第一篇：民告官，谁是最大的赢家——兼评乔占祥状告铁道部案
彭江民
新世纪的第一个春天，河北三和时代律师事务所乔占祥律师就春运期间火车票价格上浮一事状告铁道部，引起了社会的广泛关注。
本案之所以引起关注，原因大致有三点。其一，火车票价格调整涉及到太多人的利益，特别是在春运期间，这一问题尤其显得敏感和牵动人心；其二，春运期间火车票价格上浮已实行多年，多数人已经习以为常，至少在乔占祥律师之前，还没有人依照法律规定、通过法律途径就这一事件去讨一个正式说法；其三，本案的被告铁道部，是部一级的政府机关。
由于行政诉讼案件不适用调解，本案最终肯定会是一个胜诉败诉的结果。但是，就本案的反响和典型示范效果而言，案件本身的胜败结果已经不重要，透过本案向社会公众所传播、普及、倡导的法治精神，尤其具有积极意义。
“依法治国、建设社会主义法治国家”已经载入我国《宪法》，实现这一宏伟目标，有赖于法治精神在全社会的普及和认同。法治精神的基本理念就是“法律至上、依法办事”，这在我国也不是什么新概念，《宪法》当中早有明文规定，只是这一理念的普及和认同程度还远远没有达到法治精神的要求而已。《宪法》中规定：“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，这就是法律至上；“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”，这就是依法办事。在乔占祥状告铁道部一案中，“法律至上、依法办事”这一理念得到了充分体现，并通过本案在广大社会公众中得到了相当程度的传播和普及。无论本案的胜败结果如何，对于知道本案的每一个行政机关，其依法行政的意识必将会有进一步的提高；对于知道本案的每一个普通百姓，其依法维权的观念必将会有进一步的增强，而法律意识的提高和法制观念的增强，恰恰是“依法治国、建设社会主义法治国家”至关重要的基础。
客观地讲，乔占祥状告铁道部一案，是1990年我国建立行政诉讼和行政复议制度以来影响较大的行政复议案件和行政诉讼案件之一。尽管如此，也很难讲本案能够在多大程度上改变目前我国法制建设中不尽人意的地方。但可以肯定地说，本案的发生，本身就是我国法制建设不断进步的标志。聚沙成塔，积流成河，如果人人都能在社会生活中自觉地实践“法律至上、依法办事”的理念，建设社会主义法治国家的进程无疑会大大加快。
从上述意义上讲，本案没有输家，法治精神的普及和法治理念的传播就是最大的胜利。
（原载2001年5月22日《百姓信报》）
作者单位：河北三和时代律师事务所
单位地址：石家庄市新华东路209号
单位总机：0311-7600088
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第二篇：乔占祥诉中华人民共和国铁道部案
乔占祥诉中华人民共和国铁道部案
（北京市第一中级人民法院一审；北京市高级人民法院终审）
河北律师乔占祥起诉铁道部在今年春运期间对部分旅客列车实行票价上浮一案，2003年2月21日上午由北京市第一中级人民法院作出一审判决，法院驳回乔占祥的诉讼请求。
据了解，去年１２月２１日铁道部向有关铁路局发布了关于２００１年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知。通知确定２００１年春节前１０天及春节后２３天北京铁路局、上海铁路局、广州铁路（集团）公司等始发的部分直通列车实行票价上浮２０％至３０％。为此，乔占祥在今年１月１７日及２２日分别购买的了从石家庄到磁县、石家庄到邯郸的火车客票２张，比票价上浮前多支付９元。乔占祥认为铁道部的通知侵害了他的财产权、知情权和公平交易权等合法权益，向铁道部提起行政复议。今年３月１９日铁道部作出《行政复议决定书》，决定维持票价上浮通知。乔占祥针对上述票价上浮通知及铁道部的复议决定，起诉到北京市一中院，请求法院判决：撤销复议决定，责令铁道部履行转送审查职责；撤销票价上浮通知。
北京市一中院经审理后认定，调整和缓解春运期间客运量与铁路运能的突出矛盾，是保证铁路客运正常发展的客观需要。铁道部依职权拟定的票价上浮通知体现了价格法的有关规定，包含了市场需求、地区差别、季节变化和社会承受力等因素，符合法律规定及客运市场的价值规律。
另外，铁道部作出的２００１年春运期间部分旅客列车价格上浮的决定，是经过有关市场调查、方案拟定、报送国家计委审查，国家计委在国务院授予其批准的权限范围内予以批准后，铁道部依据国家计委的批准文件作出的，上述程序未违反有关法律规定。
乔占祥认为铁道部所作的票价上浮通知未经国务院批准及铁道部未能提供组织价格听证会，并由此请求法院对铁道部作出的上浮票价的通知予以撤销的诉讼请求，缺乏事实依据和法律依据。而且依据价格法的有关规定，主持价格听证会不属于铁道部的法定职责，因此，本案的诉讼并不涉及价格听证及其相关问题。
据此，北京市一中院依法作出驳回乔占祥诉讼请求的判决。
乔占祥诉铁道部票价上浮案行政判决
北京市高级人民法院
行政判决书
（2001）年高行终字第39号
上诉人（一审原告）乔占祥，男，36岁，汉族，河北三和时代律师事务所律师，住河北省石家庄市华兴小区20-3-502室。
被上诉人（一审被告）中华人民共和国铁道部（以下简称铁道部），住所地北京市海淀区复兴路10号。
法定代表人傅志寰，铁道部部长。
委托代理人刘莘，女；中国政法大学研究生院副教授。
委托代理人张长江，北京市国源律师事务所律师。
一审第三人北京铁路局，住所地北京市海淀区复兴路6号。
法定代表人李树田，局长。
委托代理人朱敏，女，北京铁路局干部。
一审第三人上海铁路局，住所地上海市天目东路80号。
法定代表人陆东福，局长。
委托代理人沈国平，男，上海铁路局干部。
一审第三人广州铁路（集团）公司，住所地广东省广州市中山一路151号法定代表人张正清，董事长。
委托代理人陈唯真，男，广州铁路（集团）公司干部。
上诉人乔占祥因铁路旅客票价管理一案，不服北京市第一中级人民法院（2001）一中行初字第149号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人乔占祥；被上诉人铁道部法定代表人的委托代理人刘莘、张长江；第三人北京铁路局法定代表人的委托代理人朱敏；上海铁路局法定代表人的委托代理人沈国平；广州铁路（集团）公司法定代表人的委托代理人陈唯真出庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
北京市第一中级人民法院判决认定，原告作为购票乘客与铁道部所作《关于2001年春运期间部分旅客列车票价上浮的通知（以下简称“通知”）》有法律上的利害关系，有权提起行政诉讼。原告坚持对《通知》和《行政复议》同时
提起行政诉讼的请求缺乏法律依据。被告作出的2001年春运期间部分旅客列车价格上浮决定是经过市场调查、方案拟定、上报批准的，程序未违反有关法律规定。并以（2001）一中行初字第149号行政判决，驳回原告的诉讼请求。
上诉人乔占祥认为一审判决没有对被诉具体行政行为的合法性进行全面审查，铁道部所作《通知》未举行听证会，未经国务院批准，违反法定程序；在复议过程中铁道部未履行其转送审查国家计委1960号批复的请求，属不履行法定职责。向本院提起上诉，请求二审法院撤销一审判决，撤销铁道部所作《通知》，判决确认被上诉人未履行转送职责的行为违法。
被上诉人铁道部答辩认为其作出《通知》符合法定程序，上诉人提出对国家计委1960号批复的转送请求不符合转送条件，故一审判决正确、合法，请求二审法院驳回上诉，维持原判。第三人均同意被上诉人铁道部的答辩意见。
经审理查明，2000年7月被上诉人铁道部向国家计委上报了《关于报批部分旅客列车实行政府指导价的实施方案（以下简称实施方案）》，即：铁财函（2000）253号。《实施方案》中表述，根据经国务院批准的国家计委《关于对部分旅客列车运输实行政府指导价的请示》，我部拟定了对部分旅客列车实行政府指导价的实施方案。其中关于春运票价上浮方案为“春节前（除夕除外）14天，自哈尔滨、上海、广州、北京„..等局始发，到达指定局（省）的部分列车，春节后23天（初
一、初二除外）自北京、上海、广州„„等局始发到达指定局（省）的部分旅客列车实行票价上浮。春运期间票价最高上浮幅度原则上不超过国务院批准的上浮标准，即：旅行速度100公里以下30%、100公里以上40%。”同年11月8日，国家计委以计价格（2000）1960号文批准了铁道部的《实施方案》。铁道部于12月21日作出《关于2001年春运期间部分旅客列车票价上浮的通知》，通知决定2001年1月13日至22日、1月26日至2月17日，春运期间在北京铁路局、上海铁路局、广州铁路（集团）公司等始发的部分直通列车的票价上浮20%至30%。该通知经公布于2001年春运期间实施。上诉人乔占祥于1月17 日、1月22日，分别购买了2069次列车从石家庄到磁县、石家庄到邯郸的火车客票两张，支付票款37元，比上浮前多支付人民币9元。为此，乔占祥以铁道部所作《通知》程序违法为由诉至一审法院，一审判决后乔占祥不服上诉。
在二审审理过程中，上诉人与被上诉人对铁道部所作《通知》的合法性争议和举证、质证的主要内容是：
（1）铁道部所作《通知》的法律依据问题.被上诉人铁道部向法庭出示的证据是：证据
1、国家物价局有关部门分工重要商品的目录，证明旅客票价为政府定价范围；证据
2、国家计委对部分旅客列车实行国家指导价的请示（计价格[1999]1862号）；证据
3、国务院对国家计委
[1999]1862号请示的批复（国办[2921号]），证明旅客票价由政府定价改为政府指导价已经国务院批准并授权国家计委行使审批权；证据
4、国家公文处理办法（国法办[1993]81号），证明国家计委[1999]1862号请示和国务院的批复符合国务院公文处理的相关规定；
5、《实施方案》，证明铁道部履行了报批程序。证据
6、国家计委对铁道部《实施方案（[2000]253号）》的批复，即：计价格（2000）1960号《关于部分旅客列车票价实行政府指导价有关问题的批复》，证明铁道部关于2001年春运旅客列车票价上浮所作的《通知》内容已经得到有权机关批准；证据
7、国家计委就有关问题的复函，证据
8、附件2客运价目表，证明铁道部经调查对旅客列车票价实行政府指导价的条件已经具备。上诉人乔占祥表示上述上述证据材料在一审时交换过，但认为证据1与《中华人民共和国铁路法》（以下简称铁路法）、《中华人民共和国价格法》（以下简称价格法）相抵触，证据2未经听证，未获国务院批准；证据3只有领导圈阅，没有明确签署意见不能证明国务院批准授权国家计委审批，且没有证据证明证据来源合法；证据4国务院办公厅批复不符合国务院公文处理办法规定；证据5与证据6，因为不存在国务院授权的行政法律行为不能证明证据5的合法性；证据7，该函内容应由国家计委行使而不是国家计委办公厅；证据8无异议。
本院确认被上诉人提供的上述证据合法有效，能够证明其所作《通知》符合《价格法》和《铁路法》规定的实行政府指导价的范围，得到了有权机关的批准。
（2）铁道部作出通知的程序合法性问题；
被上诉人认为铁路旅客票价不是依法应当听证的三种价格，证据1国务院关于重要生产资料和交通暂行规定、证据2第10个五年计划纲要。上诉人乔占
祥认为，证据1仅仅指三种定价，不能证明不属价格法23条的范围；证据2中规定的听证会铁道部没有按照办理。
本院确认上述证据对本案没有直接的证明效力，不予采用。
（3）铁道部在复议过程中是否存在不履行职责的问题。
上诉人乔占祥提供的证据1行政复议申请书，证明其要求铁道部转送审查国家计委（2000）1960号文的合法性；证据2铁道部国复[2001]2号行政复议书。证明铁道部没有履行转送职责。被上诉人铁道部经质证认为证据1中乔占祥没有提出转送要求，证据2中铁道部经复议认为不符合转送条件，不存在不履职的问题。
本院确认上述证据不能证明上诉人的要求成立。
本案认定的事实，有以上证据材料和庭审笔录在案佐证，可以作为定案的根据。
本院认为，铁道部所作《通知》，是铁路行政主管部门对铁路旅客票价实行政府指导价所作的具体行政行为，该行为对于铁路经营企业和乘客均有行政法律上的权利义务关系。乔占祥认为该具体行政行为侵犯其合法权益向人民法院提起行政诉讼，是符合行政诉讼法规定的受案范围的。但在对原具体行政行为提起诉讼的同时一并请求确认复议机关不履行转送的法定职责，不符合行政诉讼法的规定，且其在复议申请中亦未提出转送审查的请求，故一审判决驳回上诉人的该项请求并无不当。
铁路列车旅客票价直接关系群众的切身利益，依照《价格法》第18条的规定，政府在必要时可以实行政府指导价或者政府定价。根据《铁路法》第25条“国家铁路的旅客票价„„，由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准” 的规定，铁路列车旅客票价调整属于铁道部的法定职责。铁道部上报的《实施方案》所依据的计价格（1999）1862号文已经国务院批准，其所作《通知》是在经过市场调查的基础上又召开了价格咨询会，在向有权机关上报了具体的实施方案，并得到了批准的情况下作出的，应视为履行了必要的正当程序。虽然，《价格法》
第23条规定，“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听会证制度。”但，由于在铁道部制定《通知》时，国家尚未建立和制定规范的价格听证制度，要求
铁道部申请价格听证缺乏具体的法规和规章依据。据此，上诉人乔占祥请求认定被上诉人铁道部所作《通知》程序违法并撤销该具体行政行为理由不足。综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。上诉人上诉理由不足，其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第1项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本案上诉诉讼费80元，由上诉人乔占祥负担。
本判决为终审判决。
审 判 长 王振清
审 判 员 吉罗洪
审 判 员 何谢忠
第三篇：期待司法的力量 渴望司法的权威－－再评乔占祥状告铁道部案
彭江民
备受关注的“乔占祥状告铁道部”一案，因国家计委举行的铁路客票价格听证会而再次引发了人们的思考。
需要说明的是，“乔占祥状告铁道部”一案的一审判决虽已作出，但由于乔占祥律师的上诉，该案目前正处于二审阶段。也就是说，该案的诉讼程序尚未终结，一审判决尚未发生法律效力。此前媒体关于铁道部已在该案中胜诉的报道是不准确、不全面的。
无论一审判决以怎样的理由驳回了乔占祥律师的诉讼请求，在本案当中，有两个问题是无法回避的。其一，《价格法》第二十三条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”该案中所涉及的铁路客票涨价行为显然未经过听证会程序。虽然听证会仅仅是价格决策的一个程序，但违反法定程序的行为同样是违法行为。其二，《铁路法》第二十五条规定：“国家铁路的旅客票价率……由国务院铁路主管部门拟定，报国务院批准。”按照该规定，铁路旅客票价的批准权在国务院，而不在国家计委。根据职权法定、越权无效的行政法原则，国家计委未经国务院同意而自行批准的铁道部票价上浮方案，不能作为票价上浮的合法依据。一审法院认为国家计委在此批准事项上已经获得了国务院的授权，这是值得商榷的。虽然目前我国法律对行政授权的规定尚不完备，但依据相关法律规定和行政授权实践，行政授权行为的成立既要有明确的授权意思表示，又要有相应的法律依据。而所谓国家计委已经获得授权可以审批铁路旅客票价的说法，显然不符合行政授权的这两?
慊疽蟆?
随着又一次春运的即将来临，由铁道部申请，国家计委于2002年1月12日举行了铁路旅客票价调整听证会，这是符合《价格法》规定的，也是政府有关部门严格依法办事、依法行政的具体体现。但是，人们不仅要问，同样的决策行为（旅客列车票价调整）、同样的法律依据（《价格法》和《铁路法》），为什么上年没有经过价格听证程序，而今年却要举行价格听证会？是上年的价格决策程序错了，还是今年的价格听证会多此一举？无论如何，价格听证会的召开必竟是一个进步。应当坚信，在国家不断迈向现代化的进程中，民主法治建设亦必将不断取得进步。
司法权审查行政权，这是现代法治社会对国家权力配置的基本要求。在行政实践已经走在司法审判前面的情况下，人们有理由期待司法机关就“乔占祥状告铁道部”一案作出一个合理合法的、公正权威的、令人信服的终审判决。
作者单位：河北三和时代律师事务所
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第四篇：行政诉讼法：乔占祥诉铁道部案例分析
行政法与行政诉讼法
案例分析
乔占祥诉铁道部案例分析
乔占祥诉铁道部案例分析
摘要：
著名的乔占祥诉铁道部案可谓在行政法学界激起了一层波澜。在这个案子中，乔占祥虽然败诉了，但是却引发了人们一连串的思考。铁道部的《通知》到底是抽象行政行为还是具体行政行为？乔占祥又可否进行行政复议和行政诉讼呢？在我看来，《通知》属于抽象行政行为，乔占祥无法进行行政复议和行政诉讼。尽管如此，《通知》的程序却并不合法，铁道部和国家计委依然有过失。
案情回顾：
国家计委（现国家发展与改革委员会）依据铁道部报送的《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》（铁财函〖2000〗253号），于2000年11月下发了《关于部分旅客列车实行政府指导价有关问题的批复》（计价格〖2000〗1960号），批准对铁路部分旅客列车运价实行政府指导价，允许客流较大线路和春运、暑运、“五一”、“十一”等主要节假日期间，客运繁忙线路的铁路旅客列车票价适当上浮；允许部分与高速公路平行、竞争激烈及其他客流较少线路列车票价常年下浮，对团体购票旅客、提前购票旅客等实行下浮，同时规定了浮动幅度、审批权限等。并在2000年12月同意由铁道部颁发铁路旅客票价表，作为旅客列车实行浮动票价的中准价（计办价格〖2000〗931号）。
铁道部依据国家计委的上述《批复》，发出《关于2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知》(以下简称《通知》)，《通知》规定：节前（1月13日至22日）自广州（集团）公司、北京铁路局、上海铁路局始发、节后（1月26日至2月17日）为成都、郑州、南昌、上海铁路局始发的部分直通客车票价上浮，其中新型空调列车上浮20％，其他列车上浮30％。除夕、正月初
一、初二不上浮。儿童、学生、现役军人、革命伤残军人票价不上浮。
河北省石家庄市居民乔占祥购买了2001年1月1日2069次从石家庄到磁县的车票，2001年1月22日2069次从石家庄到邯郸的车票。第一张车票比涨价前多支出了5元票价，第二张车票比涨价前多支出了4元票价。据此，乔占祥认
为铁道部关于2001年部分旅客列车涨价的通知侵害了其合法权益，于2001年1月18日根据行政复议法的规定，就不服铁道部的《通知》向铁道部申请行政复议，申请撤销铁道部于2001年1月4日公布的2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的行政行为，尔后，在铁道部作出维持涨价通知的复议决定后，并向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼，法院受理此案，并作出判决；乔占祥对一审判决不服又向北京市高级人民法院提出上诉，二审法院作出了维持判决。
一、《通知》的性质
我国法律规定，只有具体行政行为才可以行政复议、行政诉讼，而抽象行政行为不可以。于是铁道部《通知》的性质就成为了本案中至关重要的决定因素：如果《通知》是具体行政行为，那么乔占祥可以以自己权益被侵害为由进行行政复议、行政诉讼；反之，乔占祥无权进行行政复议、行政诉讼。
(一)抽象行政行为和具体行政行为
抽象行政行为又称制定行政法律规范的行为，是特定的国家机关在行使行政职权的过程中，制定和发布普遍性行政规则的行为，包括制定法规、规章和发布决定、命令等的行为。抽象行政行为具有普遍的法律效力，是对未来发生约束力的、可以反复适用的行为，它起到拘束具体行政行为的作用。
具体行政行为是行政机关在行使行政职权的过程中，针对特定人或特定事件作出影响相对方权益的具体决定和措施的行为。具体行政行为具有使行政法律关系双方主体的权利义务内容具体化的作用，是现实上产生后果的一次性行为。
二者的区别在于： 1.调整对象不同
抽象行政行为具有普遍的约束力，对不特定的多数人产生约束作用。而具体行政行为是针对特定人或特定事件的。
2.可否反复适用不同
抽象行政行为是制定和发布普遍性行政规则的行为，包括制定法规、规章和发布决定、命令等的行为，执行规范性文件的行为，是可以反复适用的；
而具体行政行为由于仅针对特定人或特定事件，并不可以反复适用。
3.影响相对人的方式不同
抽象行政行为主要在于制定发布规范性文件，不会直接对相对人的权利义务产生影响，只有当抽象行政行为通过具体行政行为表现出来时，即文件内容被执行时，才会对相对人产生影响。而具体行政行为是针对特定人或事件的，可以直接对相对人产生作用。
4.能否行政诉讼、行政复议不同
抽象行政行为不可以行政诉讼、行政复议，只有具体行政行为才可以。
(二)对《通知》性质分析
对于《通知》性质的认识，无非是有两种观点，抽象行政行为和具体行政行为。
认为《通知》是抽象行政行为的理由如下：《通知》是铁道部对广大旅客做出的，由于即将乘坐火车的旅客并不确定，而且范围很广，属于针对不特定多数人的决定。同时《通知》对每一个旅客都可以反复适用。当各铁路局以及相关单位执行《通知》中的决定时，《通知》便间接对当事人产生了影响。
认为《通知》是具体行政行为的理由如下：《通知》针对的是在特定节假日期间乘坐火车的特定人群，人群、时间段相对固定。同时由于时段的特殊性，《通知》不可在其他时间反复适用。《通知》已经发布即视为执行，直接对广大旅客产生了作用，没有中间环节。
而对于此种观点更有学者认为，铁道部的《通知》是针对铁路运输企业作出的，即《通知》的对象是铁路运输企业，而非广大旅客，自然具有对象特定性。
我认为，第一种观点更合适，即《通知》是抽象行政行为。根据上述所说的抽象行政行为与具体行政行为的区别，可以从以下三个方面予以论述：
1.调整对象为不特定多数
首先一点，《通知》是对广大旅客做出的，而非铁路运输企业。
之所以有学者会认为《通知》是对铁路运输企业做出的，是因为广大铁路局、铁路公司等会根据《通知》的内容做出涨价行为，确定票价。但这种观点太过片面。如果仅仅是对铁路运输企业做出的行为，那么大可不必让公众知晓，但事实恰恰相反，《通知》的内容公众都可以看到，在购买火车票的时候也可以明确知晓涨价的行为。所以铁道部发布《通知》最主要的目的就是让潜在旅客知道火车票将会涨价，是对外部的公告，而非对内部的命令。
其次，《通知》有适用的特定时间段和人群，这并不等同于通知的对象固定。比如行政立法属于抽象行政行为，《行政处罚法》也有自己的特定对象，即违反行政法律、法规的人群。可是立法机关制定《行政处罚法》的行为当然属于抽象行政行为，这是毫无疑问的，因为不知道谁会成为违反行政法律法规的人。
同样的，虽然《通知》有着针对的人群，即广大旅客，但是具体谁会成为旅客是不固定的，而且人数众多，不能仅仅因为人群类型固定就认为对象特定。
2.可反复适用
《通知》有着适用的时间段，即节假日期间，有学者认为这代表它不可反复适用，因为在节假日以外的时间无法适用，有着时段特殊性。但事实上，在节日期间，每一趟符合要求的列车都可以适用涨价规定，每一个购买相应火车票的乘客也都会支付更多的价款，《通知》在节日期间是可以反复适用的。
《通知》的适用时间范围本来就是固定的，我们无需考虑在此之外的时间。很多行政法律法规都有适用的时间限制，在规定时间段内产生作用，反复适用，而在规定时间外便失去效力。我们绝不能以此认为这些行政法律法规都是不可反复适用的。
3.间接对相对人产生作用
虽然《通知》是对广大旅客做出的公告，但它却不能直接发生效力，《通知》发布之后票价并未立刻上涨，只有当每个铁路局、铁路运输企业做出相应的涨价行为，导致票价确实上涨后，旅客才能买到涨价的火车票。因此《通知》并未直接对相对人产生作用，而是借助铁路局、铁路运输企业，间接产
生了作用。
根据以上三方面的分析，结合抽象行政行为与具体行政行为的特点和区别，我们不难看出《通知》应属于抽象行政行为，因为它的对象是即将乘车的广大旅客，为不特定多数；可以反复使用；间接对相对人产生作用。
二、行政复议与行政诉讼
(一)行政复议
行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。是公民、法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。
从行政诉讼的定义中我们可以看出，能够进行复议的只能是具体行政行为。由于《通知》在性质上属于抽象行政行为，所以乔占祥无权进行行政复议。(二)行政诉讼
行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和法律法规授权的组织作出的具体行政行为侵犯其合法权益，依法定程序向人民法院起诉，人民法院在当事人及其他诉讼参与人的参加下，对具体行政行为的合法性进行审查并作出裁决的制度。
行政诉讼与行政复议的区别在于，行政诉讼的相对方是做出具体行政行为的机关，进行裁定的机关是人民法院，如果对裁定结果不满意，可以上诉，直到二审终审。而行政复议进行裁定是做出行政决定的机关的上一级行政单位，行政复议实行一级复议原则，意思就是只能进行一次复议，如果对复议结果不满意，不得向复议机关的上一级行政机关申请复议，只能进行行政诉讼。
因此在铁道部作出维持涨价通知的复议决定后，乔占祥向北京市第一中级人民法院提起行政诉讼。但是依然只有具体行政行为才可以进行行政诉
讼，因此乔占祥既不应进行行政复议，也不应进行行政诉讼。
三、《通知》的合法性问题
虽然乔占祥无权进行行政复议和行政诉讼，但这并不意味着《通知》就完全合法。事实上，我认为《通知》在程序上是不合法的。
(一)未经国务院批准
《铁路法》第25条规定：“国家铁路的旅客票价率和货物、包裹、行李的运价率由国务院铁路主管部门拟订，报国务院批准。”但在本案中，国家计委依据铁道部报送的《关于报批部分旅客列车政府指导价实施方案的函》直接下发了《关于部分旅客列车实行政府指导价有关问题的批复》，并未经过国务院审批。
根据宪法的规定，国务院实行总理负责制，经国务院总理授权，国务院副总理、国务委员可以负责某一方面的工作。因此，所谓“批准”必须是国务院总理作出的，或者是由国务院副总理、国务委员作出的。
对于重大问题，更是应当召开国务院全体会议或者常务会议先进行讨论，然后再由总理或者副总理、国务委员作出最终决定。
本案中，国家计委下发的《批复》不是经国务院全体会议或者常务会议讨论的结果，更没有经总理或者副总理、国务委员作出最终决定，不符合规定程序。
(二)未经听证会程序
《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”
对此，铁道部给出的解释是，《价格法》中仅规定“应当建立听证会制度”，而非明确规定“应召开听证会”。此外，听证会当时在我国属于新事物，存在众多操作性问题，并未广泛适用。为了弥补，国家计委和铁道部组织召开了论证会，听取运输企业和一定程度上代表消费者利益的地方物价部门的
意见。因此不能说程序不合法。
但是反复思索，我们不难发现其中的问题。对于“应当建立听证会制度”，还是“应召开听证会”，铁道部纯属在咬文嚼字。通过文意解释，我们不难看出立法者的用意，法条中已明确说明当关系群众切身利益时政府价格主管部门有责任召开听证会。
此外，就算新事物在适用时有诸多困难，这也不能成为不经适用的理由。既然法律中有着规定，政府价格主管部门就应该按规定行事，决不能因为体系不成熟就成为推脱的理由。在本案中，火车票价关系成千上万人民的切身利益，应当召开听证会。政府的价格主管部门是国家计委，即国家计委负有举行关于旅客列车票价上浮的听证会。
但是国家计委和铁道部组织召开的论证会也并不等同于听证会。论证会并非法律规定程序，没有法律效力，论证会的程序也与听证会大不相同。因此在未经国家计委主持听证会的情况下做出的《通知》自然无效。
四、小结
由以上分析可知，《通知》在性质上属于抽象行政行为，因此乔占祥不应进行行政复议和行政诉讼。但是《通知》的发布程序却并不合法，它未经国家计委举行听证会，也未报国务院审批，不符合法律规定。但是《通知》内容已经实施，无法撤销，所以应由铁道部和国家计委赔偿受害者的损失。
第五篇：乔占祥诉铁道部春运期间部分旅客列车票价上浮案
乔占祥诉铁道部春运期间部分旅客列车票价上浮案
铁路春运票价连续几年上浮，让素有被动服从习惯的人们见怪不怪。而律师乔占祥却认为铁道部的这种行为侵犯了自己的合法权益，勇敢地站起来向财大气粗的“铁老大”叫板，在乔占祥历时一年多的争取自身权益和惠及他人权益的诉讼历程中，人们逐渐明白了一个法律常识：与群众利益密切相关的重大事项，应该事先征求群众的意见。
基本案情
2000年12月21日，铁道部下发《关于2001年春运期间部分旅客列车票价实行上浮的通知》。该通知规定2001年春节前十天及春节后23天北京、上海铁路局、广州铁路（集团）公司等始发的部分直通列车实行票价上浮20％至30％。由于票价上浮，河北省律师乔占祥两次乘车共多支付9元。乔占祥认为铁道部发布的通知侵害了其合法权益，向铁道部提起行政复议。铁道部在复议中维持了票价上浮行为。乔遂以铁道部上浮票价未经价格听证程序为由，诉至北京市第一中级人民法院，请求判决铁道部撤销复议决定，撤销票价上浮通知。
裁判结果
北京市第一中级人民法院第一审经公开审理，判决乔占祥败诉。乔不服，上诉至北京市高级人民法院。
北京市高级人民法院经审理认为，铁道部的通知是向主管部门上报了具体通知方案并得到批准之后所做的。在价格法配套措施出台前，铁道部价格上浮行为并无不当之处，遂依法驳回乔占祥的上诉请求，维持第一审判决。
评 析
此案是全国法院范围内受理的首起部级行政机关因调整政府定价、政府指导价的行为被公民认为侵权而被提起诉讼的行政案件。虽然原告在该案中最终败诉，但此案的积极意义不可低估。在该案仍在二审期间的2002年1月12日，国家计委就2002年铁路春运票价调整举行了有史以来的第一次国家级价格听证会。该案促进了听证制度的法律规范的制定，完善了我国的价格听证制度，对推动价格法的贯彻落实，推动依法行政进程，维护广大人民群众的根本利益具有重要意义。
该案还涉及一些重大理论问题：如政府以不特定多数人为对象的定价行为是具体行政行为还是抽象行政行为；因该行为受到损害的消费者是否具备原告资格；复议行为与原具体行政行为能否作为一个行为同时审理等。关于行为的性质问题，法院认为铁道部下发《关于2001年春运期间部分旅客列车票价实行上浮的通知》的行为是一种行政执法行为，而不是具有普遍约束力的行政立法行为。其针对的不是不特定对象，而是针对特定的铁路企业。且该行为是持续实施，不是反复适用，因此，该行为是一种具体行政行为。关于购票人是否具备原告资格问题，法院认为根据最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条关于“与具体行政行为有法律上的利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起诉讼”的规定，票价上浮通知导致购票人多支付票价，致使其有关权益受到影响，这种影响构成了购票人与通知行为之间具有了“法律上利害关系”这一事实的存在。关于复议行为与原具体行政行为能否作为一个行为同时审理问题，法院认为根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第二款及最高人民法院上述司法解释第五十三条第一款规定的立法原意，对维持原行政行为不服的，应当以原行政行为作为诉讼标的，复议行为与原具体行政行为不能作为一个行为同时审理。
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