第一篇：邱道隆中国反腐向“垂直封建主义”开战
邱道隆:中国反腐向“垂直封建主义”开战 邱道隆
2014年05月16日
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中国聚焦
自2013年中石油腐败窝案揭露以来，中国政府对国企领域采取了更加密集的反腐败行动。今年3月1日，最高人民检察院反贪污贿赂总局副局长詹复亮更是明确表示，今年将重点查办铁路、电力、石油、电讯等垄断行业腐败案件。24日，三峡集团一、二把手同时去职，引发外界联想；不久，中国国家能源局核电司司长和煤炭司副司长据传也遭调查。而戏剧性的记者实名举报，更将华润集团董事长拉下马。这一切都已经表明，中国反腐的矛头已然转向强大的垄断行业这一“垂直封建主义”的地盘。这些地盘不仅在经济上的垄断行业里存在，在政治上的系统里也同样存在。
在古代中国，盘踞一方的军阀和藩镇能够凭借地区性自给自足的农业经济、军事武装和有利的地形，形成尾大不掉的“封建割据势力”，成为不受中央控制的“独立王国”，甚至挑战和威胁中央政权。在当代中国，林立在中国政治、经济和社会领域的新的“独立王国”，则进一步表现为“垂直的封建割据势力”，在这些垂直的体系内，针插不进、水泼不进。这样的情况是如何形成的呢？ 首先，中国最高领导层形成的集体领导制度，一方面有利于决策的民主化和多元化，另一方面也为从这些领域里起家的老领导保留了“自留地”。在“自留地”里，这些领导人拥有最高的发言权。由于集体领导的分工负责制，其他领导人无法对别人的“自留地”进行有力的干涉，同时为了保留对自身领域的主导权，也默许了这种“自留地”的存在。
其次，无论是垄断行业还是特定系统，都需要一定的专业技能，这种技术排他性决定了领域内部的巨大自主权。国企（央企）的专业性，使得在选人任人问题上，往往较为倾向于由内部推荐的人选，因为他们通常更加了解本系统的情况，掌握相应技能，这就为“垂直封建主义”提供了极大的便利，近亲繁殖、裙带关系的温床便由此产生。
再次，改革开放和现代化进程加速了这些体系规模的快速膨胀。许多央企就是在现代化进程中的民生发展过程中迅速壮大起来的。现代化进程导致的社会问
题、民生问题、行政管理问题，都不可避免地导致了行政分工体系的细化和庞杂，从而使得原有的体系规模不能满足需求而急速扩大，政法委就是这样的一个例子。同样的，改革开放也使得许多央企能够开始拓展海外业务，从事在规模和数量上都更加庞大的贸易和金融事务。
最后，这些体系的规模都异常庞大，并且自上而下渗透到社会的各个角落，形成一套完备的自给自足体系。以中石油为例，从基础油田、采炼厂、管道运输、存储到销售的各个环节，涉及上上下下的各个产业和城市群，甚至很多城市就是以油田为基础发展起来的。这样异常庞大的体系，从组织管理、人员规模、行政渗透等方面，都足以和一个大省媲美，甚至所掌握的资源还为各省所竞相争逐，从而使其有实力能够形成一个强大的独立体系。
比“横向封建主义”危害更大
在很大程度上，“垂直封建主义”比“横向封建主义”的危害更加巨大。虽然也有不少地方政府的领导人试图挑战中央权威，但是他们都失败了，因为通过干部任命制度，中央牢牢控制着地方要员。同时，地方政府的领导人通常是所谓的“多面手”（generalist）而非“功能型专家”（functional specialists），这使得中央可以轻易地通过调离和外调干部，来重新分化地方权力。
垂直体系的壮大与民生问题息息相关，如果说一般的危害还不为普通百姓所察觉，像铁路、石油、电力、电讯等领域，都是老百姓看得见摸得着的实在利益。庞大的体系催生了垄断，国有企业成了“自肥”的场所，社会上的怨气就更加直接。
庞大的体系无孔不入，在经济上挤压中小企业和民营企业的生存空间，哪里有利润就上哪里去，经济上没有红线和边界，严重扭曲了市场机制，造成中国经济的畸形发展。民营企业不得不依附国有企业才能够发展。中石油腐败案爆发以后，多家民间上市公司受到波及，就是因为与中石油的利益往来，已经脱离了正常的经济业务范畴。政府体系的无孔不入，则导致政府权力滥用，对市场的行政干预过大，进而造成了严重的社会危机。更有甚者，垂直系统还能够绑架国家的内外政策为自己服务。
“垂直封建主义”形成的背后，有着特定的时代环境和政治社会背景，要消除其危害，也远非一朝一夕能够完成。反腐只是打开了破除“垂直封建主义”的第一步。
当下中国的反腐有三个重要目的。第一，是为了重新唤起民众对政府的信任，尤其是对中央政府的信任。腐败和社会不公造成的政府公信力缺失，是当前中国的重要问题，通过大力度的反腐，可以初步达到重树公信力的目的。第二，整肃党政干部队伍，维护党纪国法的尊严，提高中央权威。通过反腐对党政干部的震慑作用，扭转党内风气，进而扭转社会风气。第三，也是最重要的，反腐必须为即将推动的改革保驾护航。简单来说，反腐的最终的目的应该是为了推动三中全会的改革措施，并使其真正落实到位。反腐的风暴年年吹，但是集团式的腐败和前赴后继的腐败依然不能禁绝，就是因为腐败得以形成的土壤没有真正得到改变。体系内重要官员的落马，虽然为改革庞大的系统提供了更加便利的条件，但是如果不真正进行有效的改革，后续的腐败就无法避免。
更危险的是，不少领域以改革为名，行自肥之实，从而使改革污名化。要避免这种情况，就必须以反腐来推动真改革。在这方面，十八届三中全会通过的《决定》指出，要“根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。”就是要打破垄断行业的“全行业垄断”模式，代之以“环节垄断”，将能够外包给市场的部分，交给市场来解决；在政治上，下放行政审批手续，减少政府干预环节和手续，从而推动进一步推动改革。
垂直系统内盘根错节的利益关系，也证明了反腐只能是手段，而不能是目的。反腐必然触动“自留地”，从而引发巨大的阻力。现在，一旦反腐触及一个领域，就会有无数涉及更高领导层的谣言在海外传播，就是明证。因此，一味蛮干的反腐败不仅得不到效果，还会被强大的既得利益集团集体反噬，导致改革和反腐双双流产，历史上这方面的教训数不胜数。所以，反腐必须是一场政治战，而非一场歼灭战。反腐一旦能够为改革布局，就达到了真正的效果。通过改革铲除腐败和垄断的土壤，才是反腐的根本之道。
作者是中国北京大学国际关系学院博士研究生
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