公务员概论之回避制度

第一篇：公务员概论之回避制度

浅谈我国公务员回避制度

社会学院

093班

8号

张海迪

浅谈我国公务员回避制度

【关键词】：国家公务员 回避制度实施 制约因素 基本原则

【摘要】：我国是一个“人情社会”现象十分突出的国家，封建社会的非法制观念和传统文化中的亲缘化思想根深蒂固，公务员在行使职权过程中，深受其血缘、群体等观念的约束，很容易对自己的亲朋好友作出互惠互助之举。而随着政治、经济、文化的发展和社会的变迁，政府职能发生巨大的变化，行政权力日益膨胀，政府滥用行政权的现象也愈演愈烈，因此，对行政权力的控制也备受人们关注。公务员回避制度因此就具有了更重要的意义。公务员回避制度是国家公务员制度的重要组成部分，但由于我国特殊的国情、制度本身的不尽完备、实际操作中的一些缺憾、相关配套措施的不完善等原因，在我国目前实施国家公务员回避制度还存在着许多制约因素。

一、公务员回避制度的基本内容

我国公务员回避制度中对公务员的回避要求主要是针对有某种亲属关系的公务员而言。除了任职回避、公务回避直接因亲属关系引起外，地区回避实质上也是主要回避本地区的亲属宗法关系。回避制度只是针对公务员比较密切的亲属关系作出的限制规定。按照我国“苏丹式”的亲属划分传统，所谓比较密切的亲属关系主要包括以下四种情况:(1)夫妻关系;(2)直系血亲关系;(3)三代以内旁系血亲;(4)近姻亲关系。凡是具有上述关系的，必须按规定进行回避。我国公务员回避制度的种类包括职务回避、公务回避和地区回避三种，它们均以亲属回避为中心。

二、公务员回避制度的类型

1、任职回避

公务员法并不反对具有上述亲属关系的人都参加到公务员队伍中去实践中“警察世家”、“子承父业”、“夫妻警察”等现象并不少见。但关键是他们所担任的职务之间不能是法律禁止的特定直接关系：一是不得在同一单位担任双方直接隶属于同一行政首长的职务。二是不得在同一单位担任双方有直接上下级领导关系的职务:三是不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作。其中 “同一行政首长”的意思为包括同一级领导班子成员。“直接上下级领导关系”是指包括上一级正副职与下一级正副职之间的领导关系。第三种情形主要是考虑由领导的亲属担任纪检、监察、审计的难以发挥应有的监督作用；而由亲属担任组织、人事、财务工作则容易在用人和财务管理上产生腐败等问题。但考虑到工作实践中因地域或工作性质等原因也可以对任职回避作一定变通。例如一些边远海关邻近的单位很少就业、生活都不太方便派夫妻双方同去该海关工作可以解决很多实际问题。但是省级以上公务员主管部门才可以对任职回避作变通规定。任职回避中的亲属包括四类：夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系。

2、公务回避。

所谓公务回避是指公务员在行使职权过程中因其与所处理的事务有利害关系为保证实体处理结果和程序的公正性依法终止职务行为而由其他公务员来行使相应的职权。公务回避表明工作人员在执行公务时凡处理涉及本人或本人亲属利益的问题时应该回避。实行公务回避的目的在于消除可能会对公务执行者造成影响的各种因素保证公务员秉公执法。公务回避的情况主要有: 一是涉及公务员本人的利害关系。二是涉及法定亲属关系人员的利害关系。第三种是除此两种之外的其他可能影响公正执行公务的关系。例如朋友关系、校友关系、师生关系、战友关系、竞争关系、敌对关系等等。

3、地区回避

也叫籍贯回避。是指县级以下政府机关中担任领导职务的公务员不得在自己的本籍或

原籍任职。但是中央、省、市级政府领导无需回避需要实行地区回避的只是担任县、乡人民政府的领导人员。民族区域自治地方人民政府的国家公务员不适用于地区回避制度。回避制度的应用情况一般有：第一、适用地域回避的行政机关为乡级机关、县级机关及其有关部门。第二、担任上述机关和部门的主要领导职务的人员。一般包括乡、县级党政正职、纪委书记、法院院长、检察院检察长、党委组织部长、人事局长、监察局长、公安局长等。第三、在原籍任职或在一地担任领导职务较长时间。

实行职务回避可以通过防止和克服亲属聚集，以利于部门或单位内部科学、严格的管理，为国家公务员依法秉公办事、保证工作的正常开展创造条件。公务回避的实施则有利于使公务活动的依法公正执行，减少人为因素的干扰，为公务的执行创造一个良好的条件。地区回避的实施，不仅可以使公务员免受一些亲属关系的影响，减少实行职务回避和公务回避的困难，更重要的是使公务员本人摆脱家乡各种复杂的关系对其工作的干扰，使他们利用职权直接为自己家乡的各种亲属谋取私利的可能大大地减少。客观上为公务员提供了一个较好的工作环境。职务回避、公务回避、地区回避有机结合便可构成一个完备的回避制度，可以比较全面地防止各种关系的不利影响。

三、实施公务员回避制度的制约因素

但是，公务员回避的制度仍然受到了各种因素的制约，从而使公务员回避制度的有效实施大打折扣。这些制约因素一般是：

1、长期影响我国的传统亲缘观念和习惯势力导致民众心理基础缺乏。亲属关系是我国文化社会中最重要的关系。宗族、亲缘观念在我国社会根深蒂固，对人们的日常生活乃至政治活动影响极大。封建时期的宗法制、分封制为基础的世袭制长期影响着我国，那时血缘宗亲不但无需回避，而且是赐爵授官的重要依据。即使后来古封建社会消亡后，宗法制度度虽已受到破坏，却还在深深地影响着人们，被历代王朝当做是维持专制统治的主要支柱。不仅依旧沿袭嫡长子继位、诸子分封制度，而且大肆利用儒家学说宣传“父为子纲”、“君为臣纲”，“修身、齐家、治国、平天下”等宗法思想和制度，形成了强大而稳定的宗法的家庭和家族。宗族往往均是休戚与共、俱荣俱损的利益集团。而封建官场上的倾轧排陷异常激烈，势强者存，力弱者灭，以婚姻结为政治同盟，扩张势力则成为上至国君下至郡县豪强的惯用手法，各级官吏间的联姻极为普遍，因此，姻亲也成为祸福与共的利益集团。虽然历代封建王朝为治理官场上的腐败，也不同程度地采取了一些有针对性的回避措施，但在封建制度下这些仅仅是治标不治本，收效甚微。由于这种现象几千年来的长期存在，这种不正常的现象反而从某种意义上被人们认为是想当然的，因此拉关系、走后门也就成为人们见怪不怪的事了。在我们这样一个重亲缘、重关系的人情社会，实施公务员回避制度的民众心理基础可谓十分脆弱，阻力是非常大的。

2、措施不完善。长期以来，亲属聚集现象的产生，既有当事人的主观因素，也有不少是现行有关政策规定造成的，这些制度及有些实际做法或多或少地鼓励了“近亲繁殖”，致使亲属聚集的问题更为突出。因此，在推行回避制度的同时，要改革与之相悖的制度，要建立和完善整个公务员管理制度。

3、监督体系不健全。我国现有的监督检查体系十分不健全，公务员在任职或执行公务中履行回避的义务很大程度上要取决于公务员的自觉，但并不是所有的公务员都能有这样的自觉性。要想使回避制度能够真正落到实处，必须从制度上确立一种监督体系，使每个公务员均处于这样的一个监督体系之中，使公务员在需要回避时不仅自觉地问避，而且不敢不回避。

四、公务员回避制度的原则

要想有效地实施公务员回避制度，必须坚持一下三个原则。

1、依法回避原则

回避制度是一种强制性的措施，是依法进行的。对于有关回避的情形、种类、审查和决定等内容，国家法律一般都有明确的规定。这些法定的规定，公务员必须严格执行，做到执法必严、违法必究。对于无正当理由拒不遵守回避制度，不服从组织安排的公务员，要进行严肃的批评，经教育不改的，应该受到纪律的制裁，以维护回避制度的严肃性。

2、主动回避原则

主动回避在于通过公务员的职业自律和自我约束意识，消除可能导致影响公务推行的人为因素，是符合法定回避情形的公务员自觉退出执行公务的活动。在执行公务时，遇到需要回避的情况，要主动申请回避。同时，各级政府也要制定一些提倡公务员自我约束的规章，并对公务员进行必要的教育，使之熟知回避制度的基本内容与要求，充分认识回避制度的法律地位，以提高公务员实行回避的主动性。

3、回避监督原则

回避制度的有效执行，既要建立在公务员高度自觉的基础上，又要建立在群众与组织监督相结合的制度基础上。回避制度能否落到实处，关键在于是否建立严格的监督制度。要真正实行和健全公务员回避制度，确保法律效果，必须建立起独立行使职权的机构及有效的监督与检查制度，加强对回避制度的执行情况的检查和督促，发现问题，及时处理。对于违法回避制度的行为，必须依法惩治。

公务员回避制度是廉政思想在公务员制度中的具体体现，是公务员廉政机制的主要组成部分。公务员回避制度的建立为公务员的依法行政和廉政行政消除了一些障碍因素，确保了公务员坚持原则，秉公办理公务。

【参考文献】

杨海坤、李兵主编：《公务员法学习读本》，北京，中国传媒大学出版社2006年版。

钱再见、陈辉著：《公务员制度创新与实施》，广州，广东人民出版社2002年版。

谭功荣著：《公务员制度概论》，北京，北京大学出版社2007年版。

黄卫平、谭功荣主编：《公务员制度比较》，北京，中央编译出版社2002年版。

第二篇：公务员回避制度

公务员的回避制度

一、含义：回避是指为了防止公务员因个人利益和亲属关系等因素对公务活动产生不良影响，而在公务员所在职务、所执行公务和任职地区等方面做出一定的限制，使其避开有关亲属关系和公务的制度。

二、公务员回避制度的类型：

从理论上来看，任职回避、地域回避和公务回避三种回避种类基本包括了可能影响公务的主要情形。

（一）任职回避

1、任职回避的含义

公务员任职回避，是指对有特定亲属关系的公务员，在担任某些关系密切的职务方面做出的限制。任职回避是公务员回避制度的重要内容，其目的是通过限制互为亲属关系的人员在一个单位或部门任职，防止和克服亲属聚集极其产生的各种弊端，为公务员廉洁奉公创造条件。

2、任职回避的主要情形

任职回避的对象主要是存在法定的亲属关系的公务员。公务员法并不反对具有上述亲属关系的人都参加到公务员队伍中去实践中“警察世家”、“子承父业”、“夫妻警察”等现象并不少见。但关键是他们所担任的职务之间不能是法律禁止的特定直接关系：一是不得在同一单位担任双方直接隶属于同一行政首长的职务。二是不得在同一单位担任双方有直接上下级领导关系的职务:三是不得在其中一方担任领导职务的机关从事监察、审计、人事、财务工作。其中 “同一行政首长”的意思为包括同一级领导班子成员。“直接上下级领导关系”是指包括上一级正副职与下一级正副职之间的领导关系。第三种情形主要是考虑由领导的亲属担任纪检、监察、审计的难以发挥应有的监督作用；而由亲属担任组织、人事、财务工作则容易在用人和财务管理上产生腐败等问题。

但考虑到工作实践中因地域或工作性质等原因也可以对任职回避作一定变通。例如一些边远海关邻近的单位很少就业、生活都不太方便派夫妻双方同去该海关工作可以解决很多实际问题。但是省级以上公务员主管部门才可以对任职回避作变通规定。

任职回避中的亲属包括四类：夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系。

（二）地域回避

1、地域回避的含义

地域回避也叫籍贯回避。是指县级以下政府机关中担任领导职务的公务员不得在自己的本籍或原籍任职。公务员地域回避，是为了避免亲属关系、宗族关系等影响公务员履行职务，对公务员在亲属比较集中的地域担任某些职务作出的限制。

但是中央、省、市级政府领导无需回避，需要实行地域回避的只是担任县、乡人民政府的领导人员。民族区域自治地方人民政府的国家公务员不适用于地域回避制度。

2、地域回避制度的应用情况

回避制度的应用情况一般有：第一、适用地域回避的行政机关为乡级机关、县级机关及其有关部门。第二、担任上述机关和部门的主要领导职务的人员。一般包括乡、县级党政正职、纪委书记、法院院长、检察院检察长、党委组织部长、人事局长、监察局长、公安局长等。第三、在原籍任职或在一地担任领导职务较长时间。

从我国实际出发，确定公务员地域回避的范围为乡级和县级机关，主要基于两方面的考虑：一是县乡承担的工作较为具体，亲戚相对集中，在执行公务时容易与亲友的利益产生直接的关系；二是这一范围较窄，较易实行。

（三）公务回避。

1、公务回避的含义

所谓公务回避是指公务员在行使职权过程中因其与所处理的事务有利害关系为保证实体处理结果和程序的公正性依法终止职务行为而由其他公务员来行使相应的职权。公务回避表明工作人员在执行公务时凡处理涉及本人或本人亲属利益的问题时应该回避。实行公务回避的目的在于消除可能会对公务执行者造成影响的各种因素保证公务员秉公执法。

公务回避是防范公务员在执行公务时因私情不能公正履行职责时采取的一种带有强制性，预防性的措施。这一措施具有着随机性、公正性、自律性和时限性。

2、公务回避的主要情形

公务回避的情况主要有: 一是涉及公务员本人的利害关系。二是涉及与本人有比较密切的四种亲属关系，即夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系和近姻亲关系的人员有利害关系的。第三种是除此两种之外的其他可能影响公正执行公务的关系。例如朋友关系、校友关系、师生关系、战友关系、竞争关系、敌对关系等等。

实行职务回避可以通过防止和克服亲属聚集，以利于部门或单位内部科学、严格的管理，为国家公务员依法秉公办事、保证工作的正常开展创造条件。公务回避的实施则有利于使公务活动的依法公正执行，减少人为因素的干扰，为公务 的执行创造一个良好的条件。地区回避的实施，不仅可以使公务员免受一些亲属关系的影响，减少实行职务回避和公务回避的困难，更重要的是使公务员本人摆脱家乡各种复杂的关系对其工作的干扰，使他们利用职权直接为自己家乡的各种亲属谋取私利的可能大大地减少。客观上为公务员提供了一个较好的工作环境。职务回避、公务回避、地区回避有机结合便可构成一个完备的回避制度，可以比较全面地防止各种关系的不利影响。

三、案例分析

案例

一、国务院某部部长张某的秘书小王(回族人)在今年与张部长的二女儿喜结良缘，登记结婚。此前，王秘书在向部机关人事部门递交领取结婚登记介绍申请的同时，也递交了一份要求调离该部到其出生地，宁夏一自治县工作的申请书。几年后小王已经是该自治县的县长。并即将成为自治州州长。问：

1、王秘书因何故要申请调离该部?并说明理由。

2、小王担任其出生地的自治县的县长是否违反公务员回避制度？ 答：

1、王秘书申请调出该部是符合公务员法中规定的公务员回避制度的。这是因为，王秘书与张部长二女儿小张结婚后，他与张部长构成了近姻亲关系(配偶的父母)，属于应回避的亲属关系之一。因为秘书工作的特殊性，张部长与王秘书之间存在着一定的领导关系，故也视为一种任职回避。

2、不违反。根据规定，民族区域自治地方人民政府的公务员不适用于地域回避制度。

案例二、一天，某县发生了原公安局长章某某的儿子因打架而致人死亡的事件。身为直接主管社会治安的部门领导，章某某平时不但不对其子加以管教，反而在事发后直接参与处理，在当地造成极坏影响。为此，死者家属为讨回公道，拿起法律武器，最终取得了较满意的结果。章某某被撤职查办，其子也得到了应有的下场。

问：

1、章某某为什么被撤掉公安局长职务？这一事件有何启迪？试用公务员回避制度予以说明。

2、列出需要任职回避的几种亲属关系？

答：

1、章某某的儿子与章某某是属于直系血亲关系，是属于公务员回避的范围之内，在章某某的儿子因打架而致人死亡的事件后，身为直接主管社会治安的部门领导，没有主动提出回避申请，反而在事发后直接参与处理，严重违反公务回避制度。

2、公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系。

第三篇：公务员回避制度论文（精选）

浅谈对我国当代公务员回避制度的认识

专业班级：人力1101 姓 名：李国梁

学 号：311110030123

2014.5.18

【摘要】公务员回避制度是我国公务员制度的重要组成部分，我国回避制度从东汉正式建立，南北朝市普遍实行，唐、宋时期日趋严密，到了清代，已经形成了包括职务回避、地区回避、公务回避在内的完整的回避制度。但回避制度发展到现在，回避制度在现实中却很少用于实践，对于什么利害关系也没有明确的解释，回避范围窄。本文综述我国当代公务员回避制度，然后阐述公务员回避制度存在的问题并提出解决对策，使公务员制度不断完善。

【关键词】公务员 回避制度 回避内容 制度缺陷 完善措施

一、我国公务员回避制度的具体内容

所谓回避制度，就是为保证有权机关公正、严格执法，当相关工作人员在行使职权过程中因其与所处理的行政事务有一定利害关系时，根据法律规定的范围和程序，使其回避的一种法律制度。从内容上看，公务员回避制度主要分为：职务回避、公务回避、地域回避。

（一）任职回避

任职回避是指公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。

（二）地域回避

地域回避是指公务员不得在自己成长地担任一定级别的领导职务。包括乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务。但自治县县长应由实行区域自治的民族的公民担任；民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任。

（三）公务回避

公务回避是指公务员在执行公务时涉及与本人有利害关系的；涉及与本人有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，以及其他可能影响公正执行公务的情形。

二、我国公务员回避制度现状及问题

(一)我国公务员回避制度现状

2005年我国颁布的《公务员法》中，首次以法律的形式对任职回避、地域回避和公务回避作出了比较系统的规定。2006年8月，中共中央办公厅发布《党政领导干部任职回避暂行规定》，对领导干部任职回避的适用情形、操作程序等作出了明确规定。2011年12月，中组部、人力资源社会保障部出台《公务员回避规定(试行)》明确规定：“公务员回避包括任职回避、地域回避和公务回避。”这些法律法规都不同程度地规定了有关公务员回避的措施，为推动我国公务员秉公执法，保持公务员队伍的公正廉洁，切实维护公共利益，发挥着积极的促进作用。(二)我国公务员回避制度存在的问题

尽管我国公务员回避制度日趋完善，取得了很大的成就，但也存在一些问题：

一，现行公务员回避制度的相关规定，散见于不同的法律、法规之中，而且适用范围主要限于行政处罚程序，在行政许可、行政强制等程序中很少有公务员回避的规定。此外，虽已出台有关公务员回避的专项法规，但现行规定过于概括、简约，往往只规定公务员在执行某项公务时应当回避的原则，而对回避的具体程序及法律后果等未作出详细规定，可操作性不强。

二，回避的范围和种类不够全面。对于回避的范围，目前主要回避亲属关系中的直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系。对于回避的种类，我国刚出台的《公务员回避规定(试行)》中没有对公务员离任回避作出明确的规定，未能真正做到通过“进、管、出”三个环节来对公务员履行职务加以全面限制。

三，回避的法律规定有待完善。首先，对回避理由的规定不够具体、过于简单。现有立法对公务员回避理由的相关规定，基本重复了《公务员法》第68条和70条的内容，对于“亲属关系”给出了限制，而对于“利害关系”的界定及范围，《公务员法》和其他有关公务员回避制度的法律法规均未给出详细的规定，一旦行政机关在解释中出现偏差或者失误，必将造成对行政相对人合法权益的侵害。其次，对回避程序的规定不够详尽。现行法规对任职回避、地域回避以及公务回避的程序作出了规定，而对该程序启动和运行的各个环节，包括提出方式和时限、举证责任、审查标准、审查方式、决定方式、决定时效、公务员回避后继任人的确定等一系列程序性事项基本未作规定，这必然会降低公务员回避制度的实效性和操作性。再次，我国现行法律法规中，对公务员未回避而作出的行政行为是无效，还是可撤消或可更正无明确规定;对公务员违反回避程序时所要求承担的法律责任的规定也不具体。“立法如果不表明公务人员违反公务回避制度所实施的行为是否有效，往往会导致回避制度对国家公务人员行为没有约束力，从而使公务回避制度形同虚设。”[6]最后，“在我国《公务员法》规定的公务员权利救济制度中，并没有涉及公务员回避的相关条款。部分地区的规范性文件中虽然对回避救济制度有所涉及，但是仅限于驳回申请决定的公务员可向原决定机关提出行政复议的范围内，救济程序简单，救济途径狭窄。在实际的职权行使过程中，行政机关、公务员和行政相对人对公务员回避的情况产生争议时，公务员如何寻求救济;或者在公务员本应回避而没有回避时，行政相对人如何寻求救济，立法都未能明确。四，公务员选拔任用制度缺乏必要的程序保障。中国公务员选拔任用制度，注意吸取西方公务员选拔任用有关程序的规定，即采取公开考试（招录信息公开、招考方式、考试过程公开、考试结果公开）、严格考察、平等竞争、择优录取的办法。但在现实社会生活中，却没有做到，例如公事员测验，分笔试和应聘，虽已向社会公共开放窗口，只有符合测验资历的社会人就能够报考，看似公允、公正、公开。但实际上这“三公”前边还要加上“相对于”的润色词，在面试时，考官的主观因素占很大比重。特别是职务晋升的一些关键程序规定有弹性，如规定“任免由领导集体讨论决定”。而领导集体是如何讨论决定，决定过程的程序如何，则未做到可操作性的规定，程序不确定，就难以保证结果的公正，也就为领导滥用职权留下了余地。

五，公务员选拔任用缺乏民众心理基础。我国是一个相当重视亲属关系的社会，宗族、亲缘观念根深蒂固，对人们的日常生活乃至政治活动影响极大。古封建制虽然消亡，但宗法制度并未被彻底破坏，不仅依旧沿袭嫡长子继位、诸子分封制度，而且大肆利用儒家学说宣传“子对父孝”、“臣对君忠”、“君君、臣臣、父父、子子”，“修身、齐家、治国、平天下”等宗法思想和制度，形成了强大而稳定的宗法制的家庭和家族，君主对臣下“所受光五宗，所怨灭三族”就使宗族之间不仅可以分享荣耀、权力和经济利益，也迫使共同承担祸患。类似的姻亲关系也成为维系各种关系的纽带。建国后，虽然我们大力弘扬社会主义精神文明，对传统文化采取了批判继承的态度，但几千年来长期存在的封建文化糟粕对人们的影响根深蒂固，不可能短期内得到根除。

六，对公务员回避制度的功能未能准确定位和灵活应用。实行公务员回避制度对保持公务员的公正廉洁，促进政府机关的廉政建设无疑具有重要的作用，但如果把回避制度当作医治行政机关管理百病的灵药，那也是不恰当的。就回避制度解决不正之风的作用来说，它虽然具有很积极的作用，但不能彻底解决一切不正之风，还必须从加强民主监督，建立健全监督制衡机制等入手。在任职回避中，首先回避范围的确定必须灵活把握，因为这一范围的确定直接关系到任职回避的实施及其作用的发挥，如果定的过宽、过严，会使这一制度脱离实际与其他相关制度矛盾过大，而无法实施；如果定得过窄、过松，可能会使这一制度无法较全面地限制亲属关系，消除其所带来的消极影响，任职回避的作用将大打折扣，失去其实行的意义。其次在回避的要求和标准上，也要区别对待，因为不同的职权其影响力是不同的，其职权产生的影响和涉及的范围也不同，一般来讲，一个公务员在其职权影响力范围内就不能让其亲属在那里任职。从不同的岗位和工作来看，对回避的标准也是不同的，有些直接掌管人、财、物的工作岗位，如人事、监察、财务、审计等，对于整个部门来说都是至关重要的，这些工作涉及的是整个部门，部门内部每个人及每件事都在它的监督管理范围之内，这就决定了对他们的回避要求应严格一些。再次实施任职回避、进行人员调整时，在确定一些基本原则的基础上，应把具体调整工作交给各部门掌握，由各部门根据工作需要进行具体的调整工作。一般来讲，应该尽可能调整那些在本部门担任职务较低和承担责任较小的人，但在工作特殊需要的情况下，也可采取调整职务较高的一方，保留职务较低一方的做法。另外，对特殊部门和特殊岗位任职的公务员的回避也应采取一些灵活的方法，适当做一些让步，否则很可能使正常的工作无法进行。如一些边远的地区，邻近单位很少，就业、生活都很不方便，派夫妻双方一起到那里工作，很多问题就能较好地解决。而公务员的公务回避也存在灵活把握的问题。从公务的重要程度来看，确实有轻重之分，有的如公务员的录用、考核、升降、任免、调配等与个人利益密切相关，有的如物资分配、投资计划、金融贷款等与国家的利益紧密相连，涉及到这些公务员的回避必须严格把关，重点强调，当然公务回避绝不应仅仅局限于这些重要的公务，每一项公务都应力求避免非正常的影响，需要公务回避的就应回避，不过可根据不同情况确定不同的回避要求。公务活动是比较复杂的，它所涉及到的人和事是多方面的，有些还可能是在公务活动开展过程中逐步发现的，这些都要求有关部门灵活处理与对待。在实行地区回避时也要分层次、有重点地进行。地区回避是指排除担任一定领导职务的公务员在本籍任职，而不是要求所有公务员都搞地区回避，但有些特殊部门如海关、税务、工商管理等部门，除主要领导外，其他层次的公务员也需适当考虑实行地区回避。从以上的分析中可以看出，实行公务员回避制度既要从严把关，严格按照国家公务员暂行条例的要求进行调整，但不能强求一律，而要根据各地区、各部门的具体情况，采取切实可行的办法逐步推广、实施。

三、国外公务员回避制度比较

(一)各国公务员回避制度立法依据的比较

由于各国政治、经济发展状况以及法律传统、法律文化等的不同，公务员回避制度的立法也存在差异，大体归为以下两类：一是直接在公务员管理的法律法规中对公务员回避作出规定，如瑞士、奥地利等国;二是将公务员回避规则包含在公务员的职业、行为道德及相关的廉政法规中，对公务员任职等方面的回避制度作了明确规范，如美国、英国、加拿大等国。通过比较可以看出：多数国家已建立统一的行政程序法，并且设有专章规定了公务员的回避事由。在这些国家和地区，公务员回避制度已经成为一项基本制度，普遍适用于整个行政领域。此外，部分国家出台的相关配套制度较为健全，如美国的《行政部门雇员道德行为准则》、加拿大的《公务员利益冲突与离职后行为法》等，都是对公务员管理法律法规的重要补充，保证了公务员在执行公务的过程中公私分明，避免因其所属党派和地位而谋取私利。(二)各国公务员回避制度基本类型的比较 目前，国外公务员回避制度主要集中于任职回避和公务回避。与此同时，部分国家还规定有离任回避，包括：“不得利用过去的职务和影响接受酬礼;禁止在与过去有业务关系的机构就业或取得报酬;不得泄露政府机密以谋取好处等，如法国、澳大利亚、墨西哥等。”通过比较不难发现：国外发达国家对公务员任职回避规定的种类和范围较宽，如瑞士规定的血亲回避范围为四代以内直系和旁系血亲，日本规定公务员任职还要实行政党、同学回避。此外，一些国家还对公务员离职后的从业活动进行了严格的法律限制。

四、国外公务员回避制度对我国的启示

国外发达国家公务员回避制度有很多好的做法，值得我们学习和借鉴的地方。充分借鉴国外公务员回避制度立法等方面的成功经验，可以少走弯路。

(一)构建一个符合我国国情的公务员回避制度体系

第一，各国公务员回避制度有共同点，又各具特色。特色之处就在于它们是本国国情和历史文化传统相结合的产物。事实上，也只有与本国政治体制、历史条件、文化差异、风俗习惯等相结合，吸收借鉴别国的先进制度经验才有意义，才能成功。因此，在吸收借鉴西方发达国家的公务员回避制度的同时，应注重研究中国的历史和现状，不是生搬硬套或“全盘西化”，而是对西方先进的公务员制度进行中国化的科学化的实践，从中找出一条适合中国的公务员回避制度发展道路。

第二，扩大回避范围，进一步扫除人治的各种因素。首先，任职回避范围应有所扩大，在一些部门的特殊职务(财务、税务、监督等)，有近亲属关系者不仅不得在同一机关而且不得在同一地区的同一层级同时分别担任领导人。其次，地域回避可与岗位轮换、地区交流结合起来，以使公务员开阔视野、拓宽知识面，同时也有利于带动落后地区的经济发展。再次，公务回避除了规定的亲属关系外，还应采取适当措施对公务员的故旧关系，如同乡、同学、熟人、战友等关系加以限制，这也是公务回避的重要一环。最后，“应将回避制度的相关内容从行政处罚程序、监察程序和听证程序扩大到诸如行政强制等其他行政行为的程序，以便更好地发挥回避制度的功效，实现其价值目标。”[8]

第三，完善制度设计，实现对公务员“进、管、出”三个环节的全面管理。应增设“公务员离任回避”制度。一些长期担任领导职务或非领导职务的公务员，离职退休后再工作或可能再次涉及影响公务的处理。因此，应在《公务员回避规定(试行)》中对公务员离任回避作出明确的规定，真正做到从公务员队伍的入口、管理、出口上对其履行职务加以全面限制。此外，还应注意建立回避登记制度、回避审查制度、回避定期检查制度和随时调整制度、回避监督制度、无因回避制度等等，使得公务员在整个职业生涯中拥有完善的回避制度体系。(二)尽快完善公务员回避制度的立法

第一，完善回避的理由。在回避理由的规定内容上，我国《公务员法》和其他现行法规仅以“利害关系”作为回避的一个模糊的法定条件，显然是不够的。因此，应在确定“利害关系”为回避前提条件下进一步详细列举若干种常见的利害关系的表现形式。否则，法律设定回避制度目的就难以达到。

第二，严格回避的程序。首先，在回避的提出上，应要求行政机关将申请回避的权利以及哪些情形属于法定回避情形等情况告知当事人，并公开公务员的有关情况，进一步落实当事人的知情权;提出的方式既可以是书面形式，也可以是口头形式，依具体回避方式而定;对于提出时限，一般是在公务活动开始之前，但对于行政程序履行过程中发现确有回避需要的，也可在公务活动进行中提出申请。其次，在回避的审查上，有权限的行政机关在接到当事人的回避申请后，应于法定期限内给予审查并作出批复;审查和批复方式应尽量采取书面形式;审查批复期限以最长不超过3个工作日为宜。最后，在回避的决定上，决定机关对当事人的回避申请作出审查后，无论回避理由成立与否，都应当做出书面决定并且通知申请人;在做出回避决定时，决定机关应该出具决定理由，以增强决定的说服力和公正性。

第三，明确回避的效力。应在借鉴国外立法实践的基础上，一方面，对违反回避程序情况下实施的行政行为的效力作出具体规定：“只有当公务员本人是本案的当事人时，由其作出的行政行为才是无效，在其他情形下所作的行政行为是否有效，应当具体问题具体分析。如果在公务员回避的情况下，其他公务员也会作出相同的行政行为时，就不应当认定该行政行为必然无效。”[9]另一方面，对违反回避制度的法律责任形式依据违法程度，除对未回避的公务员进行严厉的行政处分外，还可以对其适当处以罚款，追缴非法所获利益，构成犯罪时，应依法追究其刑事责任。

第四，健全回避的救济。在行政相对人提出回避申请之前，应首先向回避的主管部门提请报告，由主管部门监督回避申请、审查、批复和执行的全过程，必要时监督公务活动的整个过程，这样不仅能够督促办案人员公正处理案件，也能使行政相对人以同意的态度去接受实体处理结果，从而提高行政决定的可接受性。

五、完善我国公务员回避制度的措施和建议

（一）逐步解决原有的问题，对新进人员则应严格把关

由于长期以来我国政府机关没有实行回避制度，存在的问题较多，不可能靠回避制度的推行，在短时间内解决几十年积累起来的问题。在推行现有国家机关行政人员向公务员过渡的工作中，问题会较多，阻力会较大，因此，要根据公务员的职务、年龄及工作性质分期分批采取不同的方法予以逐步调整、解决。直系亲属坚决回避，不允许同一机关有直系亲属存在；旁系做适当调整，同一机关有旁系亲属关系的，原则上应调离一方进行回避，确实困难的，可以分步进行，在机关内部主要岗位调整回避，以后逐步调整完善。而对新进人，则必须从现在起严格把关，必须进一步建立和健全公务员考录体系，录用那些思想正派，工作能力过硬的优秀人才，要坚持原则和标准，坚决剔除不称职不合格人才，在公务员考试录用这个进口中严格执行回避制度的有关规定，避免产生新的亲属聚集现象。公务员制度过渡的一条重要原则，就是新人新办法。这一原则在公务员回避制度实施中也同样适用。

（二）实行自我约束和依法回避相结合

公务员在任职和执行公务中，如遇有需要回避的情况时，应按规定主动提出回避。这需要公务员有较强的回避意识和高度的自觉性。为此必须对公务员加强培训和教育，积极做好宣传和动员工作，让广大公务员了解亲属聚集所带来的危害，掌握回避制度的有关情况，认识到在我国推行回避制度的必要性和重要性，要形成回避意识，把回避当成一种习惯并积极主动地支持和配合这一制度的实施，同时，回避制度是人事管理中的一项带有很强的限制性的规定。因此，这项规定就必须要有法律尊严，一经确定，就要坚定不移地贯彻执行，任何人不得违反，如有违反，应追究其法律责任。本着自我约束和法制原则相结合的精神，应当建立、健全公务员回避的申报和审查制度。公务员在录用晋升、调配过程中有义务如实向主管的干部或人事部门申报需要回避的亲属情况；各级干部、人事部门在人员录用、晋升、调配过程中应对当事人进行严格的审查，以确定其是否有需要回避的情况；对因联姻等新形成的亲属关系，也应进行经常性检查，确定有无需要回避的情况，并及时做出处理。各级政府要根据不同部门的特点，制定出切实可行的回避法规，使回避有法可依、执法必严、违法必纠。对于无正当理由、拒不遵守回避制度、不服从组织安排的公务员，要进行严肃批评，经教育不改的，要给予必要的政纪处分，以维护回避制度的严肃性。各级政府人事部门应对回避的执行情况进行监督、检查，对违反回避制度的，应及时采取行政措施加以纠正，必要时诉诸法律。

（三）将公务员回避制度与行政监察制度有机结合

保障回避制度的实施必须实行严格的监察制度。公务员回避制度的执行与行政监察制度有密切的联系，完备的行政监察制度可以加强公务员回避制度的执行。实行公务员回避制度在一定程度上保证了减少公务员利用职权为自己及亲属谋取私利的可能，对克服任人唯亲、结党营私等不正之风，起到了防患于未然的积极作用，但回避制度只是避免了那些表面和直接的以权谋私的现象，不能希望单靠一项回避制度，就能从根本上消除和杜绝各种违法行为，需要行政监察制度的补充、配合，从不同的环节加强监督管理，有效地制约各种徇私舞弊现象。当然，扭转不正之风杜绝各种违法、违纪行为，也不是单靠监察制度可以实现的。从理论上讲，完善健全的监察制度可以使回避制度存在的意义缩小、但从我国的实际情况看，传统文化在人们的观念中仍占有重要地位，再加上市场经济体制还不健全，商品经济还不发达，要想通过回避制度把血缘关系和准血缘关系完全逐出上层建筑，消除这些关系的影响还要有一个过程，需要一定的时间。此外，在这个过程中，监察制度也会受这种根深蒂固的传统观念的影响，需要回避制度来摆脱各种亲属关系的牵制。回避制度与监察制度的有机结合，既可相互补充各自制度本身不完善的一面，又可为相互的实施创造有利条件，促进相互的发展，以便更好地监督国家行政机关公务员的公正廉洁，依法办事，保证国家行政工作的正常运转。

六、结 语

自《公务员回避规定(试行)》颁布以来，我国公务员回避制度的理论和实践已取得很大进步。然而，我们也要看到，回避制度无论是在其实施环节，还是制度本身，仍存在着诸多缺陷与不足，需要在实践中不断加以完善。

国外发达国家和地区在公务员回避制度建设方面成绩斐然，在广大公民中赢得了较高的地位和威信。他们的经验已引起我们的重视，我们必须加以研究，并结合我国国情批判地借鉴和吸收，以期该项制度在维护行政公正和政府形象方面发挥更好的作用。

第四篇：公务员的回避制度

公务员回避制度

任职回避

任职回避，又称职务回避，是指对有法定亲情关系的公务员，在担任某些关系比较密切的职务方面做出的限制。（1）任职回避亲属 ①夫妻关系； ②直系血亲关系，包括祖父母、外祖父母、父母、子女、孙子女、外孙子女； ③三代以内旁系血亲关系，包括伯叔姑舅姨、兄弟姐妹、堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹、侄子女、甥子女； ④近婚亲关系，包括配偶的父母、配偶的兄弟姐妹及其配偶、子女的配偶及子女配偶的父母、三代以内旁系血亲的配偶。（2）回避职务 ①同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务。②有直接上下级领导关系的职务。直接上下级领导关系，包括上一级正副职与下一级正副职之间的领导关系。③其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。（3）变通执行 因地域或者工作性质特殊，需要变通执行职务回避的，由省级以上公务员主管部门规定。地域回避

我国《公务员法》第69条规定，公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。（1）适用地域回避的行政机关为乡级机关、县级机关及其有关部门。（2）适用地域回避的人员是担任上述机关和部门的主要领导职务的人员。一般包括乡、县级党政正职、纪委书记、法院院长、检察院检察长、党委组织部长、人事局长、监察局长、公安局长等。（3）适用地域回避的情形包括在原籍任职或在一地担任领导职务较长时间。地域回避主要规范对象为原籍任职。公务回避

公务员执行职务时，涉及本人或者本人配偶、直系血亲、三代以内旁系血亲以及近婚亲利害关系的，或者具有其他可能影响公正执行公务情形的，应当回避。

司法考试：如何理解公务员任职回避的规定

《公务员法》及其配套法规自2004年以来的司法考试中共考查七道题目，出题形式非常呆板，题干均以”以下作法哪些符合或不符合《公务员法》的有关规定设问”。2008年由于《行政机关公务员处分条例》作为新法被确定为必读法规，就公务员行政处分的内容考了两道题目。在大家复习公务员有关任职回避的规定时，由于涉及婚姻法中亲属关系及代数的认定以及禁止担任三种职务的理解，故而有必要专门撰文予以厘清。

一、任职回避的含义及规定

《公务员法》第68条规定：“公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员主管部门规定。”任职回避，也称职务回避，指对有法定亲情关系的公务员，在担任某些关系比较密切的职务方面作出的限制。由于亲情具有非理性和高度人身依附性等特点，决定了亲情与公务执行中所要求的严肃、公正、依法等基本要素会产生本质冲突。任职回避，主要就是将公与私、“国”与”家”严格分开，使公务员身在其职可以不受亲情的羁绊，完全置身于工作环境中，使公务员之间形成和谐单纯的工作关系。根据上述《公务员法》的规定可以把公务员的任职回避概括为“四种亲属、三个禁止”。

二、任职回避的亲属关系及范围

婚姻法意义上的亲属指由婚姻、血缘和法律拟制而形成的，具有特殊权利、义务内容的特定主体之间的社会关系。亲属分为三类：配偶、血亲和姻亲。血亲又分为直系血亲和旁系血亲。

（一）夫妻关系。夫妻是男女双方以感情为基础、以永久共同生活为目的依法结成的伴侣。法律承认的婚姻关系的双方，即丈夫和妻子，互为夫妻关系。夫妻关系的成立，以双方依法领取结婚证为标准；夫妻关系的结束，以双方依法领取离婚证或人民法院的离婚判决已经生效为标准。值得注意的是，这里的夫妻关系限于有效的夫妻关系，即曾经是夫妻关系而现在已经离婚的，不属于任职回避的范围。夫妻是已婚成年人的亲属群中的重要亲属，是任职回避的首要对象。

（二）直系血亲关系。直系血亲关系是指生育自己和自己所生育的上下各代亲属，他们和自己有着直接的血缘关系，包括父母、祖父母、外祖父母、曾祖父母、外曾祖父母、高祖父母、外高祖父母、子女、孙子女、外孙子女、曾孙子女、外曾孙子女、玄孙子女、外玄孙子女等。鉴于人的寿命的有限性和公务员任职年龄的限制（18周岁以上），直系血亲的链条中同时担任公务员的人所分属的辈分并不会太多。因此，在实践中，直系血亲关系一般表现为三代以内的直系血亲，即指父母与子女之间，（外）祖父母与（外）孙子女之间的关系。

（三）三代以内旁系血亲关系。旁系血亲，是指具有间接血缘关系的寝室，即非直系血亲，但在血缘上和自己同出一源的亲属。三代以内旁系血亲关系包括：同源于父母的兄弟姐妹之间关系（含同父异母、同母异父的兄弟姐妹）；同源于祖父母的堂兄弟姐妹或者表兄弟姐妹之间关系；同源于外祖父母的姨表或舅表兄弟姐妹之间以及不同辈份的叔、伯、姑、舅、姨与侄（侄女）、甥（甥女）之间关系。

（四）近姻亲关系。姻亲是指以婚姻关系为中介而形成的亲属关系。姻亲关系可以分为三类：一是血亲的配偶，即自己的血亲的配偶，如直系血亲的配偶包括儿媳、女婿等；旁系血亲的配偶，如兄弟之妻、姐妹之夫、伯母、姑父、舅母、姨夫等；二是配偶的血亲，即自己的配偶的血亲，如配偶的直系血亲即配偶之父母、祖父母；配偶的旁系血亲即配偶的兄弟姐妹、叔、伯、姑、舅、姨等；三是配偶的血亲的配偶以及血亲的配偶的血亲，前者如妻或夫的兄弟之妻，后者如儿媳之父母等。姻亲的范围十分广泛，如果全部实行任职回避，一来涉及的人员非常多，审查工作量非常大，二来也没必要。所以，《公务员法》仅要求相互之间存在着近姻亲关系的公务员进行任职回避。另外，《公务员法》没有对近姻亲的范围作出具体规定，从实际情况来看，配偶的父母、兄弟姐妹、儿女的配偶以及儿女配偶的父母，一般与公务员的联系较为紧密，属任职回避之列。

公务员回避的几种情况

十三、公务员回避的情形有哪几项

第七十条

公务员执行公务时,有下列情形之一的,应当回避:

(一)涉及本人利害关系的;

(二)涉及与本人有本法第六十八条第一款所列亲属关系人员的利害关系的;

(三)其他可能影响公正执行公务的。

本条是对公务回避作出的规定,对公务回避的情形分三项进行了列举。

公务回避,是指公务员在执行公务的过程中,遇有法定情形,避免影响正当履行公务而进行的回避。规定公务回避的理由是,公务员在执行公务时,如果处理的问题与自己或自己的亲属有关,就极有可能受到“人情”的困扰,即便秉公办事,也容易受到别人的猜疑,不利于公务的顺利进行。

本条采取列举加概括的方式,对公务回避的情形进行了规定。

(一)涉及本人利害关系的。涉及本人利害关系,可以区分为本人为被处理的当事人和处理的公务与本人有直接利害关系、足以影响公正执法的两种情况。

(二)涉及与本人有本法第六十八条规定的四种比较亲密的亲属关系的人员有利害关系的。这里的亲属是指,包括夫妻关系、直接血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的亲属。这里讲的利害关系,包括公务的执行对象就是亲属本人和与其亲属有着经济、名誉等利害关系。

(三)是“兜底条款”,规定其他可能影响公正执行公务的。与《国家公务员暂行条例》相比,该条对公务回避情形的规定增加了一条概括规定,即其他可能影响公正执行公务的情形。在实践中,往往有一些并非亲属的亲密关系,也可能影响公正执行公务。如结拜关系、干亲关系等。另外,还有一些仇视关系,如两人之间曾有积怨等,也可能影响公正执行公务。这些特殊关系,无法一一列举,也不是一律都要回避,关键看是否可能影响公正执行公务。这样规定使公务回避更加科学,更加适应公务实践的要求,便于今后增加其他需要公务回避的情形,有利于维护法律的稳定性。

论我国公务员的地域回避制

在我国的制度设计中,针对公务员的选用规范设计了回避制度。所谓回避制度,就是为保证有权机关公正、严格执法,当相关工作人员在行使职权过程中因其与所处理的行政事务有一定利害关系时,根据法律规定的范围和程序,使其回避的一种法律制度。在我国公务员法中确立了任职回避、地域回避和公务回避三种不同但联系紧密的回避制度。本文将重点探讨地域回避。首先,地域回避在中国从古存在至今,有其深刻的历史与现实原因。其次,从国内外对比来看,任职回避与公务回避在国内外的制度设计中均存在,而地域回避却是中国独有的制度设计,仅存在于中国。再次,从制度覆盖对象来看,任职回避与职务回避针对的对象涉及从中央到地方的各个层级,而地域回避仅针对的是县级及县级政权以下的层级。

在公务员管理法律规范中,地域回避是指担任一定职务的公务员,为了公正履行职务,不得在亲属比较集中的原籍地、出生地、成长地任职。《中华人民共和国公务员法》第六十九条规定:“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的,应当实行地域回避,法律另有规定的除外。”再者,“法律另有规定的除外”这一规定主要是指民族自治地方是公务员地区回避的特殊情况,民族区域自治地方的公务员由少数民族干部来担任,符合我国宪法有关少数民族聚集地区实行区域自治的精神及民族特色,不适用地域回避。

地域回避制度的历史变迁

地域回避制度最早在汉朝开始施行,到汉武帝时,已经形成习惯法规,即刺史不用本州人,郡国守相不用本郡人,县令长不用本县和本部人。东汉时对地方长官的籍贯限制更加严格,不仅地方官不许用本地人,还颁布了“三互法”,这是迄今所见的中国古代规定行政官员任职回避的第一个成文法规,标志着任官回避制度的正式创立,其规定了“婚姻之家及两州人不得交互为官”目的就是防止地方官互相勾结庇护。

隋朝规定地方官“尽用他郡人”,其中包括县丞、县尉以上官员都应回避原籍。唐代宗永泰六年下诏规定:“不许百姓任本贯州、县及本贯邻县官”。

宋朝也实行了严格的避籍制。避籍是外任官员不得在原籍任职。各路属官不准委派原籍和家住在本路的官员充任。其中主管坑治官员须回避原籍和居住州县。而且有田产的府县区域也必须回避。在司法过程中,京朝官不准被派回乡里主持审讯工作。

元朝早在至元五年(1268年)已提出了避籍问题,但规定不很严格。自元二十八年始对这一制度逐步有所完善。明代地域回避把全国分为三个大区,为使官吏回避本籍,洪武年间规定“南北更调之制,南人北官,北人南官。其后官制渐定,自学官外,不得官本省”,并限制在出生地为官,否则必须改授。

我国的地区回避制度到清朝时发展得较为成熟。清政府建立了一整套比较完整的地区回避制度。涵盖了京官地区回避,外官地区回避,候选官地区回避,寄籍人员地区回避,武官地区回避等内容。此外,由于河员和盐官是事关清朝经济命脉的两大行政系统,所以务必实行地区回避。其中,在雍正十三年以前,地区回避的对象只限于知县以上。到了雍正十三年,又规定:“各省佐贰杂职,驻扎地方在原籍五百里以内者,亦令回避。”从而使防范的对象大大增加。而且清朝对于各级官员有无违反地区回避的审查也作了较细致的规定,实施也比较严密细致认真。

历史中的地域回避制度的产生,具有一定的合理性,在防止地方割据、巩固皇权、整顿吏治等方面起着积极的作用。同时,地域回避有其无法超越的历史局限性。中国古代社会地方势力割据、吏治腐败的根源在于国家权力的配置上。皇族垄断国家权力,随意分封官职,往往打破了这种地域回避的限制;同时,统治阶级内部各种政治势力的角逐,一时得势的派别总是党同伐异,从而使这一制度的权威性受到极大冲击。因而地域回避无法在根源上消除权力运行中的问题。

当代社会中施行公务员地域回避制度的效应

能否做到公正和廉洁,关系到政府的形象和威望,关系到人民对政府的信任。现今的公务员地域回避制度在权力运行中仍然发挥着重要功能,但也存在一定问题。客观地解读公务员地域回避制度的效应,有助于全面理解公务员地域回避制度,更好地分析其在转型中国县域治理中的走向。公务员地域回避制度是依据中国传统文化而做的一项制度安排,在干部人事管理中,体现了一定的积极意义,主要表现在:

(1)有利于克服传统社会中的人情关系的束缚。我国的传统人情关系网络主要覆盖在县乡范围,尤其是乡镇,县乡的主要领导异地任职,有助于他们克服已有的人情关系束缚,顺利开展工作。同时,实行地域回避,避免了公职人员和自己的许多亲属在一起,为任职回避和公务回避创造了一个良好的环境,从而使三者均得到较好实施,保证回避制度的作用充分发挥。

(2)有助于地方领导观念的转变。地方干部固然熟悉本地风俗人情,但长期在本地工作,易受到已有思维方式的束缚,不了解外地的信息。引入外地领导则能更好地带来新的工作作风与思维方式,便于扩展视野,对于所在地的政策执行也是种外在的纠正力量。

(3)一定程度上遏止腐败,从揭露的官员腐败典型案例分析,其中为亲友牟利是腐败的表现之一。干部异地任职,一定程度上可以割断领导干部与亲友的空间距离,有效地防止建立关系网、形成裙带风及其它不健康的官场潜规则。公务员地域回避制度在产生正的效应同时,也产生负的效应,主要表现在:

(1)地域回避导致地方官员变动太快,在一定程度上导致地方官任职不稳定,产生通常所说的“短期行为”。地方经济社会发展是一个长期的过程,当前许多乡镇、县级领导一地任期仅仅在两年左右,甚至更短,致使许多干部急于求成、求稳,改革创新动力不足。

(2)异地任职导致许多干部由于不了解地方特定风土习俗而难以开展工作。异地任职的领导往往将本地的经验移植到任职地,由于“水土不服”,工作难以展开,甚至引发干群、上下级之间的紧张关系。

(3)县乡的地域回避导致许多“走读干部”的出现。由于现在交通方便,出于干部任职的期限制、家庭生活的便利考虑,异地任职干部大多不愿在任职地重新安家,而实行“走读”,从而不能很好地了解民情,传达民意,往往只注重于听汇报、看数据,从而导致脱离群众、脱离实际。

结合中国现实,对地域回避制度的分析思考

通过对地域回避制度的历史与现实社会环境分析,我们有必要对这一制度进行深刻的分析思考。

(1)与当代西方发达国家基层自治地区的相关制度规定对比,各国对公务员回避制度的规定都是职务回避和公务回避,而不涉及地区回避,甚至有着截然相反的规定。在美德英法等国的规定中,其地方行政首长的候选人基本上必须是在本地居住满一定期限的公民。这种制度规定是因为,在西方民主政治国家,一切公职人员都向选民负责,选票决定了官员的去留,没有一个可以把他们随意任免调遣的制度,官员必须代表选区内绝大部分居民的利益,必须根据选区内多数选民的利益作出决策。

(2)地域回避制度在一定程度上与选举制度相悖。我国现行的选举法规规定县、乡的主要领导由人民代表选举产生,而依据地域回避的规定,县乡的主要领导要实行地域回避,这就导致按照选举程序确立的候选人超出本地选民及人大代表的了解范围,代表们不得不在“无知”的前提下作出的选择,从而在一定程度上导致选举之前候选人与选民之间难以建立信任关系。从而选民实质意义上的选举权被无形中剥夺。同时,这种行政官员与民众之间的不信任,也使政府部门制定的方针、政策可能难以得以切实贯彻和执行。

(3)我国的地域回避制度是建立在传统的人情关系社会基础上的,目前我国正处于从人情关系社会向法治社会的转型。制度的社会环境是制度生存与发展的客观条件,决定了人们所能够进行选择的空间。制度总是被一定社会环境中的人所使用,随着社会环境的变迁,制度必须进行适应性的变革,并逐渐以新的制度替代原有的制度。我国现行公务员管理制度一直保存地域回避制度正是基于“熟人社会”这个社会基础的判断而做出的选择。法治社会是一个“陌生人”社会,陌生人社会关系的调节器是法律,转型中国要更注重法制的完善与执行,通过权力运行的公开、监督制度来预防公务员因亲情关系而可能发生的腐败。5结语

地域回避制度是我国特定历史时期的制度安排,在历史上曾经发挥了重要作用。从目前中国的现实状况分析,从中央到地方,地域回避这一制度设计仍有其存在的社会环境及群众认可度。但在很多地方,违背地域回避制度规定的现象仍然存在。当然我们并非认为完全实行了地域回避就能彻底抑制腐败。作为一种值得研究与反省的制度,要使其真正发挥作用,还必须同时依赖全社会法制的健全、官吏乃至全民自身道德素质的提高和强大的舆论监督等。在中国的县域治理中,地域回避有其深厚的历史土壤。当前处于转型时期的中国是一个“半熟人半陌生人”的社会,地域回避在当前依然有其存在的其合理性。然而随着民主与法制的健全及制度的不断发展与完善,地域回避也面临着它在新时期的路径选择。随着改革开放的不断深入,社会交往与人员流动的通畅与增多,在一个开放、民主、法制的中国社会,地域回避制度原有的功能随着权力运行方式转变和权力监督机制的完善,会逐渐丧失其存在的社会基础,从利用本土资源角度出发,在权力监督机制完善的前提下,应该鼓励公务员任职本土化。现行公务员回避制度存在的问题

古代回避制度的发展是随着封建社会生产力的发展而不断完善发展起来的。它经历了初建、发展、不断完善的过程，我国公务员制度的发展同样经历了这样的过程。从《国家公务员暂行条例》到《公务员法》，我国公务员管理制度逐渐走上了法制化的轨道。3.1 公务员选拔任用制度缺乏必要的程序保障

中国公务员选拔任用制度，注意吸取西方公务员选拔任用有关程序性的规定即在考试录用过程中关于招考、资格审查、笔试、面试、公布成绩等环节都有程序性规定，但有些重要的环节规定不是很具体，如根据考试、考核结果提出拟录用人员名单，究竟提几名，没有明确限定，各单位做法不一，且如何从拟录人员中确定人选，随意性就更大。特别是职务晋升的一些关键程序规定有弹性，如规定“任免由领导集体讨论决定”，[13]而领导集体是如何讨论决定，决定过程的程序如何，则未做可操作性的规定，程序不确定，就难以保证结果的公正，也就为领导滥用职权留下了余地。

3.2 公务员选拔任用缺乏法律保障

公务员录用的形式、程序，被录用人员的条件，考试委员会的组成、人员、要求等，公务员晋升的条件、程序，公务员管理机构的组织、职权、管理形式和方法等都应有相应的法律规定。中国在建立公务员制度过程中，比较重视公务员的立法，初步形成了一套法规。但还存在值得完善之处：一是在公务员范围方面，如《国家公务员暂行条例》对国家行政机关的范围没有明确而具体的规定，因而各地在执行公务员制度时，公务员的范围也不一致；又如，按照公务员管理权限，公务员的实施范围和职位设置由人事部门审核批准，按照《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》规定，许多担任领导职务的公务员则由党委组织部门管理；由此出现一部分公务员的选择任用由人事部和组织部两家共管，这似乎是加强管理，但结果却是有权相争，有责相推，导致管理紊乱。二是在公务员录用方面，如《国家公务员暂行条例》规定:录用特殊职位的国家公务员，经过批准，可以简化程序或者采用其他测评办法。但哪些职位属于特殊职位?采取什么办法测试?如何组织实施?其他条款未有具体明确的规定，各部门在执行中“余地”很大，公务员录用质量势必受影响。三是在晋升方面，《国家公务员暂行条例》虽然规定了晋升的职数限额、资格条件等。但在实际工作中，公务员中的一些领导职务是由组织部门和任免机关来决定，造成定职权与任职权分离，结果是职数限额经常突破，达不到任职资格条件的人被视为特殊而破格提拔，这就为买官卖官提供了条件。由此可见，只有健全相关法律，严格执法，才能使公务员选拔任用机制按照预期的轨道正常运行。没有监督的权力必然导致腐败，这在当今世界己经成为被人们普遍认可的公理。3.3 公务员选拔任用缺乏监督和民众心理基础

没有监督也势必导致吏治腐败，这己为古今中外的历史所验证。为了防范和克服吏治腐败，在公务员制度比较完善的国家，对人事行政权力均有监督，其中最重要的是设立独立的监督、仲裁机构。

我国是一个相当重视亲属关系的社会，宗族、亲缘观念根深蒂固，对人们的日常生活乃至政治活动影响极大。古封建制虽然消亡，但宗法制度并未被彻底破坏，仍被历代王朝用来作为维持其专制统治的主要支柱之一，不仅依就沿袭嫡长子继位、诸子分封制度，而且大肆利用儒家学说宣传“子对父孝”、“臣对君忠”、“君君、臣臣、父父、子子”，“修身、齐家、治国、平天下”等宗法思想和制度，形成了强大而稳定的宗法的家庭和家族，君主对臣下“所爱光五宗，所怨灭三族”就使宗族之间不仅可以分享荣耀、权力和经济利益，也被迫共同承担祸患。类似的姻亲关系也成为维系各种关系的纽带。建国后，虽然我们大力弘扬社会主义精神文明，对传统文化采取了批判继承的态度，但几千年来长期存在的封建的文化糟粕对人们的影响根深蒂固，不可能短期内得到根除。3.4 对公务员回避制度的功能未能准确定位和灵活应用

实行公务员回避制度对保持公务员的公正廉洁，促进政府机关的廉政建设无疑具有重要的作用，但如果把回避制度当作医治行政机关管理百病的灵药，那也是不恰当的。就回避制度解决不正之风的作用来说，它虽然具有很积极的作用，但不能彻底解决一切不正之风，还必须从加强民主监督，建立健全监督制衡机制等入手。在任职回避中，首先回避范围的确定必须灵活把握，因为这一范围的确定直接关系到任职回避的实施及其作用的发挥，如果定的过宽、过严，会使这一制度脱离实际与其他相关制度矛盾过大，而无法实施；如果定得过窄、过松，可能会使这一制度无法较全面地限制亲属关系，消除其所带来的消极影响，任职回避的作用将大打折扣，失去其实行的意义。其次在回避的要求和标准上，也要区别对待，因为不同的职权其影响力是不同的，其职权产生的影响和涉及的范围也不同，一般来讲，一个公务员在其职权影响力范围内就不能让其亲属在那里任职。从不同的岗位和工作来看，对回避的标准也是不同的，有些直接掌管人、财、物的工作岗位，如人事、监察、财务、审计等，对于整个部门来说都是至关重要的，这些工作涉及的是整个部门，部门内部每个人及每件事都在它的监督管理范围之内，这就决定了对他们的回避要求应严格一些。再次实施任职回避、进行人员调整时，在确定一些基本原则的基础上，应把具体调整工作交给各部门掌握，由各部门根据工作需要进行具体的调整工作。一般来讲，应该尽可能调整那些在本部门担任职务较低和承担责任较小的人，但在工作特殊需要的情况下，也可采取调整职务较高的一方，保留职务较低一方的做法。另外，对特殊部门和特殊岗位任职的公务员的回避也应采取一些灵活的方法，适当做一些让步，否则很可能使正常的工作无法进行。如一些边远的地区，邻近单位很少，就业、生活都很不方便，派夫妻双方一起到那里工作，很多问题就能较好地解决。而公务员的公务回避也存在灵活把握的问题。从公务的重要程度来看，确实有轻重之分，有的如公务员的录用、考核、升降、任免、调配等与个人利益密切相关，有的如物资分配、投资计划、金融贷款等与国家的利益紧密相连，涉及到这些公务员的回避必须严格把关，重点强调，当然公务回避绝不应仅仅局限于这些重要的公务，每一项公务都应力求避免非正常的影响，需要公务回避的就应回避，不过可根据不同情况确定不同的回避要求。公务活动是比较复杂的，它所涉及到的人和事是多方面的，有些还可能是在公务活动开展过程中逐步发现的，这些都要求有关部门灵活处理与对待。在实行地区回避时也要分层次、有重点地进行。地区回避是指排除担任一定领导职务的公务员在本籍任职，而不是要求所有公务员都搞地区回避，但有些特殊部门如海关、税务、工商管理等部门，除主要领导外，其他层次的公务员也需适当考虑实行地区回避。从以上的分析中可以看出，实行公务员回避制度既要从严把关，严格按照国家公务员暂行条例的要求进行调整，但不能强求一律，而要根据各地区、各部门的具体情况，采取切实可行的办法逐步推广、实施。4 落实公务员回避制度的对策建议

随着社会经济的不断发展，现行的公务员管理制度已无法满足现阶段公务员管理的客观要求，为此国家在充分征求社会各界人士意见的基础上，结合我国公务员队伍实际，制定出台了《中华人民共和国公务法》。这是公务员管理第一次以法律的形式规定下来，从此我国的公务员管理走向了新的阶段。改革和完善公务员制度推动传统单一封闭、缺乏弹性的干部人事制度向开放、以绩效为本的现代行政人力资源管理制度的变迁，塑造出专业高效、精简与机制健全的公务员团队，本质上是政府公共服务再造的根本内容。公务员制度的改革和完善进程也与环境的变动与发展紧密相关，新的环境变量既为制度变革创造了条件，也增强了加速革新、采取果断措施的压力。加入WTO以后，我国政府面临更多的发展机遇，虽然在机构设立方面尚需完善所谓“理性---合法”式的科层体制，然而就未来适应新管理主义的“顾客导向型”政府的公务员制度模式而言，需要以客观、超前的意识去适应新的挑战。4.1逐步解决原有的问题，对新进人员则应严格把关

由于长期以来我国政府机关没有实行回避制度，存在的问题较多，不可能靠回避制度的推行，在短时间内解决几十年积累起来的问题。在推行现有国家机关行政人员向公务员过渡的工作中，问题会较多，阻力会较大，因此，要根据公务员的职务、年龄及工作性质分期分批采取不同的方法予以逐步调整、解决。直系亲属坚决回避，不允许同一机关有直系亲属存在；旁系做适当调整，同一机关有旁系亲属关系的，原则上应调离一方进行回避，确实困难的，可以分步进行，在机关内部主要岗位调整回避，以后逐步调整完善。而对新进人，则必须从现在起严格把关，必须进一步建立和健全公务员考录体系，录用那些思想正派，工作能力过硬的优秀人才，要坚持原则和标准，坚决剔除不称职不合格人才，在公务员考试录用这个进口中严格执行回避制度的有关规定，避免产生新的亲属聚集现象。公务员制度过渡的一条重要原则，就是新人新办法。这一原则在公务员回避制度实施中也同样适用。4.2实行自我约束和依法回避相结合

公务员在任职和执行公务中，如遇有需要回避的情况时，应按规定主动提出回避。这需要公务员有较强的回避意识和高度的自觉性。为此必须对公务员加强培训和教育，积极做好宣传和动员工作，让广大公务员了解亲属聚集所带来的危害，掌握回避制度的有关情况，认识到在我国推行回避制度的必要性和重要性，要形成回避意识，把回避当成一种习惯并积极主动地支持和配合这一制度的实施，同时，回避制度是人事管理中的一项带有很强的限制性的规定。因此，这项规定就必须要有法律尊严，一经确定，就要坚定不移地贯彻执行，任何人不得违反，如有违反，应追究其法律责任。本着自我约束和法制原则相结合的精神，应当建立、健全公务员回避的申报和审查制度。公务员在录用晋升、调配过程中有义务如实向主管的干部或人事部门申报需要回避的亲属情况；各级干部、人事部门在人员录用、晋升、调配过程中应对当事人进行严格的审查，以确定其是否有需要回避的情况；对因联姻等新形成的亲属关系，也应进行经常性检查，确定有无需要回避的情况，并及时做出处理。各级政府要根据不同部门的特点，制定出切实可行的回避法规，使回避有法可依、执法必严、违法必纠。对于无正当理由、拒不遵守回避制度、不服从组织安排的公务员，要进行严肃批评，经教育不改的，要给予必要的政纪处分，以维护回避制度的严肃性。各级政府人事部门应对回避的执行情况进行监督、检查，对违反回避制度的，应及时采取行政措施加以纠正，必要时诉诸法律。

4.3将公务员回避制度与行政监察制度有机结合

保障回避制度的实施必须实行严格的监察制度。公务员回避制度的执行与行政监察制度有密切的联系，完备的行政监察制度可以加强公务员回避制度的执行。实行公务员回避制度在一定程度上保证了减少公务员利用职权为自己及亲属谋取私利的可能，对克服任人唯亲、结党营私等不正之风，起到了防患于未然的积极作用，但回避制度只是避免了那些表面和直接的以权谋私的现象，不能希望单靠一项回避制度，就能从根本上消除和杜绝各种违法行为，需要行政监察制度的补充、配合，从不同的环节加强监督管理，有效地制约各种徇私舞弊现象。当然，扭转不正之风杜绝各种违法、违纪行为，也不是单靠监察制度可以实现的。从理论上讲，完善健全的监察制度可以使回避制度存在的意义缩小、但从我国的实际情况看，传统文化在人们的观念中仍占有重要地位，再加上市场经济体制还不健全，商品经济还不发达，要想通过回避制度把血缘关系和准血缘关系完全逐出上层建筑，消除这些关系的影响还要有一个过程，需要一定的时间。此外，在这个过程中，监察制度也会受这种根深蒂固的传统观念的影响，需要回避制度来摆脱各种亲属关系的牵制。回避制度与监察制度的有机结合，既可相互补充各自制度本身不完善的一面，又可为相互的实施创造有利条件，促进相互的发展，以便更好地监督国家行政机关公务员的公正廉洁，依法办事，保证国家行政工作的正常运转。

评论：公务员面试 请让权力肃静回避

最近，国家公务员考试报名正如火如荼。云南高校论坛“云南大学”版块里有一个“2010年云南会泽县惊现公务员面试副县长之子历史最高分”的帖子，称该县副县长之子“面试全县第一”，吸引了不少网友的眼球。20日下午，记者拨通会泽县人事局公务员科的电话，了解到，确有一位姓朱的副县长，叫朱廷发。该科工作人员洪先生证实，这次公务员招考中，确实有一名朱姓考生填报的家长姓名为朱廷发，“好像是副县长的儿子。”朱某的综合成绩列第一名，经过了严格的审核程序后，被录用到迤车镇政府。(10月21日《昆明信息港》)

某些地方的公务员招考，貌似公平，其实却具有高度的隐蔽性和排斥性，它通过裙带、血缘组织起来的权力关系网，来促成“官二代”的飙升。这自然使社会阶层之间的流动更加艰难，让“民二代”通过上学改变命运的机会微乎其微。公考面试玩猫腻，致使某些当权者能代代为官，这是一种变相的世袭。

中国曾经是一个封建世袭的国度，为官者很难走出封妻荫子的文化樊篱。而在现实生活中，改革开放初期和中期步入仕途的官员今天已面临年龄一刀切的困境，因而将自己的子女迅速推向政坛已成当务之急。虽然公考是在公开公平公正的名义下进行的，但面试环节却变成一块为“官二代”继承父业母业的遮羞布，而漏洞百出的面试过程却要装作一副严谨的样子遮人耳目。会泽县考试录用公务员中，副县长之子朱某笔试成绩远远低于竞争对手，可是面试成绩却远远高于竞争对手。这是勇夺第一还是巧夺第一？面试的打分者是否在看客下菜呢？

从人权的平等性来讲，不管是“官二代”还是“民二代”，都有平等的从政权，本不该成为社会关注与议论的焦点。而事实上，一些地方的公务员考试频频“春光乍泄”，“官二代”以惊人的面试成绩出奇制胜。这难免让人怀疑——某些县、地、市级政坛也许沦为了权力的“跑马场”。“民二代”除非在能力上绝对超群，否则，要想在政坛上获得一席之地，顶多也就是一块垫脚石。

公众祈求公平，对机关事业单位举办的公考本来就高度关注，心存疑虑。现在，会泽县副县长之子面试最高，似乎更加验证了少数人的猜想，从而让标榜公开公平公正的公考声誉雪上加霜，备受诟病。无论是录用公务员，还是招聘事业单位在编人员，一定要严把面试关，让权力肃静回避，自觉接受群众监督。惟其如此，才有可能铲除“官二代”面试潜规则，防止权力的代际传递！

社会焦点：子女考公务员，干部应回避

12月5日，2011年国家公务员考试如期举行。一幕尘土飞扬的“考碗大军”在全国各地厮杀的场面便浮现在眼前。而在这其中，有众多考生是干部子女。在很多人的思维定式中，只要一提起公务员子女，特别是领导干部子女参加公务员招录考试，往往会产生一些“灰色”的联想。这种现象被质疑为权力世袭。（12月8日《半月谈》）

近日《人民论坛》的调查数据显示，近五成的党政干部感到自己属于弱势群体。滑稽的是，党政干部是那么急切地希望“子承父业”，想方设法地让子女也加入到公务员这个所谓的弱势群体中来，而让子女进门也总是利用不公平的优势地位。最典型的例子是：“招聘计划与条件：招聘名额1名。普通高校全日制应届本科毕业生，获得国外学士学位，国际会计专业，大学英语四级，屏南户籍，女，年龄25周岁以下„„”福建宁德市屏南县财政局下属的收费票据管理所这则公开招聘启事引发了众多网友关注，据了解，这次招考只有一个人报名，并且因此无须考试而被直接录取。如此量体裁衣恐怕是别家父母无法做到的。

宁德市副市长陈辉的女儿陈晨的确很优秀，年纪轻轻有国际会计专业的海外留学背景，到收费票据管理所任职相信也能够胜任。事实上，干部家庭的孩子家境较好，一般受到了良好的教育，且不说父母的关系人脉，就自身条件来说肯定不差，有从政得天独厚的条件，家庭熏陶和学识经历很可能比农民工子弟更适合当公务员。另外也没有哪一条法律规定，干部子女就不能当干部，像父辈那样走上为官从政之路无可厚非。问题在于，公务员的大门是向更多人敞开的，同时岗位也是有限的。要是干部子女占去绝大多数从事公职的机会，那无疑堵住了工人农民等家庭的孩子想通过学习考试改变命运之门。

“龙生龙，凤生凤，老鼠儿子会打洞。”——这是生物界普遍存在的遗传现象。然而，干部子女或是农民工子女本质上都是人，是生而平等的人，政府部门也不是自家开的企业。事实证明很多优秀的官员也是从个农村娃一步一步地走上仕途的。干部子女的学识和才干的优势也并非绝对优势，别的孩子也能通过努力做到旗鼓相当甚至更胜一筹，后者往往缺少的只是一个更加平等的环境。在”恨爹不成刚”的语境下，很多时候无论你多优秀，也不论你笔试能考第一，只因为你身上没有干部的血缘（或同样是干部子女，更大权力者上），就会在面试时被淘汰。

诚然，法律制度是对所有报考者公平的，公务员大门不仅仅对干部子女敞开，满足条件者都有机会，现实中的不公平也是“潜规则”在作祟。我认为法律可以更完善些，或修改得看上去“不公平”以便于保障现实的更公平，如对干部子女报考公务员进行一些限制。类比公务员管理中的任职回避，不允许规定范围内具有亲属关系的人在同一部门或单位任职。任职可以扩大到“报考”，爸爸是A单位的局长，儿子就不能考A单位，这样就不会出现爸爸当面试考官的尴尬，面试官受到的压力也小些。爸爸是省高院的领导，孩子就不能报考该省法院系统的任何一个职位。爸爸是当地的党政主要领导，孩子要当公务员只能异地报考„„如此一来也未必保证孩子不受到家长的荫庇，不同单位或不同地区的官员间很有可能也是有联系的。

但实行回避至少能提升公务员招考的公正性的形象，否则即便父亲招儿子，干部子女即使比别的考生更适合，录用也完全是合法合理、大公无私，但只因为有这层裙带关系，也会让公众产生不公正的质疑，从而影响政府公信力。

第五篇：浅析我国公务员回避制度

浅析我国公务员回避制度存在的问题及其完善

张明瑞

西南大学法学院10级1班，***3

摘要：伴随我国民主法治社会的不断进步，作为国家公务员制度重要组成部分的回避制度也不断发展完善，成为一项行之有效、必不可少的的公务员监督机制，通过对公务员任职、公务、地域三个方面提出回避进行限制，完成对公务员执行职务的监督，是提高行政效率、增强政府公信力、体现依法行政的重要保障；但是，由于受到我国传统思想观念，以及该项制度设计本身存在的客观障碍的影响，我国当前的公务员回避制度仍存在诸多方面的问题亟待解决。本文则是在对我国现行的公务员回避制度的现状进行分析的基础之上，对这一制度的完善进行了相关的探讨。

关键词：公务员；回避制度；存在问题；完善

“公务员回避，是指公务员在行使职权过程中，因其与所处理事务存在利害关系，可能影响实体处理结果和程序进展的公证时，依相对人申请或自己主动提出，经主管机关决定，依法终止其对该事项的管辖权而由他人代理的制度。回避是普通法上的自然公正原则的最朴素的体现，即：自己不做自己的法官，否则就可能产生专断和偏袒。回避制度是公务员法律制度中的一个重要内容，目的在于保障行政执法的公正、公平”

一、我国公务员回避制度的发展概况 “我国是实行回避制度的发源地，早在封建社会时期，统治者在官吏的选拔和任用上就实施了回避制度，目的在于限制和防止中央及地方官吏利用亲属故旧相互勾结，动摇以至瓦解封建统治。所谓回避，就是因避嫌而不参与其事，包括避亲和避籍两个方面。东汉时的‘三互法’是我国建立的最早的正式回避制度，据后《汉书.蔡邕传》记载，‘初，朝议以州郡为党，人情比周，乃制婚姻之家及两州人士不得对互相监临。至是复有三互法,禁忌转密，选用艰难。’其基本精神是本地人不得为本地长官，婚姻之家不得相互监临。此后回避制度历经汉、唐、明等朝，不断得到创新和发展。明朝时回避制度进一步健全，包括亲属回避、籍贯回避、听诉回避等等。清朝对回避制度的规定更为严格，不仅规定了公务回避的要求，而且对违背回避制度的官吏，实施严厉的处罚，进一步加快了回避制度的发展进程。

新中国成立后，在借鉴古代回避制度经验及改进其不足的基础上，我国实行了领导干部回避制度。伴随公务员制度的建设，公务员回避制度也日臻完善。党的十三届六中全会作出的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》强调：‘要抓紧建立领导干部交流制度和回避制度,并严格执行。’1993年8月，国务院颁发的《国家公务员暂行条例》对公务员回避制度作出了原则性规定。1996年5月国家人事部制定了《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》，从制度上进一步规范了国家公务员的任职回避及公务回避，标志着我国公务员回避制度的实施开始走向规范化和制度化。2006年8月7日中共中央又制定了《党政领导干部任职回避暂行规定》，这是首次就党政领导干部任职回避单独成文制定了回避规定。”②

现阶段，我国的公务员回避制度大致包括三个方面：任职回避、公务回避、地域回避。任职回避，是指对具有法定特殊关系的公务员，在担任某些关系比较密切的职务方面所做的限制；公务回避，是指为了防止与某一公务具有利害关系的公务员直接或间接参与处理该事 ①②

① 应松年.公务员法[M].北京：法律出版社，2010：243-244.许贝贝.浅析我国公务员回避制度中存在的问题及其完善策略[J].牡丹江教育学院学报，2010，（6）：98 物，或者施加影响，而对其实行公务加以加以限制；地域回避，是指公务员不得在自己的原籍或成长地担任公职。

二、我国公务员回避制度存在的主要问题

近年来，我国相继出台了《中华人民共和国公务员法》和《公务员回避规定（试行）》等一系列的法律法规、规章，建立起了相对较为完备的公务员制度体系，回避制度也相应的建立。但是，公务员回避制度在实践中的实施效果却总是差强人意，存在着诸多方面的问题。

（一）回避的适用范围、理由及法律规范不明确

在公务员回避制度的具体设计上，其范围、理由以及相应的法律责任的规定仍不明确，界限不清：

其一，回避的适用范围较窄。“现行的公务员回避制度的相关规定主要散见于各种不同的法律、法规之中，其适用范围主要集中于行政处罚、行政监察和听证等程序中，在行政许可、行政强制等程序中很少有公务员回避的规定。此外，虽已出台有关公务员回避的专项法规，但现行规定过于概括、简约，往往只规定公务员在执行某项公务时应当回避的原则，而对具体程序及法律后果等未作出详细规定，可操作性不强。”①

其二，回避的理由不够全面。回避的理由应该是回避制度的核心部分，其设计的是否得当，直接影响回避制度的科学性、公正性。我国2006年《中华人民共和国公务员法》也对回避制度做了专章的规定，如第六十八条规定：“国家公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于统一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。”第七十条规定：“国家公务员在执行公务时，有下列情形的应当回避：

（一）涉及本人利害关系的；

（二）涉及与本人有本条例第六十八条第一款所列亲属关系人员的利害关系的；

（三）其他可能影响公正执行公务的。”第六十九条规定：“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。”由此可见，我国目前的实行的公务员回避仍只限于任职回避、地域回避和公务回避三个方面，相较于西方，在回避范围上仍不周延，譬如，拟制血亲的回避、同学关系的回避、卸任回避等等，我国都还没有纳入到公务员回避的理由之内。

其三，“我国现行法律法规中，对公务员未回避而作出的行政行为是无效，还是可撤销或可更正无明确规定；对公务员违反回避程序时所要求承担的法律责任的规定也不具体。立法如果不表明公务人员违反公务回避制度所实施的行为是否有效，往往会导致回避制度对国家公务人员行为没有约束力，从而使公务回避制度形同虚设。最后，在我国《公务员法》规定的公务员权利救济制度中，并没有涉及公务员回避的相关条款。部分地区的规范性文件中虽然对回避救济制度有所涉及，但是仅限于驳回申请决定的公务员可向原决定机关提出行政复议的范围内，救济程序简单，救济途径狭窄。在实际的职权行使过程中，行政机关、公务员和行政相对人对公务员回避的情况产生争议时，公务员如何寻求救济；或者在公务员本应回避而没有回避时，行政相对人如何寻求救济，立法都未能明确。”②

（二）回避的执行力较弱

其一，社会人情关系瓦解了回避的执行力，作为一种社会性的存在，人总是生活在一定的社会关系网之中，而在重视社会人情关系缺乏法制传统的中国，行政机关亲缘化的倾向尤其明显，所以，执行回避制度的社会基础和民众心理建设都十分薄弱，容易出现“干部在本地

或本单位长期任职，可能形成大大小小的‘山头’以及盘根错节的宗派势力，可能导致各自 ①② 韩锐、李景平.国外公务员回避制度比较及对我国的启示[J].行政管理改革，2012（7）：67.韩锐、李景平.国外公务员回避制度比较及对我国的启示[J].行政管理改革，2012（7）：68 为政和各行其是，严重的将出现‘针插不进’的局面。”①公务员回避制度在执行中常常受到地方盘根错节的人情关系网的阻碍，这种现象是难以根治的，只能期待有相关的配套制度加以限制、规避。

其二，“腐败网络使回避制度虚置。中国古代的人们描述官员之间的关系，经常用“官官相护”一词。实际上，这只是古代官员们面对某个单一共同事件或危机时的一种群体反应模式。而在我国现实生活中，一些官员结成腐败网络，共同规避甚至对抗某种管理制度，使制度严重瘫痪。2003年1月，温州市龙湾区，由区委组织部、区人事局、区监察局联合发文组织了一次科级干部子女公开考录，从55人中择优招考了22人。据说该次招录是“由于区划调整后龙湾区机关干部普遍十分担心子女就业问题，为了稳定干部队伍，使全区各项工作尽快步入正常轨道，经当时的龙湾区委、区政府班子集体研究决定的”。在这个案例中，官员们为了各自子女的利益，不惜公开违背公务员回避制度，联合用公共权力“制造”了一场“公开”考录。而且，值得注意的是，联合发文的几个部门恰恰是应该履行公务员回避制度监管责任的主体。当面对地方官员牢固的腐败网络时，原有的公务员回避制度十分容易被屏蔽。如此容易被屏蔽的制度，其效力不彰，也就在情理之中了。”②

（三）回避制度的相关配套保障制度和监督机制不健全 在推动公务员回避制度实施的同时，与之相关的配套设施还处于起步阶段，存在着诸多的问题，不能紧紧跟随回避制度的推进，例如，人事管理制度、人才流通制度、户籍管理制度等。以户籍制度为例，公务员在外地任职，造成夫妻两地分居的情形也是常有的，牵扯到住房、父母赡养、子女上学就业等一系列的问题，解决起来十分棘手。这就难免会造成任职回避制度与我国目前正在实施的其他规章制度相矛盾的局面，在一定程度上制约了回避制度的施行。“回避制度实施过程中缺乏有效的监督体系，由于公务员制度本身的不完善，我国公务员在任职或执行公务中履行回避的义务很大程度上要取决于公务员的自身觉悟性，而一项制度能否得到认真的贯彻执行，有没有严格的监督制度是关键所在。但由于个人觉悟高低或者利害关系重大与否的不同，并不是每一个公务员都能有这样的自觉性，所以缺乏有效监督使有些公务员在执行回避制度的过程中，难免会出现‘打折扣’的现象，这对整个公务员体制的建设与健康发展都是极大的障碍。”③

三、完善公务员回避制度的策略

对于进一步完善我国公务员制度、提高政府公信力、提升依法行政水平，公务员回避制度的作用是不言而喻的，然而这项回避制度能否发挥应有作用，取决于是否具备一项具体完备、行之有效的回避制度和一个强有力的内外部监督体系，二者缺一不可，故，对于我国公务员回避制度的完善又显得至关重要。那么，笔者将从以下几个方面着手，试着进一步完善我国的公务员回避制度：

（一）明确回避的适用范围、理由及相关法律规范

其一，扩大回避的适用范围。首先，在行政处罚、行政监察和听证领域外，新增行政许可、行政强制两个大的方面，与行政处罚一样，适用公务员回避的相关要求，提高行政公平性和透明度，增强决策的科学性，进一步摆脱人治的影子；其次，应合理安排公务员任职的地域回避转任，即公务员在某一地区任职达到一定年限后需要定期转任，开阔公务员的视野，促进地区的协调平衡发展，“对这一任职期限如何确定，我们总结长期实践经验，认为规定十年左右较为合适，这是因为由于我国目前强调干部的年轻化，很多公务员在30岁左右就担任了乡级或县级的一些重要领导岗位职务。这样，离他退休还有二三十年的时间，如果他 ① 冯志芳、郝永红.关于我国公务员回避制度的几点思考.[J].纪念《国家公务员暂行条例》颁布10周年征文专辑，79.② 李丹阳、任建明.公务员回避制度执行力困局及解决对策[J].人民论坛，2012（4）：12.③ 许贝贝.浅析我国公务员回避制度中存在的问题及其完善策略[J].牡丹江教育学院学报，2010，（6）：99 在一个地方工作十年以上，也会形成相当紧密的关系网，对于他公正执法相当不利。因此，建议在县级某一行政部门担任科级以上领导十年以上的公务员，不得在同一县级部门担任正职领导。接着，如何转任，转任到什么地方，这需要结合该公务员本身的素质以及长期任职的政绩等，在《公务员法》上做详细的规定，督促并鼓励公务员兢兢业业地在基层工作”①。

其二，增加回避理由。我国的现行公务员回避制度主要是以亲属关系为回避的核心理由，其重要性是不可否认的，但是其理由的外延不免有些过于狭隘，对行政行为的公平性、透明性造成了一定影响；因此，扩大回避理由的外延显得尤为重要，其具体要求为，适当的对公务员的故旧关系，如同学关系、战友关系，同乡熟人关系，和拟制血亲关系进行限制，作为回避的理由之一；同时，卸任回避制度也将是一个重点，应增设“公务员卸任回避制度”，为防止一些长期担任领导职务的资格较老的公务员在退休后仍对公务进行不当影响，应在《公务员回避规定（试行）》中对卸任后的公务员进行的与原任职相关的活动加以适当限制，“真正的做到从公务员队伍的入口、管理、出口上对其履行职务加以全面限制”②

其三，健全回避的法律责任及相关法律规范。我国公务员法虽然对相关主体在何种情况下需要回避进行了较为全面的规定，却未对在符合回避条件下而未回避，即未依法履行回避职责的情形，规定出具体的法律责任，只是笼统的规定应给与行政处分，但该法条过于笼统，不具有可操作性。“公务员法的现有规定不足以制止故意违反回避制度的行为，因此，公务员法立法时应当明确规定，公务员故意违反回避制度的，应一律给予行政处分，对于其中构成犯罪的应依法追究刑事责任，故意违反回避制度所作出的职务行为均属非法，一律无效”③。

（二）强化公务员回避的执行力度

其一，扩大回避的申请主体范围，完善问责制度。我国新出台的《公务员回避规定（试行）》已经新增了“利害关系人”这一回避申请主体，这无疑是我国公务员回避制度的一大进步，切实的拓宽了申请渠道，更加体现开放性；但是这与我国不断发展的社会形势以及公务回避冲突不断地社会情况仍是不相适应，这种程度的开放仍不能满足制度发展的需要。因此，除了“利害关系人”之外，还应允许其他公民或机关组织提出回避的申请，进一步拓宽回避申请渠道，同时，更应在横向上开发更加多元划的回避申请机制，将社会监督、互联网监督纳入到回避申请的环节中。同时，“进一步完善《公务员回避规定（试行）》，强化问责机制。全面地构建一个责任清晰、流程明确、运转流畅、首尾相继的问责机制。首先，要设计好问责的机制和程序，理顺问责的权力关系和构建明确、清晰的问责流程；其次，在制度运行的过程中提高问责度，对违反公务员回避制度的人员，绝不姑息，从严处理；再次，应当引入对执行主体实施问责的机制和程序，对执行主体执行不力的，同样应当进行问责；最后，应该在政府有关监督部门之外，引入第三方监督，并且使之落到实处，而不仅仅是走形式。”④

其二，严格回避的程序。“首先，在回避的提出上，应要求行政机关将申请回避的权利以及哪些情形属于法定回避情形等情况告知当事人，并公开公务员的有关情况，进一步落实当事人的知情权；提出的方式既可以是书面形式，也可以是口头形式，依具体回避方式而定；对于提出时限，一般是在公务活动开始之前，但对于行政程序履行过程中发现确有回避需要的，也可在公务活动进行中提出申请。其次，在回避的审查上，有权限的行政机关在接到当事人的回避申请后，应于法定期限内给予审查并作出批复；审查和批复方式应尽量采取书面形式；审查批复期限以最长不超过3个工作日为宜。最后，在回避的决定上，决定机关对当事人的回避申请作出审查后，无论回避理由成立与否，都应当做出书面决定并且通知申请人； ①② 吴丽英.我国公务员任职地域回避的必要性及立法完善[D].山东：曲阜师范大学法学院，2012：137

韩锐、李景平.国外公务员回避制度比较及对我国的启示[J].行政管理改革，2012，（7）：68.③ 骆勇.我国公务员回避制度的缺陷及其消解[D].南京：南京师范大学，2006：74.④ 李丹阳、任建明.公务员回避制度执行力困局及解决对策[J].人民论坛，2012，（4）：13.在做出回避决定时，决定机关应该出具决定理由，以增强决定的说服力和公正性。”①

其三，多方改进回避制度的执行，重视执行。“首先，要坚定信心，强化制度创新思维。其次，应当从法律层面强化回避制度执行主体的权力与地位，使之可以用对称的权力监督和制约公共权力的运行。再次，为了改变以往回避制度“后知后觉”现象，有必要将目前的回避申请制和要求制，转变为回避预防制或回避风险评估制，也就是说，执行主体提前介入，使回避工作前置，从而提前预防回避风险。最后，针对公务回避的复杂性，有必要根据不同的专业事务领域，制定专门的回避规定、制度和程序，保障专业领域公务回避的实施。”②

（三）建立、健全回避的相关配套制度及监督机制

其一，健全回避制度的配套保障机制。完善相关的人事管理制制度、人才流通管理制度、住房补贴制度以及户籍制度，为公务员回避制度的发展提供更加肥沃的土壤，同时也为其他廉政措施的实行创造良好条件。例如，对被调离的人员的工作、住房、生活等一系列实际问题，应予以妥善解决，不应因执行回避制度造成新的遗留问题。通过相应的保障机制确保回避制度实行的有效性，保障公务执行人员自身的合法权益与利益，确保公务员能坚持原则，秉公办事，以实现公共行政的目标。

其二，健全检查监督体系。这也是推进公务员回避制度全面实行的根本之所在，“这一体系除政府行政部门内部的检查监督外，还应该包括共产党党内监督、民主党派的监督、人民群众的监督和法律监督，特别是包括以网络和微博客等为代表的新媒体在内的新闻舆论监督等多种形式的检查监督。当下，推进和完善民主监督机制，是健全检查监督体系的重点，通过逐步完善公务员回避制度的投诉机制，聘请社会人士担任“监督员”，设立投诉热线和投诉箱，制定公务员投诉处理办法，及时对干部调任情况进行公示，公开曝光典型等措施，使回避制度具体化、可操作化。只有把组织监督和民主监督、过程监督和效果监督有机结合起来，形成“主体多元，相互补充，民主共治”的检查监督体系，才能增强公务员回避工作的透明度，形成无所不在的威慑力量，使得任何徇私舞弊、以权谋私的现象都被暴露在光天化日之下，为及时发现、处理、纠正和惩戒违反回避制度的行为真正提供制度保证，达到激励公务员勤恳履职，铲除以权谋私和腐败毒瘤的目的。”③

《公务员回避规定（试行）》施行以来，我国公务员回避制度在理论和实践两个方面都取得了长足的进步，进一步增强了政府公信力，建立起了责任政府的雏形，提升了我国依法行政的水平。然而，我们也应看到，我国的公务员回避制度无论是其自身的制度设计还是制度施行的过程，都存在诸多方面的问题，这也需要在实践中的进一步完善。

①② 韩锐、李景平.国外公务员回避制度比较及对我国的启示[J].行政管理改革，2012，（7）：69.李丹阳、任建明.公务员回避制度执行力困局及解决对策[J].人民论坛，2012，（4）：13 ③ 程萍.公务员回避制度无法回避的问题[J].人民论坛，2012，（4）：7