县乡财政改革的探路者——记湖南省望城县财政局局长姚建刚

第一篇：县乡财政改革的探路者——记湖南省望城县财政局局长姚建刚

县乡财政改革的探路者——记湖南省望城县财政局局长姚建刚

贺利娟 张向阳 通讯员 李建军

中国财经报 2011-05-14 08:45:43

湖南望城，曾以雷锋故乡闻名全国；如今立于全国县域经济百强潮头，以经济强县名闻遐迩。2010年，GDP达230亿元，财政收入达22亿元。

数年前，望城还是一个财政穷县。可短短的几年时间，却奇迹般跻身“全省三强、中部十强、全国百强”。强烈的好奇心驱使记者去探寻究竟。记者在采访中发现，无论是县领导还是企业老板，说起望城翻天覆地的变化都会提到一个人——望城县财政局局长姚建刚。

初见姚建刚，他给人的感觉是儒雅、内敛的，好像没有多少改革家的锋芒。可是当记者的采访触到他那根改革的神经时，他仿佛一下子被激活了。

一场“壮士断腕”式的自我革命

——“买卖税收”成为历史

2006年是望城财政史上具有划时代意义的一年。

姚建刚上任伊始就面临棘手难题——“买卖税收”(俗称“引税”)肆行。当时，各乡镇发展经济的主要手段就是“买卖税收”，打折向外地基建老板买税，一般是五折。即乡镇开10万元的税票，实际只入库5万元。姚建刚说，这种扭曲的经济交易让账面显示的财政收入数字很好看，可是中看不中用，财政收入越高越没钱用，还导致国家税收大量流失。他看在眼里，痛在心里。为此他深入调研做了一个统计，像望城这样的县，一年买税约2亿元，国家损失的税收接近1亿元。他说：“如果任这种‘注水’经济发展下去，县乡财政收入泡沫只会越增越多。”

姚建刚决心砍掉这个毒瘤。用他自己的话说，“宁可承担财政收入垮下去的风险，不要政绩，哪怕引咎辞职，也要砍掉买税这个毒瘤。”

一场“壮士断腕”的自我革命就此展开。

先是对买税大头——基建税收创新管理模式，县里统一开票、统一征收，归口管理，杜绝了乡镇之间相互买税。

继而从财政体制改革入手，按照“激活乡镇、属地征收”的原则，制定了“划分收入范围，核定收支基数，属地征收，分级考核，超收分成、短收分担、分税分享”的县乡财

政体制，按实际税源下达了2006年各乡镇税收任务，挤干了泡沫。全县乡镇的税收任务由上一年的3亿元缩减为6000万元，其中一个乡镇的地税任务由原来的120万元降为1万元。

实收分成让乡镇尝到了甜头。靖港镇2005年“买税”完成地税574万元，与县里分成后还亏50万元，2006年完成地税1万元、国税10万元和基建税收10万元，当年就分成30万元。

“这场改革对望城经济健康发展起到了里程碑式的作用。”姚建刚评价道。从此，买税之风得到彻底根治，税收秩序根本好转，乡镇培植财源、加强征管的积极性空前高涨。2006年全县财政收入非但没降，还在消化买税包袱的基础上净增1.6亿元。更可喜的是，2007年，望城首次获得省财政厅“收入质量好、收入增长快”的专项奖励300万元。

姚建刚说，当时改革的压力主要有两方面：一是财政收入增长的压力。没有买进的税收，出现负增长怎么办？二是这场改革触动的利益方很多，反对的力量很大。

之所以能够坚定不移地走改革之路，是因为姚建刚深知：要坚守大财政的观念，把财政放在整个县域经济社会发展的大环境中去考虑。他告诉记者，这次县乡财政体制改革就是建立在这个基础上的。

实行让利于乡镇的财政分类管理

——乡镇迸发活力

如果说姚建刚推行的第一轮县乡财政体制改革是正本清源的话，那么，2009年他再次推行的新一轮县乡财政体制改革则主要是激发乡镇的内生力，加快发展。

2009年，又是望城财政面临严峻考验的一年。区划调整刚把坪塘、雷锋等5个经济重镇划走，国际金融危机接踵而至。

望城财政的出路在哪里？

姚建刚告诉记者：“那时真有屋漏偏逢连夜雨的滋味。区域调整不只是少了近三分之一的地盘，更主要的是望城重要的财源大大减少，加上国际金融危机，老百姓的信心很受打击。”

如何提振全县人民发展经济的信心成了姚建刚思考问题的出发点。他细细盘算：2008年全县19个乡镇财政总收入达14亿元，位居全省第三，跻身中部十强。2009年少了5个乡镇，财政收入总量一定不能降，哪怕就增长1万元对老百姓也是极大的鼓舞。

姚建刚的想法得到县领导的认可后，如何把财政与经济发展捆在一起，让财政与经济形成良性互动，就成了他思考和决策的重点。几经考虑，他又决定动体制。

一般来说，一个县级区域都是统一的一个财政体制。“如果要发挥乡镇发展经济的积极性，就必须对不同的乡镇实行不同的体制。”姚建刚打破常规，先是组织人员对全县14个乡镇进行了比较全面的摸底，然后根据贫富程度将乡镇分为三类，分别实行不同的财政政策：对富裕的乡镇鼓励自身加快发展，扩大自主权；对贫困的乡镇则加大财政保障，促进公益事业、基本农田和环境保护；对具有特色产业的乡镇逐个制定不同的财税支持政策。新一轮县乡财政体制改革在全县展开。

新体制以激励形式，让利于乡镇，明确“2009年乡镇新引进的企业，从投产之日起，三年内产生的税收全部归乡镇；乡镇2009年超任务部分全部返还乡镇”。各乡镇培植财源、发展经济的积极性高了，“一乡一品，一乡一特色”的局面形成了，乡镇经济开始呈现勃勃生机。比如靖港镇，原来为几万元财税任务发愁，2009年在新体制的激励下，因地制宜走上了千年古镇的开发之旅，一跃成为年财政收入近千万的富裕乡镇。

有资料显示，当年全县14个乡镇有6个提前2个月完成年度任务，5个乡镇财政收入同比增长达60%以上，乡镇一级收入同比增收1.02亿元。

乡镇满，则县域强。令姚建刚感到欣慰的是，2009年，望城财政收入在区划调整和金融危机的影响下，非但没降，反而实现了快速增长，比上年增长43.08%，增幅居长沙市九区县第一，给望城百姓交上了一份满意的答卷。

推行大财政管理制度改革

——激活财政

姚建刚告诉记者，所谓“大财政”，就是财政代表政府经营所辖区域内国有钱、财、物的一种管理活动，从这一点讲，理财是一种责任和义务，而如何理好财更是一门学问。作为财政局长，他非常注重管理制度的创新。

2007年，姚建刚针对富部门穷财政的局面，强力推行了大财政管理制度的改革。调整国土收入管理体制，推行报建规费财政直收，出台《国有资产股权管理办法》，清算了10多年没有结算的股权收益。仅第1年就纯增可用财力4亿多元，使望城近3年铺开的重大基础设施建设有了坚实的财力保障。

在财政局组建依法理财治税办公室，也是姚建刚的一个创举。他自己任办公室主任，办公室由财政、国税、地税、公安税侦队抽调专人组成，负责对全县的企业、个体工商户的纳税情况进行稽查，变税务内部监督为以外部监督为主的多层次监督体系，还建立了规范化的纳税评估体系，近3年查缴税款7亿多元。

对国画颇有研究的姚建刚告诉记者，理财尤如画国画，密不通风，疏能赛马。为此，他改革了一系列支出管理方式：建立国库单一账户体系，全面推进国库集中支付改革，2008年在全县试点，2009年实现财政资金收支直达，当前国库直接支付比例达95%以上；坚持“五个不变”，实行“八个统一”，推行乡财县管乡用改革，强化财政资金全程监管；实行采管分离，加强分类管理，政府采购资金节约率达30%；实行大、小“三审”结合，完善投资评审，仅2009年一年就核减支出5亿多元，核减率达25%。特别是在潇湘大道北延线项目审计中，在初审3.6亿元的基础上核减1.4亿元，核减率近40%，同时在资金拨付中实行限时拨款、跟踪问效、绩效评估、成本评价等新的管理方式，做到了对不该花的钱，锱铢必较。

姚建刚提出要像经营企业一样经营财政，要讲求效益。砂石采挖权公开拍卖就是一个成功的案例。湘江望城段砂石资源丰富，虽然规范了管理，但产生的效益一直不够理想。姚建刚带领财政局的同志广泛查阅和研究国家有关政策文件，积极向县委县政府建议，改革管理模式，实行采挖权公开拍卖。从2009年开始，湘江望城段砂石采挖经营权分成16个标段，正式面向全国公开进行拍卖，吸引了县内和来自广东、浙江等地27家企业的争相参与，第一年经营权的拍卖即实现收入7000余万元，2010年的拍卖收入更是达到了1亿元。

创新“一企一策”服务方式

——壮大财源

在姚建刚的“大服务”理念里，服务企业是很重要的一块。

“企业是财政的‘源头活水’，扶持企业就是培植财源。”这是姚建刚的又一理财经。为此，他实行财政干部分组包干帮扶企业的管理机制，主动对接企业，定期深入企业，采取“一企一策，精心呵护”的办法，积极协调县直相关职能部门为企业破解发展难题；在重点税源企业帮扶工作上，他建立了“一个企业、一名领导、一套班子、一抓到底”的工作模式，将县内22家重点纳税大户纳入重点帮扶名单，实行“一月一调度”，一年为企业协调解决问题60多个。记者在采访时，开发区的多家公司老总都说望城县财政局就是他们的贴心“保姆”。

在帮助企业破解发展难题时，姚建刚发现，融资难、资金周转难是全县300多家中小企业面临的共同难题。他及时报请政府决定，在财政资金调度十分困难的情况下，财政现

金注资1个亿成立了全省第一家由财政绝对控股的中小企业担保公司，通过免费担保、财政贴息等手段，2007年当年就为中小企业担保贷款6亿多元，有效缓解了中小企业融资难题。目前已累计为企业担保贷款23.2亿元，增加工业产值30.5亿元，产生税收2.7亿元。

2008年遭受冰雪灾害、厂房全部倒塌的望城海绵原料实业有限公司在8天之内就收到了1080万元担保贴息贷款。企业渡过了难关，当年增加产值3408万元，增加税收682万元。董事长王德良对记者感慨：“政府和财政在最困难的时候扶了我一把，我只有搞好生产，多创利税，来作为回报。”

在金融危机之年，望城没有一家企业因贷不到款而倒闭。

湖南亚华乳业在遭遇三聚氰胺危机后，融资无门、生产生存举步维艰。姚建刚获悉企业实情后主动伸出援助之手，向该企业提供担保贷款1000万元，帮其在低价时购买国外成套设备，直接节约成本200多万元，同时因增加生产线、扩大规模而增加工业产值5000多万元，增加税收400多万元。

由于许多中小企业在金融危机中都像亚华乳业一样得到担保公司及时的“输血”和“输氧”，得以起死回生，重新壮大，望城实现了企业发展和财税增长的“双赢”局面。

金龙铜业是财政服务的又一成功案例。因遭遇退税周期长的困境，造成资金短缺，企业在市场见好的情况下难以保证正常生产。财政一方面救急，借给其周转金近2000万元，另一方面，由姚建刚带队十多次往返于上级相关部门，汇报企业情况，请求落实优惠政策，缩短优惠政策兑现流程。通过20多天的主动协调，终于获得财政部专员办和省、市财政部门的一致同意，专为金龙铜业退税工作开辟绿色通道，将退税周期由以前的6个月缩短到当月即可退还应退税收。2010年金龙铜业主要销售收入达35.15亿元，税收达1.61亿元。董事长毛炯明无比感慨地说，“是姚局长这种精神让我感动，我要多纳税、多作贡献”。

望城财政在支持企业快速发展的同时，也实现了5年“翻两番”的跨越式增长。

采访中，一幅矗立在工地上的巨大广告牌——“有远见的人都发了”让记者印象深刻。通过两天的采访，记者发现，望城财政之所以能够跨越式增长，其实源于像姚建刚这样“有远见”的一群财政人紧紧把握国家的各项政策，积极主导并脚踏实地实施财政改革。

第二篇：湖南省的综合财政预算编制改革

湖南省的综合财政预算编制改革

综合财政预算是指统一编制、统一管理、统筹安排各单位预算内、预算外和其他收支的预算管理办法。1998年下半年，湖南省政府制发了《综合财政预算管理暂行办法》，要求全省从1999年起全面实施综合财政预算，财政预算管理和预算外资金管理进入了新的阶段。

一、综合财政预算的运行

综合财政预算是在零基预算基础上进行的，综合财政预算管理的范围包括部门和单位组织的各项收入和各项支出。收入包括：应缴财政收入(指纳入预算管理的罚没收入、行政事业性收费收入)、预算外收入、经营收入、附属单位上缴收入、其他收入等。支出包括：预算内安排支出、预算外支出、经营性支出、对附属单位补助支出、其他支出等。

综合财政预算实行预算内外收支综合平衡，不列赤字的编制原则。预算外及其他资金安排的顺序为“吃饭”、“看病”、事业发展；对部门的预算外资金和其他资金不作部门间的调剂，即不进行直接调控。

（一）综合财政预算的编制

1．组织收入计划编制

反映部门、单位组织、取得的各项收入，包括：应纳入预算管理的罚没收入、行政性事业性收费收入；预算外收入；其他收入，如经营收入、附属单位上缴收入、其他收入等。各项收入应根据当年各项事业发展及政策因素变化，参照上年预计执行数编制。

2．人员等基本情况编制

在职人员编制数按编委正式文件核定的各类编制数为依据填列，实有人数以当前各类实有人数为依据填列。离退休人员据实分类填列。各类院校在校生按计划内实有人数填列。行政单位小汽车编制数按行管局核定编制数填列，实有数按实填列。

3．支出预算编制

（1）经常性经费支出编制。经常性支出分人员经费支出、公用经费支出。人员经费按国家和省统一工资制度，分为工资(行政指基本工资等五项，事业指固定工资、活工资和职务补贴)，律补贴和其他三部分，由单位据实编报。行政在职人员经费由预算内资金安排解决；财政拨款事业在职人员经费分别由预算内和单位预算外资金解决，其中工资和其他两部分由预算内资金解决，津补贴由单位预算外资金解决；财政补助事业单位在职人员经费分别由预算内、预算外资金

解决，预算内按定额安排(只负担工资的一部分)。

公用经费由财政按定额供给，供给标准分“五大家”“公检法”“一般行政”“财政拨款事业”“财政补助事业”等几档。其中公检法司按一般行政的两倍供给。财政补助事业单位自行解决。“两劳”干警、老残、犯人按综合定额供给。

（2）专项经费编制。根据专项任务分轻重缓急逐项排队编制。各部门、单位应提供编制项目的依据(包括有关文件、会议纪要等)，项目具体说明和项目要达到的效果等。专项经费分别从预算内、预算外和其他资金中解决。符合政府采购条件的专项实行政府采购。

（3）行政事业单位离退休人员经费编制。依据工资单，比照在职人员经费负担范围编制，分别从预算内外资金中解决。

（4）上缴上级支出、对附属单位补助支出、经营支出和自筹基建支出预算按照“两则”规定据实编制。

（5）其他支出的预算编制。行政事业单位除上述支出外，在《政府预算收支科目》第61类反映的支出，分别从预算内、外及其他资金中解决。

对于农科教等法定支出，也采取零基法编制，但按不低于财政支出增幅的比例，确定其预算控制数。优先解决人员经费，其余用于安排专项。

（四）综合财政预算的审批

按省有关文件规定，汇总编制的综合财政预算报经省政府审定后，对其中预算内部分报同级人代会审批，政府性基金收入和支出预算不向人代会报告。财政部门将经过批准的综合财政预算统一以财预字文件直接批复至各部门。

（五）预算内外结合问题

省级对部门预算外等收入并未实行直接调控，单位预算内外结合、统筹使用主要体现在：一是财政根据单位的供给性质和单位实际情况实行区别负担，对部分单位的部分支出，财政预算内不负担，而由单位预算外等收入解决；二是根据单位预算外等收人情况和经费自给状况，不同程度核减预算内供给。

（六）各处室的分工

实行综合财政预算，预算编制和管理的范围扩展了，要求财政部门内部各处之间的分工作相应的调整。为此，省财政厅专门制定了《湖南省省本级综合财政预算管理、编制职责分工及工作程序》。文件规定，预算处主要职责：负责牵头布置、组织预算编制工作；负责制定有关支出定额；负责预算的汇总、审核、平衡；负责统一向部门批复预算；负责预算调整。综合处主要职责：协同预算处制定有关综合财政定额；负责自收自支单位和预算外政府性基金预算的编制；负责预算外资金专户管理和预算外资金拨付。财务主管处职责：负责对分管部门上报预算的初步审核、汇总；负责行政性收费、罚没收入及预算外收入的监缴；负责

预算执行和监督。

（七）配套措施

为促进预算编制程序的法制化、科学化、规范化，强化财政资金的管理与监督，配合预算编制改革的深化，省制定和出台了一系列配套措施。

1、为硬化预算约束，减少预算执行中的频繁追加，提高预算的法律效力和严肃性，1998年制发了《湖南省省级财政预算管理暂行办法》，对预算追加在数额和权限上作出规定。同时预算追加在时间上也作出了限定，一年集中办理两次，今后将逐步过渡到一年一办。

2、为规范预算追加行为，提高财政资金使用效益，1999年制发了《湖南省预算追加听证暂行办法》。对部门提出的预算追加项目，拟按照《办法》规定的范围和内容举行追加听证。

3、为有效防范和化解财政债务风险，维护政府偿债信誉，规范债务管理，1999年制发了《湖南省偿债准备金暂行规定》，要求有债务的县以上财政部门建立偿债准备金，根据财力情况，在预算中作出相应安排。

4、为节约财政资金，提高资金使用效益，降低政府行政成本，1998年成立了政府采购中心，对符合政府采购条件的项目，一律纳入政府采购范围。

5、为健全支出控制机制，促进民主理财，1999年6月份，省政府决定在政府办公厅等14个单位试点实施以“财务公开”“制度公开”“民主监督”为主要内容的“两公开一监督”，今年下半年将全面推开。

6、对各地财政是否实行综合财政预算，作为财政运行质量考核的重要内容之一，采取“一票否决制”。

二、点评

（一）有效性

1、增强了政府宏观调控能力，一定程度上缓解了财政困难。通过对部门预算外和其他资金安排作出原则规定和要求，实行综合平衡，相对缓解了预算内资金的压力，起到了间接调控的作用。这一点在乡镇财政效果尤为明显，在乡镇财政普遍存在欠发工资的情况下，有部分乡镇通过实行“零户统管”“收支直达”等综合财政预算办法，一定程度上解决了欠发工资问题，缓解了收支矛盾。

2、摸清了家底，对部门的收支情况有了总体的掌握和了解，减少和避免了财政资金安排上的重复和浪费，提高了资金使用效益。三是预算编制更具公开性，提高了透明度。四是促使部门对内部实行财务统管等一系列措施，有利于规范部门财务管理，加强廉政建设。

（二）不足之处

1、没有从根本上解决预算内外“两张皮”的问题。目前，政府通过综合财政预算的编制及其配套措施，如清理账户、财务统管等，基本上掌握了部门、单位各项收支，但如何结合单位经费自给状况，实现预算内外资金的统筹使用，实行直接调控尚在进一步探索之中。

2、预算编制较粗，需要进一步细化。虽然实行了多年零基预算，但许多项目的编制仍比较粗放，执行中改变项目和调剂使用的现象还很多，不能适应人大监督、财政管理和部门、单位执行的需要。

3、财政与部门、部门与单位以及财政系统内部在预算编制关系的处理上，仍不够规范，没有实现预算编制、执行、监督的相互分离和有效制约。

按照预算编制改革的思路，省本级从2000起开始试行编制部门预算。一是理顺财政与部门之间关系，实行规范的归口管理，改变过去部门经费多头管理的局面；二是理顺部门与所属单位之间关系，二级单位预算均纳入主管部门管理；三是细化预算编制，所有收、支项目及人员等供给情况均细化到二级单位和具体项目，不能确定具体项目的支出不予安排；四是改变预算编制的组织形式，成立预算编制领导小组和预算编制办公室。

对预算的编制，在零基预算、综合预算的基础上还要进行更深一步的改革和完善。零基预算主要是解决预算编制的方式、方法问题，综合预算主要是解决预算编制和管理的收支范围，即对象问题，部门预算主要是解决预算编制的主体问题，三者是相互联系，相互促进，相互融合的。

第三篇：乡财县管一种县乡财政管理体制的改革尝试

乡财县管一种县乡财政管理体制的改革尝试

动因

在中央集中财力的政策驱动和农村税费改革后乡村财政收入锐减的双重压力下，乡镇财政不是捉襟见肘，甚至是捉襟不见膀了。了解乡镇财政内幕的业内人士有这样一句顺口溜：“国家财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政有点勉强，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光”。此言道出了县乡财政的困镜。在这样的困境下，乡镇还要正常运转，工资要保，教育要保，办公要正常，那里来钱，靠转移支付只能是杯水车薪。怎么办，一些乡镇不得不举债度日。而乡镇财政支出方面透明度不高又引起人们的质询。仅招待费一项，一般 的乡镇一年几万甚至十几万是不在话下的，可谁又能说清哪该哪不该。春节前一个由市里局级领导率领的慰问困难户的小分队，四辆车加上报道组一行十五人，到偏远地区慰问了三户困难户，每户一袋米、一袋面、一桶油，总价值不到元，但中午肯定回不了城，加上县乡领导陪同，酒、菜、烟共消费多元，肯定是乡镇埋单。这在城里绝对算不上什么层次，但对乡镇的确是一笔不小的开支。乡镇领导有苦难言，人家是来慰问你的，还能不吃顿便饭。还是领导站得高“不要只算经济帐，要算政治帐，我们是冒着凛冽的寒风把党和政府的温暖送到了贫困群众的心上，你说这样的开支值不值”。这虽然说不上多么深度的腐败，但人民群众却是看在眼里，恨在心里。更是对这种不明不白的财政收支制度疑虑重重。同时，举债又缺少规制，乡镇的部门挪用资金的现象时有发生。因而，如何从制度上规范乡镇财政的收支，探索乡镇财政管理的新体制，实现

制度治腐，制度纠风，制度堵漏，便成为一个十分迫切的问题。

思路

堵不住“乱进人”、“乱花钱”的口子，就治不住“乱收费”、“滥举债”的痼疾。为探索县乡财政管理的新体制，安徽省××年在部分县进行“乡财县管”的改革试点。在取得初步成效的基础上，于××年月在全省推开。安徽是全国少数省份实行“乡财县管”的试点之一，这是深化县乡公共财政支出体制改革，巩固农村税费改革成果，发展县域经济，促进乡镇财政尽快走出困境的一项重大举措。这一改革的主要思路是：以乡镇为独立核算主体，乡镇财政的“三权”（预算管理权、资金所有权和使用权、财务审批权）不变，实行由县级财政主管部门直接管理并监督乡镇财政收支。县财政部门提出乡镇财政预算安排的指导性意见，报同级政府批准后，乡镇据此编制预算，经县财政部门审核后向县政府报告；取消乡镇总预算会计，由县财政会计核算

中心代理乡镇财政总会计帐务，核算乡镇各项会计业务；乡镇帐户由县会计核算中心在各乡镇金融机构统一开设县财政帐户分帐户，实行专户管理，专款专用，专户收付；物资采购由乡镇提出申请和计划，县会计核算中心按照预算审核后，政府采购中心统一办理；乡镇使用的行政事业性收费票据、农业税税收凭证，由县财政部门实行票款同行、以票管收，严禁坐收坐支，严禁转移和隐匿各项收入。此项改革可以概括为“预算共编、帐户统设、集中收付、采购统办、票据统管”的财政管理方式。

效果

短期实验所能达到的长效机制一时还难以评估，从这次“乡财县管”的县乡财政体制改革的初步效果看，应该说还是明显的。一是它有可能遏制住不断攀升的乡镇负债。不管出于何种原因，乡镇债务危机已严重影响了基层政权的安全运转，将乡镇财政收回县管，至少从财政上控制了不断增加的财政开支。

二是控制住了乡镇财政，也就有可能管住长期以来乡镇由于经费不足向农民伸手的可能。三是从经费上的严格管理，有可能使乡镇真正走出越精简越膨胀，吃皇粮的人数越来越多的怪圈。

安徽省财政厅副厅长周春雨作如是评价。首先，是缓解县乡财政困难的重要途径。县乡财政困难最根本的原因，一个是人，一个是债，规范乡镇的收支行为，可以堵塞乡镇乱支出、乱进人的漏洞，把人和债的口子扎住并逐步消化，县乡财政走出困境才有希望。其次，是深化农村税费改革的重要举措。税费改革仅仅规范了乡镇收入，更重要的还要规范支出。支出不规范，支出需求就会无限膨胀，就会形成“以支促收”。导致乡镇又回到过去“乱收费”的老路上去。最后，为重构县乡两级行政管理体制探路并创造条件。“乡财县管”是县级公共财政支出改革向乡镇延伸的需要。目前，县级财政已承担乡镇财政大部分支出职能。在承担了支出责任的同时，就必须

管住乡镇的收入。这样以规范乡镇的收支行为入手，从而规范乡镇的行政行为，为将来重构县乡行政管理体制创造条件。

濉溪县财政局局长任启峰说，“财”是“政”的基础，管好“财”，方能规范“政”。“乡财县管”在保证乡镇“三权”不变的基础上，实行县乡“预算共编”，规范了收入征管，严格了财政支出，控制了财供人员，遏制了乡镇债务，保证了工资及时拨付和发放。无为县财政局局长程松说，全县乡镇大约有辆公车，每车每年运转及保险支出万元计算，要万元。现在县里实行定额保险、定点加油、定点维修，一辆车一年节省费用万元，全县就是万元。和县××年实行“乡财县管”一年，招待费、小车费比上年减少万元，全县非生产性支出下降。和县香泉镇镇长周智林说，现在我的“一支笔”只值元，超过元的支出得提交乡理财小组，元以上的得给现里打报告。

难题

衡量一项改革的效益不能只看其带来的正面影响，任何一项改革都是一种利益关系的再调整。“乡财县管”的县乡财政体制改革同样也具有两面性，改革的着力点在节流，而不在开源，由此带来的难题也是显而易见的。一是由于刚性财政缺口最后都是由县里兜底，因而一些困难的乡镇认为，现在有了保障，如同进了保险箱，从而，少数困难乡镇财政增收的积极性不高；二是改革的成本加大。由于统收统支，统购统管，加大了县乡之间财务会计的工作量，进而加大了办公成本，特别是一些偏远乡镇更为明显；三是手续繁杂。由于财务运作规程的细化，现在乡镇每办理一笔资金，要在个人手中传递和审核，即经过报帐员、审核会计、财政结算员、财政所长、乡镇长、代帐员、财政局长等个环节，若某个环节发生了障碍，则更为复杂，这样，乡镇往往为了某一项开支来回折腾多少次。更根本的是县乡财政改革要与乡镇治理的制度安排一同考

虑，否则任何单项的改革都难以单独成功。

出路

改革成本的加大对其预期效果将会大打折扣。“乡财县管”的是节流堵漏，如果因此再增加开支，即便是必要的合理的，也无形中降低了改革的效益。当然，节流只是堵漏，真正要使乡镇财政活起来，节流只是治表，关键是开源，发展才是硬道理。但就如何来破解“乡财县管”的难题，不仅关系到对改革本身的评估，而且关系到下一步县乡财政体制改革的方向。为减少改革成本，又能体现改革的初衷，是否可以从如下方面加大力度。一是加强网络建设。如果建成预算网络，大量的业务如原始凭证的审核、预算报表的编制、资金的划拨等就可在网上办理。这样就大大降低了财政结算员的工作量，方面乡镇用钱。二是开发“乡财县管”软件。有了专用软件，各种各样的表格、业务程序、科目，发个指令，乡镇就能打印出银行的单子，免去人员往来之苦，减少费用。三是预算要慎密，并严格执行。紧急情况可在预算范围内可临时支取，简化流程，但预先要有足额铺底金。

中国的改革是一个复杂的综合性的系统工程，在这一系统工程中，制度的变迁带有根本性、长期性。任何一项单项改革都不可能独辟溪径，也不可能一蹴而就。乡镇财政体制改革同样是一个关涉农村经济体制、政治上层建筑、文化意识形态、社会和谐稳定等多方面的制度性改革。“乡财县管”只是一种管理体制上的尝试，对其做终极性的评估，还为时尚早，如果与相伴而行的“县财省直”相呼应，其长效机制可能更易于通行，也便于操作。