统筹城乡发展的思路目标及路径

第一篇：统筹城乡发展的思路目标及路径

统筹城乡发展的思路目标及路径

发布时间：2011年12月05日 13:55

来源：学习时报作者：李延芝

统筹城乡发展、推进城乡经济社会发展一体化，是一项巨大的系统工程，其基本含义是打破现存的城乡二元结构，把城乡置于同一层面上进行科学谋划，优化城乡资源配置，促进城乡统一协调发展；其根本目的是消除城乡分割体制，建立社会主义市场经济体制下平等和谐的城乡关系；其根本途径是促进城乡生产力发展，以坚实的经济实力支撑和保障城乡全面协调发展。当前，应紧紧围绕国家“十二五”规划纲要的实施，科学谋划统筹城乡发展的工作思路，科学确立统筹城乡发展的目标任务，科学选择实现统筹城乡发展的推进路径，破解城乡二元结构，抓好城乡产业结构、收入分配格局、人力资源布局调整，努力推进城乡一体发展、协调发展、和谐发展。

正确把握统筹城乡发展的总体思路

坚持以中国特色社会主义理论体系指导统筹城乡发展，把实现工业化、城镇化、农业现代化作为基本目标，把建设社会主义新农村作为战略任务，把加快形成城乡经济社会发展一体化新格局作为根本要求，以建立健全以工促农、以城带乡长效机制为重要保障，坚持工业反哺农业、城市支持农村和多予少取放活方针，大力发展城乡经济，创新管理体制机制，完善强农惠农政策，调整收入分配格局，推进公共服务均等化，努力实现城乡统筹协调发展，切实让广大城乡居民平等参与现代化进程、共享改革发展成果。在统筹城乡发展中必须坚持解放和发展生产力，必须坚持统筹协调发展，必须坚持保障城乡居民合法权益，必须坚持党管统筹城乡工作。

科学制定统筹城乡发展的目标任务

按照党的十七大及十七届三中全会统筹城乡发展的总体部署，围绕国民经济社会发展“十二五”规划纲要确定的发展目标，紧密结合城乡发展实际，制定统筹城乡发展的目标任务。在统筹城乡发展上应围绕以下目标来推进：城乡经济社会发展一体化机制基本建立，城乡基本公共服务均等化明显推进，农村经济体制更加完善，城乡区域发展的协调性进一步增强，农村基本生活保障、基本医疗卫生保障制度逐步健全，农村社会管理体系比较完善，初步形成城乡经济社会发展一体化格局。

在统筹城乡发展、推进城乡经济社会发展一体化的进程中，坚持把“五个统筹”作为主要任务：即统筹土地利用和城乡规划，合理安排县域城镇建设；统筹城乡产业发展，优化农村产业结构；统筹城乡基础设施建设，全面提高财政保障农村公共事业水平；统筹城乡劳动就业，建立城乡统一的人力资源市场；统筹城乡社会管理，推动流动人口服务和管理体制机制创新。积极探索统筹城乡发展的有效途径

充分发挥政府职能，切实抓好统筹城乡发展战略的制定和实施。实践证明，坚持科学规划、有序实施是做好统筹城乡发展工作的重要前提。因此，应按照我国国民经济社会发展“十二五”规划纲要等重大战略部署和要求，紧密结合本地实际，科学制定统筹城乡发展战略规划，科学确定总体思路和目标任务，不断创新工作推进机制和措施办法，形成工作整体合力，切实提高统筹城乡发展的科学性和有效性。同时，认真抓好统筹城乡发展战略规划的组织实施，借鉴成都、重庆等地设立“统筹委”的做法，逐级设立统筹城乡发展的权威组织机构。注重加强对统筹城乡发展特点规律的研究，积极探索加强组织协调、政策指导和督促检查的途径办法，建立健全统筹城乡发展的推进落实机制。

优化城乡发展产业结构，推动城乡经济一体化发展。统筹城乡协调发展，必须紧紧抓住产业发展这个基础，加快转变农业发展方式，推进农业结构战略性调整，提高农业综合生产能力。坚持城乡产业的合理布局，不断增强县域综合经济实力，推进区域经济协调发展，努力构建产业联动、就业转移、教育互助、科技合作、卫生共享、人才交流、融资支持、扶贫开发新机制，形成一、二、三次产业城乡分工合理、区域特色鲜明、资源要素优势充分发挥的产业体系，实现优势互补、协调发展。坚持利益均沾、风险共担、农民自愿、因地制宜原则，选择适当的形式把农户和市场有机联系起来，形成“市场牵龙头、龙头带基地、基地联农户”的生产经营格局。积极引导龙头企业与农户建立合理的利益分配机制，逐步由契约联结、服务联结向资产、资本联结方向发展，形成更为紧密的利益联结机制。坚持用工业化的理念改造、提升传统农业，把农业作为工业生产的第一车间，遵循面向市场、发挥优势、注重品牌、规模经营的现代工业生产方式和专业化、区域化的要求，培育和发展具有较大规模和较强竞争力的优势产业基地，通过农业产业化带动城乡经济一体化发展。

积极调整收入分配格局，不断促进农民增收。围绕收入分配格局的调整，在财税、金融等方面加大对农业的支持力度，健全完善对县级财政的一般转移支付和农业补贴制度，逐步减少对流通环节的补贴，在重点粮食产区对农民使用先进技术等实行直补，不断增加农村专项扶助资金发放种类和数额。建立和完善农村金融服务体系，探索建立农村存款保险机制，创新适应县域经济融资要求的金融产品体系，不断拓宽农村融资渠道。健全完善农产品价格保护制度，健全粮食主产区投入和利益补偿机制，稳步提高重点粮食品种最低收购价，完善大宗农产品临时收储政策，提高生产经营水平和经济效益，促进农民收入持续较快增长。鼓励农民优化种养结构，因地制宜发展特色高效农业，加大农产品深加工力度，大力发展畜牧业和家庭养殖，巩固提高家庭经营收入。引导农村富余劳动力平稳有序外出务工，增加农民工就业机会，促进城乡劳动者平等就业，努力实现进城务工人员与城镇就业人员同工同酬，稳定增加农民工资性收入。

完善农村基础设施建设，加快推进社会主义新农村建设。围绕社会主义新农村建设，坚持因地制宜，突出地域和农村特色，科学编制乡镇村发展建设规划。抓好农村中心村镇建设，繁荣小城镇经济，提高小城镇的承载能力和发展后劲，使之成为统筹城乡发展的有效载体。抓好农村基础设施建设，加快大中型灌区、灌排泵站配套改造等农田水利建设，积极推进农村公路建设和道路危桥改造，切实加强农村新能源、邮政设施和信息基础设施建设。抓好农村环境综合整治，治理农药、化肥和农膜等面源污染，加强农村饮用水水源地保护、农村河道和水污染综合整治，严禁城市和工业污染向农村扩散。

深化体制机制制度改革，有效破解城乡“二元”结构。加快推进城乡经济社会发展一体化，关键在于深化改革。围绕解决城乡统筹发展的深层次问题，积极推进土地制度改革，积极推进农村集体建设用地市场化，逐步实现农村集体土地与国有土地“同地、同权、同价”进行出让、出租、转让、转租和抵押；积极推进财政体制改革，完善政府农业投入机制，调整财政支农资金使用方向，提高政府支农资金的使用效益，鼓励城市资本向农村有序流动，建立以城带乡、以工促农、工业反哺农业的机制；积极推进社会就业体系和工作机制改革，打破城乡、地区就业壁垒，形成跨地区、跨城乡的统一劳动力市场，扶持一批能够带动和促进农村剩余劳动力转移的就业服务机构、中介

组织，强化对农民的培训，走劳务输出产业化发展路子，实现劳动力资源优化配置；积极推进户籍制度改革，按照“降低门槛、放宽政策、简化手续”的原则，逐步取消农业和非农业户口性质划分，逐步根除依附于户籍以医疗、教育、就业、社会保障、住房等为依据划分公民等级的不合理政策，确保农民在身份转变后能真正享受国民待遇；积极推进农村住房和宅基地商品化制度改革，允许农村住房和宅基地在农村内部进行自由流转，转让和出租的流转收益归农户所有。

扩大农村需求，提高城乡居民生活水平。围绕扩大农村需求，进一步完善商品流通网络，深入开展“万村千乡市场工程”建设，加大对农产品批发市场建设的投入，建立健全农产品市场信息网络，开发适合农民消费商品，大力发展连锁经营等现代流通方式，形成以城区店为龙头、乡镇店为骨干、村级店为基础连锁经营网络，不断改善农村消费环境。加大农村义务教育和卫生的投入，推进义务教育均衡发展，改善农村中小学办学条件；加强县级医疗机构基础设施建设和乡村、社区卫生服务机构标准化、规范化建设，加强疾病预防控制、卫生监督、妇幼保健、精神卫生等基本公共卫生服务，加快建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，逐步实现公共卫生服务均等化。健全城乡社会保障体系，构建农村包括基本养老保险、医疗保险和最低生活保障在内的三道社会保障线，让农民老有所养、病有所医和贫有所济。加快建立城乡统筹的政府管理体系，完善政府公共服务职能，加强社会管理，促进社会公平，不断满足城乡社会成员基本的公共需求。

（作者系中共黑龙江省委常委、省纪委书记）

第二篇：统筹城乡发展的实现路径

统筹城乡发展的实现路径

作者 舒国增

2013-05-22 05:58:00来源：2013年05月17日 11:15 经济日报

党的十八大强调，要加大统筹城乡发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣。这为浙江当前和今后一个时期发展指明了方向。根据浙江新的发展阶段特征，要全面推进农业现代化、改善农村生活条件、推动农民融入城镇，举全省之力持之以恒强化农业、惠及农村、富裕农民，推动统筹城乡发展一体化跃上新台阶。

发展高效生态农业

当前和今后一个时期，农业发展正处在高投入、高成本、高风险的阶段，人多地少水缺的矛盾加剧，农产品需求总量刚性增长，消费结构快速升级，这既给我们带来巨大压力和挑战，也带来诸多机遇。在浙江，农业占GDP的比重虽然已经不足5%，但农业的基础地位只能巩固不能削弱，而且，也有条件和能力在农业现代化方面先行一步、走在前列。

首先，健全现代农业产业体系是推进农业现代化的重要抓手。推进农业产业化，保障农产品有效供给，必须放在城镇化的大背景下来谋划。虽然城市居民比农民的口粮消费要低，但其他消费的农产品，如新鲜蔬菜、食用植物油、肉类等，城市居民都明显高于农民。随着城镇化快速推进，对农产品的需求会有更大涨幅。可以说，如果没有农业现代化的支撑，城镇化也是不可持续的。特别是在优质耕地减少、降水分布不均、自然灾害频仍等资源约束不断加剧的情况下，用较少的耕地供养较多的城市人口，必须始终坚持生态高效的农业发展方向，不断满足群众多层次、多样化的农产品消费需求。要加强粮食生产功能区和现代农业园区建设，在稳定粮食生产的基础上，大力推进地方特色产品开发，加快培育一批区域化产业带、产业群，有效保障“米袋子”、“菜篮子”供应。以农产品质量安全标准为重点，逐步健全农业标准体系，加快发展无公害农产品、绿色食品、有机农产品和地理标志农产品，完善农产品质量安全风险评估、产地准出、市场准入、质量追溯等制度，坚决治理“餐桌污染”。延伸农业产业链，推进产加销各环节紧密对接，提高农产品精深加工水平，鼓励发展新型农产品流通业态，努力提高

农业附加值。顺应更多城市居民向往大自然、渴望体验田园生活的需要，积极拓展农业的生活、生态和文化等功能，加快发展休闲观光农业、农家乐等产业，培育创意农业和农业文化产品，推动农业各产业融合发展。

其次，构建新型农业经营体系是推进农业现代化的重要任务。从当前浙江农业发展来看，必须在尊重和保障农户生产经营主体地位的基础上，从以下几个方面着力构建新型农业经营体系：一是提高农户集约经营水平。要顺应新的发展形势，积极扶持专业大户和家庭农场，鼓励支持承包土地向专业大户和家庭农场流转。要大力培养新型职业农民，着力加强农业职业教育和职业培训，特别是要引导和鼓励既懂得农业生产技能、又有工商企业从业经验的农村种植养殖能手，回农村从事大户经营和兴办家庭农场。二是发展新型农民合作组织。用完善的社会化服务体系来解决一家一户办不了、办不好、办起来不经济的事情。浙江是农民专业合作社发展较早的省份，今后还要进一步提升农民专业合作社发展水平，发挥农民专业合作社在组织农民、服务农民、引导农民方面的重要作用，实行统一生产管理、统一技术标准、统一产品质量、统一包装、统一品牌、统一销售，发展加工、流通服务业，确保农民加入合作社种得更好、卖得更好。三是培育壮大农业产业化龙头企业。支持龙头企业做强做大，推动龙头企业与农民专业合作社、农户合作，建立以订单、合同等为纽带的紧密型利益联结机制，让农民更多分享加工销售收益。要引导和鼓励工商资本、民间资本到农村去为农民在农业的产前、产中和产后各环节提供社会化服务。

此外，发展适度规模经营也是推进农业现代化的现实途径。

改善农村生活条件

我国特有的国情，决定了城镇化必须在城乡协调发展、农村环境不断改善的条件下推进，特别是应从以下几方面着手，努力缩小城乡发展差距。

其一，优化农村居住生态环境。农村是农业人口生产生活的聚居区。越是发展现代农业，越要把村庄建设好。必须牢固树立城乡统筹发展的理念，加大公共财政对农村基础设施建设的覆盖力度，大力推动城市基础设施向农村延伸，完善农村的交通、供电、供水、信息、沼气等基础设施，切实提高农村的基础设施承载力。在推进新农村建设中，特别要注意处理好几个关系：一是拆与建的关系。要加大村庄整治力度，科学规划村庄建设，深入推进农村危旧房改造，着力提高

农村建房水平，延长农民房屋使用周期，使村庄建设走出大拆大建的误区。二是聚与散的关系。村庄衰落与归并有一个自然演进过程。要科学安排村庄空间布局，循序渐进，稳步实施，注重方便农民生产生活，保持乡村功能和特色。农村居民点迁建和村庄撤并，必须充分尊重农民意愿，遵循客观规律。对于一些交通不便的高山远山村庄、自然形态已经消失的城市近郊区村庄、村民已经自然迁移的空心村庄等，应结合下山脱贫、中心村建设等，加大政策支持力度，引导农民适度集中居住，以节约集约利用土地资源、改善农民居住环境。三是人与自然的关系。要深入推进“美丽乡村”建设，大力加强农村生态建设、环境保护和综合整治，逐步实行农村垃圾、污水集中处理，抓好农村河道、水环境综合整治和土壤环境治理，推进生态退耕、宅基地复垦，让农民生活在青山绿水之中。要加大历史文化村落保护力度，延续好人与自然和谐的空间格局与历史脉络。

其二，提高农村公共服务水平。农村与城市相比，最大的差距是公共服务的缺失。近年来，浙江省虽然不断加大对农村发展的支持力度，但城乡公共服务差距依然较大。各级政府是公共产品的主要提供者，必须把提高农村公共服务水平摆在更加突出的位置，大力发展农村教育、卫生、文化等社会事业，完善包括养老、医疗、低保、优抚等在内的农村社会保障体系，让农民真正得到实惠。一是要守住底线、逐步并轨。守住底线，就是满足广大农民群众最基本的生活要求，切实做到学有所教、病有所医、老有所养、住有所居。逐步并轨，就是坚持尽力而为、量力而行，根据经济发展水平和财力可承受程度，逐步整合城乡养老保险、医疗保险、最低生活保障等制度，待条件成熟时，实行城乡统一的社会保障体系。二是要规则公平、机会均等。具体到城乡关系上，就是要确保农村居民都能够与城市居民平等地享有接受教育、参与市场竞争和社会生活的权利。三是要多方参与、多级联动。充分调动方方面面积极性，引导和鼓励社会资源向农村倾斜，力求在某些领域、某些地方先行突破，再逐步向更大范围和更高水平推进。应根据各地经济发展水平不平衡的客观现实，从一个县域或市域范围抓起，从解决农村居民需求最迫切的事情抓起，积极稳妥推进城乡公共服务均等化；根据农村地处偏僻、农民办事不便的实际问题，全面加强村级便民服务中心建设，促进服务网络向农村基层延伸，形成完善的省、市、县、乡、村五级公共服务体系。

其三，完善农村社会治理机制。当前，农村经济社会结构、城乡利益格局、农民思想观念等正在发生深刻变化，必须深入研究农村社会治理规律，把加强农村社会治理同满足农民多样化的生活需要结合起来，同推进基层民主建设结合起

来，同加强党的执政能力建设结合起来，着力构建规范有序、充满活力的农村社会治理机制。

推动农民融入城镇

城镇化的核心是人的城镇化。如何使在城外的农民进入城市、让进了城的农民真正融入城市，是下阶段统筹城乡发展面临的一个重大现实问题。

其一，稳步推进农业转移人口就地市民化。浙江目前农业从业人员比重不到15%，有三分之二的农村劳动力转移到二三产业，但这些转移农民大多数还是“两栖”人口，离土不离乡，进厂不进城，工作在城里，生活在农村。浙江实行的是省管县财政体制，社会保障、公共服务基本以县为单位提供，对县域范围内农业转移人口就地市民化，地方财力能够承受的县（市）可探索推行，把推进户籍制度改革同教育体制改革、医疗卫生体制改革、社会保障体系建设等结合起来，力求在消除城乡二元体制方面取得实质性突破。现阶段，一方面要加快发展教育、卫生、文化、体育等社会事业，根据农业转移人口就地市民化的规模和趋势，科学规划建设各类公共设施，努力提高城市承载力，解决城市公共资源供不应求问题；另一方面，要突破城乡社保二元体制的刚性障碍，逐步提高农村在养老、医疗等方面的社会保障水平，努力与城市社保体系接轨并最终实现并轨。只要在保持农业转移人口现有利益不变的前提下，削平城乡社会福利待遇落差，剔除基于农业人口和非农业人口户籍关系的身份认定方式，户籍制度改革问题自然迎刃而解，农业转移人口就地市民化必然明显加快、取得实效。

其二，探索推进外来农民工市民化。跨地区、跨省际流动的农民工市民化问题，面临的情况更复杂，解决起来的难度也更大。浙江是农民工的主要输入地之

一。农民工市民化最基本的要做四件事：就业、住房、社保、子女教育，这都需要当地政府巨大的资金投入。经研究测算，包括各类社保投入、公共服务投入、住房保障投入等，一个农民工融入城市，政府大概要花8万至10万元。若以这个数目仅乘以当前省外流入的1100多万外来流动人口，则全省各级政府投入至少1万亿元，相当于全省年经济总量的30%，年财政总收入的近两倍。应该说，要想在较短的时间内解决外来农民工市民化问题并不现实。必须坚持从实际出发，采取渐进式思路，分类实施，探索推进。特别是要重视解决农民工的现实生活问题。虽然目前不具备大规模推进农民工市民化的条件，但要力所能及帮助他

们解决生活中的实际困难，为他们多办实事、多办好事，让这些既进不了城市、又不想回农村的新生代农民工能切实感受到城市的温暖。

（作者系浙江省委副秘书长、省委政策研究室主任）

第三篇：城乡统筹发展

关于社会管理的思维创新与路径

社会管理与群众利益有着内在的相关性，要从根本上解决公权力与群众的关系。“党建统领、社会协同”其内在的机理是处理好预算跟服务的关系，社会管理格局中的四大要素问题在于其结构关系，新时期的党群关系要处理好党委与公众的关系、党委与政府的关系，在加强社会管理中，党的各级组织要贯彻群众路线，客服官僚主义，发挥统领和协调各方利益的作用。要矫正各级权力的滥用，防止社会过渡分化，新时期的社会管理要重视公众参与的新特点，正视社会组织在社会管理中的地位与作用包括参与政府动员与维护群众利益方面的功能，通过培育自主性的社会组织，整合人民群众的根本利益，对于加强社会自治和进一步密切党群关系具有推动作用。

改革开放30多年来，中国社会的发展取得巨大成就，但急剧的社会转型也给社会管理带来了诸多的社会矛盾和社会问题。为此，在多元的社会治理格局中，需要培育社会力量，以巩固党的执政地位，构建和谐社会。在社会管理创新的具体路径上，一方面需要在观念上进行创新，在机构设置等方面进行顶层设计，另一方面需要了解社会需求，加强社会管理的主题能力建设。同时，需要在组织、体制、机制上为社会管理创新提供保障。

改善党群关系与社会管理创新密切关联，当前社会结构变化与社会规范、价值变迁在进一步催促社会管理加速，时空压缩使得中国用30年的时间走过西方国家300年的发展，在正面发展效应的同时也不可避免的带来诸多社会矛盾等负面效应。当单个或是局部是正确的要素合成后可能是错误的结果，合成腐败即是一类，当前各地贫乏的群体性事件即是集体无意识的多重叠加，因此需要加以重视研究，通过改善新时期党群关系加强社会管理创新。

第四篇：统筹城乡发展

申论热点：统筹城乡发展

【背景链接】

2010年中央一号文件指出，当前，农业农村进入历史上最好的发展时期之一，但是城乡发展不平衡仍是我国现代化建设面临的突出问题。衡量城乡统筹发展的成效，关键要看农业基础是否不断加强，国民收入分配是否真正向农村倾斜，公共事业发展的重点是否切实向农村倾斜，改善民生的举措是否更多惠及农民。归根结底，要看立足点是否真正放在加强“三农”上。决不能以牺牲农业农村为代价推进工业化城镇化，决不能借统筹城乡之名削弱农业农村、损害农民利益。

【标准表述】

统筹城乡发展，夯实农业基础，要立足当前，着眼长远，明确方向，突出重点，在关键环节上花气力、下功夫。

继续加大对农业农村的投入力度。总量持续增加，比例稳步提高。稳定发展粮食生产的政策信号不能变、支持不能减。完善农业补贴制度，调动农民务农种粮和地方重农抓粮的积极性。加强和改进农产品市场调控，保持价格合理水平。

不断增强农业发展支撑能力。抓好农田水利基础设施和高标准农田建设，提高农业科技创新和推广能力，健全农业社会化服务体系，提升农业机械装备水平，健全农产品市场体系，促进农业综合生产能力再上新台阶。

加快改善农村民生。将政府的公共资源更多地投向农村，引导资金、技术、人才、管理等要素向农村聚集，千方百计促进农民多渠道就业，加快解决农村发展最急需、农民要求最迫切的饮水、用电、教育、医疗等问题，提高农村社会保障水平，加大扶贫开发力度。促进城乡基本公共服务均等化。

坚定不移深化农村改革。更加注重城乡联动、协调推进，更加注重制度建设。稳定和完善农村基本经营制度，有序推进农村土地管理制度改革，加快农村金融改革步伐，继续深化农村综合改革。当前和今后一个时期，要把积极稳妥推进城镇化，促进农民工融入城镇、有序转变为城镇居民，作为城乡改革联动的突破口。

第五篇：关于统筹城乡发展

统筹城乡发展是科学发展观中五个统筹（统筹区域发展;要统筹城乡发展;要统筹经济社会发展;要统筹人和自然和谐发展;要统筹国内发展与对外开放。）其中的一项内容。就是要更加注重农村的发展，解决好“三农”问题，坚决贯彻工业反哺农业、城市支持农村的方针，逐步改变城乡二元经济结构，逐步缩小城乡发展差距，实现农村经济社会全面发展，实行以城带乡、以工促农、城乡互动、协调发展，实现农业和农村经济的可持续发展。

党的十六大提出，“统筹城乡经济社会发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康社会的重大任务”。这是党中央根据新世纪我国经济社会发展的时代特征和主要矛盾，致力于突破城乡二元结构，破解“三农”难题，全面建设小康社会所作出的重大战略决策。要落实这一战略决策，必须从战略高度考察其时代背景和重大意义，明确其战略思路和主要内容，给出其战略重点与对策建议。

一、统筹城乡发展的时代背景与战略意义

1、从目前我国经济发展的阶段看，已具备统筹城乡发展的现实条件

城乡关系一般是与工业化进程密切相关的。工业化通常经过三个阶段，即依靠农业积累建立工业化基础的初期阶段，工农业协调发展的中期阶段，以及工业支持农业发展的实现阶段.工业化进入中期阶段后，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，经济增长的动力机制主要来自非农产业，不再需要从农业吸纳资本等要素。农业应获得与工业平等发展的机会与权利，并逐步成为接受“补助”、“补偿”的部门。这个阶段就是二元经济结构向一元经济结构转换过渡，工农、城乡关系开始改善由城乡分割走向城乡协调发展的关键阶段。有关统计指标显示，目前我国已进入工业化中期阶段。未来二十年，如果发展战略和政策选择得当，工业化和城镇化的快速发展将为解决中国“三农”问题提供难得的机遇；如果继续将农民排斥在工业化和城镇化进程之外，中国经济的结构性矛盾将更加突出化和尖锐化，也会使解决“三农”问题的难度陡然增大。因此，在这一关键时期，党中央、国务院提出统筹城乡发展，既与这一阶段我国城乡关系的基本特征相适应，又具有重要的战略意义。

2、从我国解决“三农”问题的思路看，必须统筹城乡经济社会发展

长期以来，我国政府一直重视“三农”问题，党的十一届三中全会就提出了我们党对待农民的基本准则：要在经济上保障农民的物质利益，要在政治上尊重农民的民主权利。改革以来各级政府致力于农村改革和社会发展，但目前中国城乡差距仍过分悬殊和不断扩大，“三农”问题依然是制约中国全面建设小康、实现现代化的难题。主要原因是，过去解决“三农”问题的思路更多地注重于在农村内部考虑农业、农村和农民问题。这种思路的根本缺陷是割裂了农业、农村、农民问题与社会其他单元的有机关联，把“三农”问题作为一个孤立的系统单独加以研究，因而实现不了农业与工业、农村与城市、农民与市民之间的良性转换与互动。“三农”问题表面上看是农村问题，实际上这一问题的解决，不能单靠农村自身，必须在城市与农村的互动中逐步解决，可以说没有城市的积极参与和支持，农民的小康难以顺利实现。只有按照党的十六大提出的统筹城乡发展的战略思路，创新城乡发展战略，才能有效解决“三农问题”，加速全面小康社会的建设步伐。因此，党中央国务院提出要用统筹城乡发展的思路和战略解决中国的农业、农村和农民问题，就是要在发展战略、经济体制、政策措施和工作机制上有一个大的转变：跳出“就三农论三农，就三农抓三农”、“以农言农”的传统思路，统筹考虑工业和农业、城市和农村，通过城乡资源共享、人力互助、市场互动、产业互补，通过城市带动农村、工业带动农业，建立城乡互动、良性循环、共同发展的一体化体制。统筹城乡发展是解决我国“三农”问题的总体思路和战略选择，是加快我国农村全面建设小康社会步伐的重大战略举措。

二、统筹城乡发展的战略思路与主要内容

统筹城乡经济社会发展，是相对于城乡分割的“二元经济社会结构”而言的，它要求把农村经济与社会发展纳入整个国民经济与社会发展全局之中进行通盘筹划，综合考虑，以城乡经济社会一体化发展为最终目标，统筹城乡物质文明、政治文明、精神文明和生态环境建设，统筹解决城市和农村经济社会发展中出现的各种问题，打破城乡界线，优化资源配置，把解决好“三农”问题放在优先位置，更多地关注农村，关心农民，支持农业，实现城乡共同繁荣。统筹城乡经济社会发展的实质是给城乡居民平等的发展机会，通过城乡布局规划、政策调整、国民收入分配等手段，促进城乡各种资源要素的合理流动和优化配置，不断增强城市对农村的带动作用和农村对城市的促进作用，缩小城乡差距、工农差距和地区差距，使城乡经济社会实现均衡、持续、协调发展，促进城乡分割的传统“二元经济社会结构”向城乡一体化的现代“一元经济社会结构”转变。统筹城乡发展，需要观念、机制和体制的诸多变革，是一个长期、艰巨而又复杂的系统工程。

1、统筹城乡发展的战略思路

统筹城乡发展的基本思路和战略目标，就是要通过积极促进城乡产业结构调整、人力资源配置和金融资源配置的优化、经济社会协调发展等，既充分发挥城市对农村的带动作用，又充分发挥农村对城市的促进作用，逐步形成以市场机制为基础、城乡之间全方位自主自由交流与平等互利合作、有利于改变城乡二元经济结构的体制和机制，实现工业与农业、城市与农村发展良性互动，通过文化、人员、信息交流，经济、教育与科技合作，把城市现代文明输入农村，从而加快城乡一体化发展，加快“三农”问题的解决，推动我国全面建设小康社会的历史进程。

在如何通过统筹城乡发展，解决好“三农”问题上，目前从上到下已形成共识，达成了明确的战略思路：那就是必须跳出“三农”抓“三农”，把“三农”问题放在全面建设小康社会和实现工业化与城市化的战略布局中统筹考虑，通过工业化、城市化与“三农”的充分互动加以解决。“城里人”要关心“乡下人”，城市要帮扶农村，工业要反哺农业，应当是统筹城乡经济社会发展的题中应有之义。无论从我国的产业结构、城乡结构、就业结构来分析，我们都不难得出结论，新阶段农业的问题需要工业参与解决，农村的问题需要城市参与解决，农民问题很大程度上要靠劳动力转移来解决。

2、统筹城乡发展的主要内容

统筹城乡发展的内涵不仅仅指经济范畴，它包括城乡经济与社会发展中的物质文明、政治文明和精神文明建设三个方面都要实现城乡统筹。在经济上应把农民致富与转移农民、减少农民结合起来，长富于民，藏富于民，实现农民“有其利”；在政治上应把善待农民与尊重农民、组织农民结合起来，给农民国民待遇，让农民当家作主，实现农民“有其权”；在思想文化上应把教育农民与转变农民

观念、提高农民素质结合起来，弘扬勤劳、善良、讲修养的传统美德，增强民主、科学、讲公德的现代文明意识，实现农民“有其教”。具体说来，统筹城乡发展的内容主要包括以下几个方面：

一是统筹城乡规划建设。即改变目前城乡规划分割、建设分治的状况，把城乡经济社会发展统一纳入政府宏观规划，协调城乡发展，促进城乡联动，实现共同繁荣。根据经济社会发展趋势，统一编制城乡规划，促进城镇有序发展，农民梯度转移。主要包括：统筹城乡产业发展规划，科学确定产业发展布局；统筹城乡用地规划，合理布局建设、住宅、农业与生态用地；统筹城乡基础设施建设规划，构建完善的基础设施网络体系。尤其要在农村地区缺乏基础设施建设资金的情况下，政府要调动和引导各方面的力量着力加强对农村道路、交通运输、电力、电信、商业网点设施等基础设施的投入，使乡村联系城市的硬件设施得到尽快改善。优先发展社会共享型基础设施，扩大基础设施的服务范围、服务领域和受益对象，让农民也能分享城市基础设施。

二是统筹城乡产业发展。以工业化支撑城市化，以城市化提升工业化，加快工业化和城市化进程，促进农村劳动力向二三产业转移，农村人口向城镇集聚。建立以城带乡、以工促农的发展机制，加快现代农业和现代农村建设，促进农村工业向城镇工业园区集中，促进农村人口向城镇集中，促进土地向规模农户集中，促进城市基础设施向农村延伸，促进城市社会服务事业向农村覆盖，促进城市文明向农村辐射，提升农村经济社会发展的水平。

三是统筹城乡管理制度。突破城乡二元经济社会结构，纠正体制上和政策上的城市偏向，消除计划经济体制的残留影响，保护农民利益，建立城乡一体的劳动力就业制度、户籍管理制度、教育制度、土地征用制度、社会保障制度等，给农村居民平等的发展机会、完整的财产权利和自由的发展空间，遵循市场经济规律和社会发展规律，促进城乡要素自由流动和资源优化配置。

四是统筹城乡收入分配。根据经济社会发展阶段的变化，调整国民收入分配结构，改变国民收入分配中的城市偏向，进一步完善农村税费改革，降低农业税负，创造条件尽快取消农业税，加大对“三农”的财政支持力度，加快农村公益事业建设，建立城乡一体的财政支出体制，将农村交通、环保、生态等公益性基础设施建设都列入政府财政支出范围。

三、统筹城乡发展的战略重点与对策建议

1、统筹城乡发展首先要转变观念，抓好落实

农民处于末等公民地位是农业和农村不景气的深层根源。还农民一个平等的社会地位、解决农民“国民待遇”问题，是解决“三农”问题的关键所在。长期形成的城乡二元经济结构背景，对很多人的思维方式产生了重要影响，有些人自觉不自觉地认为，中国这么大的地域中，到处都搞得比较漂亮，所有人都过上富裕生活在短时间内是做不到的。所以自觉不自觉地考虑到，首先要满足城市，然后满足农村。不改变这样的观念，就无法真正实现统筹城乡发展。只有各级政府和城市市民彻底转变长期以来形成的不正确的观念，真情关爱农民，真诚对待农民，真心帮助农民，建立城市反哺农村、工业反哺农业的投入机制，才能真正实现统筹城乡经济社会的发展。尤其是作为城乡统筹的主体的各级党委和政府要率先带头转变观念，树立以民生为本的新的发展观和政绩观，把改善民生作为发展的第一要义，把增加城乡居民收入、提高生活质量和健康水平、改善生态环境作

为最重要的政绩，把增进最广大群众的物质利益、政治利益和文化利益作为经济发展的根本出发点和落脚点。

统筹城乡发展是科学发展观的核心和重点，因为没有统筹城乡发展，也就谈不上“统筹区域发展”，“统筹人与自然和谐发展”、“统筹国内发展和对外开放”也就失去了应有的基础。目前在树立科学发展观上，思想已基本统一，关键是抓好落实。科学发展观能否有效落实，在很大程度上取决于科学政绩观能否确立。树立正确政绩观的关键是建立科学合理的政绩考核机制。其考核内容应当遵循科学发展观的要求，作新的调整和补充。其重要内容要把各级政府统筹城乡发展的做法和解决“三农”问题的业绩作为重要指标，加大这方面的权重，考核中要多倾听农民和民工的建议和心声。

2、统筹城乡发展要注意以“三化”带“三农”

总结我国改革开放和现代化建设的实践经验，城乡统筹解决“三农”问题应“三化”并举，以“三化”带“三农”：即以工业化带动农民收入提高，以城镇化带动农村劳动力转移，以农业产业化带动农业经济效益增长。这是近几年我国解决“三农”实践经验的集中概括，也是我们调整发展战略的重要实践依据。农村工业化、城镇化和农业产业化是辩证的统一体。工业化居于主导地位，是城镇化和产业化的核心，只有通过工业化才能逐步“化”传统农业为现代农业、“化”农业社会为工业社会、“化”农民为市民；城镇化是工业化和产业化进一步扩张的载体，可以通过城镇的要素聚集促进工业化和产业化的发展；农业产业化有利于农村土地集中和农村劳动力转移，是城镇化和工业化的前提和基础。其中，最为关键的是农业经营企业化。企业化寓于产业化之中，贯穿于农业产业化的全过程。为推进农业企业化，要下大力气培育农业龙头企业，用市场牵龙头，龙头带基地，基地连农户，形成“企业＋基地＋农户”、“专业协会＋农户”等多种运行模式。今后不管是哪种所有制和经营形式的龙头企业，只要能带动农户，与农民建立起合理的利益联结机制，给农民带来实惠，政府都要在财政、税收、金融等方面一视同仁地给予支持。

3、统筹城乡发展要把统筹城乡教育作为首要工程

城乡差别大、农民增收难的根子，集中体现在教育、医疗、养老上。农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性作用，农村教育质量的高低，关系到农村各类人才培养和整个教育事业的发展，关系到农村经济社会的进步。因此，抓好农村教育工作是解决“三农”问题的基础工程和希望工程。当前农村教育中存在的问题主要表现在：农村教育发展相对薄弱，难以实现均衡发展和高水平、高质量提高；农村初中生辍学现象仍然存在，受校舍、师资及学生就学愿望的制约，高中段教育实现全面普及面临困难，城乡之间、校际之间不平衡现象有继续拉大的趋势；税费改革之后，义务教育经费投入保障机制尚未建立，与发展现代化教育的需求不相适应，学校正常运转受到影响，农村教师工资发放标准不统一，来源不稳定；农村教育办学思想和方法落后等。因此，要统筹城乡教育发展，就必须从实践“三个代表”和全面建设小康社会的战略高度出发，将农村教育工作作为整个农村工作的重中之重，努力打破与城乡经济二元结构相伴随的城乡教育差距，优先发展农村教育。

一是努力完善农村义务教育发展保障机制，增加农村教育投入。为确保税费改革后农村义务教育的投入，青岛市的做法是与县区政府签订《保障农村义务教育经费投入责任书》，将高标准、高质量实施九年义务教育纳入区县领导任期责任目标和责任目标，对工资发放、公用经费增长、学校布局调整、危房改造

等提出具体的目标要求。针对农村学校规模小、布局不合理、校际差距较大等问题，以乡镇为单位，重新规划农村乡镇中小学布局，实施农村小学、初中标准化、规范化建设工程，促进县域内义务教育的均衡发展。全面推行农村义务教育“以县为主”的管理体制改革，镇初中、小学校长的选拔、任命以及教师的聘任、调配交流等实行区市教体局统一管理，建立教师工资按照区市统一标准发放制度。二是加强对农村教育的支持力度，打造城乡教育发展共同体。首先是建立城乡学校帮扶制度。城市政府教育主管部门可以组织市区的学校与农村学校签订结对帮扶协议，通过教师定期交流培训、联合举办教研活动、经济支持等形式，实现理念共享、成果共享、利益共享。其次是完善流动人口子女和残疾儿童少年就学保障办法，使农民工子女享受义务教育的权利。在城市的中小学取消外来务工人员子女借读费等额外收费项目，使其享受与城市孩子相同的录取条件、收费项目；对义务教育阶段学校残疾儿童少年全部实施免费教育，免费项目包括杂费、住宿费和教科书费。流动人口子女、残疾儿童少年教育所需经费按管理权限分别由市、区级财政负担；第三是对农村家庭经济困难学生实行就读资助。县区政府要按有关规定设立专项资金，确保农村学生不因家庭经济困难而失学。

三是加强对农村劳动力的职业技能培训，提高农民就业能力。要根据市场和企业的需求，按照不同行业、不同工种对从业人员基本技能的要求，安排培训内容，实行定向培训，提高培训的针对性和适用性。要调动社会各方面参与农民职业技能培训的积极性，鼓励各类教育培训机构、用人单位开展对农民的职业技能培训。各级财政都要安排专门用于农民职业技能培训的资金。为提高培训资金的使用效率和培训效果，应由农民自主选择培训机构、培训内容和培训时间，政府对接受培训的农民给予一定的补贴和资助。

4、统筹城乡发展要把统筹城乡社会保障作为突破口

小康不小康，关键看保障。目前农村公共卫生和预防保健工作薄弱，广大农民缺乏基本医疗保障，农民看不起病、因病致残、因病返贫的问题在贫困地区十分突出。中国城乡社会保障制度处于分割状态。在国家财政的支出中，只有少数用于农村社会救济；在农民养老保险和医疗保险上，国家基本没有承担责任。农村目前除养老保险和医疗保险在小范围进行改革试点以外，其他社会保障项目基本上没有建立起来。政府只有帮助农村地区建立起与城市统一的社会保障制度，从而把农民从土地上解放出来，把土地从对农民的社会保障功能中解放出来，城乡统筹发展才有基本的制度基础。因此，完善农村社会保障，促进农民土地保障转向社会保障，是统筹城乡社会保障的重中之重，是保持农村社会稳定的“稳压器”。

完善农村社会保障制度的总体思路是：坚持城乡一体化的政策导向，坚持分阶段、逐步完善、地区差异的原则，加大政府对农村社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡社会保障水平的差距，最终建立城乡一体化的社会保障体系。农村的社会保障制度应从条件已基本成熟的经济发达地区，逐步推广到全国；先在农村建立最低生活保障和农村合作医疗制度，再逐步建立养老保险。其主要内容有：健全被征地农民社会养老制度，减少和消除“种田无地，就业无岗，低保无份”的“三无”阶层的产生，政府应从财政和土地出让金中安排一定比例，通过“以土地换保障”的形式建立农村养老保险基金；逐步提高养老保障水平，稳步推进城镇社保向农民覆盖，最终实现与城镇社保接轨；健全农村最低生活保障制度，逐步形成与城镇低保水平的合理比例关系；稳步建立以大病医疗统筹为主的农村新型合作医疗制度。

5、统筹城乡发展要把农村剩余劳动力的转移作为解决“三农”问题的切入点

只有减少农民，才能富裕农民，“减少农民” 是解决三农问题的根本出路。世界各国经济发展的一个最基本特征是：随着经济的发展，农业在GDP中比重越来越低。只有农村人口也同步降低，整个国民经济的发展才能进入良性的循环状态。否则，农业人口不减少，大多数的人口只能创造和占有越来越少的财富，是难以富起来的。因此，农村剩余劳动力的适时转移与充分就业，是实现农业现代化、促进经济长期繁荣的必要前提。

首先，农村劳动力转移可以为农业生产带来巨大效益。农村劳动力转移到非农产业，一方面可以增加从事农业劳动力的资源占有，为农业走规模经营之路奠定基础；另一方面可以使农副产品生产者与消费者的比例发生逆转，在农业生产效益、市场需求不变的情况下，能使农副产品生产者获得成倍的效益。其次，农村劳动力转移可以促进农村经济与社会发展。其更大的作用在于潜移默化地改变着农村劳动力的观念和意识，使城市中的先进思想和文明生活方式在农村广泛传播；同时市场信息、先进的生产技术和管理经验能够迅速在农村扩散，从而促进农村经济与社会的发展。第三，劳动力转移是农民增收的主要动力。地区之间、城乡之间、产业之间的收入差别是造成劳动力转移的主要原因。从近几年山东省农村劳动力转移与农民收入的关系看，农村劳动力转移已成为农民增收的主要途径。据统计，劳动者报酬增加额占农民人均纯收入增加额的比重，2000～2002年依次为54.2%、79.2%和60.9%。可见，劳动者报酬收入已成为农民增收的主要来源。由此看出，农村劳动力转移对于“三农”问题，能够取得多重效果，可以加速农业发展、繁荣农村经济、增加农民收入，对全面建设农村小康社会将起到非常关键的作用。

如何采取有效措施，加速农村劳动力转移，是值得研究和关注的问题。当前，各级政府应当注意加强对农村富余劳动力转移的协调和指导，维护农民进城务工就业的合法权益。2004年中央1号文件确立了公正对待农民工，让进城农民融入城市的完整政策框架。当前，必须解决的政策问题有：取消针对农民工进城就业的各种准入限制，实行一视同仁、平等竞争；取消专门面向外出就业民工的就业证卡，简化农民外出就业手续，实行暂住申报制度；清理整顿对外出或外来务工人员的乱收费，输入地政府必须将对外来人口的管理费用纳入财政预算中，不能变相向企业或个人转嫁负担；建立并完善保障进城务工就业农民子女义务教育的工作制度和经费筹措保障机制，保障农民工子女享受义务教育的权利；在公共卫生领域给民工市民待遇；把农民进城务工纳入《劳动法》实施范围，规范企业用工制度，做好将农民工纳入工伤保险范围的工作，保障劳动者合法权益；将农民工的培训纳入各级公共财政的支持范围，按照中央１号文件的要求，做好农民职业技能培训工作；让农民能充分享受自由进城和自由迁移的权利并妥善解决城市农民工的社会保障问题。