京城乡一体化进入深水区将扩大集体用地流转试点(2014.2.17)

第一篇：京城乡一体化进入深水区将扩大集体用地流转试点(2014.2.17)

京城乡一体化进入“深水区” 将扩大集体用地流转试点

作为特大型城市，北京一直将加快推进城乡一体化作为建设具有中国特色世界城市的发力点之一。2月12日，北京召开市委常委会，再次研究全面深化改革加快推进城乡发展一体化等工作。会议强调，“以提高农村资源要素的配置效率为导向，深入推进‘新三起来’”。破解城乡二元结构、优化资源配置、促进城乡互动、加强乡镇统筹、盘活存量、扎实稳妥推进农村土地有序流转……今年北京的城乡一体化将进入“深水区。

通州台湖今年计划出让约315万平方米土地

实施统筹利用农村集体建设用地试点工作，是破解首都城乡一体化建设难题、推进城乡一体化发展的重要举措。

台湖镇是北京市“乡镇统筹利用村集体建设用地试点”。该镇一直在探索统筹利用好农村集体建设用地，进一步实现产业升级、农民增收和环境改善。

台湖镇位于北京市东南部、通州区西南部。全镇共辖46个行政村，镇域面积81.5平方公里。目前台湖镇有三个产业发展平台，已建成的中关村光机电一体化产业基地、星湖工业园区和正在开发的环渤海高端总部基地，共占地28平方公里。

据了解，今年通州区台湖镇土地一级开发的进程将进一步加快，将启动外六村非住宅搬迁工作，多途径解决耕地占补平衡指标问题，为环渤海高端总部基地发展积聚空间。同时，尽快完成拆迁扫尾工作，实现上市地块场清地平，为上市奠定基础。积极做好上市地块与已签约企业和意向企业项目设计方案的对接工作，确保已落地项目如期顺利开工建设，促进其他签约项目实现拿地。

此外，台湖镇还将推进各项手续办理，加快土地上市步伐，2014年，台湖全镇计划出让土地建筑面积为315.8万平方米。适时启动丁、白、马三村的拆迁工作。

在推进城乡一体化中，台湖镇以镇政府所在地为中心推进中心镇开发，总面积4平

方公里，协调居住、产业、公共服务等功能，以此带动镇域东部地区的城镇化发展。

按照计划，台湖镇今年将加速推进优化产业结构。其中，将深入推进都市型现代农业建设，大力促进金福艺农植物工厂等重点项目建设；优化工业结构，吸引高科技企业落地新华联民企总部基地、兰格加华产业园、台铭国际企业花园等项目开展招商引资工作；加大对镇域内各总部集群项目入驻企业的协调力度，促进尽快在镇内实现注册完税，使总部集群项目尽快成为新的经济增长点；确保首开万科、世纪鸿、东亚新华等已落地项目尽快开工建设等。

丰台城乡接合部由引资转向选资

丰台是典型的城乡接合部地区。2010年，北京确定了50个重点村改造工程，其中丰台就有8个。来自丰台区的数据显示，目前，8个重点村回迁房全部开工，累计竣工145万平方米，4个村实现回迁；夏家胡同项目实现入市交易，完成100公顷土地入市准备。

今年丰台区计划实现回迁房新竣工25万平方米，累计实现竣工面积170万平方米，达到总建设面积的80%；小瓦窑、周庄子等4个村实现回迁。

实现了农民“上楼”并不是城镇化的全部，在城乡一体化中，如何解决产业“小散低弱”的问题？北京商报记者注意到，丰台的城乡接合部地区产业正呈现“低退高进”的态势。丰台加大了农村低端产业退出力度，明确要求城乡接合部地区禁止新建低端市场，低端产业只减不增。2011、2012年共退出38家，2013年已退出25家，未来三年还将陆续退出53家。

在清退的同时，为了促进城乡接合部地区农村产业升级结构调整，丰台区抬高了入驻门槛，建立农村地区产业项目准入机制，按照丰台区产业发展规划和重点功能区布局，促进农村产业向高收益、低能耗方向发展，引导形成主导产业和实体经济。

据丰台区农工委书记、农委主任肖文燕介绍，准入标准制订，对农村集体产业管理由项目管理向准入管理转变，从鼓励、限制和淘汰三个方面规范农村地区产业项目管理，避免引入不符合区域发展定位的产业项目。

据统计，2013年全年引进企业672家，其中，千万元以上企业71家，亿元以上企业7家。

值得一提的是，为了实现农村土地有效流转，卢沟桥乡统筹乡域集体土地资源，将位于乡域东部丽泽核心地带原C9地块的14.39公顷绿地指标与乡域西部郭庄子、大瓦窑两个村部分集体产业用地约16.1公顷进行了置换，把原本分散的集体建设用地集中到优势区位, 同时实力较强的集体经济组织参与进来，共同建设集高档办公、购物、餐饮、影视、休闲娱乐于一体，具有国际化元素的城市综合体，立足丽泽、服务丽泽，主动为功能区配套，既提升了土地价值，又保留了农村集体经济组织的所有权。

集体建设用地经营权流转北京今年将扩大试点

除了大兴区的西红门镇、海淀区的东升镇，今年北京集体建设用地经营权流转的试点范围将扩大，初步计划将选择5个远郊区县的6个乡。同时，今年北京在“统筹城乡接合部地区”中要做的第一件事是50个重点村的后续建设，其将加快完成。

2014年的北京市政府工作报告中提出：积极稳妥推进农村城镇化。坚持以人为核心，统筹城乡接合部地区、小城镇和新型农村社区建设。做好50个重点村后续建设发展，深化第一道绿化隔离地区6个乡镇城市化建设试点，并逐步推开。加强乡镇统筹，以盘活存量为主，提高建设用地集约化水平，力争4-5年明显改善城乡接合部地区面貌。梯次推进小城镇建设，鼓励与大型企业、高校对接共建，大力发展特色产业，促进农村人口就近城镇化。

2010年，北京市全面启动了50个重点村的改造建设。这50个村分布在北京9个

区33个乡镇街道，38个在规划中心城区，12个在规划新城地区，涉及户籍人口21.4万人，流动人口超过100万。

去年发布的《社会建设蓝皮书（2013）》指出，2012年北京基本完成了对50个重点城中村的旧村改造，“一村一策”的改造方式标志着北京城乡接合部的发展进入到城市化。“人口倒挂”的特征使得“城中村”改造面临双重挑战，一方面是“本地人”的市民化问题，另一方面是大量“外地人”的服务管理问题。蓝皮书认为，解决前者的关键在于推进经济和文化等方面对原村民的引导，使他们成为适应城市生活方式的“新市民”；而解决后者的关键则在于给予外来人口一定的生存空间，并积极推进对外来人口的服务与管理。

据了解，北京市目前正在开展三项工作为农村土地改革打基础：编制农村集体建设用地规划；搭建农村用地交易平台；集体建设用地确权登记颁证。

专家观点：集体土地流转要谨慎探索北京市社科院副院长赵弘

农村的城镇化不是简单地让农民从平房搬进楼房、由农业户籍转为城市户籍，更要保障农民就业有岗位、增收有资产、生活有保障、服务有组织。

农村地区的城镇化必会改变农民的生活方式。首先，农民的收入也由以前的农业耕种变为上班拿工资；其次，农民获取生活资料也将在超市等生活、商业设施中实现。这就需要农村地区在城镇化建设时必须考虑商业和生活服务配套等。

目前，我国在政策层面也在积极探索保障农民的利益：与城市居民享有同等的如医疗、教育、社会保障等政府公共服务配套。

另一个层面，小城镇要保持可持续发展，和城市副中心、新城一样，也需要强有力的经济和产业支撑。例如，欧洲的一些小城镇，生活在那里的人不出小镇就能满足居住、就业、医疗、教育等需求。

在我国农村城镇化过程中，我认为核心问题还是土地问题。农村的土地所有权是集体性质。如何在不改变土地所有权的前提下实现乡域内土地资源价值的最优化，同时又兼顾壮大集体经济组织实力，保障农民的长期利益，最终实现国家、集体、个人多赢的良好效果这需要谨慎探索，因为它涉及到了农民的切身利益。

值得注意的是，在集体土地流转集中的过程中，要严防有实力的大财团、投资者圈地，最大程度地实现集体土地保值、增值，保障农民的合法权益。

新闻内存：什么是“新三起来”

去年，北京市首次明确了“新三起来”概念。“新三起来”是指处理好农民与资源的关系，推动土地流转起来；处理好农民与积累的关系，推动资产经营起来；处理好农民与市场的关系，推动农民组织起来。

第二篇：河南城乡集体建设用地流转存在的问题与对策

河南城乡集体建设用地流转存在的问题与对策

摘要：随着中原经济区建设的推进，各地市城乡结合部地区一些建设用地的流转现象比较普遍。本文通过对河南一些经济发展较好地区的城乡集体建设用地流转情况的调查，分析了城乡集体建设用地流转中存在的一些问题，提出了集体建设用地规范流转的一些对策。

关键词：城乡集体建设用地流转中原经济区建设

随着我国市场经济快速的发展，全国各地城乡集体建设用地自发进入市流转和集体建设用地隐形流转已成为比较普遍的现象，建设用地流转的实践表明，迫切要求国家和各级政府规范城乡集体建设用地流转，完善和创新土地流转制度和政策。

随着中原经济区建设的不断推进，河南作为中原经济区建设的重要省份，随着工业化和城镇化规模扩大，国家建设用地指标满足不了需求，各地市城乡结合部地区一些集体建设用地的流转现象比较普遍。通过调查发现，建设用地在流转过程中，还存在着很多问题，如流转市场混乱，严重损害了广大农民群众的合法权益，土地补偿费用少，农民得不到妥善安置。因此，在中原经济区建设的大背景下，在河南推进集体建设用地制度的改革，规范城乡集体建设用地流转，推进河南“三化”协调发展，合理配置现有土地资源，优化土地利用结构与布局，实现城乡统筹一体化发展具有重要的作用。河南城乡集体建设用地流转的现状分析

1.1 有关各地市建设用地流转的实例 2003年河南省人民政府制定并印发关于《河南省农民集体所有建设用地使用权流转管理若干意见》，各地市根据该意见开展了不同程度的集体建设用地流转试点工作，并获得了一定的成效。主要表现有：①2006年鹤壁市政府制定印发了关于《鹤壁市农民集体所有建设用地使用权流转管理试行办法》，该办法规定集体土地所有权不变，集体土地依法以转让、租赁、作价出资（入股）等方式进行流转，严禁以“流转”名义，擅自将集体所有的农用地和未利用土地变为建设用地。鹤壁市淇滨区建设用地流转后建设的金山工业园区，使当地农民获得了合理安置补偿，解决了农民的就业问题，农民生活得到极大改善和保障。②2009年南阳市政府在新野县开展集体建设用地流转试点，通过拍卖、挂牌方式公开流转集体建设用地，用于乡镇集贸市场建设，面积共计183亩；通过协议租赁方式流转193亩集体建设用地用于乡镇企业工业项目建设。目前新野县基本实现集体建设用地依法有序流转，较好地盘活利用了集体存量建设用地，缓解了集体建设用地指标的压力，集体建设用地市场秩序初步规范，新野县成为国土资源部与联合国开发计划署“集体建设用地流转与农民权益保护”合作研究示范项目示范区。③2012年洛阳市印发了《洛阳市集体建设用地使用权流转管理暂行办法》，在实践中探索集体建设土地的流转与新型农村社区建设用地的利用联系起来，社区节余的建设用地可直接用于发展二、三产业，流转过程中充分尊重社区居民的意见，提高了居民的经济收益，推进了城乡一体化建设。

1.2 城乡集体建设用地流转的特点 ①各地城乡集体建设用地流转比较普遍。根据调查发现，各地城乡集体建设用地流转比较普遍。随着河南市场经济快速发展以及城镇化进程加快，特别是一些经济发达地区或者城镇郊区，集体建设用地的流转更为显著。由于这些地区受城市经济快速发展辐射影响，农民大都从事第二、三产业，非农产业的发展需要大量的用地指标，国有土地指标所剩无几，集体建设用地流转成为必然趋势。最近几年又随着新农村建设的推进，农村建设用地的使用权又进行了新一轮的流转，甚至一些远郊村庄的农村建设用地也普遍存在着流转现象。②参与集体建设用地流转主体呈现多元化。在调查中发现参与集体建设用地流转的主体主要表现为土地的所有者和土地的使用者。从土地进入市场的供求双方主体来看，供地主体有乡镇集体经济组织、村民委员会、村民小组、村民个人、还有乡镇企业，受地主体有本集体经济组织内部成员、其他集体经济组织社会成员，还有社会企事业单位。③集体建设用地流转区位特征明显。一般情况下，一些经济发达地区、城乡结合部地区集体建设用地流转活动比较活跃，一些远郊地区流转相对较少。由于城市经济的快速发展带动城乡结合部地区，对集体建设用地需求大，流转活跃，并且已具备一定的规模。一些远郊地区，经济发展相对滞后，流转程度较低，形式单一。由此可见集体建设用地流转区位特征比较明显。河南城乡集体建设用地流转过程中存在的问题

2.1 流转缺乏制度规范和法律保障根据《中华人民共和国土地管理法》第43条规定：“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，都必须依法申请使用国有土地。但本集体经济组织成员使用本集体经济组织土地办企业或建住房除外。”第63条规定：“集体土地使用权不得出让、转让或出租用于非农业建设。”按照上述法律规定，集体土地禁止流转，现实中集体建设用地的流转或私下流转复杂多样，这种情形与现行的土地制度和法律规定发生明显的冲突。对于其他企业和个人使用土地的，如果按法律规定通过征用方式将集体建设用地变为国有土地，手续繁琐且费用高，集体经济组织从中获得的流转收益低，因此为了获得更多的经济效益，集体建设用地的使用权就会隐形流转或违法流转操作。由于流转不规范，缺乏制度和法律保障，流转后经济纠纷和毁约现象不断出现，问题得不到解决，农民的合法权益无法得到法律的保障。

2.2 流转产权不明晰，实际拥有产权者利益得不到保障集体建设用地流转一般由乡镇或村集体经济组织来实施，而不是由村内集体经济组织来执行，村内集体经济组织受乡镇、村集体经济组织管辖和领导，是不同的利益主体，当其中利益发生冲突时，处于劣势群体的村内集体经济组织成员思想观念落后，缺乏土地保护意识，其利益就得不到保障。

2.3 流转主体收益分配关系不清，缺乏监督管理由于集体建设用地流转主体呈现多元化，不同形式的流转，主体获得的收益不同。如集体经济组织内的成员在出租房屋取得的土地收益全部归个人所有，土地所有权人基本不参与收益的再分配，特别是处在经济发达的城乡结合部的农民，大量建造房屋，从出租中获得大量收益而暴富。由城镇化带来的土地流转收益主要依赖国家对基础设施建设的投资，理应国家应参与流转所得收益分配，但实际上基本没有得到体现。

2.4 农民对耕地的保护意识薄弱国家落实政策严格保护耕地，农用耕地是禁止作为集体建设用地流转的。但是集体建设用地的流转过程中如果不严格执行土地用途管理制度，耕地就可能转为建设用地。从土地的收益来看，建设用地流转的收益远高于种植农作物的耕地，农民受高收益的驱动，保护耕地的意识薄弱，想方设法通过合法或违法手段把耕地作为建设用地流转，国家严格保护耕地的目标也受到冲击。集体建设用地规范流转的对策

3.1 创新和完善集体土地相应的法律法规现行土地法律和政策对于集体建设用地使用有较多约束和限制，不利于市场经济的快速发展。在当前中原经济区建设和城镇化速度加快的条件下，健全城乡集体土地使用权，合理规范集体建设用地流转，加快集体建设用地有偿使用制度的改革已迫在眉睫，就需要创新和完善集体建设土地相应的法律法规。另外还要健全完善土地登记制度，对流转的土地进行全过程监督管理。因此需要根据当地建设用地流转的实际，适时地调整现行土地方面法律法规，从法律层面上保证集体土地流转规范，保障农民合法权益。

3.2 明晰土地产权集体建设用地作为一种特殊商品入市流转就必须明确主体产权。如果产权不明晰，使用权流转获得的收益分配必然会出现纠纷或分配不公。清晰的土地产权是土地市场交易规范化的前提。明确主体的土地所有权，以增强农民对土地财产权的控制、流转以及收益的行为能力，从根本上保障集体建设用地流转的公开、公平、公正。

3.3 建立和完善集体建设用地流转价格机制在创新和完善集体土地相应的法律法规同时建立和完善集体建设用地流转价格体系。由于各地集体建设用地流转尚未形成规范有序的交易市场，流转价格缺乏一定的价格评价标准，势必造成一定的土地收益损失。因此建立有效的集体建设用地流转价格机制，才能保证建设用地的流转顺利进行。

3.4 创新和完善土地收益分配机制从流转收益分配方面来看，在充分保障了农民和集体利益的基础上，考虑国家参与分配部分收益，要创新和完善土地收益分配机制。国家在提高城市基础设施方面投入了大量资金，使集体建设用地价值得到提升，因此政府应当通过税收或收取一定的管理费来参与收益分配。在保障集体经济组织成员的收益上，在收益分配上最大限度地保障农民的利益。

参考文献：

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作者简介：史翔（1976-），女，河南商丘人，讲师，河南财政税务高等专科学校工程经济系，研究方向：建筑经济。