改革纪检体制 让反腐者不再敲桌

第一篇：改革纪检体制 让反腐者不再敲桌

改革纪检体制 让反腐者不再敲桌

曹林 《 中国青年报 》（2014年07月08日01 版）

当下反腐败力度之大，从近来我遇到的一件事可窥见一斑：今年春节后与几个官员朋友小聚，当时忘记给某位官员带我出版的新书了，便答应给他寄。这几个月太忙，忘了寄书这事儿。前几天想起，便给那位官员的秘书发了条短信，问邮寄地址和电话。秘书回了个“哭脸”说：曹老师别寄了，领导已经落马了。这戏剧般的经历貌似个案，但如果放到反腐大背景下看，绝非个案。在这一轮的反腐风暴中，公众从媒体上看到的落马官员只是少数，都是一定级别的干部和有新闻价值的案件，更多的处理都在舆论视野之外。不少官员昨天还在报纸上出现，在公共活动上作重要讲话，甚至上午还坐在主席台上，下午名字就出现在纪委的通报上了。无疑，高密度、大力度、铁腕的反腐败，树立了纪委的权威和党纪国法的权威，获得了支持，赢得了民心，更矫正和端正了官心。

反腐获得如此大的成就和如此高的支持率，反腐者应欣慰和高兴才是，可从他们的脸上看不到这种乐观。近来，中央纪委书记王岐山在内蒙古调研时强调反腐，媒体对他的形容是“会场表情凝重敲桌”。

凝重的表情和敲桌的动作，让公众看到了反腐者的理智，并没有躺在反腐战绩上沾沾自喜，而是充满危机感和忧患意识。一个个大贪的落马，公众感受到的是打大老虎的快意，而反腐者看到的是背后的问题；公众解读到的是纪委的强势和铁腕，而纪委部门看到的却是自身反腐机构职能分散、形不成合力；公众看到的是打虎成果丰硕，而纪委部门看到的是滋生腐败的土壤依然存在，反腐败形势依然严峻复杂。这也许就是王岐山表情凝重和敲桌警示的原因，也是近来不断强调要推进党的纪律检查体制改革创新的原因所在。

老虎和苍蝇是打不尽的，这样打下去得把纪委忙死累死，只有深层次的纪检体制改革，才能找到反腐败的“钥匙”，也才会让疲于办案打虎的反腐者不再表情凝重敲桌。对于反腐败，王岐山有句名言：坚持标本兼治，当前要以治标为主，为治本赢得时间。可以看到，“当前以治标为主，为治本赢得时间”并不是拖延改革和治本的借口，而是务实之举。这一轮反腐所打的厅级以上干部，比过去很多年加起来都要多，治标确实赢得了民心，也赢得了时间。

前几天中共中央政治局会议审议通过的《党的纪律检查体制改革实施方案》，就是在治标赢得时间后，开始以纪检体制改革为反腐治本破局。

纪检体制改革首先就是要破除“同体监督”这个难题，有调查发现，既有查处的案件，多数是中央巡视组和网络举报首先发现或曝光的，而同级纪检组织主 1

动查处的很少。同级党组织领导下的纪检组织，很难去监督党委书记和其他官员。而改革所着力推进的党的纪检工作双重领导体制，落实查办腐败案件以上级纪委领导为主，就是为了破“同体监督”的题。其实在此前查处诸如省部级以上官员时，已在实践这一制度安排，从季建业到姚木根，从令政策到万庆良，都是巡视组发现并在上级纪委领导下查处的。改革是将“上级纪委领导为主”这一成功实践具体化、程序化和制度化。

改革也是强化官员的“党章党纪意识”。相信每一个有党籍的官员都已经对过去很陌生的“党章”和“党纪”有了深刻认知，因为每一个落马官员的通报中都有“严重违纪”的字样。国有国法，党有党纪。作为官员要守国法，作为党员要守党纪，很多官员深陷腐败，与缺乏党纪意识有很大关系。执政的共产党管好了自己的党员，反腐败就找到了治本之策，党内监督没有禁区、没有例外。纪检体制改革是一个比打老虎苍蝇更艰巨的任务，因为改革面对的不只是一两个贪官，而是旧体制的强大惯性。

第二篇：纪检体制改革方案为遏制腐败提供“改革动力”

纪检体制改革方案为遏制腐败提供“改革动力” 来源：中国纪检监察报 发布时间：2014-07-14 07:00 为坚决遏制腐败蔓延提供“改革动力” 《党的纪律检查体制改革实施方案》一览

十八大以来，中央以零容忍态度严惩腐败，开启了强力自我净化、强势自我纠错、强效自我革新的新征程，取得了重大实践进展和重要改革成果。近日，中共中央政治局审议通过《党的纪律检查体制改革实施方案》（以下简称《方案》），全面诠释了当前和今后一个时期党风廉政建设和反腐败工作“干什么，谁来干，怎么干，干得不好怎么办”等重大认识和实践问题，开启了党的纪律检查工作的新篇章。对实际工作来说，《方案》如同党内监督“指挥棒”、反腐败责任落实“坐标系”和保持遏制腐败高压态势的“定盘星”，必将放大“做强主业、担当主责”的改革红利，催生纪检监察机关“内调结构，外显威信”的“化学反应”，为从严治党、从严治标提供持续有效的强力支撑。

治标关键期的改革动员令

一如众望所归，《方案》指明党的纪律检查工作“正在何处、去向何方”，给出了新形势下推进改革的路线图、时间表和责任状，既体现了全面深化改革攻坚期的从严治党方略，也彰显了治标关键期的反腐必胜信心。

梳理十八大后的反腐新进展新成效，改革措施“集大成”。十八大后，中央纪委转职能、转方式、转作风，聚焦主业、担当主责，以上率下、立行立改，以“打虎灭蝇”行动取信于民。从巡视制度改革到网络监督拓展，从职能定位转变到内设机构调整等，一系列新举措密集实施，纪检监察机关行动效率之高、问责力度之大，查办的违纪违法人员之多、涉及领域之宽，是前所未有的，党心民心为之振奋。这些反腐新成效就是改革的产物，是一系列纪律检查体制机制改革的“红利”。《方案》是这些有效举措的集成和优化，是反腐败理论认识成果、实践创新成果、制度建设成果的提升和固化。

检视十八届三中全会的“任务清单”，改革行动“再进发”。十八届三中全会对党的纪律检查体制机制创新和制度保障作出重要部署，列出了一系列“任务清单”。中央纪委坚决贯彻中央决策，按照三中全会决定要求，深入推进党的纪律检查体制改革，党风廉政建设和反腐败工作在改革中推进，在创新中发展。如落实三中全会决定第36条的要求，抓住落实党委主体责任和纪委监督责任这个“牛鼻子”，着力构建不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制。任务已经明确，行动初显成效，《方案》起到了改革“后评估”和落实再督促的双向功能。

破解纪律检查体制深层次矛盾问题，改革深化“总动员”。一段时期以来，一些制约党的纪律检查工作的体制障碍依然存在，反腐败形势严峻、胶着。比如查办腐败案件的机构、资源分散，形不成有效合力；一些地区和领域办案阻力大，甚至压案不查、瞒案不报；一些领域腐败现象易发多发，与群众期待相去甚远；等等。破困局，靠改革。改革既是战略，也是战术；既是理念，更是方法。《方案》直指长期形成的纪律检查体制“病灶”，用改革之道清障减负，这是改革开放以来一再证明了的道理，也是反腐败攻坚克难、取得实效的根本路径。

打造强力反腐的责任链条和“无缝网络”

反腐败关乎党的政治信用和执政安全，是战略任务、责任工程。《方案》把握责任导向、问题导向和执行导向，推动责任主体强力反腐的改革重点十分突出。其主攻方向包括：

“‘两个责任’一起扛”，进一步构建治党管党的责任落实体系。加强党风廉政建设，党委主体责任和纪委监督责任“共担并进”，将带来治理腐败深度变革。《方案》着力建构党内治理的责任链条、责任体系和问责机制，对“谁来负责，如何问责”作出清晰界定，部署适时修订《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，建构正风肃纪“无缝网络”。各级党委牢固树立不抓党风廉政建设就是严重失职的意识，变“要我做”为“我要做”，发挥主体功能。纪委牢牢锁定“监督、执纪、问责”三个关键词，坚决遏制腐败蔓延势头，为全面深化改革提供有力保证。同时，加强责任追溯和责任倒查，实行“一案双查”，对领导不力、不抓不管导致“四风”问题突出或发生严重违纪违法案件等情况，既追究当事人责任，又追究相关领导和纪委责任。

“两个‘上’为主”，进一步传导上下联动的党内监督压力。把纪委两项重要权力——查办案件的事权和干部提名的人权“上提”，推动党的纪律检查工作双重领导体制改革“落地”。一是落实查办腐败案件以上级纪委领导为主的要求，支持和督促下级纪委依纪依法查办案件。二是推动各级纪委书记提名和考察以上级纪委会同组织部门为主程序化，明确上级纪委在提名考察工作中的职责权限。同时，要督促各级党委、纪委层层传导压力，一级抓一级，制定责任主体抓落实的具体措施。如实行各级党委向上级党委报告履行主体责任情况、各级纪委向上级纪委报告履行监督责任情况，建立完善领导干部特别是主要领导干部向上级纪委全会述廉述责并接受评议质询制度等。

“两个人群一起管”，进一步强化对腐败和特权的治理高压。体制改革是“投入”，打击贪腐是“产出”，要通过改革提高针对性、精准度和震慑力。一是对领导干部“本人”即权力行使者加强监管，如完善防止领导干部利用公共权力或自身影响谋取私利的法规制度，完善领导干部个人有关事项报告的法规制度，加强随机抽查、重点抽查和结果运用，推动开展新提任领导干部有关事项公开制度等，强化党内诚信和党内监督。二是对领导干部“家人”即利益相关人加强监管，如重点关注和规范领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务等情况，加强对配偶、子女移居国（境）外国家工作人员的管理，实行职位限入和提拔限制、岗位调整等，防止权力递延和利益输送。

改革是坚定反腐信心与定力的根本出路

当前，反腐败斗争形势复杂严峻。人们不免心存忧虑，如担心“反腐败会不会时紧时松”、“反四风会不会一阵风”等。《方案》如同一张特殊答卷，锁定了进行时的改革，击碎了社会上的猜疑，释放出“既打攻坚战、又打持久战”的最强信号。

以“用得上”的实招焕发改革活力。改革只有进行时，没有完成时。《方案》对前一阶段卓有成效的反腐实践作了跟踪扫描，把行之有效的好制度、好方法固化下来，注重改革绩效评价和效果评估，先易后难，由简入繁，以点带面，不搞花架子，不做表面文章，不急于发文件，确保各项改革取得实实在在的效果。如《方案》对巡视和派驻“两个全覆盖”、防止“灯下黑”等方面都作了明确安排，“落点”清晰可见、效果明确可期，既以先导性改革树立了信心，也为后续性改革增添了活力和动力。

以“看得准”的变革提升核心能力。《方案》虽有长计划和短安排，但不搞“大而全，小而全”。形象地讲，这是做强做大纪检监察主业的“分解动作”说明书、改革任务书，是提升纪律检查核心能力的规划蓝图。而且，《方案》提出的一些重要改革举措，如开展“三转”、抓好主业等，都是从中央纪委机关首先改起，以上率下、善做善成，带动了近三十年来最具震撼力的大变革。看准时机和节奏，凸显纪律检查资源力量的聚集效应和聚焦效果，集中优势兵力打遭遇战、攻坚战，将会极大地提升监督、执纪、问责的权威性、实体性、有效性。

以“干得成”的事业汇聚治理合力。实践证明，只要动真碰硬、真抓实干、常抓不懈，反腐大业必成无疑。可以预见，随着《方案》的落实和深化，通过巡视监督加压、网络监督提速催生零容忍的社会氛围，以及加强纪检监察、审判、检察、公安等机关在查办案件中的协作配合，加大追逃追赃工作力度等“组合拳”，制约监督权力的“制度笼子”和责任体系越来越密实，对消极腐败和不正之风进行“精确打击”的能力及合力越来越强大。

更重要的是，改革再出发，改革在路上。由于反腐败集中呈现的是我们党的纠错能力和纠错机制，通过中央纪委“开门反腐，上网执纪”的改革行动，主动“大打虎、打大虎”的丰硕战果，进一步表明党有信心、有能力完善党内监督、解决腐败问题，解决纪律检查体制改革深层次问题，从一个侧面显示出中国共产党这样一个有着90多年历史的大党，走向强党之路的政治定力和决心。（高波 作者系中国社科院中国廉政研究中心副秘书长）

第三篇：纪检体制改革方案为遏制腐败提供“改革动力”

纪检体制改革方案为遏制腐败提供“改革动力”

来源：中国纪检监察报 发布时间：2014-07-14 07:00

为坚决遏制腐败蔓延提供“改革动力”

《党的纪律检查体制改革实施方案》一览

十八大以来，中央以零容忍态度严惩腐败，开启了强力自我净化、强势自我纠错、强效自我革新的新征程，取得了重大实践进展和重要改革成果。近日，中共中央政治局审议通过《党的纪律检查体制改革实施方案》（以下简称《方案》），全面诠释了当前和今后一个时期党风廉政建设和反腐败工作“干什么，谁来干，怎么干，干得不好怎么办”等重大认识和实践问题，开启了党的纪律检查工作的新篇章。对实际工作来说，《方案》如同党内监督“指挥棒”、反腐败责任落实“坐标系”和保持遏制腐败高压态势的“定盘星”，必将放大“做强主业、担当主责”的改革红利，催生纪检监察机关“内调结构，外显威信”的“化学反应”，为从严治党、从严治标提供持续有效的强力支撑。

治标关键期的改革动员令

一如众望所归，《方案》指明党的纪律检查工作“正在何处、去向何方”，给出了新形势下推进改革的路线图、时间表和责任状，既体现了全面深化改革攻坚期的从严治党方略，也彰显了治标关键期的反腐必胜信心。

梳理十八大后的反腐新进展新成效，改革措施“集大成”。十八大后，中央纪委转职能、转方式、转作风，聚焦主业、担当主责，以上率下、立行立改，以“打虎灭蝇”行动取信于民。从巡视制度改革到网络监督拓展，从职能定位转变到内设机构调整等，一系列新举措密集实施，纪检监察机关行动效率之高、问责

力度之大，查办的违纪违法人员之多、涉及领域之宽，是前所未有的，党心民心为之振奋。这些反腐新成效就是改革的产物，是一系列纪律检查体制机制改革的“红利”。《方案》是这些有效举措的集成和优化，是反腐败理论认识成果、实践创新成果、制度建设成果的提升和固化。

检视十八届三中全会的“任务清单”，改革行动“再进发”。十八届三中全会对党的纪律检查体制机制创新和制度保障作出重要部署，列出了一系列“任务清单”。中央纪委坚决贯彻中央决策，按照三中全会决定要求，深入推进党的纪律检查体制改革，党风廉政建设和反腐败工作在改革中推进，在创新中发展。如落实三中全会决定第36条的要求，抓住落实党委主体责任和纪委监督责任这个“牛鼻子”，着力构建不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制。任务已经明确，行动初显成效，《方案》起到了改革“后评估”和落实再督促的双向功能。

破解纪律检查体制深层次矛盾问题，改革深化“总动员”。一段时期以来，一些制约党的纪律检查工作的体制障碍依然存在，反腐败形势严峻、胶着。比如查办腐败案件的机构、资源分散，形不成有效合力；一些地区和领域办案阻力大，甚至压案不查、瞒案不报；一些领域腐败现象易发多发，与群众期待相去甚远；等等。破困局，靠改革。改革既是战略，也是战术；既是理念，更是方法。《方案》直指长期形成的纪律检查体制“病灶”，用改革之道清障减负，这是改革开放以来一再证明了的道理，也是反腐败攻坚克难、取得实效的根本路径。打造强力反腐的责任链条和“无缝网络”

反腐败关乎党的政治信用和执政安全，是战略任务、责任工程。《方案》把握责任导向、问题导向和执行导向，推动责任主体强力反腐的改革重点十分突出。其主攻方向包括：

“‘两个责任’一起扛”，进一步构建治党管党的责任落实体系。加强党风廉政建设，党委主体责任和纪委监督责任“共担并进”，将带来治理腐败深度变革。《方案》着力建构党内治理的责任链条、责任体系和问责机制，对“谁来负责，如何问责”作出清晰界定，部署适时修订《关于实行党风廉政建设责任制的规定》，建构正风肃纪“无缝网络”。各级党委牢固树立不抓党风廉政建设就是严重失职的意识，变“要我做”为“我要做”，发挥主体功能。纪委牢牢锁定“监督、执纪、问责”三个关键词，坚决遏制腐败蔓延势头，为全面深化改革提供有力保证。同时，加强责任追溯和责任倒查，实行“一案双查”，对领导不力、不抓不管导致“四风”问题突出或发生严重违纪违法案件等情况，既追究当事人责任，又追究相关领导和纪委责任。

“两个‘上’为主”，进一步传导上下联动的党内监督压力。把纪委两项重要权力——查办案件的事权和干部提名的人权“上提”，推动党的纪律检查工作双重领导体制改革“落地”。一是落实查办腐败案件以上级纪委领导为主的要求，支持和督促下级纪委依纪依法查办案件。二是推动各级纪委书记提名和考察以上级纪委会同组织部门为主程序化，明确上级纪委在提名考察工作中的职责权限。同时，要督促各级党委、纪委层层传导压力，一级抓一级，制定责任主体抓落实的具体措施。如实行各级党委向上级党委报告履行主体责任情况、各级纪委向上

级纪委报告履行监督责任情况，建立完善领导干部特别是主要领导干部向上级纪委全会述廉述责并接受评议质询制度等。

“两个人群一起管”，进一步强化对腐败和特权的治理高压。体制改革是“投入”，打击贪腐是“产出”，要通过改革提高针对性、精准度和震慑力。一是对领导干部“本人”即权力行使者加强监管，如完善防止领导干部利用公共权力或自身影响谋取私利的法规制度，完善领导干部个人有关事项报告的法规制度，加强随机抽查、重点抽查和结果运用，推动开展新提任领导干部有关事项公开制度等，强化党内诚信和党内监督。二是对领导干部“家人”即利益相关人加强监管，如重点关注和规范领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务等情况，加强对配偶、子女移居国（境）外国家工作人员的管理，实行职位限入和提拔限制、岗位调整等，防止权力递延和利益输送。

改革是坚定反腐信心与定力的根本出路

当前，反腐败斗争形势复杂严峻。人们不免心存忧虑，如担心“反腐败会不会时紧时松”、“反四风会不会一阵风”等。《方案》如同一张特殊答卷，锁定了进行时的改革，击碎了社会上的猜疑，释放出“既打攻坚战、又打持久战”的最强信号。

以“用得上”的实招焕发改革活力。改革只有进行时，没有完成时。《方案》对前一阶段卓有成效的反腐实践作了跟踪扫描，把行之有效的好制度、好方法固化下来，注重改革绩效评价和效果评估，先易后难，由简入繁，以点带面，不搞花架子，不做表面文章，不急于发文件，确保各项改革取得实实在在的效果。如《方案》对巡视和派驻“两个全覆盖”、防止“灯下黑”等方面都作了明确安排，“落点”清晰可见、效果明确可期，既以先导性改革树立了信心，也为后续性改革增添了活力和动力。

以“看得准”的变革提升核心能力。《方案》虽有长计划和短安排，但不搞“大而全，小而全”。形象地讲，这是做强做大纪检监察主业的“分解动作”说明书、改革任务书，是提升纪律检查核心能力的规划蓝图。而且，《方案》提出的一些重要改革举措，如开展“三转”、抓好主业等，都是从中央纪委机关首先改起，以上率下、善做善成，带动了近三十年来最具震撼力的大变革。看准时机和节奏，凸显纪律检查资源力量的聚集效应和聚焦效果，集中优势兵力打遭遇战、攻坚战，将会极大地提升监督、执纪、问责的权威性、实体性、有效性。

以“干得成”的事业汇聚治理合力。实践证明，只要动真碰硬、真抓实干、常抓不懈，反腐大业必成无疑。可以预见，随着《方案》的落实和深化，通过巡视监督加压、网络监督提速催生零容忍的社会氛围，以及加强纪检监察、审判、检察、公安等机关在查办案件中的协作配合，加大追逃追赃工作力度等“组合拳”，制约监督权力的“制度笼子”和责任体系越来越密实，对消极腐败和不正之风进行“精确打击”的能力及合力越来越强大。

更重要的是，改革再出发，改革在路上。由于反腐败集中呈现的是我们党的纠错能力和纠错机制，通过中央纪委“开门反腐，上网执纪”的改革行动，主动“大打虎、打大虎”的丰硕战果，进一步表明党有信心、有能力完善党内监督、解决腐败问题，解决纪律检查体制改革深层次问题，从一个侧面显示出中国共产党这样一个有着90多年历史的大党，走向强党之路的政治定力和决心。（高波 作者系中国社科院中国廉政研究中心副秘书长）

第四篇：让反腐与改革同步,用“制度”为反腐护航[推荐]

让反腐与改革同步，用“制度”为反腐护航

全面深化改革，离不开高效廉洁的权力运行体系；党风廉政建设和反腐败斗争，也离不开改革的精神、创新的思路、发展的办法。“以深化改革推进党风廉政建设和反腐败斗争”，总书记在十八届中央纪委三次全会上的讲话，为进一步做好党风廉政建设和反腐败斗争指明了思路、确定了方向。(人民网 2014.1.27)

“坚持用制度管权管事管人”是十八届三中全会对反腐倡廉的要求，这一重大要求，即加强了党风廉政建设和反腐败斗争的力度，又发展和完善了中国特色社会主义制度、加快了国家治理体系和治理能力的现代化进程。在全面深化改革的新的一年，党风廉政建设和反腐败斗争也应该与时俱进，更应该与改革同步，唯有如此才能推进和挖掘改革发展的深度和广度，才能为深化改革助力护航。结合实际情况笔者认为，用制度来推进反腐倡廉的进程可以从以下几方面入手。

不断完善制度以深化改革，推进反腐的进程。反腐的机制不健全、反腐的制度有漏洞、反腐的机构职能分散是影响反腐成效的关键因素。要解决这个问题必须要根据国情完善制度，科学的配置权力，形成上下联动的反腐运行机制。通过加强各级反腐领导小组的内部监督，保障权力的顺畅运行；通过确保反腐的力度到位、反腐的措施落地，保障制度的顺利实施；通过整合反腐倡廉的资源，根据职能合并反腐机构，进一步将职权集中，保障职责清晰，使反腐机构各司其职。另外要拓展人民群众的监督渠道，清淤排阻，建立群众监督体系，推动反腐工作的进一步深化。

通过进一步厘清责任，加强反腐的力度。在建立和完善反腐制度的过程中，进一步细化和厘清责任，将责任落实到反腐领导组的人头上，用责任加强反腐的力度。对反腐制度，党委要负主体责任，纪委要负监督责任，“两委”在工作中要增强协作并加强制度的执行力，在执行中注重制度的系统性、整体性、协同性，反腐处理办法要同步部署、同步实施，避免出现制度真空。将“用制度管权管事管人”的措施坚定不移的实施下去，不让制度沦为纸老虎和稻草人。

2014是全面深化改革的一年，改革的宏图已经展开，打好反腐的这副“改革牌”有难度，这就需要所有共产党人用“为民务实清廉”的心来践行宏图中的每一个细节，需要所有共产党人以刮骨疗毒的勇气和毅力来打好这副“改革牌”。我们始终相信，只要所有共产党人心连心，就一定能让廉政建设与改革同步。我们始终相信，只要所有共产党人手挽手，就一定能让“中华号”巨轮在深化改革和反腐倡廉的道路上乘风破浪，奋力前行。

第五篇：2004年司法改革前瞻仰：让司法机关不再制造民怨（最终版）

2004司法改革前瞻 让司法机关不再制造民怨

本刊记者 刘爽

2003年12月17日下午，北京一个暖洋洋的冬日，贺卫方在与《法律与生活》半月刊记者谈到司法改革这个话题时，第一句话就透露出了他对司法改革的急切和无奈。

贺的身份是北京大学的法学教授，在学界一直被视为司法改革的坚定鼓吹者，在司法实务界，人们更愿意把他当作法律思想的虔诚布道者，而在一些官员的眼中，贺这个“活跃分子”会经常给他们提供一些新鲜而有趣的建议。

贺卫方是来参加由司法部主办的司法考试改革国际研讨会的。稍早前他刚刚作了题为“司法考试发展及问题”的主题发言。而参加像这样的由官方主办的有关司法改革的咨询会议，贺的感觉是“今年明显多了”。

“有些问题都是老生常谈了。”贺对本刊记者说，“一些10年前谈论的问题今天依然还是问题，一些不同指向的改革措施相互抵消，不仅没有解决旧问题，反而产生了新问题。在改革的过程中，不时地对改革本身进行反思和检讨是必要的。”

在过去的几年中，贺卫方的一些改革建议得到了官方的认可并已变成了现实。他曾对以“复转军人进法院”的法官非职业化现象进行过猛烈的抨击，后来国家实施的统一司法考试制度无疑采纳了他的思想。他曾建议司法人员脱掉军警式的制服而改穿与国际惯例接轨的服饰，后来法官果然穿上了法袍并用上了法槌，检察官和民警也换了装。在常人看来，这些变化无疑会让它的推动者飘飘然并产生无法掩饰的成就感，可贺自己却不以为然。

“不能说这些改革措施不重要，但我们的改革本应做得更好，而不是着眼于这些细枝末节。”贺说，“一些影响司法公正的制度性的东西还在大行其道，宪法规定的独立司法原则依然还停留在纸上。改革的实践已经证明，那种试图绕开制度瓶颈、以技术问题的解决推动整体改革的思路是过于简单和幼稚的。”

贺卫方此时的心态也许映衬出目前司法改革面临体制瓶颈制约的窘境。

几年来，贺和他的“改革同志”一直在痛贬现行司法体制的弊端，并设计了各具特色的改革方案。一个值得注意的背景是，贺的研究领域是外国法律制度和中外法律制度比较研究。贺曾公开说过“法制的祖国不在中国”，这让他的那些研究中国法制史的同仁非常恼火。

与贺的张扬个性不同，中国政法大学法学院院长、行政法专家马怀德在接受《法律与生活》半月刊记者采访时则显得异常沉稳，他一口气说出了中国现行司法体制的种种弊端及改革的具体方案。显然，这是他深思熟虑的结果。就在几天前，他参加了最高法院在国家法官学院举办的司法体制改革研讨会，当面向起草改革方案的有关人士阐述了自己的改革主张。

在学界，通常有改革的浪漫派和现实派之称。从贺与马的性格分析，他们应该是分属两派。可记者发现，在他们分析中国现行司法体制的弊端时，观点竟如此相近：尽管问题千头万绪，但无论是司法不公还是司法腐败，归结到一点，都是由司法的不独立造成的，权力和金钱的影响使得法院和法官不再只对法律负责。

马怀德认为司法改革的首要目标是司法独立。“司法公正是社会公正的底线，是最后的公正。”马说，“我们要用制度保障法官独立行使审判权，使他们只服从于法律，排除任何干扰，作出公正的判决。”

贺曾多次向各种级别的官员直陈不改革和迟缓改革的危险性：混乱的制度运作所导致的司法不公和司法腐败，已不断地伤害到我们国家的社会稳定。

“司法由于不独立而导致了它从一个本应该追求正义的机关而变成了一个追求邪恶的机关。”贺说，“它本应该是一个解决纠纷的机关，却变成了制造纠纷的机关；它本应该是消除民怨的机关，却变成了积累民怨的机关。”

贺、马应该略感欣慰的是，他们对现行司法体制的一些批评的观点得到了官方权威人士的部分回应。中国最高法院院长、首席大法官肖扬曾在一次论坛上，坦陈现行司法体制的弊端，并将其概括为“三化”：司法权力地方化、审判活动行政化和法官职业大众化。肖扬还透露了官方正在或将要采取的八项改革措施，并强调其中“实践证明已不适应时代发展的，如法院产生体制、监督方式、审级制度、法官管理等”，需要通过修改宪法和有关法律才能解决。这是近年来，官方高层首次表示要通过修宪来推动司法体制的改革。

而更明确的改革信号来自中共的十六大。正是在这次会议的报告上，有关政治体制改革部分专门列出一节谈司法体制改革。其中的“必须保障在全社会实现公平和正义”、“完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度”、“逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离”等表述引人瞩目。

“由十五大的司法改革到十六大的司法体制改革，官方显示出的改革目标和改革决心显然是不同的。”一位了解内情但不愿透露姓名的一家官方媒体的人士对本刊记者说，“2003年5月8日，正是非典肆虐的危急时刻，中央政治局常委会专门研究了司法体制改革问题，并决定成立以罗干为组长的中央司法体制改革领导小组。根据中央的要求，最高法院、最高检察院、司法部也专门成立了司法体制改革研究小组，都在搞自己的改制方案，有些已经有了初步的方案，正在征求各方意见。”

四个多月前，南方的一家曾经很有影响力的周报曾透露说司法体制正酝酿重大变革，这让那些关注司法改革的人一度兴奋不已。但后来的种种迹象表明，短期内发生重大变革的猜想是有点过于乐观了。

2004年的“两会”，将再次进行修宪。早在数月前修宪的消息传出时，便有心急的人士猜测这次的修宪可能包含改革司法制度方面的内容，以便为下一步的司法体制改革解决合宪性的问题。可2003年12月23日公布的中共中央关于修改宪法的建议表明，在14处修改中，只涉及“三个代表”、财产保护、保障人权、土地征用等内容，并没有关于司法体制改革的内容。

“虽然都在说司法体制改革，但政治家和专家们的语义显然有点接不上茬儿。”那位媒体人士说，“不过有些改革方案的设计还是非常有新意的，与专家的设计非常接近。”

“增加各方之间良性的互动，这本身就是改革司法改革的一部分。”贺卫方说，“将司法改革置于整个社会发展的宏大视野之中，对司法改革所涉及到的各个制度环节进行更具深度的分析和论证，使相关改革措施能够很好地回应社会需求，无疑是需要我们特别关注的一个大问题。”

“法律实务界与学术界的良好互动环境正在出现。”贺说，“无论是法院还是检察院的改革，都越来越多地吸收学术界的观点，学术界也越来越多地参与其中。更可喜的是，越来越多的学者进入司法机构内部，从事司法实务工作，甚至担任领导职务。这搭建了一个很好的对话平台，对话途径的丰富、多样化，将有助于司法的决策过程越来越体现法学知识的力量。”

“最高法院的改革方案中，诸如设立分区法院、上收死刑复核权等问题应该是基本达成了共识。”马怀德对本刊记者说，“另外像司法判决执行权、检察机关自侦案件的批捕权的问题也正在研讨，司法机关各部门之间职能调整的讨论也在更高层次上进行。”

尽管表面上风平浪静，但平静的背后也许不平静。作为佐证，来自新华社的消息说，肖扬日前在会见葡语国家和地区最高法院院长会议代表团时说，目前中国正在酝酿新的更深层次法院司法体制改革，努力在全社会实现公平和正义。

坚冰已破，法“制”之变已是潮流暗涌。

大区法院--不隶属地方政府

北京正合律师事务所的孟律师曾接手过这样一个案子：两家企业为了一笔债务纠纷官司，闹了一年多还没有进入实质性的案件审理阶段，原因是两家企业不是一个地方的，双方为了案件的起诉地点一直不惜血本地争来争去。

这个案子背后所蕴涵的东西是意味深长的：同一个案件，在不同的法院、由不同的法官审理，其法律后果是截然不同的。这鲜明地折射出当今中国在司法领域“诸侯割据”、法制不统一的现实。贺卫方形容这种现象是“主客场意识”，就像踢足球，在本地好打一些，到了外地，人生地不熟，就难了。

这是肖扬所称的“司法权力地方化”的一个注释。

马怀德从一个行政法专家的角度分析了司法“诸侯割据”的原因：我国的司法机构完全是按照行政区划设置的，在行政事务上由当地党政管理，法院的人财物完全受制于地方，不可避免地产生地方保护主义，影响法制统一和司法公正。

有人开玩笑说，中国的法院都是“地方”法院，惟一一个全国法院(最高法院)实际上已退出司法裁判领域，成为了一个司法政策法院。而最高法院的负责人曾在公开场合并非开玩笑地说，你那个地方的法院是中华人民共和国在你那设立的法院，而不是你的“地方”法院。这话听上去有点拗口，但幽默的背后有点黑色的味道。于是便有了“打假英雄”王海在不同地方的法院要求依据《消法》索赔却导致截然相反法律后果的离奇境遇。

“行政、立法、司法三者跟行政区划完全重合，这是中国在治国方面一个很大的问题。”贺卫方说，“不是法官人不好，而是他们没有办法。一个院长要为全院的人考虑最基本的生活问题，同时又要求他能够公正，这是强人所难，这是要求他干超越人性的事。只有让法院非地方化，才可能解决司法公正问题。”

事实上，中国目前的“地方问题”不仅存在于司法领域，在国家土地管理、矿产森林资源管理、税收管理、金融管理等其他领域也极为突出，如何消解“地方问题”是市场经济制度建设中的一个大问题。目前，在省级以下的工商、税务、海关等行政执法部门已经实行垂直管理，并在一定程度上有效地克服了行政执法中的地方保护主义倾向。

为了解决中国司法体制的这个地方化顽疾，这些年来法律专家和司法实务界内部都开出了药效不等的方子。比较有代表性的方案有司法机关垂直化管理、分设国家和地方法院、打破行政区划设立各级法院以及设立最高法院大区分院或巡回法庭等。

司法机关垂直化管理的呼声更多地来自饱受地方权力干扰的司法实务部门。所谓垂直管理，是指下级司法机关向上级司法机关负责，接受上级党委的领导，司法机关的人事任免权、财权由上级掌握。

但一些法律专家对这个方案并不赞同，贺卫方称之为“出了虎口又进狼窝”，认为是一个新的误区。马怀德也认为这种金字塔式的管理体制对于体系庞大的四级司法机关和几十万法官、检察官来说，有一个能否应付过来和管理效率的问题。

而分设国家法院和地方法院的设想主要受美国联邦法院和州法院模式的影响。在这个方案中，国家法院系统设国家最高法院、国家上诉法院和国家地区法院，直接向中央负责；地方法院由原来的高级法院、中级法院和基层法院组成，经费由省级财政统一拨款，法官仍然由地方人大及人大常委会任免。根据分权管辖的原则，地方法院只负责治安、刑事和普通民事案件的审理，其余的如涉及国家安全的案件、重大贪污贿赂案、跨辖区的经济和民事案件等则由国家法院负责审理。

对这个方案，贺卫方的评价是“操作难度大，况且我们不是联邦制国家而是单一制国家，两个法院系统间的协调也是问题”。贺自己倒是提出了一个打破按行政区划设立各级法院的改革设想，他称之为去地方化的“釜底抽薪”之策。

“改革实际上就像拆毛衣一样，要先找到一个线头。”贺说，“吃人的嘴软，拿人的手短。只要解决了法院和法官在人财物方面对地方的依赖，让他们只对法律负责，而不是什么保驾护航，司法的地方化完全可以解决。”

贺对本刊记者非常详尽地讲解了他的方案的细节，主要的原则就是按照人口和地域而不是行政区划重新划分司法区划：相邻的几个县合并成立一个基层司法机构，几个市合并成立一个中级法院，几个省区合并成立高级法院；由中央设立专项的司法经费，人财物完全与地方脱钩；上下级法院间除了管辖权和审级的不同外，也相对保持独立，而不是领导和被领导关系；取消审判委员会，法院院长、庭长只负责法院内部行政管理事务，以法官为中心实行一定程度上的自治管理，除非遭到弹劾，法官职业实行终身制。

贺并不讳言实施这个方案的几个难点：一是经费，要改革现行的财税体制；还有就是法官的素质和民众认为特别重要的司法监督问题，这些可以通过精简法官队伍、改变法官产生体制和司法公开来解决；再就是与现行的人大制度和党政领导体制的冲突问题，贺认为像垂直化管理、分设国家和地方法院的方案也存在这个问题，可军队不对地方的人大负责和受地方党政领导，没有人说有什么大问题，因为它的建立就是国家化的思路，我们在司法方面也不应该有这方面的疑虑。

马怀德作为行政法专家，深感地方权力对行政类案件的干扰为害尤烈，它导致老百姓与行政机关打官司立案难、胜诉率极低和执行难。这几年，马一直在倡议成立专门的行政法院，分设三级，由最高法院直属。马认为由于我国已有专门法院的体制，比如军事法院、铁路法院等，设立专门的行政法院在现行的宪政体制框架内不存在太大问题，实施起来难度相对较小。

目前透露出来的种种迹象表明，由于上面提及的几种整体改革方案与现行的宪法有冲突，实施起来有一定的操作难度，官方的态度并不明朗。况且由于涉及中央与地方的权力划分和财税体制，改革的成本如何分担也必然有个讨价还价的过程，在可预期的时间内实施的可能性不是很大。相反，对于一些专家早些年提出的在基本保留现行司法制度的前提下，设立最高法院大区分院或巡回法庭的方案，官方人士倒是非常热心和感兴趣。

这种改革方案的思路是这样的：省级以下的三级法院体制保留不变，由最高法院在全国各区域设立8个大区分院作为派出机构，或设立数目不等、职能不同的巡回法庭，对那些易受地方权力干扰的行政案件、经济案件及特殊案件进行管辖、审理。

由于只是作为派出机构，并不作为单独的司法序列存在，因而现行的司法体制和宪政制度不必作大的改变，甚至不用修改宪法。从官方的角度看，这样的改革显然风险较小。据悉，有关部门正在对这个改革方案进行细化，相信不久就会对外有个明确的宣示。

但事情往往是辩证的，风险小常常意味着收益也小。有专家指出，这种改革不能从根本上解决司法权力地方化的问题，可能一部分案件特别是较大的案件能够摆脱地方化的困扰，但绝大部分案件依然要笼罩在地方化司法的阴影中。另外有专家指出，这个方案与现行的审级和管辖制度的矛盾也还有很多问题需要解决。

这也许就是权衡轻重缓急和利弊得失之后的妥协之策。