(word版)民事执行权配置的优化途径——以人民陪审员参与执行为依据(word)

第一篇：(word版)民事执行权配置的优化途径——以人民陪审员参与执行为依据(word)

民事执行权配置的优化途径—以人民陪审员参与执行为依据王先杰

党的十七大报告指出：“深化司法体制改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度。”这是继十五大提出“司法改革”、十六大提出“积极、稳妥地推进司法体制改革”之后，对司法改革提出的新的更高的要求，结合我国的司法改革实践，这一提法的意蕴深刻而厚重，为司法改革方向指明了路径。契合这一精神要求，针对目前依然突出存在的人民法院执行难问题，理论界和人民法院都在进行着执行体制改革及实践运行的积极探索。毋庸置疑，改革是富有成效的，而且包含了可贵的观念转变和制度创新。但是，我们看到执行难问题依然没有得到根本解决。笔者认为，当前应当从优化执行权的配置入手，继续探索深化执行体制改革的新路子，而进行人民陪审员参与执行的实践，无疑是一条有效途径。因为，人民陪审员参与执行既有着坚强有力的理论支持，也是现实的必然要求。

一、人民陪审员参与执行的坚实基础和巨大支持

(一)人民陪审制度多年的实践为人民陪审员参与执行积累了宝贵的经验

陪审制度是指由普通公民中的非法律职业人员参加案件审理的一种制度。在我国，陪审制度在封建社会就已存在，现代意义上的陪审最早出现在清末的立法活动中，新中国成立前夕，《共同纲领》规定，人民法院审判案件依照法律实行人民陪审制度。新中国成立后，1954年《宪法》中明确规定：“人民法院审判案件依照法律实行人民陪审制度。”人民陪审制度有了宪法保障。《人民法院组织法》也规定人民法院审判第一审案件实行人民陪审员制度。到“文革”前，最高院及司法部的一系列文件使人民陪审员制度不断充实起来，人民陪审制度得到确立和发展，1982年《宪法》取消了对人民陪审制度的规定，但同年制定和颁布的《民事诉讼法》，1983年修改的《法院组织法》以及1990年颁布的《行政诉讼法》和1997年新的《刑事诉讼法》都规定人民法院在审理案件时适用人民陪审制度，2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》，使人民陪审制度得以完善。

回顾人民陪审员制度在我国的发展历程，虽经波折，但不断发展完善一直是主流，对于发扬民主，监督司法审判以及推进法制进程都发挥了很大作用。而正是人民陪审制度悠久的历史渊源和成功的实践经验使其具有了强大的生命力和巨大的延伸发展潜力，这为人民陪审员参与执行提供了有力的历史借鉴，积累了宝贵经验。

(二)中共中央针对执行工作三次行文为人民陪审员参与执行提供了强大的政策支持

1999年7月7日，中共中央以中发［1999］11号文件转发了《中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告》，站在推进社会主义民主和法制建设进程的战略高度，要求各级党委、人民政府积极研究人民法院执行工作中出现的新情况、新问题，充分认识解决人民法院“执行难”问题的重要意义，积极支持排除人民法院在执行工作中遇到的阻力，协调处理人民法院在执行工作中遇到的复杂疑难问题，保证执行工作顺利进行。

2005年12月26日，中央政法委下发了《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》(政

法［2005］

52号)，要求加大对人民法院执行工作的宣传力度，教育引导社会各界及群众自觉遵守法律，维护法律权威，提高自动履行和协助履行的自觉性；将法院执行工作纳入县、乡镇社会治安综合治理目标责任考核范围，建立基层协助工作网络，配合人民法院做好执行工作；积极推进人民法院执行体制和工作体制改革工作，加大解决执行难的工作力度；建立健全多元化纠纷解决机制，从源头上化解执行难问题。

2007年12月，中央政法委又下发了《关于完善执行工作机制加强和改进执行工作的意见》(政法［2007］37号)，要求人民法院依靠各级党委的坚强领导，自觉接受人大和社会各界的监督，争取人大、政协、政府的大力支持和社会各界的密切配合、协助，进一步落实和完善执行工作领导机制、协调配合机制、执行工作管理机制、执行监督制约机制、执行工作保障机制，不断构建和巩固党委领导、人大监督、政府支持、法院主办、社会各界积极协助、配合的解决“执行难”的良好工作局面。

中共中央针对人民法院一个单项工作三次发文，充分体现了党中央对法院执行工作的关怀和关注，同时为深化执行体制改革指明了方向，三个文件都要求全社会支持参与执行工作，而吸收人民陪审员这样一个多年参与法院审判工作的特殊群体参与执行符合中央的文件精神，这也同样为我们探索人民陪审员参与执行提供了强大的政策支持。

(三)现行法律及司法解释为人民陪审员参与执行提供了可行的法律参考

第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》，使人民陪审员制度得以完善；最高人民法院司法部随后印发了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，上述两个法律文件对人民陪审员参与审判的方式、职责、人民陪审员的选任、培训、考核、人民陪审员的待遇保障等方面的工作作出了明确规定，这些规定为人民陪审员参与执行提供了可行的法律参考，使人民陪审员参与执行时的操作运行有了依据。

(四)执行权的性质和现实的配置要求为人民陪审员参与执行提供了法理根据和实践空间执行权是国家民事执行机关代表国家依照一定的法定程序行使的，强制债务人履行具有强制执行效力的法律文书所确定的债务，实现债权人债权的一种权力；执行权的性质问题是执行改革的核心问题。自执行改革伊始，学界一直都未停止过对执行权的性质的探讨和争论，对于执行权的性质大致有三种观点：司法权说、行政权说和司法行政权说。综观我国整个司法制度情况，审判程序在于确认当事人之间的实体权利义务关系，执行程序则在于实现当事人之间的实体权利义务关系，从这个角度来看，执行权即审判权的保障。因此，在目前我们把民事执行权认定是一种司法权，更加符合我国国情，更加契合司法体制现状，也是对现行司法体制的维护。

民事执行权的配置，即民事执行权由哪个或哪些国家机关来行使。世界各国、各地区对民事执行权采取何种配置模式，主要取决于该国或该地区对民事执行权性质的认识，取决于该国或该地区的实际及法律制度。目前世界上存在的执行权配置模式主要有：配置在专门的执行法院(目前，唯有冰岛实行这种体制)、配置在普通法院(意大利、澳大利亚德国、法国、日本等)、民事执行裁判权配置在法院，执行实施权配置在行政机关(英国、美国、加拿大等普通法国家和俄罗斯)。纵观我国执行机关的历史沿革，可以看出其基本传统是由审判机关兼作执行机关。不管是封建社会时期，还是中华民国时期，抑或是现在，都是由裁判机关为执行机关；只是新民主主义革命时期，有的根据地规定由行政机关为执行机关，而这又与当时的特殊历史条件有关。当前，对我国民事执行权的配置，理论界和实务界也有着诸多争论，有学者认为，执行工作应从法院分离出来，交司法行政部门负责；也有学者认为，司法应仅管裁判，而不能管执行，执行属于行政权的范围，应由公安机关等部门负责。另有学者认为，把执行实施权从地方法院分离出去，执行裁判权仍留在法院；还有学者认为，民事执行权仍应由人民法院行使。当前，从我国国情出发，我国的执行机构目前甚至在将来的较长时间内只能设在人民法院，因此，对执行权配置制度的改革创新也应该在这一前提下考虑。

民事执行权性质和民事执行权配置的基础认识确定了，也就为我们研究探索现行条件下人民陪审员参与执行提供了实践的空间。

二、人民陪审员参与执行的现实价值

(一)人民陪审员参与执行符合优化司法职权配置的要求

十七大报告提出了“优化司法职权配置”，这既是深化司法体制改革的目标，也是手段。2008年最高法院工作报告也提出，要继续推进人民法院改革，“优化法院内部职权配置”。“优化司法职权配置”是司法体制改革的最大难点，从报告本意讲是要打破既有司法权力配置的格局、合理调整和配置司法权。而落实到司法实践中，必然包括执行权的优化配置问题。目前，深化执行体制改革必须从制度创新入手，改革执行管理体制和执行权运行机制，确保生效法律文书的有效执行，最大限度地实现裁判效力、维护裁判权威。优化执行权配置，是执行体制改革的重点，也是难点，而在继续落实执行裁决权、执行实施权分权运行的基础上，对执行权进行法院以外的职权延伸和制度创设也必然是一种有益、有效的探索。针对执行工作实际而吸收人民陪审员参与执行必将是优化执行权配置的一条有效途径。

(二)人民陪审员参与执行必将促进执行的公正与公开

在人民陪审员参与法院审判的实践中，他们发挥了有目共睹的巨大作用，而由人民陪审员参与到执行工作中，他们也必将有效地促进执行工作的公正与公开。理由有三：

一是人民陪审员可以充分发挥对执行工作的监督作用。人民陪审员来自人民群众，他们参与执行，对于提高包括执行调查、执行措施采取、执行案款收付、执行期限在内的整个执行活动的透明度，促进执行公开，形成对执行工作内外部全面约束机制，保证执行廉洁具有重要作用。

二是人民陪审员具有与法院执行人员工作上的互补作用。人民陪审员参与案件执行，注重以独立的地位，从独特的视角，用朴素的价值观和普通人的生活经验判断法律事实，其广泛性、社会性可以和法官形成思维和知识上的优势互补，案件执行中，他们可以找准更合理稳妥有效的切入点，对于专业领域的问题，他们还可以提供更贴近客观事实的专业化意见，这都有利于正确适用法律，促进案件执行，确保执行公正。

三是人民陪审员参与执行，还有助于抵御各种对执行工作的干预，有助于人民法院依法独立、公正地行使执行权。

(三)人民陪审员参与执行必将促进对涉执行上访案件实现源头治理

“执行难”客观表现为案件执结率低、标的到位率低，而因社会上普遍存在不了解、不理解、不认同执行带来的认知少、认同率低的问题也非常突出，这是“执行难”在人们主观认识方面的反映。由此而产生的涉执行上访成为困扰执行工作的顽疾。由人民陪审员参与执行可以一定意义上实现对涉执行上访案件的源头治理，理由是：

第一，人民陪审员大多在群众中间享有较高威望，他们参与执行，有助于增强案件当事人对人民法院的信任度，弱化抵触情绪，使得当事人对法院执行程序和处理结果公正性形成确信，进而自觉履行裁判确定的义务。

第二，人民陪审员在实际参与执行的过程中，对法院工作会有全面、深入、客观的了解，通过他们向广大人民群众进行宣传，有利于社会各界了解法院工作的真实情况，消除社会上对法院执行的猜疑和误解，进一步提高人民群众对执行工作的认同度，增强人民法院的司法权威。

三、坚持从实际出发，稳步推进人民陪审员参与执行工作的探索和实践

深化司法体制改革是一个艰苦漫长的过程，要切实取得成效必须坚持党的领导，立足国情，坚持从实际出发。在人民陪审员参与执行的具体实践中，就要注重把握科学性和针对性的要求，循序开展，稳步推进。

(一)人民陪审员参与审判存在的问题是前车之鉴

至2008年5月1日，全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》实施已整整三年。最高人民法院研究室统计工作办公室在调研后发现，“问题犹存”：随机选用陪审员制度没有落实，有些法院把人民陪审员分配到审判庭固定使用，陪审员专职化现象仍存；人民陪审员因专业素质所限而出现的陪而不审、审而不议，陪审作用未充分发挥；陪审员参审案件类型不均衡，刑事案件、民事案件陪审员的参审比例高，分别占参与审判案件总数的46.37%和50.75%，行政案件参审比例相对较低，仅占2.88%；主动申请陪审员参审的当事人少，决定实施三年来，由当事人申请陪审员参审的案件仅占参审案件的8‰。

人民陪审员参与审判中暴露出的上述问题，是我们在推行人民陪审员参与执行工作中需注意和避免的问题。

(二)做好参与执行人民陪审员的选任、培训和管理工作

对于人民陪审员的选任、培训和管理，在最高人民法院、司法部印发的《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》中有了明确规定，而对于参与执行的人民陪审员来说，做好选任、培训和管理工作应该既参照上述意见实施，同时符合执行工作的特定要求。

第一，按照法定程序规范选任。参照《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》和《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》的规定，按照公开、公平、公正的原则，严格选任标准、选任程序。具体操作中，照顾人民陪审员的广泛性、专业化要求，考虑按照监督型、专业型、审判员型分类重点选任。

第二，加强对人民陪审员的培训考核。吸取人民陪审员参与审判中发现的问题，加强对参与执行人民陪审员的定期业务培训和工作交流，加强任期内的定期考核，既要避免出现“挂名参与”的问题，又要杜绝“编外法官使用”的问题，确保参与的实效。

第三，切实落实参与执行人民陪审员待遇。参照参与审判人民陪审员待遇落实制度，按照实际参与时间、工作量区别落实待遇，以“有工有酬”保证参与执行人民陪审员的权利。

(三)进行人民陪审员参与执行的科学实践

人民陪审员参与执行的具体实践中，要注重把握科学性和针对性的要求，循序开展，力求实效。要科学确定参与执行的案件。针对执行工作的现实状况以及人民陪审员的自身实际，按照因案、宜人的原则科学确定参与执行的案件范围。

目前可以确定三类案件由人民陪审员参与执行：审判过程中有上访苗头或执行中成访、矛盾突出的案件，由当事人所在基层组织的人民陪审员参与执行；涉及专业领域的案件，由具有相应专业知识的人民陪审员参与执行；婚姻家庭类案件及涉及三农案件，由当事人所在组织或基层人民调解组织的人民陪审员参与执行。科学确定参与执行的方式。对于参与执行的人民陪审员要因案而宜，科学确定参与的方式，针对不同案件的不同情况，确定不同的参与方式：对矛盾突出不宜简单强制执行的案件参与调解处理，力促和解解决，对于执行异议案件参与听证，对于涉及专业问题的案件参与裁决，对于执行受阻案件参与强制措施实施，争取实现案件的和谐公正解决，确保参与的效果。

综上所述，由人民陪审员参与执行工作，既可解决执行人员编制的不足，又有利于解决执行难问题，确为优化执行权配置的有效途径。

【作者介绍】靖宇县人民法院。

注释与参考文献

1、吴玉章.法治的层次［M］.北京：清华大学出版社。

2、王敏远.刑事司法理论与实践检讨［M］.北京：中国政法大学出版社。

3、孙加瑞.中国强制执行制度概论［M］.北京：中国民主法制出版社。

4、李明霞，万学忠.建议执行工作交司法行政部门负责［N］.法制日报。

5、贺卫方.司法的理念与制度［M］.北京：中国政法大学出版社。

6、景汉朝.中国司法改革策论［M］.北京：中国检察出版社。