国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关

第一篇：国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关

国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关

系意见的通知

【颁布单位】 国务院

【颁布日期】 19950328

【实施日期】 19950328

【章名】 通知

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

国务院同意农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》，现转发 给你们，请结合本地实际情况，认真贯彻执行。

《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》(中发〔1993〕11号)下发后，各地、各部门认真贯彻落实，在延长土地承 包期、稳定和完善家庭联产承包责任制方面做了大量工作，效果是好的。但在实际工作中也存在一些问题，需要认真研究解决。以家庭联产承包为 主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本政策和我 国农村经济的一项基本制度，必须保持长期稳定，任何时候都不能动摇。要通过强化农业承包合同管理等一系列措施，使农村的土地承包关系真正 得到稳定和完善。

附件：关于稳定和完善土地承包关系的意见

农业部 一九九四年十二月三十日

【章名】 全文

为了更好地贯彻落实《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发 展的若干政策措施》(中发〔1993〕11号)的精神，进一步稳定和完善家庭 联产承包责任制，加快农村经济发展，维护农村社会的稳定，我部用了一 年时间，对各地延长土地承包期、“增人不增地，减人不减地”、建立土 地承包经营权流转机制等问题，进行了深入细致的调查研究。

从大量的实地考察和对百县3.9万个村的统计及农户问卷调查结果看，各地在稳定和完善土地承包关系方面做了大量的工作，进行了有益的探索。广大农民和基层干部对土地承包期再延长30年的政策普遍拥护。百县调 查结果表明，现已有三分之一左右的村完成了延长土地承包期工作。从各

地实践看，总的情况和效果是好的。但是，在此过程中，也存在和暴露出 一些问题：一是干部、群众对某些政策的理解差异较大；二是一些地方在 具体实施中出现偏差，还需要有相应配套的政策措施和及时的工作指导。针对上述情况，现就稳定和完善土地承包关系的有关问题提出如下意见：

一、切实维护农业承包合同的严肃性。各地要严格依照法律、法规的 规定和《国务院批转农业部关于加强农业承包合同管理意见的通知》(国发 〔1992〕52号文件)的要求，依法加强农业承包合同管理，做好承包合同的 续订、鉴证、纠纷调解和仲裁工作，以稳定家庭联产承包责任制，并将其 纳入法制管理的轨道。要坚决维护承包合同的严肃性。一方面，严禁强行 解除未到期的承包合同，对违反法律、法规和政策，强行解除未到期承包 合同，侵害农民合法权益的行为，要坚决纠正；造成严重后果的，要依法 查处。另一方面，要教育农民严格履行承包合同约定的权利和义务，对无 正当理由拒绝履行承包合同规定义务的，应依法严肃处理。

二、积极、稳妥地做好延长土地承包期工作。延长土地承包期的工作，应在原承包合同期满后，在总结经验、完善承包办法的基础上进行。发 包方与农户签订的合同，到期一批，续订一批，把土地承包期再延长30年。在此过程中，要根据不同情况，区别对待，切忌“一刀切”。原土地承 包办法基本合理，群众基本满意的，尽量保持原承包办法不变，直接延长 承包期；因人口增减、耕地被占用等原因造成承包土地严重不均、群众意 见较大的，应经民主议定，作适当调整后再延长承包期。

进行土地调整时，严禁强行改变土地权属关系，不得将已经属于组级 集体经济组织(原生产队)所有的土地收归村有，在全村范围内平均承包。如人少地多的组级集体经济组织绝大多数农民愿意在全村范围内进行重新 调整的，应由县、乡两级农业承包合同管理机关一起调查核实，并对土地 补偿及债权、债务提出切实可行的处理意见，报县级人民政府批准后方可 进行。

严禁发包方借调整土地之机多留机动地。原则上不留机动地，确需留 的，机动地占耕地总面积的比例一般不得超过5%。

三、提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”。“增人不增 地、减人不减地”有利于稳定农村土地承包关系，巩固家庭联产承包责任 制，各地应积极提倡。实行“增人不增地、减人不减地”的地方，要不断 开辟新的就业门路，切实解决好新增劳动力的出路问题。

未实行“增人不增地、减人不减地”的地方，也应保持土地承包关系 的长期稳定。对于确因人口增加较多，集体和家庭均无力解决就业问题而 生活困难的农户，尽量通过“动帐不动地”的办法解决，也可以按照“大 稳定、小调整”的原则，经该集体经济组织内部大多数农民同意，适当调 整土地。但“小调整”的间隔期最短不得少于5年。

四、建立土地承包经营权流转机制。农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延续和发展，应纳入农业承包合同管理的范围。在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合 法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地。土地承包经营权流转 的形式、经济补偿，应由双方协商，签订书面合同，并报发包方和农业承 包合同管理机关备案。在承包经营权转让时，必须保护实际耕地者的权益，各地要制定土地承包经营权转让费最高限额。债务人不得以土地抵顶债 款。

在二、三产业比较发达、大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入、农业社会化服务体系比较健全的地方，在充分尊重农民意愿的基础上，可 以采取多种形式，适时加以引导，发展农业适度规模经营。

在坚持家庭联产承包责任制长期稳定的基础上，要不断完善和健全双 层经营体制，鼓励和引导集体经济组织逐步壮大经济实力，从而增强集体 经济组织为农户提供生产、经营和技术服务的实力。

五、不得借调整土地之机变相增加农民负担。延长土地承包期和进行 必要的土地调整时，不得随意提高承包费，变相增加农民负担。除工副业、果园、鱼塘、“四荒”等实行专业承包和招标承包的项目外，其它土地，无论是叫“口粮田”、“责任田”，还是叫“经济田”，其承包费都属 于农民向集体经济组织上交的村提留、乡统筹的范围，要严格控制在上年 农民人均纯收入的5%以内。

六、保护继承人的合法权益。承包人以个人名义承包的土地(包括耕地、荒地、果园、茶园、桑园等)、山岭、草原、滩涂、水面及集体所有的畜 禽、水利设施、农机具等，如承包人在承包期内死亡，该承包人的继承人 可以继续承包，承包合同由继承人继续履行，直至承包合同到期。为保护 集体资产和促进生产发展，对技术要求较高的专业性承包项目，如第一顺 序继承人(配偶、子女、父母)中只有不满16周岁的子女、或者只有不能辨 认或不能完全辨认自己行为的精神病人，集体可收回承包项目，重新公开 发包。但死者“个人承包应得的个人收益”，由发包方或接续承包合同者 给予合理补偿，其补偿作为遗产，依法继承。

七、要加强对延长土地承包期工作的领导。延长土地承包期工作政策 性强，涉及千家万户，关系到农村经济发展、改革和社会稳定的大局，各 级人民政府要高度重视，加强对这项工作的领导。各级主管部门要在同级 党委和人民政府的领导下，做深入细致的工作，引导农村基层干部和广大 农民全面理解和正确贯彻中央政策；要深入基层调查研究，认真总结实践 经验，发现问题及时处理；要督促和支持农业承包合同管理部门做好延长 土地承包期的指导、土地承包经营权流转的监督、各类承包合同的管理、承包纠纷的调解和仲裁等工作，以避免承包纠纷的发生和蔓延，维护农村 正常的生产秩序和社会的稳定。

第二篇：国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知

国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知

（1995年3月28日）

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

国务院同意农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》，现转发给你们，请结合本地实际情况，认真贯彻执行。《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》(中发〔1993〕11号)下发后，各地、各部门认真贯彻落实，在延长土地承包期、稳定和完善家庭联产承包责任制方面做了大量工作，效果是好的。但在实际工作中也存在一些问题，需要认真研究解决。以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的双层经营体制，是党在农村的一项基本政策和我国农村经济的一项基本制度，必须保持长期稳定，任何时候都不能动摇。要通过强化农业承包合同管理等一系列措施，使农村的土地承包关系真正得到稳定和完善。

附件：农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见

（1994年12月30日）

为了更好地贯彻落实《中共中央、国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施 》(中发〔1993〕11号)的精神，进一步稳定和完善家庭联产承包责任制，加快农村经济发展，维护农村社会的稳定，我部用了一年时间，对各地延长土地承包期、“增人不增地，减人不减地”、建立土地承包经营权流转机制等问题，进行了深入细致的调查研究。从大量的实地考察和对百县3.9万个村的统计及农户问卷调查结果看，各地在稳定和完善土地承包关系方面做了大量的工作，进行了有益的探索。广大农民和基层干部对土地承包期再延长30年的政策普遍拥护。百县调查结果表明，现已有三分之一左右的村完成了延长土地承包期工作。从各地实践看，总的情况和效果是好的。但是，在此过程中，也存在和暴露出一些问题：一是干部、群众对某些政策的理解差异较大；二是一些地方在具体实施中出现偏差，还需要有相应配套的政策措施和及时的工作指导。针对上述情况，现就稳定和完善土地承包关系的有关问题提出如下意见：

一、切实维护农业承包合同的严肃性。各地要严格依照法律、法规的规定和《国务院批转农业部关于加强农业承包合同管理意见的通知》(国发〔1992〕52号文件)的要求，依法加强农业承包合同管理，做好承包合同的续订、鉴证、纠纷调解和仲裁工作，以稳定家庭联产承包责任制，并将其纳入法制管理的轨道。要坚决维护承包合同的严肃性。一方面，严禁强行解除未到期的承包合同，对违反法律、法规和政策，强行解除未到期承包合同，侵害农民合法权益的行为，要坚决纠正；造成严重后果的，要依法查处。另一方面，要教育农民严格履行承包合同约定的权利和义务，对无正当理由拒绝履行承包合同规定义务的，应依法严肃处理。

二、积极、稳妥地做好延长土地承包期工作。延长土地承包期的工作，应在原承包合同期满后，在总结经验、完善承包办法的基础上进行。发包方与农户签订的合同，到期一批，续订一批，把土地承包期再延长30年。在此过程中，要根据不同情况，区别对待，切忌“一刀切”。原土地承包办法基本合理，群众基本满意的，尽量保持原承包办法不变，直接延长承包期；因人口增减、耕地被占用等原因造成承包土地严重不均、群众意见较大的，应经民主议定，作适当调整后再延长承包期。进行土地调整时，严禁强行改变土地权属关系，不得将已经属于组级集体经济组织(原生产队)所有的土地收归村有，在全村范围内平均承包。如人少地多的组级集体经济组织绝大多数农民愿意在全村范围内进行重新调整的，应由县、乡两级农业承包合同管理机关一起调查核实，并对土地补偿及债权、债务提出切实可行的处理意见，报县级人民政府批准后方可进行。严禁发包方借调整土地之机多留机动地。原则上不留机动地，确需留的，机动地占耕地总面积的比例一般不得超过5%。

三、提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”。“增人不增地、减人不减地” 有利于稳定农村土地承包关系，巩固家庭联产承包责任制，各地应积极提倡。实行“增人不增地、减人不减地”的地方，要不断开辟新的就业门路，切实解决好新增劳动力的出路问题。未实行“增人不增地、减人不减地”的地方，也应保持土地承包关系的长期稳定。对于确因人口增加较多，集体和家庭均无力解决就业问题而生活困难的农户，尽量通过“动帐不动地”的办法解决，也可以按照“大稳定、小调整”的原则，经该集体经济组织内部大多数农民同意，适当调整土地。但“小调整”的间隔期最短不得少于5年。

四、建立土地承包经营权流转机制。农村集体土地承包经营权的流转，是家庭联产承包责任制的延续和发展，应纳入农业承包合同管理的范围。在坚持土地集体所有和不改变土地农业用途的前提下，经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护，但严禁擅自将耕地转为非耕地。土地承包经营权流转的形式、经济补偿，应由双方协商，签订书面合同，并报发包方和农业承包合同管理机关备案。在承包经营权转让时，必须保护实际耕地者的权益，各地要制定土地承包经营权转让费 最高限额。债务人不得以土地抵顶债款。在二、三产业比较发达、大部分劳动力转向非农产业并有稳定收入、农业社会化服务体系比较健全的地方，在充分尊重农民意愿的基础上，可以采取多种形式，适时加以引导，发展农业适度规模经营。在坚持家庭联产承包责任制长期稳定的基础上，要不断完善和健全双层经营体制，鼓励和引导集体经济组织逐步壮大经济实力，从而增强集体经济组织为农户提供生产、经营和技术服务的实力。

五、不得借调整土地之机变相增加农民负担。延长土地承包期和进行必要的土地调整时，不得随意提高承包费，变相增加农民负担。除工副业、果园、鱼塘、“四荒”等实行专业 承包和招标承包的项目外，其它土地，无论是叫“口粮田”、“责任田”，还是叫“经济田”，其承包费都属于农民向集体经济组织上交的村提

留、乡统筹的范围，要严格控制在上年农民人均纯收入的5%以内。

六、保护继承人的合法权益。承包人以个人名义承包的土地(包括耕地、荒地、果园、茶园、桑园等)、山岭、草原、滩涂、水面及集体所有的畜禽、水利设施、农机具等，如承包人在承包期内死亡，该承包人的继承人可以继续承包，承包合同由继承人继续履行，直至承包合同到期。为保护集体资产和促进生产发展，对技术要求较高的专业性承包项目，如第一顺序继承人(配偶、子女、父母)中只有不满16周岁的子女、或者只有不能辨认或不能完全 辨认自己行为的精神病人，集体可收回承包项目，重新公开发包。但死者“个人承包应得的个人收益”，由发包方或接续承包合同者给予合理补偿，其补偿作为遗产，依法继承。

七、要加强对延长土地承包期工作的领导。延长土地承包期工作政策性强，涉及千家万户，关系到农村经济发展、改革和社会稳定的大局，各级人民政府要高度重视，加强对这项工作的领导。各级主管部门要在同级党委和人民政府的领导下，做深入细致的工作，引导农村基层干部和广大农民全面理解和正确贯彻中央政策；要深入基层调查研究，认真总结实践经验，发现问题及时处理；要督促和支持农业承包合同管理部门做好延长土地承包期的指导、土地承包经营权流转的监督、各类承包合同的管理、承包纠纷的调解和仲裁等工作，以避免承包纠纷的发生和蔓延，维护农村正常的生产秩序和社会的稳定。

第三篇：农业部关于进一步做好稳定和完善农村土地承包关系有关工作的通知

农业部关于进一步做好稳定和完善农村土地承包关系有关工作的通知 各省、自治区、直辖市和计划单列市农业(农村、农牧、农林、渔业)厅(委、办、局)

稳定和完善农村土地承包关系，妥善化解土地承包纠纷，保护农民合法权益，是稳定农村、发展农业，构建社会主义和谐社会的一项基础工作。中央经济工作会议、中央农村工作会议和《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发[2004]28号)、《中共中央国务院关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》(中发[2005]1号)等一系列重要会议和文件，针对当前农村土地承包出现的新情况、新问题，提出了新的要求。为继续采取有效措施，把农村土地承包法律政策全面落到实处，现就进一步做好当前稳定和完善农村土地承包关系的有关工作通知如下：

一、进一步宣传贯彻实施《农村土地承包法》

《农村土地承包法》是稳定和完善农村土地关系的根本法律依据，也是广大农民群众维护自身土地承包权益的有力法律武器。各级农业部部门的干部要加强学习，全面准确掌握《农村土地承包法》的精神实质，切实增强依法行政意识，认真自觉地贯彻执行法律。要采取组织宣讲、印了资料、广播电影电视、宣传标语等多种有效形式广泛宣传法律，做到进村入户、家喻户晓，切实增强广大农民群众动用法律维护自身合法土地承包权益的意识。按照《农村土地承包法》的规定和今年中央1号文件的要求，省级家业法，并采取措施加大工作力度，抓好法律贯彻实施的各项工作。

二、抓紧好延长土地承包期的后续完善工作

要按照《农业部关于贯彻落实＜国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知＞的通知》(农经发[2004]5号)要求，尽快完成延包后续完善工作，切实把农民土地承包经营权全面落实到位。目前，在延包后续完善工作中有两面三刀个突出问题应引起高度重视，采取措施切实解决。一是农村土地承包经营权证发放不到位。向农户发放土地承包经营权证，是农村土地承包法律下策的明确规定，是各级地方政论及农业部门的责任，也是延长土地承包期工作的重要环节和内容。但不少地方至今仍未将土地承包经营权证书全面发放到户。各地要按照《农村土地承包经营权证管理办法》(农业部令33号)，抓紧做好证书发放工作，确保2005年底前全面发放到户。同时，要按照《农业部关于贯彻落实＜国务院关于深化改革严格土地管理的决定＞的通知》(农经[2004]15号)的要求，采取多种方式把已经确认到户的基本农田数量和地块逐步在土地承包经营权证书中注明。确有困难的地方，县级农村经营管理部门可先组织建立确认到户、到地块的基本农田台账。二是部分地方城郊农村农民土地承包经营权落实不到位。主要在：个别地方至今不开展延长土地承包期工作，没有把土地承包期再延长三十年不变下策落实到承包农户，有的任意缩短承

包期。这些做法都违背了绝大多数农民的意愿和土地承包法律政策。因此，凡绝大多数农民要求实行分户承包的，必须依照法律下策规定，尽快把土地承包经营权全面落实到户，这也是在今后征地中农民依法获得补偿和维护自身合法权益的重要保障。各级农业部门一定要认真履行职责，在当地党委、政府的重视和支持下，采取有效措施，指导和督促切实抓紧解决延包遗留问题。同时，要加强土地承包档案管理，妥善保管土地承包方案、合同、证书和登记簿，确保土地承包档案与实际土地承包情况相一致。

三、着力加强农村土地承包纠纷调处

要继续贯彻落实《国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知》(国办发明电[2004]21号)和《农业部关于贯彻落实＜国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知＞的通知》，进一步做好农村土地承包纠纷调处工作。各级农业部门特别是农村经营管理部门要全面掌握当地土地承包纠纷及调处情况，建立土地承包纠纷情况定期报告制度，争取当地党委、政府的重视和支持。要以高度的责任感和紧迫感，坚持依照法律法规和政策规定，及时做好农村土地承包纠纷调处工作，妥善化解矛盾，切实维护好农民的土地承包权益，维护农村稳定。

要进一步开展农村土地承包仲裁试点，培养仲裁队伍，保证必要的工作经费。每个省(自治区、直辖市)都要选择部分土地承包管理工作基础较好、地方领导重视的县(市)开展土地承包纠纷仲裁试点，并及时总结推广运用仲裁方式解决农村土地承包纠纷的经验，不断完善解决农村土地承包纠纷的机制。

四、进一步规范农村土地流转

各级农业部门要贯彻实施好《农村土地承包经营权流转管理办法》(农业部部令47号)，采取措施使农村土地流转管理工作迈入制度化、规范化轨道，确保规范有序流转。省级农业部门要在调查研究的基础上，于今年底前做好统一规范农村土地承包经营权流转合同文本的工作。有条件地方可以开展土地流转中介服务，完善土地流转机制。

五、严格农村机动地管理

机动地的预留、管理和使用是农村土地承包中农民普遍关注的重要问题。要采取有效措施，确保规范管理，有效防止和消除机动地管理使用中的矛盾和问题。一是严格控制机动地面积。预留机动地面积不得超过本集体经济组织耕地总面积的5%，不足5%的不得再增加机动地，尚未预留的不得再留机动地。超限额多留的机动地，要按照公平合理的原则分包到户或者承包给新增人口。二是依法规范机动地发包。依法预留的机动地应当优先用于调整承包土地或者承包给新增人口。机动地对外地发包应按照《农村土地承包法》其它方式的承包程序公开、公正、公平地进行，不得搞暗箱操作：承包期限要合理，不应过关；承包

手续要完备，不能搞口头协议；机动地发包时，本集体经济组织成员在同等条件下愿意承包的，发包方应保证其优先权。三是规范机动地收益管理。发包机动地及“四荒”等获得的收入，归本集体经济组织全体成员共有，必须纳入农村集体帐内核算和财务管理、村务公开内容，实行民主管理、民主监督。

六、开展土地承包法律政策落实情况的专项检查

要组织开展土地承包法律政策落实情况的专项检查。主要检查延长土地承包期三十年不变的后续完善情况、土地承包经营权证书发放情况及基本农田在土地承包经营权证书上确认注明情况、农村土地承包纠纷调处情况、土地承包经营权流转情况、征地补偿费在农村集体经济组织内部的分配使用和规范管理情况、渔业水域滩涂承包经营权纠纷调处和渔民补偿安置情况等。各级农业部门要把检查工作列入今年党风廉政建设、反腐败和农业农村经济工作总体部署的重点工作，加强对检查工作的组织领导，严厉查处违反法律和政策的行为。近期我部将就开展专项检查做出专门部署。

七、加强对农村土地承包管理工作的领导

进一步贯彻落实农村土地承包法律政策、稳定和完善农村土地承包关系，事关农民切身利益和农村社会稳定，也是全面贯彻科学发展观、提高执政能力和构建社会主义和谐社会的重要内容。各级农业部门要认真履行职责，主动开展工作。要深入分析研究在深化农村税费改革的新形势下，土地承包管理面临的新情况和新问题，准确定位，明确职责任务。要切实转变观念，真正树立群众利益至上的责任意识，提高依法行政的素质和能力。各级农业部门的主要领导要新自研究亲自抓，分管领导要深入实际具体抓，切实加强对这项工作的领导和指导。要加强农村土地承包管理体系建设，确保工作力量，保障工作条件，提供有力支持。农村经营管理部门作为直接承担这方面工作的具体工作部门，要切实担负起宣传贯彻农村土地承包法律政策、落实和维护农民土地承包经营权益的职责，全面抓好农村土地承包的各项管理工作。要认真总结工作经验，建立健全工作制度，完善工作规程，切实把稳定和完善农村土地承包关系、维护农民土地承包权益的工作落到实处。

2005年3月11日

第四篇：试论土地承包经营权流转制度及其完善

试论土地承包经营权流转制度及其完善 [摘 要]制约我国农业发展的一个突出问题就是土地小规模经营，难以实现土地的有效流转，从而难以最大限度的发挥土地的使用价值。为了解决目前存在的种种问题，建立一套完善的土地承包经营权流转制度势在必得。《物权法》草案对我国的土地承包经营权流转制度做了一些规定，但仍存在不足，本文欲通过目前我国农村的实际情况，并结合《物权法》草案的相关条文，来论述如何建立一套适合我国农业发展的土地承包经营权流转制度。[关键词]土地承包经营权 流转 转让 受让人 一 土地承包经营权流转的必要性 第一，推动农业市场化、产业化的需要。在社会主义市场经济体制下，市场是配置资源的基础，土地作为最基本的生产资料也不例外。将土地承包经营权的流转引入市场，通过市场机制实现土地承包经营权的流转，是农村社会主义市场经济历史和逻辑的必然发展。[1]而我国目前采取的是“一人一亩三分地”的种田模式，这种模式促使了农村土地的小规模经营，阻碍了现代化生产方式的利用，也与农业的产业化不相适应。若允许土地承包经营权自由进入市场，大规模地集中土地进行农业产业化经营，必将从一定程度上推动农业的市场化、产业化。第二，使土地利用率达到最大化的需要。由于我国农村土地属于集体所有，农民无法成为土地的所有者。农村土地制度的核心就在于如何对其进行高效的利用，使土地的使用价值最大限度的发挥出来。若允许土地承包经营权发生流转，则能促进擅于以土地谋生的经营者获得更多的土地，而欲另谋出路的农民也可以放弃自己的土地，找到更适合自己的选择，从而促进土地从低效利用向高效利用的转变。若使农民固守各自的土地，则不仅不利于实现土地的使用价值，也不利于农民生活水平的提高。第三，加快城镇化步伐的需要。从农业国转变为工业国是我国产业发展的一个目标，降低农业人口比例，加快城镇化进程，是我国农业工作中的一个重点，土地承包经营权作为我国农民的一项重要的财产权，如果限制其自由流转，则会将农民束缚在土地上，即使有更好的出路，他们也会担心对土地的处置问题。此外，还易导致土地抛荒的现象，只有将土地承包经营权作为农民实实在在的资本，允许其自由流转，使农民更好地利用这一资本放心地进城务工，在城镇安家落户，从而也有利于加快我国城镇化的进程。不仅如此，我国在现实生活中也已经出现了大量土地承包经营权的流转现象。在农村，农民之间以各种形式进行着土地承包经营权的流转，如转包、出租等等，很多以土地为中心的股份合作制、股份制农场、承租返包、返租倒包等情况，实际上也属于土地承包经营权的流转。[2]而且，在我国的司法实践中也对土地的流转予以了肯定，如《农村土地承包法》第10条规定：“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”《物权法》草案第131条也做了相应的规定：“土地承包经营权人可以依照法律规定将土地承包经营权转包、出租、互换、转让等。”[!--empirenews.page--] 二 我国目前土地承包经营权流转现状及其弊端

1、无偿流转占多数。在土地承包经营权进行流转的过程中，需要遵循的一项基本原则就是有偿的原则。实行有偿流转的依据在于原承包人在承包期限的剩余期限内，将承包的土地作为一种社会保障手段流转给他人而应得到的补偿。可是在我国，土地承包经营权的流转大多是无偿的或是低价的，这样必然会导致农民无论是否有稳定的非农收入来源，都不会放弃自己的土地，也使得兼业农户与农地的分离难上加难，从而进一步限制了农村土地的合理利用。在对湖北省通城县进行农村土地调研的过程中，只有38％的农民在土地承包经营权流转时是被支付了对价的。[3]这38％的有偿流转率显然在农村土地流转中是占少数的，自然难以保障转让人的合理利益。要改变这种局面也不能一直停留在理论上，应及时建立一套高效的土地经营模式。

2、流转对象过于局限。目前我国农村的土地承包经营权流转的对象大多局限于本集体经济组织内部的村民，且多为转让人的亲戚和朋友，这样不利于农业的市场化转变。

3、流转行为不规范。由于我国目前的土地承包经营权的小规模流转占着主导地位，多为亲戚朋友之间的流转，这就导致了承包经营权在流转时，大都采取口头协议的形式，很少是通过有关部门签订书面流转协议。由于缺乏必要的监督和约束机制，从而成为纠纷发生的诱因，也使得解决纠纷时欠缺可靠的依据。三 土地承包经营权流转的方式 在目前的农村中，存在着转包、转让、互换、代耕代种、土地托管、租赁、入股、返租倒包、继承等九种土地流转形式。我认为在立法中应当采取宽松的法定主义。对于已经明确规定的，当事人应当严格遵守，而对于法律没有作出明确规定的，当事人可以自行约定，但约定的内容不能法律的基本原理。在《物权法》草案的第131条规定：“土地承包经营权人可以依照法律规定将土地承包经营权转包、出租、互换、转让等。”此处将转包同出租并列，我认为并无必要，相反会造成概念的相互重叠，缺乏周延性。其实，将土地承包经营权有偿地转包给他人的行为，就是一种出租行为。转包与出租的唯一区别就在于在转包中，土地承包经营权的流转发生在转让人与集体经济组织以内的人员，而在出租中，承包经营权的流转则发生在转让人与集体经济组织以外的人员。之所以出现两种形式，乃是由于集体经济组织以外的人员不享有承包权，但是否就由于这一个原因，而引入两个概念呢？我认为只用出租就可以涵盖转包。原土地承包经营权人可以将土地出租给本集体经济组织以内的成员，也可以出租给集体经济组织以外的个人或组织，至于租金的多少，有偿或无偿，均有双方自行协定。对于土地承包经营权能否设立抵押，理论界一直存在着较大的争议，即承包人为融通资金，在其承包的土地上为债权人设立抵押权，一旦承包人到期不能偿还债务，债权人有权对该土地上的承包经营权以变卖、拍卖或协商折价的方式进行处分。它能够解决土地使用权人建设投资不足的问题，加快资金流转速度，但由于在抵押权实现后土地的使用权将发生转移，将会引起十分复杂的法律后果，所以在立法中应当谨慎对待。[!--empirenews.page--] 我认为，应当明确在法律中予以规定的流转方式为转让、出租、互换三种。

1、转让。转让是承包人将自己所承包的土地全部或部分转让给第三方经营，原承包人与集体经济组织的承包关系全部或部分终止，由第三方继续向集体经济组织履行承包合同的流转方式。对于法律是否应当允许转让，学术界有两种不同的观点：一种认为可以转让，一种认为不能转让。后者的主要理由是如果允许土地承包经营权转让，势必重演历史上农村两极分化，出现大批无地少地农民的社会问题。[4]我认为立法应采取前一种观点。首先，随着农村经济的发展，土地的社会保障功能也随之减弱，在沿海发达地区及一些第一、二产业发达的地区，已经出现了土地无偿转包，甚至一些地方出现了“倒贴皮”的现象，农村的贫富差距主要发生在从事第二、三产业的农民与固守土地的农民之间；其次，农民作为一个理性经济人，能够寻求自身利益最大化，当然会通过趋利弊害的原则来对其面临的一切机会和目标及实现目标的手段来进行优化选择。[5]再次，随着市场经济和社会保障制度的建成，农民与土地的关系也愈显松散，农民完全依靠土地的现象也越来越少，况且我国的经济发展势态也比较乐观，农民大规模的逆转现象也极少可能发生。若限制土地承包经营权的转让，对土地的流转制度的建构无疑是个绊脚石。对于发包人在土地承包经营权流转过程中的地位，也存在着两种不同的看法。有一部分学者认为承包人在转让其土地承包经营权时，应当征得发包人的同意。另一部分学者则认为转让承包经营权时，应给予承包人充分的自由，无需征得发包人的同意。在《物权法》草案中认可了前一种意见，草案第132条规定：“将土地承包经营权转让的，应当符合法律规定并经发包人同意；将土地承包经营权转包、出租、互换等，应当报发包人备案。”我认为，承包人在转让其土地承包经营权时，无需经过发包人同意。《农村土地承包法》中第41条规定：“承包方有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户，由该农户同发包方确立新的承包关系，原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止。”显然，在立法中之所以规定农户在转让承包经营权时需经发包方同意，是考虑到农户会丧失其赖以生存的基础，故须由发包方对其生活前途进行审查后，再作出是否予以批准的决定。这种作法的初衷是好的，但却忽视了农民作为理性经济人角色的一面，相反，这种做法在某种意义上是对农民权益的不当干涉。再者，从土地承包经营权的用益物权性质上看，若规定承包人处分其用益物权时，发包人必须介入，也会影响到土地承包经营权物权化的体系建构。

2、出租。出租是承包人将其承包的土地租给他人（既可以是本集体经济组织以内的成员也可以是集体经济组织以外的人员）经营，但自己仍保留土地承包经营权人的法律地位，仍与发包方保持承包合同关系，承租人根据同承包经营权人的租赁合同享有权利，承担义务，不是物权法上的主体。出租主要适用于承包经营权人暂时脱离或无力进行农业生产经营，但又不想放弃其土地承包经营权的情况。承租双方可以对租金、期限、权利义务等进行协商。由于其有较大的灵活性，在农村的土地流转中占有比较大的比例。[!--empirenews.page--]

3、互换。互换是指为方便农户耕种与集体管理，或发展专业生产，农户之间对属于同一集体经济组织的承包土地经营权进行的交换。[6]互换同转让相类似，实际上是一种相互转让，但与转让不同的是，农户进行土地承包经营权互换时，各承包人不解除与集体经济组织的合同关系，仍然按照各自原来的承包合同分别向原发包方履行义务。互换作为集体内部土地承包经营权流转的方式，不仅成本低，交易便捷，且方便土地经营，更为建立统一规划的土地经营区起到了举足轻重的作用。四 完善土地承包经营权流转的措施

1、通过对受让人主体资格的界定进行规范。首先，受让人必须是具有从事农业生产经营自然人或其他组织。只有具有从事农业生产经营的人才能根据市场的变化而适时地进行土地劳作，才能保护和合理利用土地资源，不会对农业带来永久性的损害。其次，受让人承包的土地的土地数量也需要受到限制。这主要是为了防止土地兼并，导致农村土地的垄断经营。若对受让人受让的土地数量不加限制，受让人会利用其经济优势垄断土地，造成一部分贫苦农民失去经营土地的机会，从而导 致贫富差距的扩大，也不利于实现农民的共同富裕。

2、规范流转程序。土地流转双方需在平等互利的基础上签订书面土地承包经营权流转合同，以明确各自的权利和义务。此外还应依法向政府主管部门申请产权变更登记，需要公证的，可到政府公证部门办理公证手续，以利于保护合同双方当事人的合法利益。土地承包经营权流转期满，无论是否延期，有关农户都应及时向集体经济组织进行汇报，以利于集体经济组织对所属农用地的正常管理。基层政府在管理上应简化程序，规范收费，以免加重农民的负担。

3、法律应明确规定流转不得改变土地的农业用途。我国的耕地总体质量差，生产水平低，耕地退化严重，耕地后备资源不足。针对这一系列问题，国家的多部法律都有耕地保护的规定，如《农村土地承包法》关于土地流转的章节中第33条第1款第3项规定：“不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。”而《物权法》草案中却没有规定此种限制，我认为土地的流转必须强调这一点。在一般情况下，受让人不得改变承包土地的农业用途，违反此项规定者，应由集体经济组织进行行政处罚。

4、以市场机制实现土地承包经营权的流转。通过市场实现土地的流转，使土地在农户之间有偿转让和等价交换，有利于土地的合理流动和资源的充分利用，也能减少土地流转过程中的行政色彩，使欲以权谋私的少数人员无机可趁。通过市场机制，使农户通过自由协商来实现对农地使用权的流转，也正体现了土地流转中的平等、自愿、有偿的原则。要完善土地承包经营权流转制度，更要建立一个公平、稳定的大环境，加快税费改革，建立完善的农村社会保障制度，会切实保障农民充分享有自己的权利，从而也能更好地实现土地承包经营权的流转。[!--empirenews.page--] 「参考文献」 [1]李明秋 王宝山：《中国农村土地制度创新及农地使用权流转机制研究》，北京，中国大地出版社2004年版，第284页。[2]王利明：《农村土地承包经营权的若干问题探讨》，载《中国人民大学学报》2001年06期。[3]陈小君等：《农村土地法律制度研究——田野调查解读》 [M]中国政法大学2004年版，第20页。[4]中国物权法研究课题组：《中国物权法草案建议稿》，北京，社会科学文献出版社2003年版，第532页。[5]亨利。勒帕日：《美国新自由主义经济学》，北京，北京大学出版社1985年版。[6]陈小君等：《农村土地法律制度研究——田野调查解读》 [M]中国政法大学2004年版，第23页。

第五篇：农业部关于贯彻《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见

【发布单位】农业部

【发布文号】农牧发[2007]11号 【发布日期】2007-08-03 【生效日期】2007-08-03 【失效日期】 【所属类别】政策参考 【文件来源】农业部

农业部关于贯彻《国务院关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》的通知

(农牧发[2007]11号)

各省、自治区、直辖市及计划单列市畜牧（农业、农牧、农林）厅（局、委、办），新疆生产建设兵团畜牧兽医局：

近日，针对当前我国生猪生产出现下滑，猪肉供应偏紧，价格较大幅度上涨的问题，国务院下发了《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》（国发[2007]22号，以下简称《意见》），对促进生猪生产发展稳定市场供应提出明确要求，作出重大部署。为贯彻落实好《意见》精神，现将有关事项通知如下：

一、抓紧落实扶持生猪生产的各项政策

落实《意见》的各项政策是当前工作的重中之重。各级畜牧兽医主管部门要按照《意见》的要求，采取切实措施，把政策尽快落到实处。目前中央财政已将能繁母猪补贴资金拨付各地，要按照我部印发的《关于做好能繁母猪补贴政策相关工作的通知》要求，积极配合财政部门尽快将补贴资金发放到母猪养殖户手中。要按照我部与中国保监会《关于做好生猪保险和防疫工作的通知》要求，主动配合各地保监局和保险公司做好生猪保险工作，增强生猪养殖户抵御重大疫病和自然灾害等风险的能力。按照将要下发的生猪良种工程建设项目和生猪良种补贴项目申报要求，抓紧做好申报工作。要按照规定的程序和要求，抓紧做好生猪大县奖励和扶持生猪标准化规模养殖项目的有关准备工作。

进一步加大生猪生产扶持政策的宣传力度。各级畜牧兽医主管部门要组织人员力量，深入基层，进村到户到场，通过宣讲政策、发放明白纸等多种方式，让农民充分了解各项政策的实施范围、扶持对象和补贴方式，做到家喻户晓，尽快发挥政策效应。要强化疫病可防可控的科学引导，消除农民增养补栏的顾虑，促进生猪生产尽快恢复。

二、加大生猪疫病防控工作力度

各级畜牧兽医主管部门要全力做好高致病性猪蓝耳病、猪瘟、口蹄疫等重大生猪疫病防控工作。切实加强免疫，确保免疫密度和质量。加强疫情监测和报告，发现重大生猪疫病要通过动物疫病报告网络立即报告。加快推进动物疫病标识追溯体系建设，未佩戴耳标生猪不许调运。强化检疫监管，加强产地检疫和屠宰检疫，加大公路动物防疫监督检查力度，防止疫情跨区域传播。对病死猪坚决做到不准宰杀、不准食用、不准出售、不准转运，必须进行无害化处理。一旦发生重大生猪疫病，要及时启动应急预案，果断处置。要切实采取有效措施，不断健全完善基层动物防疫体系，切实加强兽医队伍建设。突出抓好村级动物防疫员队伍建设，努力做到农村动物疫病防控工作全覆盖，无空白。要加强村级动物防疫员业务技能培训，提高技术水平，加大必要的设备投入。各地要积极争取解决好注射疫苗、佩戴畜禽标识、建立养殖档案、报告动物疫情等防疫费用，保障基层生猪疫病防控工作各项措施的有效落实。

三、鼓励发展标准化规模养殖

各级畜牧兽医主管部门要因地制宜，合理布局，科学制定生猪产业发展规划。大力发展生猪标准化规模养殖，积极推进生猪规模场和养殖小区的标准化改造，改善饲养和防疫条件，实行统一良种、统一防疫、统一操作规范，降低养殖成本，提高生产能力。要搞好生猪养殖的治污减排工作，支持规模场、养殖小区的粪污处理和沼气池等基础设施建设。

四、加强对散养户的引导和扶持

要采取措施引导和扶持散养户发展生猪生产。针对当前生猪生产中成本上升、仔猪成活率较低等突出问题，我部已印发了《关于进一步提高生猪生产水平的技术指导意见》。各地畜牧兽医主管部门要结合当地实际，组织技术推广人员，通过实施科技入户工程等形式，帮助养殖户解决良种和防疫中的实际问题。推行科学饲养方法，提高母猪繁殖率、仔猪成活率、饲料转化率和生猪出栏率，增加养猪收益。要把农村户用沼气建设与支持散养户发展生猪生产结合起来，因地制宜推广“四位一体”和“猪沼果”等生态养殖模式。

五、进一步完善生猪良种繁育体系

良种是养猪业发展的物质基础。要根据不同的市场需求，利用引进品种和地方猪种资源，提高种猪质量，生产优质商品猪。要增加投入，加快原良种猪场、扩繁场和资源场建设，增强自主育种和供种能力。要加大良种猪的推广，选择生猪人工授精技术基础较好的重点县，按照政策公开、农民受益的原则，对使用良种猪精液给予补贴。各地要加强对生猪人工授精操作人员的技术培训，加速生猪品种改良，提高生猪良种化水平和生猪养殖效益。

六、提高生猪饲料质量安全水平

各级畜牧兽医饲料主管部门要大力发展优质高效安全饲料，推广应用配合饲料，提高饲料转化率，降低生产成本，增强生猪的抗病能力。各地要结合当前扶持生猪生产发展和将要开展的食用农产品质量安全专项整治行动，严格饲料市场准入，加强对饲料质量的监督检查，严肃查处在豆粕、鱼粉等饲料原料和生猪饲料中掺杂使假、坑农害农的违法行为，确保农民养猪的饲料质量安全。要规范饲料、饲料添加剂等投入品的使用，要以打击“瘦肉精”为重点，严肃查处在猪饲料中违法添加违禁药品和化学物质的行为，保障猪肉产品的质量安全。

七、加强生猪生产信息的分析和预警

各级畜牧兽医主管部门要建立准确、可靠的基础数据采集系统，以养猪大县和生猪规模养殖场为重点，加强定点跟踪调查，强化生猪生产形势分析，定期进行信息发布和预警，引导养殖户合理安排生产。要按照我部要求，及时准确上报生猪生产情况及相关数据。要加强生猪产区和销区供需信息通报，促进生猪产销衔接，引导合理出栏，促进均衡上市。

八、强化领导，加强协作，共同推进生猪生产的健康平稳发展

当前正处于生猪生产恢复和发展的关键时期，各级畜牧兽医主管部门要把抓好生猪生产作为当前的中心工作，一把手要亲自抓。统一认识，加强领导，千方百计稳定生猪生产，确保市场供给。要在当地政府的领导下，加强与各有关部门的沟通与协作，落实好《意见》支持生猪生产发展的各项政策。属于畜牧兽医部门职责范围的，要尽早把政策落实到场到户；属于与有关部门配合的，要主动沟通，共同做好政策的落实工作。上级畜牧兽医主管部门要加强对下级畜牧兽医主管部门工作的督促与指导，充分发挥各级的职能作用，加强沟通，上下联动，努力实现生猪生产的恢复和发展。

各地要将贯彻落实《意见》的情况于2007年8月24日前报我部畜牧业司和兽医局。

联系人：邓兴照 翁崇鹏

电话：010-64192823 010-64193307

传真：010-64192869 邮箱：xmc@caaa.cn

二

本内容来源于政府官方网站，如需引用，请以正式文件为准。