[国研专稿]破解城市垃圾难题亟需建立长效机制

第一篇：[国研专稿]破解城市垃圾难题亟需建立长效机制

[国研专稿]破解城市垃圾难题亟需建立长效机制

内容摘要：近年来，我国城市垃圾问题凸显起来；由于处理不当已经诱发了一些地方的群体性事件。为此，我国应当借鉴境外的做法和经验，制定并实施科学合理的规划和收费政策，更好地运用市场手段，加强垃圾的全过程管理，动员广大群众积极参与，从源头减少垃圾的产生和排放，分类回收利用其中可以循环利用的物质，因地制宜地采取经济合理、技术可行的处理方案，通过堆肥、填埋或焚烧等措施，切实减少垃圾对城市环境和人体健康的危害。

关键词：城市垃圾，处理处置，长效机制，对策建议

垃圾问题是一个民生问题，涉及到广大居民群众的生活环境和身体健康，而不仅仅是处理方式方法的选择问题。由于一些城市管理者对垃圾处理缺乏足够准备，对公众的正当环保呼声处理不当，已诱发了一些地方的群体性事件。对此，应给予高度重视，防止其成为社会稳定的隐患。

一、城市垃圾处理不当会成为重大的社会问题

近阶段，我国城市垃圾问题凸显起来，主要表现在以下方面。

(一)垃圾处理设施建设速度赶不上垃圾产生量的增长速度

随着我国城市化进程的加快，城市垃圾产生量迅速增长。1981年全国垃圾清运量约3000万吨，2008年达1.54亿吨，每年以5%～6%的速度增长。1.54亿吨仅统计了655个城市的垃圾产生量，如果算上2000多个县城、2万个中心城镇，垃圾总量将超过2.5亿吨。据统计，到2008年底全国垃圾积累量超过70亿吨，占地80多万亩。垃圾如何处理，已经成为一些城市管理者“头疼”的事情。

(二)简单将垃圾清扫并运到城外堆放的办法已带来明显弊端

面对城市垃圾快速增长的现实，一般城市的最初做法是将垃圾清扫后运到城市周边倾倒并露天堆放。这种做法已经产生了不可忽视的弊端：一些城市已经形成垃圾“围城”之势，不仅影响市容市貌，还污染环境、危害人体健康。一些城市将垃圾堆放在沟谷或水源地附近，使河水、地下水等水源受到严重污染，并成为人体健康的一大隐患。垃圾露天堆放，其中的有机废物腐败变质，滋生虫蝇，成为疫病产生和传播的温床。一些城市大型垃圾填埋场周围已成了疾病高发区，由此导致的环境纠纷不断，成为社会焦点之一。

(三)缺乏合理规划和必要监督致使垃圾处理问题逐步积累

一些城市的土地利用规划没有变化快，垃圾处理预留用地被挪作他用。一些城市随意改变垃圾处理场地的用途，或用于建设居民小区，或用于建设工厂，使得垃圾处理场所离居民区越来越近；一些城市规划的垃圾填埋预留用地与垃圾填埋需求严重脱节，甚至面临无地可以填埋垃圾的窘境。一些城市管理者只注重“看得见摸得着”的表面工程建设，忽视垃圾处

理等环保设施建设。一些城市建设垃圾焚烧厂的计划，因为缺乏与居民群众的有效沟通受到公众的抵制而搁浅。由于垃圾处理费用主要由城市政府财政负担，一些不堪重负的中小城市通过招标等形式将垃圾交由企业处理，但对已建成的垃圾填埋场和焚烧厂缺乏必要的监督和规范，导致这些设施的存在和运行不同程度地影响附近居民生活和身体健康。

(四)因垃圾处理诱发了一些地方的群体性事件

随着我国经济的快速发展和人民生活水平的不断提高，居民的环保意识和健康意识不断增长，他们不愿再生活在弥漫着垃圾恶臭和充满健康风险的环境中，开始为保护自身的环境权益采取行动。垃圾处理设施周边群众的不满情绪日增，最终诱发了一些群体性事件。2009年，北京、广州、江苏等地的居民或到垃圾处理场静坐，或到相关场所“散步”，或到市政府上访等，就是其中的例子。公众的环保意识开始觉醒，借助互联网交流信息的便利，希望不把垃圾处理场建在自己的“后院”以影响正常生活，要求有一个清洁的生活环境等，这些并非无理要求，也符合中央提出的以人为本的科学发展观内涵。然而，在对群体性事件的应对中，少数城市管理者破解垃圾困局的能力不足，更缺乏信息化时代下处理群体性事件的应急能力。他们唯上唯本，把居民的正常环保要求看成是无理取闹，不仅不与群众沟通对话还采取不当措施，激化了居民和地方政府的矛盾。从某种意义上说，破解垃圾困局也是对信息化时代下政府执政能力的一种考验。

二、我国的垃圾处理问题要比发达国家复杂得多

我国的城市垃圾处理问题将比发达国家更为棘手，主要体现在以下方面。

(一)对城市垃圾快速增长缺乏处理处置的必要准备

境外城市垃圾管理主体明确，规划的约束性很强。由于垃圾产生和处理的地域性，境外的城市垃圾管理由市政当局环保部门负责。市政府扶持垃圾处理及其中有用废物的回收利用，垃圾处理设施的运营则交给市场。与发达国家的后工业化阶段相比，我国处于快速工业化和城市化阶段，每年有1000多万农民变为居民，不仅垃圾产生量增长很快，而且还集中在城市。与快速城市化相对应，垃圾处理的管理体制和规划等前期准备不足。受自然条件的制约，不少城市能用于填埋垃圾的场所本来就不多；受经济利益驱使，一些地方原来规划的垃圾填埋预留地，已被用作房地产开发、工业建设等。“下届政府不管上届政府的事”，政府部门之间“有利的事情抢着做，没利的事情相互推诿”。垃圾处理由城市环卫部门负责，环保部门对垃圾污染的执法难度较大，结果是垃圾处理场所与居民区越来越近，垃圾处理等环境问题逐步积累并在近期集中爆发。

(二)对成分复杂的城市垃圾缺乏因地制宜的解决方案

尽管境外垃圾成分相对稳定，分类、回收得到高度重视，但堆肥、填埋和焚烧仍是主要的垃圾处理方法。欧洲环境局的调查研究显示，2007年欧盟国家42%的城市垃圾采用填埋方式处理，20%的城市进行循环利用，17%的城市进行堆肥处理。20世纪70年代中期日本垃圾焚烧和填埋处理各占约50%，20世纪末以焚烧为主。我国人口总量大，人口密度高，煤炭仍然是大多数城市的家庭燃料，垃圾成分复杂，不是分类回收利用就能解决垃圾难题的。由于生活习惯、经济发展水平等原因，垃圾中不能回收利用的成分多，各地的差异较大，如

北京、上海、广州等大城市的垃圾中可以回收利用的废弃物比例在增加，通过回收利用可减少部分垃圾处理量；中小城市的生活垃圾中煤灰占较大比例，菜叶等厨余垃圾也不少。从总体上看，我国垃圾中不能回收利用的在70%以上。面对多样化的垃圾成分和地区发展水平，不可能有“一刀切”的处理方式，需要根据当地条件选择适宜的解决方案。

(三)缺乏必要的城市垃圾处理经费

收费是境外垃圾处理处置费用的主要来源。境外的垃圾收费方式主要有三种类型：一是按量收费——按垃圾容器容量或重量收费；二是定额收费——按户或按人头收取一定的费用；三是超量收费——定量以下免费或收很少的费，超过定额部分则按量收费或收费较高。各国收费多少不等，如英国在地方政府付给垃圾处理企业35英磅/吨的费用中，含有中央政府收取的15英磅/吨垃圾填埋税。垃圾、废水等处理设施的建设资金，国外主要来自财政投入、市政债券，也采用BOT等方式建设，而处理设施的运营主要采取市场化的方式。我国的情况则完全不同。由于我国垃圾处理量大，处理方法受到技术、资金等方面的限制。能卖钱的废旧物品都给了收破烂的，生活垃圾只交清扫费。面对堆肥、填埋和焚烧等垃圾处理费用逐步增加的现实，由于经费不足，市场化成为一些城市管理者不得不做出的选择；由于缺乏制度保障和监督，必然出现这样那样的问题。

(四)缺乏对城市垃圾处理的正确认识，一些模糊说法误导了大众

国内一些专家不顾城市垃圾成分不同于国外、大多数生活垃圾不能回收利用的事实，片面强调“垃圾是放错地方的资源”；一些专家过分强调垃圾焚烧排放的二噁英毒性，现在已经被居民用来反对建设垃圾焚烧厂的主要依据；一些专家宣称垃圾焚烧在西方国家是“夕阳产业”，并由此推断我国也不应建城市垃圾焚烧厂。然而，我国的基本国情和发展阶段决定了，我们不能照搬发达国家的做法和经验，也不宜将发达国家相关的理念直接应用为我国的垃圾处理措施。如果以为可以跨越发展阶段对垃圾进行分类和回收利用，就可以解决中国的城市垃圾问题，无异于天方夜谭；如果以为不焚烧可以直接堆放或填埋，也是不现实的，不用说已有城市找不到可以填埋垃圾的地方，更何况土地还要“留与子孙耕”。

三、破解我国城市垃圾困局的对策建议

从实际出发，研究提出垃圾管理和解决方案，切实解决垃圾处理处置问题，成为城市可持续发展的迫切任务之一。破解垃圾困局需要因地制宜，当务之急是找到经济合理、技术可行的长期解决方案。为此，提出如下建议。

(一)制定切实可行的规划，一旦发布就须持续实施

制定规划，保证垃圾处理的经济合理和技术可行；垃圾处理场所的选择，要将安全放在首位，避免垃圾处理对生态环境和人体健康产生不利影响。境外一些城市的垃圾焚烧设施建在机关大楼附近，表明二噁英对人的影响是可以控制的。应尽可能寻求低成本的处理办法，毕竟垃圾处理费用最终由居民承担。垃圾处理规划中应明确处理和管理目标。近期可将垃圾的无害化处理作为重点，既要及时清运城市垃圾不能留下环境污染源，又要还历史欠账，清除城市周边的垃圾堆，还民众一个优美舒适的生活环境。从中长期看，应将垃圾管理的重心前移，从源头减少垃圾产生；少用过度包装的物品，少用一次性物品；尽可能延长产品的使

用时间，建设二手货市场，鼓励居民交换不用的旧货。

我国处于工业化和城市化的快速发展阶段，相关垃圾规划应兼顾城乡，适当超前，明确技术路线，并与土地利用、城乡建设等规划衔接；一旦制定就应由人大批准发布持续实施，避免朝令夕改，也不能因为换了领导就推倒重来。

(二)确定技术路线，依靠技术进步支撑垃圾处理

城市垃圾处理的“技术路线图”，既不能简单照搬境外的办法，也不能“一刀切”；由于各地垃圾成分有差异、土地多寡不一样、经济发展水平和人均收入不尽相同，必须有差异化的处理方案，必须有适应当地特点的解决途径。应根据城市所在地的土地资源、产业结构、企业能力等多方面的因素综合平衡，选择适合当地特点的处理处置方式，或是堆肥、或是填埋，或是焚烧。不顾实际鼓励或反对某种处理方法，甚至企图阻碍垃圾处理，均不利于城市垃圾问题的解决。

应提倡对生活垃圾进行生物预处理，重点削减垃圾中水分和有机物，为后续处理和减少污染创造条件；分类回收并利用垃圾中一切可以利用的废弃物，如餐厨垃圾可用于生产有机肥还田，可燃废物用于焚烧发电，垃圾填埋气回收热利用，切实减少垃圾填埋占地。应研发先进、实用、经济的垃圾处理处置技术，提高垃圾就地消纳能力；推广使用先进适用的分类处置技术。实施处理企业的准入管理，加强分类指导。引进、消化和吸收境外垃圾处理处置先进理念、技术和制度，实现生产发展、生活富裕、生态良好的发展目标。

(三)制定激励政策，以产业化的途径解决城市垃圾处理问题

建立健全垃圾收费制度，按“扔垃圾付费”原则，制定合理的收费标准，选择稳定有效载体，低成本高效率地收取垃圾费；实行收支两条线，避免被挪用。建立与垃圾有关的统计和公告制度，并自觉接受社会监督。制定并实施相关政策，如抵押-返还政策、土地使用政策、税收优惠政策等；加大财政投入，引导社会资金进入再生资源回收和资源化利用、垃圾无害化处理处置等领域，使财政投入和收费等项收入与环保设施运营成本在财务上大致平衡。落实生产者责任延伸制度，规范废品回收系统，鼓励废旧资源的再生利用，促进源头减量。对现有政策及其执行情况进行回顾和总结，以免养成企业的政策“依赖”，甚至阻碍垃圾分类、冒领补贴等不良行为，或将垃圾焚烧的目的放在发电上，以获得国家政策性补贴作为主要的营利手段。更好地应用市场机制，如价格和税收等工具，培育绿色堆肥、可再生能源利用等的市场；放开垃圾收运、分类回收、处理行业的投资、建设和运营市场，鼓励多种所有制企业进入环境卫生领域；规范招投标机制，推动再生资源综合利用和废弃物资源化产业的快速健康发展。

(四)建立体制机制，加强城市垃圾的全过程管理

垃圾管理涉及规划、环保、财政、税务、企业、民众等不同主体，应建立一个由环境保护部门牵头、有关职能部门参加的协调机构，一是推动垃圾综合管理目标和规划的实施；二是协调相关部门的重大决策，如垃圾处理厂选址，废物循环利用网络建立，源头减量化措施的实施等；三是督促、检查和评价，以免垃圾对环境和人体健康产生不利影响。

充分发挥各级政府的作用。中央政府有关部门应在垃圾处理的总体规划、资金投入、政策保障、运行机制等方面发挥作用；地方政府承担垃圾处理规划实施、设施运行监督等方面的责任，这是现行《固体废物污染环境防治法》的明确规定。

建立对话机制、管理机制、垃圾处理设施运行机制和监管机制。政府部门应充分发挥行政管理、市场管理、社会管理和公共管理职能，创造一个公平、公正、公开的市场环境。垃圾处理问题的最终解决，还要通过居民和政府的理智沟通，携手面对，共同探求一条切实可行的解决方案。应特别重视预防因垃圾处理不当诱发群体性事件，保障社会稳定。

(五)完善法律法规，为城市垃圾处理处置提供法律依据

20世纪80年代以来，我国出台了一系列法律法规和规范性文件，如《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定》、《关于企业所得税若干优惠政策的通知》、《生活垃圾填埋污染控制标准》、《城市生活垃圾焚烧处理工程项目建设标准》等，应修订完善，按照循环经济和绿色经济的发展要求，建立起符合我国国情的源头预防、资源循环利用和无害化处理的法规体系，特别是废水处理、垃圾处理等与人民生活息息相关的法规和标准，制定发布生活垃圾收运管理及市场运作、服务收费等方面的标准，从而为城市垃圾处理处置提供法律依据。应加大执法力度，避免“守法成本高、违法成本低”现象的产生和在较长时间内存在。

(六)开展宣传教育，提高公众的参与能力

垃圾处理和管理是一项系统工程，需要公众的广泛参与和积极行动。应充分发挥政府部门、环保组织、科研机构及社会团体等不同主体的作用，大力开展宣传教育，组织、指导公众广泛参与卫生城市建设活动；应使大家明白，城市垃圾应当处理也不能不处理。垃圾处理是当代人生存和发展必须做出的选择，否则不仅影响生活环境，还会遗患子孙后代。破解城市垃圾难题，尤其是垃圾减量化，需要全体民众改变观念和消费习惯，如到饭店吃饭尽可能不要剩下，剩下就打包带走；又如少用一次性产品，从源头减少垃圾产生。进行垃圾分类以利于可循环利用的废纸、废塑料等的“物尽其用”，不要随意扔垃圾以保护公共环境卫生。只有公众的意识提高和积极行动，使环境保护和可持续发展理念在全社会形成共识，成为每个公民的自觉行动，才能有干净的水、才能有新鲜的空气、才能有良好的生活环境。

作者：国务院发展研究中心社会发展研究部 周宏春

第二篇：[国研专稿]以破解资源环境难题为重要突破口推动结构调整和发展方式转变的实质性进展(上)

[国研专稿]以破解资源环境难题为重要突破口推动结构调整和发展方式转变的实质性进展（上）

内容摘要：在应对国际金融危机的背景下，我国在资源环境问题上正面临着一系列新的挑战和机遇，特别是应对全球气候变化，既带来了节能减排压力，也将推动技术创新和新增长点的形成。以破解资源环境难题为重要突破口推动结构调整和发展方式转变，紧迫性突出，有利条件较多。与此同时，要正确认识和处理好挑战和机遇、资源价格改革与放宽准入、淘汰落后与促进中小企业发展、价格改革与社会承受力、政府干预与市场机制等重要关系。

关键词：结构调整，发展方式转变，资源环境

一、应对危机背景下我国在资源环境问题上面临新的挑战和机遇

（一）国际社会应对气候变化共识增加、行动加快，我国面临重大而长期的挑战

应对气候变化已成为近年来国际社会的重要议题和博弈焦点。随着气候变化负面影响进一步显现，国际社会的认识逐步深化，态度发生重要转变。气候问题由一个科学问题逐步演变为全球性的经济和政治问题。人类活动影响气候变化并须采取减排行动，正在成为国际社会的普遍共识。国际社会应对气候变化的行动开始加快。

温室气体减排是世界各国面临的共同挑战，但发展中国家特别是进入工业化阶段的发展中国家面临的冲击更大。我国正处在能耗增长“爬坡”的工业化中后期，经济规模持续增大，能源利用效率总体偏低，虽然人均历史累计排放仍在低位，但二氧化碳排放总量已居世界前列。据有关方面研究，今后一个时期，全球二氧化碳排放新增量中我国还将占较大比重。我们将会面对国际社会日益加大的减排压力和期待。

将气候变化与国际贸易挂钩是我国面对的又一新挑战。欧美等发达国家提出的碳关税，很可能成为下一阶段发达国家实施贸易保护的筹码，并演变为新的贸易壁垒。欧盟已决定将该地区的航空运营业务纳入其减排体系，并推动全球海运业制定减排目标。未来的国际贸易环境更加复杂多变。

我国在国际上正面临一场由气候变化引发的新的长期斗争。一方面，我们应力争建立基于人均历史累计排放的公平合理可持续的解决方案，为包括我国在内的发展中国家争取应有的发展权利和空间。另一方面，我们也要认识到，减排并非只为简单回应国际压力，更是我国转变发展方式、实现可持续发展的迫切需要；减排也并非仅仅增加了经济成本，更是我国加快创新、培育新经济增长点的难得机遇。我国政府已经宣布2020年单位GDP碳排放强度比2005年下降40%～45%，这是一个需要通过艰苦努力方能达到的目标。

（二）以气候变化为契机的新一轮技术革命，将推动全球产业结构调整和技术创新竞争

应对气候变化，实质上是要求比以往较少的碳排放实现同样的经济增长，核心是提高碳排放的生产率。由此将催生出大量新的技术、工艺和生产方法，新的市场、管理机制和商业模式，新的制度安排。种种迹象表明，这将是一场具有历史意义的重大创新，将引领人类社

会进入以绿色发展为特征的时代，其规模、深度和影响力，很可能与人类社会曾经历过的蒸汽机、电力、信息等重大技术革命处于同一水平。

近来国际上将气候危机与金融危机相提并论绝非偶然。发达国家大打气候变化这张牌，一个重要动机是通过形成某种国际国内的减排约束，为与气候变化相关的技术创新创造市场需求，由此形成新的技术突破和经济增长点，为危机后的实体经济恢复和持续增长提供动力。国际上关于气候问题的争论和博弈还将持续，某种国际减排协议的达成和实施还会有诸多不确定性，但由此引发的技术创新进程已经实际发生，并呈逐步加快态势。

技术创新同时也是一个竞争过程，将改变已有的资源配置和竞争格局，改变国家间的技术、经济力量乃至综合实力对比。发达国家在新能源和节能减排技术上占有一定优势，如果进一步加大投入、加快行动，尤其是在某些领域取得重大技术突破，将会占据新的战略制高点，拉大与其他国家的差距。在这场竞争中，不参与、少参与、晚参与都可能成为失败者。经过改革开放以来的持续发展，我国的经济和技术实力显著增强。与历史上其他技术革命发生时相比，我国在这一轮技术革命中与发达国家的差距相对较小。在新能源和节能减排领域我们已经拥有一定技术储备，在少数领域与国际先进水平较为接近。更重要的是，我们拥有吸收新技术的潜在巨大市场规模，为新技术产业化配套的较为完整的产业体系。如果我们不失时机地抓住这一轮技术创新机遇，积极面对和参与竞争，充分利用各种有利条件，抓紧培育新的竞争优势，就很有可能缩小与发达国家的技术差距，并在某些领域与其并驾齐驱，或赢得领先地位。

（三）危机后的新一轮工业化浪潮将对全球资源供需形势产生重大影响

危机在使发达国家受创的同时也给发展中国家带来巨大冲击，不少发展中国家经济衰退程度超过发达国家。但是危机不大可能使全球化进程停顿或逆转，也不大可能使一些发展中国家已经开始的工业化进程停顿或逆转。随着全球经济的复苏和回暖，可以预期，这些发展中国家将会重回工业化进程轨道，另一些发展中国家也将会加入这一进程。

进入发展中国家新一轮工业化进程的有印度等具备一定发展基础的国家，也有非洲、南美洲、中亚等地区传统上比较落后的国家。这些国家所覆盖的人口规模将超过中国，资源需求将集中释放且持续增加，加上中国尚未度过资源需求增长的高峰期，两种力量叠加，将会使本已紧张的全球资源供给面临空前压力。

另一个值得重视的因素是能源和其他重要资源日益明显的金融属性。由于能源和其他重要资源大多不可再生、储量有限，开发周期较长，劳动生产率提高幅度不大，很容易成为国际上金融资本的投机标的。尽管危机后金融监管将有所加强，但国际游资的大量存在，国际货币体系不稳定等因素，将使围绕能源和其他重要资源的金融投机活动难以避免。真实需求的上升加金融投机，将使未来相当长一个时期全球资源价格总体上呈上升趋势，且波动幅度加大。我国经济发展所面临的国际资源环境将更趋严峻和复杂。

（四）经济回稳并转入常规增长后我国面临的资源环境压力必将再度突出

近期我国节能减排成效明显，既得益于相关政策措施，也与经济增速下降直接相关。通过实施一揽子经济刺激计划，我国经济在全球率先回稳，并逐步转入常规增长轨道。危机前

对能源资源的高需求将再次显现。

我国目前仍处在工业化和城市化加快推进阶段。在这一阶段，以工业为主、重工业占较大比重的产业结构格局不会有大的改变。有关研究表明，从2000年到2007年的8年间，我国煤炭消费量几乎是前50年消费量的一半，水泥和钢铁消费量超过或等于前50年的总和，铜的消费量是前50年的2倍多。可以预期，这种对能源和其他重要资源高需求的格局仍将持续。人为改变消费结构和产业结构、压低工业比重，既不合理，空间也不大。缓解资源环境压力，主要着力点要放到提高资源利用效率，显著改进技术结构、产品结构、企业组织结构、生产布局结构等上，以此平衡保持平稳较快发展与资源环境约束压力加大之间的关系。

（五）我国经济中长期将面对增长速度下降和要素成本上升的双重挑战

从国际经验看，一个国家连续40年保持两位数增长尚无先例。我国已经连续30年保持9%以上的高增长，这种势头不可能长期持续。根据我们的初步研究，中国经济增长速度有可能在3～5年后下一个台阶，由目前的10%左右降到7%左右，转入一个次高速或中速增长阶段。

我国现有的经济发展方式在中速增长条件下将难以为继，这种状况在这次危机冲击下已有所显现。2008年四季度和2009年一季度我国增长率在6%左右，伴随的状况是企业利润急剧减少，财政收入大幅下滑，失业问题突出。仅是两个季度，我们就感受到很大压力。发达国家3%以下的经济增长属常态，企业依靠技术进步在低增长的市场需求下仍能获利。而我国企业盈利主要凭借低成本的要素投入和市场容量的快速扩张；一旦增长速度显著下降，企业经营就会陷入困境。

进入次高速或中速增长时期后，资源需求增速会相应降低，但总量仍将保持巨大规模。另一方面，由于资源价格上升，加上劳动力等其他要素的成本上升，我国经济将长期面对要素成本上升的压力。增长速度降低和要素成本上升，将从供求两方面同时挤压企业的盈利空间。如果说现有经济发展方式在高速增长期尚能维持，一旦转入中低增长期，其实质性转变势在必行。否则，中国经济将很可能面临长期困难。企业盈利模式和整个经济发展方式的转变是“慢变量”，必须及早着手，持续推进，才有可能在未来增长速度降低时不会出现大的冲击，并成功转入虽增长速度有所回落，但增长质量和效益显著提高、可持续性增强的新发展阶段。

二、把破解资源环境难题作为推动结构调整和发展方式转变的重要突破口

（一）资源环境的价格扭曲和体制机制不顺是我国结构失衡的根本原因

我国结构失衡有多方面原因，其中资源环境价格扭曲和体制机制不顺起着基础性作用。相当长一个时期以来，我国的资源和环境价格受到不同程度的扭曲，包括土地、水、能源和其他资源的价格低估，环境污染、生态破坏造成的外部损害没有内部化为生产成本等。这种扭曲在造成企业层面浪费、低效、生态环境破坏等问题的同时，鼓励高耗能、高耗水、高耗资源、高污染行业的发展，扭曲产业结构，使已进入重化工业加快增长阶段的我国工业不得不承受更大的资源环境约束压力。其次，由于资源环境价格低估，从而使我国出口产品的成本低估，竞争力部分虚增，成为我国外贸进出口失衡的重要因素。再次，重工业比例过高、出口比例过高，必然导致投资比重过高，进而扭曲投资消费的比例关系。从资源环境问题入手推动结构调整，具有“釜底抽薪”之效，不仅可以直接促进产业结构调整，对其他方面的结构调整，对结构调整全局，都将产生关键性、实质性的影响。

（未完待续）

作者：国务院发展研究中心课题组（刘世锦 统稿执笔）

第三篇：[国研专稿]以破解资源环境难题为重要突破口推动结构调整和发展方式转变的实质性进展(下)

[国研专稿]以破解资源环境难题为重要突破口推动结构调整和发展方式转变的实质性进展（下）

（二）资源环境领域是市场经济条件下政府推动结构调整的适宜切入点

“谁”来调结构，结构调整中政府、企业和市场各自应扮演什么角色，发挥何种作用，是长期以来争议较大、同时理论性和现实性都很强的问题。我国的社会主义市场经济正在完善过程之中，市场经济是资源配置的基础，也应当是结构调整的基础。宏观上呈现的各种结构和比例关系，主要是由社会上大量的企业和个人在市场机制引导下的活动形成的。通过完善市场机制，使之在结构调整中更好地发挥基础性作用，应是我们坚持不懈努力的方向。

另一方面，由于以下几方面的原因，又需要政府在结构调整中发挥重要作用。一是我国市场经济尚有诸多不完善之处，其完善过程中需要政府发挥作用；二是即使在较完善的市场经济中，也有“市场失灵”问题，需要政府的作用加以弥补；三是我国正处在工业化进程中的结构快速转换时期，不少特定问题解决超出了市场机制的能力范围；四是现阶段各级政府在资源配置中握有较大权力，国企大多处在基础性行业，本身就是市场活动的直接参与者。在看到政府发挥作用必要性的同时，也应看到政府不当干预产生负面影响的风险，因此，政府推动结构调整的切入点或“抓手”选择至关重要。现阶段资源环境领域需要解决大多数问题，属于理论上所说的“外部性问题”，政府以包括直接干预等多种手段介入理由充分，既是当前我们推动结构调整的迫切需要，也与国际上通行做法有相同之处。与其他领域相比，政府将资源环境领域作为推动结构调整的抓手必要性、合理性明显，“出错”的可能性较低。

（三）结构调整中破解资源环境难题的共识程度较高

当前我国结构调整中的突出问题，除资源环境问题外，还有内需外需、储蓄消费和产业结构失衡，以及地区发展和收入分配差距拉大等。对这些问题的起因、表现和影响的认识并不一致。在如何认识外需作用、如何认识重化工业发展、我国是否存在严重消费不足等的问题上尚有很大争议，在有的问题上还存在着对主要数据真实性的质疑。相比而言，在资源环境问题上，不能说不存在争议，但社会共识程度明显高于其他问题。社会各界日益重视资源节约和环境保护问题，绿色发展理念和节能环保社会意识已经初步形成。

社会共识推动结构调整和发展方式转变具有重要意义。共识程度高有利于相互协调，减少摩擦，统一行动；有利于少争论或不争论，把主要精力放到工作推动上，在较短时间内取得明显成效。

（四）破解资源环境难题的有利条件增多

当前以解决资源环境问题为抓手推动结构调整，有利条件明显多于以往。从基本面看，经过30年的改革开放和经济发展，我国总体上已经到了可以争取资源环境与经济增长相平衡、相协调的发展阶段。一方面，资源环境压力依然很大，另一方面，解决资源环境领域的突出问题，已成为社会公众的内在要求，例如，青山绿水、优美环境、节约型环保型的生活方式等，正在成为居民生活质量提高的重要内容。同样重要的是，新体制的确立和逐步完善、技术进步、经济实力和综合国力的显著提高，能够为解决资源环境问题提供体制机制、物质技术和财力上的必要支持。国内社会各界对解决资源环境问题的高度共识，全球范围应对气

候变化、促进可持续发展的新潮流，都是以往少有或不具备的重要条件。

总体上看，以破解资源环境难题为重要突破口，必要性、紧迫性突出，有利条件较多，有可能在新形势下推动结构调整和发展方式转变出现新局面。

三、正确认识并处理好几个重要关系

（一）挑战与机遇的关系

以资源节约增效、生态环境保护为重要抓手推动结构调整，要求因扭曲而偏低的资源价格回到合理水平，要求部分由社会承担的环境损害成本内部化为企业成本，要求在节约资源、提高效率、环境保护上有更多投入，都可能在一定程度上增加企业成本，某些以往由于资源环境价格扭曲和体制漏洞而“占便宜”过多的企业可能出现经营困难，甚至被淘汰。

同时应认识到，这些挑战中包含的机遇更多。资源环境成本的完全化和较大程度的市场化，将会形成一种倒逼机制，迫使所有企业按照新的尺度调整投入产出结构，实现绿色转型。历史经验表明，无论是一个国家，还是一个企业，转向可持续发展模式，都是在遇到某种重大挑战或危机时被“逼”出来的。在日子好过时主动转型的不多。这次危机给我们提供了一个形成倒逼机制的难得契机。其次，绿色发展不仅是做减法，同时也是做加法，将会带来巨大的发展空间，其中既有技术、组织和制度的创新，也有可观的经济发展和就业、税收增长空间。更重要的是，在节能减排和新能源技术创新的全球竞争中，中国可以利用自身在技术准备、市场潜力、产业配套的有利条件赢得先机。而能否做到这一点，则很大程度上取决于我们参与这场竞争的主动性和及时性。

总之，我们对解决资源环境问题的认识和态度都应该有一个大的转变：不能仅看成是被动地应付外部压力，而是我们可持续发展的内在要求，或者说，不是别人“要我做”，而是“我要做”；不是仅增加生产经营成本，更重要的是带动降低成本、新增盈利的创新；不是我们自身愿意或不愿意的问题，而是大势所趋之下，不积极、不主动将会拉大与领先者的差距，甚至被淘汰出局。认识问题、态度问题解决了，挑战就会转为机遇。

（二）资源价格改革与放宽准入、鼓励竞争的关系

有效发挥市场机制的基础性作用要求理顺价格关系，但仅有价格改革并不必然保障市场的有效性。如果市场进入受到人为限制，竞争不足，即使放开价格，也难以形成正确的价格信号，还可能出现另一种形式的价格扭曲，如某些行政性垄断问题突出的行业，放开价格就可能导致垄断性涨价。因此，价格改革应当与必要的放宽准入改革相配合。能源和其他重要资源领域传统上大多有行业集中度较高的特点，但随着技术进步、全球化、竞争机制和政策的改进，可竞争的范围和程度都有所增加。例如，在对外开放条件下，石油、煤炭、铁矿石等基础能源和资源产品事实上都处在全球市场体系之中，即使以某种方式对国内外市场隔开，也无法避免来自国际市场的竞争。信息技术的发展，互联网的普及，使能源资源产品的可交易性大大提高。在传统的自然垄断行业，也可以通过特许经营权的竞争而使在位者不敢懈怠。而近年来碳交易市场的兴起，则是信息技术、交易技术和政府管制等多重因素共同作用的结果。

目前我国能源资源领域的部分行业和环节仍存在的比较突出的行政性垄断问题，不仅是民营资本，就是行业外的国有资本也难以进入。在人们通常认为进入过多、过散的煤炭行业，也有大量非市场的利益关系介入其中，与真正规范性的竞争性市场结构相去深远。在这些行业通过整顿提高集中度的过程中，也有一个保持市场必要竞争性的问题。

（三）结构调整中鼓励先进、淘汰落后与促进中小企业发展的关系

结构调整意味着优胜劣汰，要求“鼓励先进，淘汰落后”。但在界定先进和落后时，一种相当普遍的尺度是规模大小和技术高低，经常还将高消耗、高污染与小企业挂钩。于是结构调整的基本手段就成了“压小上大”。这种做法在实践中很容易与发展中小企业的政策导向相冲突。

事实上，如果以市场经济中的企业竞争力高低作为判断“先进”和“落后”的尺度，规模大小、技术高低与企业竞争力并无必然联系。并不少见的情况是，规模较小、技术偏低，但适应市场需求的企业可以有很强的竞争力；相反，规模大、技术档次高的企业也可能陷入经营困境。过度消耗和污染既可能出现在小企业，也可能出现的中型和大型企业。正确的政策不应以规模大小和技术水平高低为尺度，而应以消耗、污染、安全、质量等标准为尺度。对各种企业应一视同仁，谁有问题就解决谁的问题。治理手段应当是鼓励达标者或“标内”者，限制或淘汰未达标者或“标外”者。在大小企业的关系上，应倡导在资源节约、环境保护“达标”的前提下以大带小，大小结合，共同发展。

（四）价格改革与社会承受力的关系

由于以往的资源环境价格扭曲主要表现为价格被人为压低，理顺价格关系在不少情况下会出现某种形式的涨价。社会的承受能力，特别是低收入阶层居民的承受能力，价格调整后对社会收入分配结构的影响，就成为价格改革时必须考虑的重要因素。推进价格改革，一方面要与宏观经济形势和政策相适应，避免或减少不利影响；另一方面，新价格机制设计时，对促进节能减排、缓解收入分配矛盾应更具针对性。如阶梯式价格，在保持消费者生活必需部分较低价格的基础上，提价主要针对超额消费部分，使之兼顾发挥价格积极作用和减缓对普通居民冲击的双重功能，比较适用于水、电、燃气等日常消费品。此外，给低收入阶层以直接补贴，也是缓解价格改革冲击的选择之一，其好处是“花钱买机制”。

（五）政府干预与市场机制的关系

资源环境领域的政府与市场关系较其他领域更为复杂。除了通常所说的二者之间关系的一般特征外，还有一些新的特征。值得关注的是近年来随着碳排放交易而发展起来的“配额-交易”（cap-trade）机制。其中，政府控制碳排放的总量，并以某种方式分配到不同的地区和企业，而地区和企业在完成配额过程中，可通过交易而使减排的社会成本最低化。这种政府控制总量、通过市场交易实现资源优化配置的思路，在治理资源环境其他方面问题时也可借鉴。例如，在消耗、污染不达标且产能过剩的行业，政府可以给出一个与原产能相等的“达标”产能配额，既可以由原企业增加节能减排投资改造原有设备，或新投资建设达标工厂而实现，也可以由原企业将产能配额指标卖给其他企业，由收购者通过改建或新建而实现。这样做的好处，是在实现产能控制、资源利用和环境保护目标的同时，可以保护原投资者的合理权益，优化配置企业资源。

国务院发展研究中心课题组

课题负责人：刘世锦

初稿讨论执笔：石耀东杨建龙周宏春

张永伟马名杰宣晓伟

吴振宇魏际刚许 伟

参加讨论：冯 飞张承惠张永生

作者：国务院发展研究中心课题组（刘世锦 统稿执笔）