设一批特色产业基地和产业园区，促进城乡产业合理集聚。重视发展城市大工业的延伸配套产业，加快城市服务业向农村的延伸辐射，增强城市对农村的产业带动效应；大力发展各次产业的产前、产中、产后服务产业，鼓励引导工商资本进入农业产业化经营和农村服务业开发，依托山、海、林、园、果、湖等资源，发展休闲、观光、旅游农业，形成一、二、三产业相互融合、联动发展的格局。坚持走新型工业化道路，运用现代科技和信息化手段，积极推广先进适用的农业机械和工业装备，改造提升传统产业，大力发展知识型产业和节约型产业，转变经济增长方式，提高城乡产业的整体素质和竞争实力。

（八）统筹城乡劳动就业。实施积极的就业政策，以经济的持续快速健康发展带动就业容量的扩大，以产业结构的战略性调整带动就业结构的战略性调整，加快推进城乡就业一体化，为城乡居民提供充分的就业机会和完善的就业服务。积极发展社区服务业，注重发展劳动密集型的第二产业，加强农产品加工、流通和服务领域的岗位开发，促进农村劳动力就业结构从目前的“二、一、三”向“二、三、一”转变，实现50万农村劳动力转岗就业，本地农村劳动力从事第一产业的比例降低到15%以下，从事第三产业的比例提高到30%以上。完善劳动就业管理、服务体系，健全市、县、镇三级就业服务网络和市场体系，建立动态化管理的劳动力资源和用工信息库，把就业管理工作延伸到农村社区，构建社区、农村与劳动部门、公共职介机构联网的劳动保障信息系统，实行信息共享，跨区服务。实行城乡统一的就业登记和失业统计制度，统一就业服务内容与标准，为城乡劳动者提供同等的就业指导。积极鼓励农民进城经商务工，农村劳动力在城镇自主创业享受与城镇居民同等的优惠政策，逐步消除户籍壁垒，加强城乡就业者特别是进城务工的农村劳动者的权益保护，实行同工、同酬、同保障。

（九）统筹城乡社会保障。围绕人人享有社会保障的目标，构建与经济社会发展水平相适应的多层次的社会保障和救助体系，加快推进城乡社会保障一体化。完善城乡养老保障制度，所有单位及其从业人员均纳入统一的城镇职工基本养老保险；被征地人员养老保障全面覆盖，做到失地必保、急征急保，并随着经济发展稳步提高享受标准；构建被征地人员养老保障与城镇职工基本养老保险的衔接通道，鼓励被征地人员依照城镇自谋职业者参加城镇基本养老保险；按照“低门槛、多层次、广覆盖”的原则，建立新型农村养老保险制度。完善城乡医疗保障制度，扩大城镇医疗保险参保面，推进门诊医疗统筹；扩大农村新型合作医疗参保面，逐步建立合作医疗小病受惠制度。完善城乡社会救助制度，缩小城乡低保享受标准差距；发展慈善事业、老年人事业、残疾人事业等社会福利事业，加大扶贫帮困力度。建立稳定的多渠道筹集社会保障基金的制度，逐步提高社会保障支出在财政总支出中的比重。到2010年，城乡保障项目基本同有，保障水平逐步接近，基本实现人人老有所养、病有所医、弱有所助、贫有所济。

（十）统筹城乡社会事业发展。把推进农村经济增长与推进农村社会全面进步结合起来，鼓励和引导城市社会事业向农村延伸，初步形成较为完善的国民教育体系、科技文化创新体系、全民健身和医疗卫生体系。坚持计划生育基本国策，鼓励优生优育，控制人口数量，提高人口素质，优化人口结构。加大基础教育投入，优化教育资源布局，引导高中段教育向中心城市和副中心城市集聚，农村初中向中心镇集聚，农村小学幼儿教育向乡镇和中心村集聚，促进城乡教育均衡发展。到2010年，农村中小学基本实现办学条件标准化，所有县（市）区、乡镇成为省教育强县、强镇，在全省率先实现基础教育现代化。继续大力发展高等教育、职业教育和成人教育，普及城乡社区教育，构建终身教育体系，建设学习型社会。加强公共卫生建设，重点改善农村医疗卫生条件，建立完善疾病预防控制和医疗救治体系，增强突发性公共卫生事件监测预防和应急处置能力。加强食品、药品、卫生监督执法体系建设，为城乡居民提供健康保障。深入开展爱国卫生运动，提高农村环境卫生水平，到2010年，全市50%的镇和40%的村建成省、市卫生镇、村。深入开展城乡精神文明创建活动，完善城乡文化体育设施，把镇乡文化站建成集文化、广电、体育、成教、科普为一体的综合文化活动中心。加强科技创新体系和科普网络队伍建设，促进科技成果的开发和转化，推动全社会科技进步，提高城乡居民的科技素质。繁荣村落文化，挖掘、保护和弘扬优秀民间传统文化，发展农村文化体育队伍，大力开展群众性文体活动和全民健身计划，创建文化特色村、示范户，丰富农村居民文化生活，积极倡导文明健康的生活方式。到2010年，省市两级“东海文化明珠”乡镇达到95%以上，经常参加体育锻炼人数达到总人口的50%以上，市民体质合格率达到85%以上。

（十一）统筹城乡基础设施建设。把基础设施建设与生态市建设结合起来，加快城乡基础设施建设，着力改变农村基础设施建设滞后和环境脏、乱、差的状况。加快城乡交通基础设施建设，构建以中心城区为中心的“一绕五射”高速公路骨架网络，加快建设甬台温铁路和轨道交通，形成至上海、杭州、金华、温州2小时，市域1小时，都市区30分钟的“213”高速交通圈，全市干线公路达到二级以上标准。实施乡村康庄道路工程，着力推进农村公路网络化和城乡公交网络化，在全省率先实现“三百”目标，即行政村通等级公路率达100%，通行政村公路硬化率达100%，农村公路建设合格率达100%。加快城乡一体化的公共服务设施建设，重点加强农村供水、供电、供气、通信、信息等网络建设和垃圾、污水处理设施建设，促进城市公共服务设施向农村延伸，实现公共设施的城乡对接和共享。加快生态市、生态县和生态村镇建设，建设以“生态大通道、绿色生态走廊、生态隔离带”为主体的生态公益林。积极开展流域治理，构筑防洪体系，建设重点水源工程和区域外引水工程，加强饮用水水源地保护和千里河道清水整治。加强农村环境整治，控制农村面源污染，实现城乡经济社会的可持续发展。

四、实施统筹城乡发展“六大工程”

（十二）强龙工程。坚持把发展农业龙头企业作为提升农业产业化经营水平的关键环节，围绕提高竞争力和带动力，改进对农业龙头企业的扶持政策，重点扶持一批产品质量优、品牌知名度高、市场前景广、经济效益好、辐射带动力强的龙头企业上规模、上水平，把它们培育成强龙、巨龙，到2010年，销售超亿元加工型农业龙头企业达到50家以上，超10亿元企业5家以上。加快农业“引进来”，“走出去”步伐，引导龙头企业进行联合重组、外资嫁接和跨区域扩张。鼓励龙头企业发展绿色农业、设施农业、休闲观光农业，拓展农业发展领域。创新产业化机制，进一步增强龙头企业的带动作用，提高农户经营的组织化水平。围绕特色主导产业，扶持发展依法登记、规范运作、有一定规模的农民产业合作社和农产品行业协会，加强内部技术、资金、物资、市场服务与对外商务协调职能，提高农户经营管理水平与市场谈判能力，逐步形成农业龙头企业、农业合作组织与农业经营户技术协作、供销稳定、利益互惠、风险共担的新型农业经营机制，促进农业的专业化、市场化和现代化。

（十三）百千工程。以实施“百村示范、千村整治”工程为主要抓手，加大农村基础设施建设力度，优化美化农村环境，到2010年，建成150个全面小康示范村，1500个以上的行政村完成全面整治。依据村庄布点规划，调整布局农村基础设施网络，加快农村基础设施与城镇联网对接。按照拆迁改造、整改结合、环境治理等不同类型，做好村落建设整治。加快城中村、近郊村、园中村改造，做好居住安置、户籍转换、撤村建居和集体资产处置，实现从农村到城市、从村落到社区、从农民到市民的转变。加大山区、海岛村异地迁建力度，实行向集镇、平原集聚。平原、半山区村按照设施共享、合理集聚的要求，加快拆村并点步伐，实行村落居住区、服务区、工业区、农业区分离，推进布局优化、路面硬化、路灯亮化、村庄绿化、环境美化，实现农村生产环境、生活环境和生态环境的提升优化。加大“百千工程”政策支持力度，市、县两级每年从土地出让金纯收益中提取一定比例作为专项资金，优先安排镇村用地指标用于村庄改建。

（十四）农村新社区建设工程。以农村社区化建设为载体，完善农村社会化服务功能，推进农村居民自我管理、自我服务，到2010年，1000个村完成农村新社区建设。加快制定农村新社区规划和建设标准，启动新社区试点工作。推进城市近郊农村的社区化改造，妥善处置村级集体资产，深化社区股份合作社改革，以成建制、拆并等形式，构建规范的城市社区管理体制。一般农村参照城市社区管理模式，逐步建立以生活、卫生、治安、医疗、健身、文化教育为重点的社区服务体系。加快社区服务由副中心城市向乡镇、农村居住点延伸，逐步构建“设施完备、功能齐全、信息共享”的县、镇、社区三级网路，形成以社会福利服务、便民便利服务、就业服务为重点的“十五分钟生活服务圈”。按照村级为主、政府支持的原则，加强农村文化阵地建设，分批在村级配置图书室、运动场所、公园等文化体育设施，逐步形成“农村十五分钟文化活动圈”。注重配备老年人活动场所和活动设施，加强老年人休养生活、文化娱乐服务。构建网络健全、功能到位、机制完善的农村社区卫生服务体系，改革现有乡镇卫生分院和村卫生室的管理体制，在转制成为民营医疗机构的同时，确保每个乡镇建有1家社区卫生服务中心，每个人口集中的村（社区）有1家社区卫生服务站，形成“十五分钟卫生服务圈”，为农村居民提供集预防、医疗、保健、康复、卫生教育、计划生育等服务。构建农村环境保洁和绿化养护体系，逐步推行市场化保洁养护机制，改善村落环境面貌。建立健全农村治安防范和矛盾化解机制，分批设立村警务室，加强警民联防与治安监控，实行治安巡查制度，改进流动人口管理，改善农村社会治安环境。

（十五）百万农民培训工程。把加强就业技能培训作为提高农民就业、增收能力的主要措施，以培训促转移，以培训促增收。2010年前，每年完成20万人次的农业技术培训或转岗转业培训。重点开展针对被征地农民、转产渔民、下山移民等剩余劳动力的转岗转业培训，继续抓好绿色证书和农业实用技术培训，加强农民学历和农村后备劳动力培训。健全组织机构，市县两级成立农民培训和转移领导小组办公室，加强对培训工作的组织领导、协调指导和检查督导。深化培训体制改革，整合资源，完善培训网络。优托各地的成人学校、就业培训中心、农技培训中心、职业学校，按照合理布局、方便学员的原则，选择一批交通便利、设备师资较好的学校重点扶持，建成区域性农村劳动力综合培训中心，协调区域范围内其他培训机构间的师资、设备、课程、学员等调配，指导业务工作。创新培训方式，每年根据劳动力市场需求预测、区域产业发展要求和农民培训意向，调整培训内容，并向社会公布培训计划和培训机构，加强培训机构与企业的协作，积极开展“订单型”、定向推荐型、企业委培等培训模式，在企业建设一批实训实习基地。加大政府投入，完善培训优惠政策，建立以政府投入为主导、社会和企业共同参与的多元化投入机制，每年从土地出让金纯收益中提取一定比例用于充实培训经费，市县两级职教统筹经费切出一定比例用于农民培训。积极推进农村劳动力教育培训卡制度，对受训农民进行补助，规定不同专业的补助标准，对低保、残疾人、单亲困难家庭等被征地人员实行全额补助。实行城乡统一的劳动预备和就业准入制度，对新增劳动力实行免费岗前培训。加大对涉农职教的支持，逐步实行农校学生免费教育。积极鼓励大专院校开办涉农专业，每年选送一批优秀农民上大学。

（十六）人口梯度转移工程。顺应城市化发展趋势，积极促进人口由高山向平原、海岛向大陆、农村向城镇、小城镇向大中城市梯度转移，加快人口集聚，到2010年，实现50万以上农村人口梯度转移，3万以上地处偏远的农村人口整体搬迁。不断深化户籍制度改革，适时取消农与非农的户口性质差别，实行统一的户籍登记制度。以产业集中带动人口集聚，培育提升城市和集镇的产业集聚和人口集聚功能，实行工业园区整合，促进工业进园区，依托城镇发展商贸流通、社区服务等行业，扩大城镇就业空间。加大山区、海岛、地质灾害地区移民帮扶力度，继续执行市、县两级对移民进行补助的政策，进一步研究解决涉及移民的退宅还耕还林补助、土地承包权处置、宅基地安排、集体资产享受、户籍、就业、子女就学、用水用电等一系列问题，调动农民迁移的积极性，做到移得出、安得下、富得起。

（十七）平安和谐工程。推进农村民主法制建设，加强社会治安综合治理，关心帮扶弱势群体，促进农村社会安定和谐。到2010年，90%的县（市）区建成“平安县（市）区”，85%以上的乡镇、街道和90%以上的社区、行政村、企事业单位达到安全创建标准。加强农村基层组织建设，创新组织设置和工作方式，开展党员先进性教育，提高基层党组织的战斗力和凝聚力。深入推进村民自治，完善村务财务公开、会计代理和财务审计等制度，不断健全村民自治机制。加强普法教育，积极开展“民主法治示范村”创建活动，提高农村居民的民主法治意识，建立健全矛盾纠纷社会联动调解机制。加强信访工作，规范信访行为，引导群众通过法律途径解决矛盾纠纷。注重保障群众利益，协调群众利益，从源头上化解矛盾纠纷，积极推进决策的民主化、科学化，研究集体资产管理、土地征用、房屋拆迁、资源调配、环境污染等与群众利益密切相关问题的解决办法与政策措施。进一步建立关心群众生产生活的长效机制，开展多种形式的扶贫帮困活动，保障群众安居乐业。加强外来人口管理和服务，关心他们的工作和生活，促进外来人口融入当地社会。

五、统筹城乡发展的保障措施

（十八）完善规划体系，发挥规划先导作用。树立以人为本、统筹兼顾的规划理念，把农村发展、社会进步、生态环境等放在更加突出的位置，增强规划的系统性、全局性和前瞻性。实行国民经济和社会发展规划、土地利用规划、城市总体规划“三规”融合，形成相互配套、衔接、管理有序的规划体系。深化规划体制改革，建立统筹规划机制，加强对各类规划的统一管理和协调指导，强化农村发展规划职能。各县（市）要根据市域总体规划及市级各专项规划，从自身经济发展趋势、地方资源特征出发，完善县域总体规划，加强对各镇乡总体规划和村庄布点规划的统一管理和业务指导。县域总体规划、镇域总体规划须经法定程序审批。加强规划人员队伍建设，建立健全技术规范体系，强化规划的法定性和权威性，提高规划编制和实施的总体水平。

（十九）拓宽投入渠道，加大农村投入力度。调整优化财政支出结构，建立财政不断加大统筹城乡发展投入的制度，改善农村公共产品供给和公共服务，实现公共财政城乡全覆盖。制定从国有土地出让金中提取一定比例用于农村社会保障、农民培训、农村建设和发展现代农业的具体办法。采取有效的政策措施，促进城市基础设施向农村延伸，城市社会事业和公共服务向农村覆盖。依法安排并落实好对农业和农村的预算支出，逐步形成财政支农资金稳定增长机制。落实新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村的政策，建立财政对农村教育、卫生专项转移支付制度和生态补偿机制，逐步增加对农村社会事业和生态建设的投入。巩固农村税费改革成果，全面免征农业税。加快城乡投融资体制改革，运用财政、税收、金融等经济杠杆，引导社会资本向农村基础设施建设、农村公用事业和农村生态环境建设。深化农村信用社改革，建立以商业性金融为主体、以政策性金融为补充、以农业保险为保障的农村金融服务体系，不断扩大农户小额信贷覆盖面，鼓励地方金融机构加大对农村基础设施和农村龙头企业的支持力度。继续探索多种担保办法，鼓励设立农业担保机构，解决农民和农村中小企业贷款难问题。支持发展农业保险，逐步形成以保险公司为主体、农业生产者互保为补充、政府适当补助的农业保险机制，降低农业经营风险。健全乡镇财政收支预决算制度，进一步规范乡镇财政行为。

（二十）深化体制改革，优化城乡资源配置。进一步深化市场经济体制改革，特别是要素市场改革，加快城乡统一金融市场、产权市场、技术市场、土地市场、劳动力市场的培育和发展，促进城乡资源优化配置，逐步建立有利于消除城乡二元结构的经济和社会体制。改革户籍制度，消除附着在户口上的二元差别和利益关系，促进农村人口自由迁徙和流动。加快粮食流通体制改革，确保粮食安全。坚持和完善家庭承包经营制，改革土地征用、农村宅基地使用等制度，积极探索农村集体非农用地进入市场和宅基地置换的办法，允许村庄、集镇、建制镇中的农村集体建设用地使用权依法流转，维护农民的合法权益。进一步深化行政管理体制改革，合理划分市、县、镇职责和权利，加快部门职能特别是规划、建设、城管、环保等部门职能向农村延伸，发展农村公共事业，强化农村社会服务。以实施《行政许可法》为核心，继续推进行政审批制度改革，削减审批事项和环节。加强行政服务中心建设，完善内部管理和监督机制，提高服务的水平和质量。深化乡镇行政管理体制改革，解决层次过多、职能交叉，人员臃肿、权责脱节等问题。合理调整行政区划，稳妥地推进镇村撤并，加快中心镇建设，适当扩大中心镇管理权限，优化行政资源配置，充分发挥中心镇在统筹城乡发展中的作用。

（二十一）加强组织领导，有序推进城乡统筹。统筹城乡发展，加快农村全面建设小康社会，事关农村发展大局和广大农民切身利益。各级各部门要从落实科学发展观和正确政绩观的高度，切实加强领导。市、县两级要建立由主要领导任组长、分管领导为副组长、有关部门主要领导为成员的统筹城乡发展领导小组，下设办公室，指导和协调统筹城乡发展的各项工作。建立完善考核办法，把统筹城乡发展的工作实绩作为检验各级干部执政能力和执政水平的重要标志，作为考核各级干部政绩和工作水平的重要内容，形成分工协作、责任明确、绩效考核的工作机制。各级部门要按照统筹城乡发展的理念，协调各方力量，整合各种资源，强化服务职能，形成推进城乡一体化发展的工作格局。大力弘扬求真务实的作风，坚持从实际条件和现实基础出发，坚持试点先行、典型示范、有序推进，不搞形式主义，不搞盲目攀比，不搞形象工程，真正把工作的出发点和落脚点放在维护群众利益上。

第三篇：成都市十二五规划纲要第九篇 深化统筹城乡综合配套改革

第九篇 深化统筹城乡综合配套改革

深入推进农村工作“四大基础工程”，全面深化“六个一体化”，努力把成都试验区建设成为全国深化改革、统筹城乡发展的先行样板、构建和谐社会的示范窗口和推进灾后发展振兴的成功典范。

第一章 深入推进农村工作“四大基础工程”

深入推进农村产权制度改革、农村土地综合整治、村级公共服务和社会管理改革、农村基层治理机制建设等农村工作“四大基础工程”。

第一节 深入推进农村产权制度改革

全面完成农村土地、房屋以及集体经营性资产等产权的确权登记颁证和量化到农村居民工作，建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度。鼓励村、组集体经济组织通过自主、自愿、自治方式，形成农村产权长久不变决议。完善耕地保护补偿机制，加大耕地保护基金筹集和解缴力度，强化耕地保护基金使用管理，落实耕地保护责任。

第二节 全面开展农村土地综合整治

以土地利用总体规划为基础，协调和衔接好基本农田保护、产业发展、村镇建设、交通、水利和生态环境保护等规划的关系，综合考虑、统筹协调，编制好土地综合整治规划。整合资金渠道，以鼓励和引导社会投资参与为主，在更大范围内聚集各类涉农资金，共同用于土地综合整治和挂钩项目。

第三节 深入推进村级公共服务和社会管理改革

建立完善村级公共服务和社会管理的分类供给、经费保障、设施统筹建设、民主管理、人才队伍建设五大机制，提高农村基层公共服务和社会管理水平。进一步创新办法和途径，放大财政资金投入，加快村级公共设施建设。规范民主管理程序，建立健全科学适用的民主议事制度和规则。建立村级民主机制建设达标验收和日常检查监督机制。

第四节 加快完善农村基层治理机制

全面推进村民议事会制度的建立和完善，有效保证农村居民的民主权利。调整村级组织职能定位，实行“三分离、两完善、一加强”的农村新型基层治理机制，重点调整村委会村级事务决策者和村集体经济经营管理者的职能。优化村级组织运行机制，完善民主决策机制、村务监督机制和村级公共服务机制。加强和改进党组织领导，实现村级党组织领导方式向管方向、定原则、强监督和加强自身建设转变。

第二章 全面深化市场化改革 继续深化投融资体制改革，大力发展非公有制经济，加快现代市场体系建设，着力确立市场主体地位和健全市场运行机制，逐步完善社会主义市场经济体制。

第一节 推进城乡生产要素市场化改革

建立促进城乡经济社会发展一体化制度，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动。

建立全域成都统一的户籍制度，促进城乡劳动力自由流动。健全城乡统一的就业制度，鼓励和支持城乡居民自主选择在农村或城镇就业，“同工同酬”，享有平等的社保、福利等待遇。鼓励农村居民持证进城、持股进城，维护进城农村居民的财产权益，促进农村居民向城镇转移。

坚持依法自愿有偿的原则，鼓励采取转包、出租、互换、转让以及股份合作等方式，推动农村土地承包经营权流转，发展多种形式的土地适度规模经营，促进现代农业发展。在符合土地利用、城乡建设和产业发展布局规划的前提下，允许农村居民依法通过多种形式参与集体建设用地开发经营并保障其合法权益。逐步推进征地制度改革，严格界定公益性和经营性用地。建立城乡统一的房屋登记管理制度。开展农村集体资产的股分量化工作，建立完善农村各类股权的登记制度。进一步完善农村产权流转市场。

鼓励支持社会资本向农村流动。开放社会资本和金融资本在农业农村的投资领域。健全农业投资风险防范体系，扩大农业保险范围，增加农业保险的财政补贴，探索银保互助的融资模式。建立农业风险基金，发展大宗农产品远期交易，提高农业市场风险防范能力。加强农村金融服务体系建设，鼓励银行机构向农村延伸分支机构和经营网点，大力发展村镇银行和小额贷款公司等新兴农村金融服务机构，完善农业担保服务网络和农户信用评价体系。

第二节 深化投融资体制改革

适时修订政府核准投资项目目录，进一步缩减核准范围、下放核准权限；健全政府投资管理机制，稳步推行非经营性政府投资项目代建制，完善投资项目后评价、重大项目公示和责任追究制度。全面放宽民间投资准入领域，制定基础设施、市政设施、社会事业、金融服务等领域的民间投资准入细则，创造进入条件；加大政府采购、补贴、贴息、担保、参股、税收优惠等财政税收政策支持力度，支持民间资本在技术创新、结构调整、节能减排、市场开拓、就业扩充等方面的投资，提高民间投资比例。鼓励符合条件的企业到境内外资本市场上市融资，鼓励上市公司通过增发、配股、发行公司债、可转换债等方式进行再融资，扩大直接融资比重；大力发展各类股权投资基金，鼓励和引导保险资金、企业年金、社保基金等参与发起设立股权投资基金。

第三节 大力发展非公有制经济 充分发挥市场配置资源的基础性作用，允许非公有制经济进入法律法规未禁止的行业和领域。全面放宽服务业市场准入，鼓励和支持非公有制经济进入服务业领域。扶持中小企业发展，扩大中小企业融资方式，帮助中小企业上市直接融资，推进中小企业集合债发行工作，完善股权质押贷款等贷款融资方式，支持民间担保机构发展，健全中小企业担保体系，探索建立中小企业金融服务机构。扶持微型企业发展，加大财政资金支持，落实税收优惠政策，拓宽微小企业融资渠道，建立微型企业服务体系。按照政府引导、企业自主的原则，培育一批有代表性的行业协会、商会，加强行业组织建设。

第四节 加快现代市场体系建设

健全统一开放、竞争有序的市场体系。完善城乡一体的资本、土地、劳动力和产权、技术等要素市场，建设商品、产权、技术、人才等区域性大市场，进一步打破垄断，完善商品和要素价格形成机制，促进市场竞争和要素自由流动。进一步整顿和规范市场秩序，加强政府市场监管职能，加强对交易标准、规则的管理，加大执法力度，坚决打击制假贩假、商业欺诈、偷逃骗税等违法行为，保护消费者权益。加强诚信体系建设，进一步完善社会信用信息采集、加工和信用产品使用等环节的法规规章以及失信惩戒、信用监督等制度，健全个人和企业联合征信平台。

第三章 创新城乡一体的管理体制 深化规范化服务型政府建设和基层民主建设，创新规划管理、行政管理、公共财政、评价考核和激励的体制机制，构建城乡一体的管理体制。

第一节 推进规划管理体制改革

科学编制和完善城乡一体的规划体系，实现市域范围内各类规划全覆盖。强化规划的执行和监督，完善市、县、乡三级规划监督管理体制机制，建立健全听证、公示等公众参与规划编制、评估和监督的制度体系。探索提高规划局部调整工作效率的程序和方法，积极探索建立土地利用总体规划和城乡总体规划实施动态评价机制，依法对土地利用总体规划和城乡总体规划适时进行调整。

第二节 深入推进规范化服务型政府建设

调整市域范围内行政区划，推进撤县（市）设区工作，科学调整乡（镇）、村行政区划。进一步深化市、县两级政府机构改革，继续完善职能有机统一的大部门体制，在机构限额和各层级行政编制总数内，结合实际确定市级及县（市、区）的机构设置、职能配置和人员编制，将执行、服务、监管等职责的重心下移到县（市、区）。深化乡镇机构改革，进一步明确县、乡（镇）两级政府的事权和责任，依法探索将部分县级行政管理职能和社会管理权限向乡镇延伸，强化公共服务和社会管理的职能。深化电子政务应用，推进政务信息共享和业务协同。深入推进行政监察管理体制改革，推行分片监管，实现监察主体和责任主体分离，充分发挥社会监督的作用，推行事前、事中、事后相结合的全过程监督。

第三节 加快社会建设体制改革

稳步推进事业单位分类改革。培育扶持和依法管理社会组织，支持、引导其参与社会管理和服务。改革基本公共服务提供方式，引入竞争机制，扩大购买服务范围，实现提供主体和提供方式多元化。推进非基本公共服务市场化改革，增强多层次供给能力，满足群众多样化需求。提高公共服务和社会管理规范化、法制化水平，建立健全市民对公共服务和社会管理的监督、投诉体系。

第四节 创新评价考核和激励机制

促进经济增长与社会发展和资源环境相协调，将群众满意度作为评价的重要依据，增加统筹城乡发展、社会发展、民生改善、生态环境等方面的指标和权重，着重强化对城乡居民收入水平、城乡公共服务均衡发展水平等反映城乡居民共享经济社会发展成果指标的评价和考核，突出区域间的差异性，形成促进发展方式转变、适应城市发展历史定位和长远目标需要的干部考核激励机制。