城市管理综合执法应注意的问题

第一篇：城市管理综合执法应注意的问题

城市管理综合执法应注意的问题

吴子俊

根据我市实施城市管理综合执法试点工作的需要，市城管办近期组团对国内上述城市管理综合执法试点的城市进行了考察。从各地综合执法实践情况来看，值得借鉴和注意的经验和问题集中表现在综合执法范围、管理体制、保障机制以及与相关部门的关系等方面。通过对这些城市的考察、分析，从认真贯彻“三个代表”的重要思想出发，本文对我市实施城市管理综合执法试点工作提出4个应该注意的问题，以求高效能管理城市，进一步完善现代化城市管理体制，探讨深圳依法治市建设新思路。

一、城管综合执法范围应有“度”

城市管理目的在于创造良好的环境，不断提高人民群众的生活质量，推动城市发展，服务经济建设，促进社会主义民主与法制。作为现代行政管理新的执法模式，城市管理综合执法必须遵循、体现精简高效这一原则。其主要内涵包括两个层面：一是执法范围不能过宽，否则就不能及时对城市管理中各类违法行为依“一事不再罚”进行一次性处理。二是执法范围不能过窄，否则“一队多能”的优势难以发挥，高效、合理、动态发展的超越行业利益的执法运行机制无法建立，“综合”只能是一句空话。

根据国务院有关要求和各地试点实际来看，城市管理综合执法范围共有内容包括市容和环境卫生管理、市政设施管理和园林绿化管理、部分工商行政管理（主要指无照经营和违法设置户外广告）等方面，差异表现在环境保护、水务、医疗卫生管理、交通、房屋租赁、规划、计生、文化、旅游等方面。从各城市试点效果来看，城市管理综合执法范围应着眼于与市容环境有关、存在多头执法和职责交叉、执法扰民问题比较突出，严重影响执法效率和政府形象的领域。特别需要指出的是，个别城市因执法范围过宽，有限的执法队伍资源无法面面俱到，往往是容易执法、好管的管住了，而城市乱摆卖、乱张贴、乱停放、乱搭建等反复性较强、最影响城市直观形象的没有管住，形成城市管理中的“空白点”。

从深圳实际来看，城市管理应以以民为本，为百姓营造安居乐业的城市环境为宗旨，城管综合执法范围也应围绕这一宗旨，按照以路面为主，先易后难，逐步扩大的原则，解决难点、突出重点、瞄准焦点、服务热点。具体来讲，就是要坚决整治乱摆卖、乱张贴、乱停放等城市顽症，严格查处违法建筑，依法保护水资源，遏制噪声污染等。

二、综合执法管理体制要科学合理

实施城市管理综合执法试点，如果综合执法管理体制不科学、不合理，可能产生市、区、街三级之间责任不清、职责不明等新问题，甚至影响执法的效率和公正。各试点城管综合执法管理体制大致为三种模式：一是长沙、大连等城市实行的垂直领导模式，即全市只设一支城管综合执法队伍，派若干大队驻各区分片执法，综合执法队伍执法业务、人事等由市里管理、指挥、调度。此种模式有利于综合执法

队伍的统一管理、调度，但削弱了基层（区和街）的管理职能，基层积极性不易调动，不利于城市管理的社会参与。二是业务指导模式，即市级综合执法机构不设立队伍，只进行宏观管理，各区设立相对独立的执法队伍，业务和人事由区政府直接管理，此种模式能充分调动基层的积极性和参与性，但难以做到全市步调一致，政令畅通，不利于上级对下级执法队伍实施有效监督管理，易产生辖区内的地方保护主义。三是广州、青岛、上海等城市的双重领导模式，即市里留少量队伍，负责中心区域、重点部位的执法工作，大部分执法权下放到各区，区执法队伍同时接受市级综合执法机构和区政府的双重领导，派驻街镇的执法队伍受区执法机构和街镇的双重领导。此种管理体制强化了上级对下级部门的监督管理，调动各综合执法机构的积极性，效果很好。

目前，我市城市管理体制已初步形成“两级政府，三级管理”的格局：市级为领导层，负责规划、决策、监督调控；区级为组织层，负责组织、管理、协调、监督；街道为实施层，负责执行、实施、落实。结合这一体制及兄弟城市经验，我市城市管理综合执法管理体制采取双重领导模式较适宜。具体来讲，市级综合执法机构主要负责宏观管理，进行检查、监督、业务培训和考核等；区级综合执法机构受市相应机构和区政府的双重领导，组织实施具体综合执法任务；派驻街镇执法队伍受区相应机构和街镇双重领导，街镇指挥队伍进行日常执法，实施辖区覆盖管理并有考核建议权。这种统一领导、分工负责、分级管理、条块结合的体制，有利于提高综合执法效率和公正。

三、综合执法不能替代相关部门的管理职能

目前，各试点城市中，对城管综合执法认识存在这样的误区：一是认为只要实行综合执法，就可以“包医百病”，解决所有城管“老大难”，二是担心实行综合执法后，会给相关行政主管部门日常管理造成难度。根据《中华人民共和国行政处罚法》第十六条的有关规定，综合执法只是将相关部门行使的、容易产生交叉执法和重复处罚的处罚权相对集中，由一个行政部门来统一行使，并不是将相关部门所有权限集中，其管理公共事物的职能仍然存在。

从各城市城管综合执法范围看，大多是与城市管理职能交叉部分的行政处罚权和行政强制措施权，具体说是指公安、工商、城建、卫生等各相关职能部门执法范围内与城市管理有关部分的执法权，这种综合执法既不可能替代也不会削弱相关部门的管理职能。

深圳实行城管综合执法后，各相关职能部门仍将依法行使管理公共事务的审批、公共设施的养护、公共秩序的维护等权利，并依法对综合执法队伍进行监督。这种综合执法、专业执法相辅相成、互为补充的格局，有利于建立协调有序、反应快捷的城管机制和业务联系渠道，提高各相关职能部门的管理质量和工作效率，城市管理可望实现“点上有人抓，面上有人管，点面相结合，全市一盘棋”的目标。

四、执法保障体制应完善

实行城管综合执法，由于执法范围、执法内容和执法对象较为复杂，拒不接受管理和处罚、阻挠围攻执法、暴力抗法的事件时有发生。

从考察情况来看，各城市对这类现象的防范和处理方法不同，效果也就各有差异。

上海等城市采用重大执法与公安联合行动，这种做法虽然能够对重大执法活动起到保障作用，但属于应急性和阶段性，不能对所有执法行动有效保障，具有很大局限性。北京等城市由公安部门向每个区配备两名巡警，与城市管理综合执法队伍共同执法。这种做法只解决执法中的突出事件，但不利于城管部门实施日常的长效管理。长沙、张家港等城市则采取“公安＋城管”形式，城管综合执法队伍或由公安巡警大队担任，或专门成立公安城管支队，与城管综合执法队伍合署办公。这种做法因有公安队伍支撑，能够及时把各种抗拒执法恶性隐患消除在萌芽状态，同时对违法抗拒者具有较强的震慑作用，效果非常显著。

深圳因流动人口多，市民素质良莠不齐，拒不接受管理和处罚的人员也较多，阻挠、抗拒城管执法事件经常发生。不仅如此，这些抗法者常常以同帮、同类、同乡、同族形式出现，呈现由个体向有组织、有规模方向发展趋势，深圳因而很有必要借鉴张家港、长沙等城市做法，探讨建立城管综合执法队伍与公安队伍相结合的机制。

同时，鉴于城管违法和处罚的经常性，与正在实施的城管综合执法相配套，深圳可尝试在人民法院中成立专门的城管法庭，履行城管行政处罚的强制执行权，受理因城管而引起的行政诉讼案件。

深圳建立、完善这种执法保障体制后，将有利于把城管工作落到实处，有利于保护城管综合执法者的人身安全，有利于深圳建设社会主义法治城市示范市。

（作者系深圳市城市管理办公室主任）

第二篇：我国城市管理综合执法问题探讨

城市管理综合执法要解决的问题

我国正处于社会转型时期,随着城市化的速度日益加快,越来越多的城市问题开始凸显出来。政府机关如何有效地进行城市管理成为一个重要的课题。城市管理综合执法就是这样一种有益的探索。弄清城市管理综合执法的缘起、问题及对策,对于完善行政执法体制改革有着重大的意义。

综合执法是改变多头执法、重复执法的有效途径,也是城市管理执法体制改革的发展趋势。因此,建立和完善城市管理综合执法体系是深化城市管理执法体制改革,妥善解决城市管理与行政执法之间的客观矛盾,革除行政执法中的种种弊端,理顺行政执法关系,建设现代化城市的重要依托。不过,在探讨城市管理综合执法这个问题之前,笔者要先说明一个问题。国务院在确立相对集中行政处罚权试点中,采用的是综合执法的概念。由于城市管理是一个涉及面广,管理相对复杂的领域,所以城市管理的某些方面是试点工作的重点。因此,本文所讲的城市管理综合执法从目前的试点来看,主要就是城市管理领域的相对集中行政处罚权。

一 城市管理综合执法的现存问题

(一)执法依据滞后 城市管理综合执法改革源于城市管理相对集中处罚权改革。1996年《中华人民共和国行政处罚法》的出台,为城市管理执法体制的改革提供了契机。但是我国目前关于城市管理相对集中行政处罚权配置的法律依据分散在各种地方性法规、规章甚至国务院的有关文件之中,缺乏具体、明确的规定,同时,这些地方性法规、规章较之法律不具有稳定性,若发生变动,执法依据也随之变化。一方面它们之间不具有统一性,各地都按照自己的试点情况,制定地方性法规规章,但是他们都是各自为政,在全国范围内对于某些重要的问题没有进行统一,导致了混乱的产生;另一方面它们与现行的一些单行的法律法规冲突,如《城市规划法》、《环境保护法》、《城市市容和环境卫生管理条例》等,它们都规定由业务主管部门实施行政处罚权,从法律效力上来讲,它们要高于地方性法规规章,而且也与《行政处罚法》的规定冲突。所以,如果要深化城市管理综合执法,首先必须要解决执法依据上的问题。

(二)执法机构混乱 根据《行政处罚法》第十六条规定,意味着可由现有的行政机关承担综合性的执法职能,其他有关部门的执法权发生转移;也可以按政府组织法成立一个新的机关,专门行使行政处罚的综合执法权。而综合执法权的获得,又有两种法定方式,即国务院依职权和省级人民政府依国务院授权。从城市管理综合执法机构的设置来看,一部分是设立城市管理综合执法局,设置组织机构、进行人员编制、有专门的财政经费来源,使其身份合法化。另一部分是赋予原有市容管理、监察等机关相对集中行政处罚权,然后更名为城市管理综合执法局或直接实行“一套班子,两块牌子”。这样就使得机构称谓、机构性质等有人为复杂化之嫌,不利于城市管理综合执法改革的进一步深入。

(三)执法范围扩大化 国务院法制局批准的执法改革试点,仅限于狭义的城市管理领域,以集中行使行政处罚权。但是从试点的情况看,除少数地方作了少于七方面的限制性规定外,大多数都作了扩张性规定。执法范围不统一造成的弊端非常明显:一是不利于法制统一。各地执法各自为政,影响了行政执法严肃性;二是没有统一的主管业务上级,不利于各地进行正常业务交流,以提高业务水平;三是一些地方执法范围过大,增加了执法人员熟悉掌握有关法律、法规的难度,增加了工作强度,造成了执法不到位情况。

(四)执法体制不顺

1、从综合执法机关的内部体制来看,执法体制混乱。按集中行政执法权的要求,需要设立一个独立的执法机构来执行那些权属不明、职能交叉的执法权。按照“属地管理”原则和“城市管理重心下移”要求,建立“两级政府、三级管理”的新体制。省、州一级不再设立综合执法机构,在市区(县)两级政府设立综合执法机构。市区两级分别进行综合执法,区对街道则进行垂直管理,执法队伍派驻街道,街道以区综合执法部门名义执法。但是实际存在三级不同的管理模式,具体操作更是不一而足,执法机关内部的关系没有理顺。

2、从综合执法机关和各业务主管机关的关系来看,执法体制不顺。按照行政管理科学化、法制化的要求,管理权、审批权与监督权、处罚权分别由不同的行政机关行使,有利于在相关的行政权之间保持一定的制约关系,防止行政权力的滥用。我国传统的城市管理模式是“一条龙”管理,从决策到执行,从审批到监督、处罚,都由一个部门决定,缺乏有效的制约监督机制,行政执法中存在很大的随意性。因此根据“两个分开”的原则,城市管理综合执法机构,目前主要是集中行使行政检查权和处罚权。变过去由多个部门实施“突击式”、“运动式”的间断性监督检查,为一个执法部门对涉及城管的事项实行以巡查为主的持续性检查,实现城市管理的“精简、效能、统一”。

城市管理综合执法机构一经批准成立,就具有独立的行政执法主体资格,作为本级政府的一个行政部门,在辖区范围内综合行使行政执法权。城市管理综合执法意味着对行政职能的重新调整,对行政处罚权的重新配置,相关行政职能机关交出全部或一部分行政处罚权给城管执法部门,这势必会影响它和各业务主管部门之间的关系。由于政府职能转变不到位,配套制度没有及时跟进,在实践中使得综合执法部门与业务主管部门产生诸多矛盾。比如:工作衔接不到

位;综合执法部门对一些技术性、业务性较强工作力不从心;综合执法部门的业务指导关系不顺等。

二 城市管理综合执法的对策探讨

(一)加大立法力度,弥补立法滞后的不足。为了解决多头执法、重复执法的问题,在暂时无法对单项法律、法规进行大规模修改的情况下,《行政处罚法》确立了相对集中行政处罚权。

现在城市管理综合执法组织行使行政处罚权的依据主要是国务院法制办关于开展城市管理综合执法试点工作的复函、文件及地方政府为界定综合执法组织的职责所发布的文件。综合执法是对现行行政执法体制的改革,但改革不能超越法律的规定,也应按照法律的程序进行。因此,要制定规范城市管理综合执法的法律,以统一全国各地现行的各种规范相对集中行政处罚权和综合执法的地方性法规和规章。并把综合执法纳入各业务领域的法律法规中,解决目前单行法律法规和行政处罚法的冲突,解决城市管理综合执法依据不足的问题。所以立法机关应尽快制定统一的《城市管理法》,确立城市管理综合执法的体制,对综合执法组织的法律地位、职责、权限、人员编制、组织管理等做出法律上的规定,为综合执法组织的依法行政奠定基础。

(二)综合执法机构的合法化。要进行城市管理执法体制改革,首先要使综合执法机构具有合法的身份。对于现有的综合执法机构名称各异,性质不同要进行改革。首先要对原有的机构名称和机构性质进行清查。杜绝“两个机构、一块牌子”的做法,理顺综合执法机构和原有的市容管理、监察机构的关系,统一综合执法机构作为政府职能部门的名称,使沿用历史名称逐步过渡为使用现有统一的综合执法机构名称,防止有名无实或有实无名的名实不符做法。同时要统一综合执法机构的编制性质,解决部分执法人员为事业编制甚至是社会人员的问题,提高执法队伍的执法水平和素质。

(三)界定城市管理综合执法范围。权责一致,即合理划分政府部门与行政执法机构的职责权限,明确综合行政执法机构的管辖范围,是综合执法的原则之一。综合执法组织究竟应当集中行使哪些行政处罚权,综合到什么程度,哪些事项应当由专业执法组织去处理,对这些问题目前尚缺乏明确的界定。试点城市的具体做法也存在着一定的差异。因此,科学合理地界定城市管理综合执法的范围,防止执法范围的扩大化,就必须使各地政府在实行时严格遵守国务院的规定。

(四)建立科学的综合执法体制。首先,建立科学的综合执法机关内部体制。国务院应统一城市管理综合执法机构名称,并且在此基础上理清市、区、街道三者执法队伍之间的关系,界定好它们在组织、人员、经费上的领导和隶属关系,做到综合执法机关名称法定、机关合法、权限法定。其次,建立科学的综合执法机关和各业务主管单位间的协调配合机制。城市管理综合执法对处罚权的整合并不是简单的部门合并,而是通过赋予某一功能部门的优先权和最终行使权来达到整合的目的。由于城市管理综合执法牵涉到局部利益调整以及行政处罚权的调整和重新配置的问题,因此,难免产生综合执法部门与相关专业部门之间相互协调不一致的 问题,相互推诿扯皮,甚至造成行政管理的”缺位”和”越位”。因此,必须建立综合执法机关与各业务主管部门之间科学、有效的沟通运作机制和信息共享机制,使综合执法机关和各业务主管部门各司其职,相互促进。

第三篇：关于城市管理综合执法几个突出问题思考

城市管理综合执法作为xx鼓励推广的一项试点工作，目前，正在全国范围内不断普及试点。这项工作的理论、法律依据是我国《行政处罚法》确定的一项重要法律制度---相对集中行政处罚权制度。相对集中行政处罚权制度是行政执法体制改革总的原则和方向，其实现有赖于不同阶段、不同领域相对集中行政处罚权工作的开展。城市管理综合执法则是相对集中行政处罚权工作的首选突破口和关键切入点。实施城市管理综合执法，可以更好地为相对集中行政处罚权制度的全面推行探明路子，积累经验。为此，《xx关于进一步推进相对集中处罚权工作的决定》（国发[2002]17号文）明确授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展以城市管理综合执法为代表的相对集中行政处罚权工作。但是，由于现有法律对相对集中行政处罚权制度仅有原则性规定，在具体内涵、机构性质、地位、职能以及管理体制、运行方式等方面均没有法律明文界定。相应地，在城市管理综合执法工作的试点过程中不可避免的出现了实践中认识不

一、运行程式不一，“瓶颈”问题较多的现象。如果这些问题得不到有效地规范，势必影响该项工作的进一步推进。当然，这些问题作为试点成熟前的“阵痛”是有其必然性的，试点工作的目的，就是在探索中发现问题，分析并解决。在此，笔者围绕xx市试点工作实践，谨就上述相关问题谈一点一家之见，并提出几点建议，与业者商榷。

一、xx市城市管理综合执法现状自1997年5月北京市宣武区首个启动以城市管理综合执法为突破口的相对集中行政处罚权试点工作以来，该项工作以星火燎原之势在全国迅速铺开，全国已先后有23个省、自治区的79个大中城市和3个直辖市经xx批准，开展了相对集中行政处罚权的探索性工作。就特点而言，各地的试点分为几种代表性模式：以北京为代表的区管模式，以大连为代表的市管模式。还有xx现正实施的市区共管模式。xx于2002年经xx法制办批准为试点城市。同年9月正式组建“xx市城市管理行政执法支队”及各区“城市管理行政执法大队”，同时加挂“城市管理行政执法局”牌子，作为市、区政府在城市管理方面的综合执法机构，综合行使市容环境卫生、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。其组织机构和管理体制为：全市城市管理行政执法队伍按市、区两级设立，市设支队，区设大队，街道由区大队派驻中队；市支队和区大队对外独立行使行政处罚权，街道中队以区大队名义行使行政处罚权。市支队由市城市管理行政执法局直接领导，区大队受市支队和区城市管理行政执法局双重领导。

二、xx市城市管理综合执法实施过程中急待解决的几个问题xx市的城市管理行政执法试点工作，迄今已开展了半年有余，从效果上看，有效地解决了行政执法领域中长期存在的机构膨胀、多头执法、重复处罚、执法扰民、推诿缺位等问题。但也出现了值得思考的“瓶颈”问题。

（一）法律体系不完善问题在目前的国家立法中，除了《行政处罚法》对相对集中行政处罚权制度有原则性规定外，尚无一部权威性的法律对各试点城市的成功经验予以肯定，并对存在问题予以规范。各试点城市为了规范本地的运作，围绕实施相对集中行政处罚权制度各自制定了一系列规范性文件。但由于大部分试点城市本身不具有立法权，这些文件中有很多不属于规章以上的法律性文件；即使是规章，也由于这些规章上无法律、法规作立法依据，下无现成的立法经验可借鉴，不足以规范相对集中行政处罚权试点工作中出现的各种新情况、新问题。就xx而言，已出台了《xx市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（xx市人民政府令第209号），作为新的政府规章，就指导性来看，还不能全面规范城市管理职能指向的各种执法工作。作为专门性法规，还不够细、不够具体。例如，针对俗称“城市牛皮癣”的乱贴乱画现象，xx等城市的城市管理行政执法部门在屡禁不止的情况下，采取了俗称“呼死你”的制裁方法，也就是运用科技手段不断拔打乱张贴上所公布的电话号码，致其瘫痪，收效显著。从社会反响看，群众也比较满意。显然，“城市牛皮癣”是违反《xx市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的，对其制裁也是顺应民心的，“呼死你”的做法是顺应法意和～的。但按“罪刑法定”的原则，“呼死你”显然是在“罪定刑未定”的情况下进行了“法外制裁”。实际上已有法律界人士在《扬子晚报》等媒体上对此发表了类似看法。由此看出，《xx市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的条文在制裁乱贴乱画方面还缺乏明文规定，或还需增加具体操作方法。对于执法部门来说，法无明文皆不可为，“法外制裁”显然不可取，但不采取措施，群众又会认为执法部门不作为。以上仅是管中窥豹，城市管理行政执法工作中还存在大量类似问题，可以说，现在的城市管理行政执法在很多方面还处于“没有金钢钻却有磁器活”的尴尬境地。

（二）人员、经费不足问题1997年，xx市通过公开招考的方式，通过专业考试、面试、体检、政审等一系列规范程序向社会招收了1000名全民事业编制的城市管理行政执法队员，1999年又以同样方式增招了400名执法队员，今年还将招收100名。从社会反响看，广大适考人员报名应试十分踊跃，竞争十分激烈，录取率基本保持在25%左右。应该说，招收人员是经过严格筛选，择优录取的，人员素质也是比较高的。xx作为拥有6000多平方公里面积的大型城市，相对于500多万人口，现有的1000余名执法队员是不算多的。另一方面，这1500人作为全民事业编制的工作人员，其工资和福利待遇，并不能得到市政府财政全额拔款的保障。今年，虽然明确了年人头经费三万五千元的政策，但市政府财政只负担一半，另一半仍交由各区政府负责落实。一方面，作为年人头经费，这3万5千元还要刨去队伍办公费用，基建费用，用车费用等分摊开支，真正下发到执法队员个人手中的年收入大大缩水；另一方面，各区政府负担一半年人头经费，也存在一个落实

问题。可以说，就目前政策而言，xx的城市管理行政执法人员的工资待遇是不高的。这对工作开展的消极影响显而易见：一是不利于提高广大行政执法队员的工作积极性；二是当工资福利落实不到位，甚至严重不足的时候，难免会出现“靠执法养执法”，“执法靠狠、经费靠罚”的作法，形成“执法经济”的不正常现象，从而引起广大人民群众的反感，与“执法为民”目标背道而驰。

（三）暴力抗法问题实际上暴力抗法问题也属于法律体系不完善问题的范畴，但其作为城市管理行政执法领域的一个突出问题、焦点问题，有必要单列出来，重点探讨。城市管理行政执法中，执法者与执法相对人之间的矛盾，就性质而言属于人民内部矛盾，但由于执法相对人的素质参差，层次不齐，矛盾的尖锐程度很高，暴力抗法屡见不鲜。诸如取缔无证占道摊点，制止倚门开店等执法行为，遇到暴力抗法的频率十分高，执法受阻、执法队员受伤的事件时有发生。仅2002年，xx市就有十余起暴力抗法事件见报，造成了多名执法队员受伤。就目前的保障制度看，仅有《xx市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第二十八条规定：公安部门应当及时处理城市管理行政执法活动中的治安事件，对拒绝、阻碍行政执法的，依法追究法律责任。还有就是市城市管理行政执法局在管理方法上提倡的“文明执法”原则。这些笼统的指导性条文、原则，并不能有效解决暴力抗法问题。城市管理行政执法当中遇到突发的暴力抗法事件，如果以报警方式，无疑是“远水解不了近渴”。公安机关事后介入，固然可以将施暴者绳之以法，但之前执法队员的人身安全很可能已遭到侵害，行政执法的严肃性已荡然无存，行政执法机关的威严更无从谈起。广大执法队员在遇到暴力抗法突发事件时，并不能从法律明文中找到怎么办的答案，只有“文明执法”的原则性规定。今年，市城市管理行政执法局又向社会公开承诺：“年内不发生一例粗暴执法行为，不出一例打人事件，违者下岗” />-->

第四篇：关于城市管理综合执法几个突出问题思考

城市管理综合执法作为国务院鼓励推广的一项试点工作，目前，正在全国范围内不断普及试点，关于城市管理综合执法几个突出问题思考。这项工作的理论、法律依据是我国《行政处罚法》确定的一项重要法律制度---相对集中行政处罚权制度。相对集中行政处罚权制度是行政执法体制改革总的原则和方向，其实现有赖于不同阶段、不同领域相对集中行政处罚权工作的开展。城市管理综合执法则是相对集中行政处罚权工作的首选突破口和关键切入点。实施城市管理综合执法，可以更好地为相对集中行政处罚权制度的全面推行探明路子，积累经验。为此，《国务院关于进一步推进相对集中处罚权工作的决定》（国发17号文）明确授权省、自治区、直辖市人民政府可以决定在本行政区域内有计划、有步骤地开展以城市管理综合执法为代表的相对集中行政处罚权工作。但是，由于现有法律对相对集中行政处罚权制度仅有原则性规定，在具体内涵、机构性质、地位、职能以及管理体制、运行方式等方面均没有法律明文界定。相应地，在城市管理综合执法工作的试点过程中不可避免的出现了实践中认识不

一、运行程式不一，“瓶颈”问题较多的现象。如果这些问题得不到有效地规范，势必影响该项工作的进一步推进。当然，这些问题作为试点成熟前的“阵痛”是有其必然性的，试点工作的目的，就是在探索中发现问题，分析并解决。在此，笔者围绕xx市试点工作实践，谨就上述相关问题谈一点一家之见，并提出几点建议，与业者商榷。

一、xx市城市管理综合执法现状自1997年5月北京市宣武区首个启动以城市管理综合执法为突破口的相对集中行政处罚权试点工作以来，该项工作以星火燎原之势在全国迅速铺开，全国已先后有23个省、自治区的79个大中城市和3个直辖市经国务院批准，开展了相对集中行政处罚权的探索性工作。就特点而言，各地的试点分为几种代表性模式：以北京为代表的区管模式，以大连为代表的市管模式。还有xx现正实施的市区共管模式。xx于2002年经国务院法制办批准为试点城市。同年9月正式组建“xx市城市管理行政执法支队”及各区“城市管理行政执法大队”，同时加挂“城市管理行政执法局”牌子，作为市、区政府在城市管理方面的综合执法机构，综合行使市容环境卫生、城市规划管理、城市绿化管理、市政管理、公安交通管理、工商行政管理方面法律、法规、规章规定的全部或部分行政处罚权。其组织机构和管理体制为：全市城市管理行政执法队伍按市、区两级设立，市设支队，区设大队，街道由区大队派驻中队；市支队和区大队对外独立行使行政处罚权，街道中队以区大队名义行使行政处罚权。市支队由市城市管理行政执法局直接领导，区大队受市支队和区城市管理行政执法局双重领导。

二、xx市城市管理综合执法实施过程中急待解决的几个问题xx市的城市管理行政执法试点工作，迄今已开展了半年有余，从效果上看，有效地解决了行政执法领域中长期存在的机构膨胀、多头执法、重复处罚、执法扰民、推诿缺位等问题。但也出现了值得思考的“瓶颈”问题。

（一）法律体系不完善问题在目前的国家立法中，除了《行政处罚法》对相对集中行政处罚权制度有原则性规定外，尚无一部权威性的法律对各试点城市的成功经验予以肯定，并对存在问题予以规范。各试点城市为了规范本地的运作，围绕实施相对集中行政处罚权制度各自制定了一系列规范性文件。但由于大部分试点城市本身不具有立法权，这些文件中有很多不属于规章以上的法律性文件；即使是规章，也由于这些规章上无法律、法规作立法依据，下无现成的立法经验可借鉴，不足以规范相对集中行政处罚权试点工作中出现的各种新情况、新问题。就xx而言，已出台了《xx市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》（xx市人民政府令第209号），作为新的政府规章，就指导性来看，还不能全面规范城市管理职能指向的各种执法工作。作为专门性法规，还不够细、不够具体。例如，针对俗称“城市牛皮癣”的乱贴乱画现象，xx等城市的城市管理行政执法部门在屡禁不止的情况下，采取了俗称“呼死你”的制裁方法，也就是运用科技手段不断拔打乱张贴上所公布的电话号码，致其瘫痪，收效显著。从社会反响看，群众也比较满意。显然，“城市牛皮癣”是违反《xx市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的，对其制裁也是顺应民心的，“呼死你”的做法是顺应法意和民意的。但按“罪刑法定”的原则，“呼死你”显然是在“罪定刑未定”的情况下进行了“法外制裁”。实际上已有法律界人士在《扬子晚报》等媒体上对此发表了类似看法。由此看出，《xx市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》的条文在制裁乱贴乱画方面还缺乏明文规定，或还需增加具体操作方法。对于执法部门来说，法无明文皆不可为，“法外制裁”显然不可取，但不采取措施，群众又会认为执法部门不作为。以上仅是管中窥豹，城市管理行政执法工作中还存在大量类似问题，可以说，现在的城市管理行政执法在很多方面还处于“没有金钢钻却有磁器活”的尴尬境地。

（二）人员、经费不足问题1997年，xx市通过公开招考的方式，通过专业考试、面试、体检、政审等一系列规范程序向社会招收了1000名全民事业编制的城市管理行政执法队员，1999年又以同样方式增招了400名执法队员，今年还将招收100名，调查报告《关于城市管理综合执法几个突出问题思考》。从社会反响看，广大适考人员报名应试十分踊跃，竞争十分激烈，录取率基本保持在25%左右。应该说，招收人员是经过严格筛选，择优录取的，人员素质也是比较高的。xx作为拥有6000多平方公里面积的大型城市，相对于500多万人口，现有的1000余名执法队员是不算多的。另一方面，这1500人作为全民事业编制的工作人员，其工资和福利待遇，并不能得到市政府财政全额拔款的保障。今年，虽然明确了年人头经费三万五千元的政策，但市政府财政只负担一半，另一半仍交由各区政府负责落实。一方面，作为年人头经费，这3万5千元还要刨去队伍办公费用，基建费用，用车费用等分摊开支，真正下发到执法队员个人手中的年收入大大缩水；另一方面，各区政府负担一半年人头经费，也存在一个落实问题。可以说，就目前政策而言，xx的城市管理行政执法人员的工资待遇是不高的。这对工作开展的消极影响显而易见：一是不利于提高广大行政执法队员的工作积极性；二是当工资福利落实不到位，甚至严重不足的时候，难免会出现“靠执法养执法”，“执法靠狠、经费靠罚”的作法，形成“执法经济”的不正常现象，从而引起广大人民群众的反感，与“执法为民”目标背道而驰。

（三）暴力抗法问题实际上暴力抗法问题也属于法律体系不完善问题的范畴，但其作为城市管理行政执法领域的一个突出问题、焦点问题，有必要单列出来，重点探讨。城市管理行政执法中，执法者与执法相对人之间的矛盾，就性质而言属于人民内部矛盾，但由于执法相对人的素质参差，层次不齐，矛盾的尖锐程度很高，暴力抗法屡见不鲜。诸如取缔无证占道摊点，制止倚门开店等执法行为，遇到暴力抗法的频率十分高，执法受阻、执法队员受伤的事件时有发生。仅2002年，xx市就有十余起暴力抗法事件见报，造成了多名执法队员受伤。就目前的保障制度看，仅有《xx市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》第二十八条规定：公安部门应当及时处理城市管理行政执法活动中的治安事件，对拒绝、阻碍行政执法的，依法追究法律责任。还有就是市城市管理行政执法局在管理方法上提倡的“文明执法”原则。这些笼统的指导性条文、原则，并不能有效解决暴力抗法问题。城市管理行政执法当中遇到突发的暴力抗法事件，如果以报警方式，无疑是“远水解不了近渴”。公安机关事后介入，固然可以将施暴者绳之以法，但之前执法队员的人身安全很可能已遭到侵害，行政执法的严肃性已荡然无存，行政执法机关的威严更无从谈起。广大执法队员在遇到暴力抗法突发事件时，并不能从法律明文中找到怎么办的答案，只有“文明执法”的原则性规定。今年，市城市管理行政执法局又向社会公开承诺：“年内不发生一例粗暴执法行为，不出一例打人事件，违者下岗”。那么遇到暴力执法时，面对违法摊主砍来的菜刀、泼来的开水，执法队员当然指望不上公安机关的“远水”，又不能冒下岗的风险与之搏斗，除了坐以待毙和落荒而逃外别无选择。实际上，上述现状已经造成了“多一事不如少一事，少一事不如没有事”的消极执法现象，人民群众认为行政执法机关“不作为”呼声日盛。

三、对进一步全面推进城市管理综合执法的几点建议按照国发17号文的精神，现在全国范围的相对集中行政处罚权试点工作已实现了阶段性目标，接踵而至的是由点及面，全面推进相对集中行政处罚权制度。为了积极、稳妥而有效地开展这项工作，围绕上述几点城市管理行政执法中发现的问题，笔者认为可以采取以下应对措施。

（一）及时建立健全完备的法律体系首先需要指出的是，在基本法层次上，国务院还没有及时制定出相应的《相对集中行政处罚权工作条例》。在这方面，全国范围内还没有关于实施相对集中行政处罚权制度的目的、原则、实施程序、备案与监督程序的原则性规定，这给各地地方工作带来了困难。但针对目前xx市的城市管理行政执法工作现状及发现的问题，市政府应该修改完善已出台的《xx市城市管理相对集中行政处罚权试行办法》，进一步明确城市管理行政执法工作的方式、步骤、领域、范围及报批程序，机构的设立、性质、地位、领导管理体制、运作以及与相关部门的关系，行使职能的程序等具体规范。尤其对现阶段执法工作中遇到的“无法可依”的新问题更要有法律明文规定，总之，要全面考虑，详尽说明，务求各项工作有法可依，可章可循。

（二）完善人员经费保障制度要改变“以罚代管”的“执法经济”，树立公正、廉洁的执法形象，唯有从根本上解决人员、经费保障问题。集中行使行政处罚权的执法人员必须是国家公务员，要杜绝将机构改革中的分流人员安排到新成立的城市管理行政执法队伍的作法。行政处罚权划出部门的执法队伍也不能简单的人员合并，而应是通过高标准的资格考试择优选材，优化组合，这种筛选要参照招考国家公务员的标准来进行，要确保组成城市管理行政执法队伍的人员能够胜任相对集中行政处罚权带来的多种职能。同时，执法机构所需经费必须由市政府财政予以全额保障，严禁以罚没收入返还作为经费来源或补充，真正做到权力与利益完全脱钩。

（三）建立完备的执法安全保障制度针对城市管理行政执法中暴力抗法现象的突发性特点，要解决暴力抗法问题，行之有效的方法或措施只能有两种：一是执法者本身就拥有限制人身自由的行政处罚权；二是执法的过程中有拥有限制人身自由行政处罚权的执法人员在场参与执法。前一种形式即香港的城市管理行政执法模式---警察执法（在警方机构内部设置侧重于城市管理职能的“小贩科”），后一种要求执法时有警力全程协助。就xx具体情况而言。笔者倾向于后一种模式，具体操作上，可以由交巡警110与城市管理行政执法110协同巡查执法。按照党的十六大报告精神，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法，继续深化行政管理体制改革是大势所趋，人心所向。作为相对集中行政处罚权的试点突破口，城市管理综合执法工作正是落实十六大精神，推进行政管理体制改革的有效途径。现在，此项工作正处于已取得阶段性成果但仍有不少“瓶颈”阻碍进一步发展的关键时机，鉴此，笔者谨撰此文，以期抛砖引玉，与广大同行共商共勉。

第五篇：城市管理综合执法要解决的问题

城市管理综合执法要解决的问题

摘要：随着社会经济的迅猛发展，城市化面临的问题越来越复杂。面对日益复杂的现实情况，以往的各部门“分兵把守，各管一摊”的行政管理体制亦显得力不从心，职责交叉、多头执法、重复执法、执法扰民、效率低下和行政执法机构膨胀等问题日益突出。城市管理综合执法是解决原来的多层交叉执法、执法扰民的一个主要途径，更重要的是文明科学的城市管理综合执法所体现出来的法治理念对广大人民影响深远，对建设法治国家意义重大。

关键词：城市管理综合执法对策

城市管理综合执法引发的大量尖锐矛盾，特别是爆发的一些严重的群体性事件，严重损害了党和政府的形象，对我们构建和谐社会产生了极其不利的影响。因此，本文旨在从立法、执法、守法等各方面研究分析当前的城市管理综合执法存在的问题、分析其原因，并进一步探讨如何解决这些问题，最大化地发挥城市管理综合执法的作用，为建设文明城市、和谐社会做好强有力的保障工作。

1.城市管理的性质

所谓城市管理综合执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。其核心就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来，由特定机关统一行使，以求在行政内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平。目前城市管理综合行政执法机关集中行使行政处罚权的范围包括市容环境卫生、城市规划管理（无证违法建设处罚）、道路交通秩序（违法占路处罚）、工商行政管理、市政管理、公用事业管理、城市节水管理、停车管理、园林绿化管理、环境保护管理、施工现场管理（含拆迁工地管理）等。

2.城市管理中存在的问题

城市管理中矛盾最突出的就是执法机构与“穷人”的关系，或者说是执法机构与弱势群体之间的冲突。如小摊贩、马路菜场的菜农以及小餐饮店经营者。不能说他们的素质差，“穷人”摆摊只是为了养家糊口，而执法机构罚款、没收商品等行为势必会直接危及到个人及其家庭的生存权利，当一个人的最基本的生存权受到威胁时，不管何等高素质的人都会采取不理性的行为，这是弱势群体的生存权与城市环境品位权之间矛盾的反映，这种矛盾冲突的产生势必影响到执法对象对执法工作的抵制和抗拒，也势必会导致执法环境的恶化。另外，社会上也确

实存在一部分素质差的执法对象。他们往往利用公众对弱者的同情心理，故意虚张声势来对抗执法，导致集体暴力抗法恶劣事件的出现。我国虽然经过长期的法制化教育，人民群众的法制观念有了较大幅度的提高，对法律的理解程度也在逐年增加。但在社会经济、政治、文化飞速发展的背景下，人民群众的法制观念还是相对滞后，所以当他们遭遇城管执法时往往认为是自己的个人权益受到了侵害和威胁，从不认为自己的行为是一个违法行为，执法人员的正常执法活动被他们看作为针对他们的个体行为，继而希望通过自己的抗法行为来进行“私力救济”逃避法律的制裁。而普通群众在执法人员正常执法时又会对社会弱势群体的违法当事人产生同情感，盲目地帮助他们逃避法律制裁，他们很少从维护法律的实施，保护群众的合法权益、保护执法人员的合法权益和维护正常的社会管理秩序去考虑问题。在他们之中还存在着“法不责众”的错误认识，当他们身处围观群众之中时，就采取起哄、煽动，编造虚假事实和理由挑动不明真相的群众一起参与抗法行为，使得他们彼此之间的一体感增加，盲从感增强，认为有恃无恐、法不责众，存在“要抓也不会抓我一个”的侥幸心理来对抗执法。

3．解决问题的对策

政府应该尽快制定有关法律、法规，进一步明确城市综合执法机构的性质、地位、职责，明确其执法主体资格，规范法律责任，重点要界定综合执法机构与各行政主管部门职权划分，从根本上理顺关系，清理修订现有关于城市管理方面的法律、法规、规章，消除和减少法律冲突及矛盾，建立健全城市管理法律、法规体系。加强立法解释工作，解决有法难依问题。

政府还应该完善社会法制、体制建设，加强对相对人的教育。一是加强宣传教育。作为宣传载体的新闻媒体要坚持正确舆论导向，从有利于构建和谐社会，有利于城市经济社会发展，有利于城管执法有效开展出发，把城管执法的重点难点转化为百姓关注的热点和新闻媒体的焦点，增强城管执法的影响力和公信力。城管执法部门要大力开展城管执法进社区、进学校、进企业、进机关活动，深入宣传城市管理法律法规，让乱摆乱卖、乱停乱放、乱倾乱倒、乱搭乱建、乱张乱贴等行为是违法行为的基本概念深入人心，营造良好城管法治环境和舆论环境，有效提升市民城管法制意识。二是加快基础设施建设。按照城市管理与经济发展相协调的原则加强城市基础设施建设，尤其是要加大环卫设施、农贸市场、停车

场等与市民生活息息相关的基础设施建设力度，不断完善城市功能，为城市规范管理提供硬件保障。

参考文献：

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[2]张玉磊，我国城管执法的现实困境与对策，《山东行政学院山东省经济管理干部学院学报》，2007（3）

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[4]侯乃萍,李黎明，试论和谐社会城管执法新形象的树立，《科技资讯》，2008（1）

[5]杨建顺，论构建和谐社会中城管执法的作用，《法学家》，2006（2）作者单位：复旦大学国务学院国际政治系