关于浙江农村村委会选举情况调查报告

第一篇：关于浙江农村村委会选举情况调查报告

关于浙江金华农村村委会选举情况调查报告

资源与环境学院 环境111班 杨笑笑 学号：1103070113

伟大的领导人邓小平曾经说过“实践是检验真理的唯一标准”。正所谓实践出真知，没有实践的知识是死的，只有结合了亲身实践的认识才是鲜活的，有生命力的。无可否认，中国当代的大学生大部分从小就接受着应试教育，极少有机会参加亲身实践。而且，随着程式化进程的发展，原来越多的人对农村的了解都是远远不够的。在这一点上，即使是农村出生的孩子们也是相当匮乏了。2005年的中共五中全会上通过的《十一五规划纲要建议》，提出了推进社会主义新农村建设的进程，浙江省金华市的许多农村都开展了深层次的新农村改造和建设。这些变化不仅仅体现在整齐划一的洋房，干净整洁的街道上，更体现着体现着民主的村名委员会选举上。为此，我在暑假期间对金华市磐安县仁川镇柳坡村的小村子的这一现象进行了调查。

一、农村委员会的性质

很多人可能都不是很清楚村委会的性质，尤其是长居城市的人们。村委会的全称即村民委员会，为中国大陆地区乡（镇）所辖的行政村的村民选举产生的群众性自治组织，其产生的依据为2010年修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》1。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条：村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。为了正确的执行适合浙江省农村村民委员会的规定，《浙江省村民委员会选举办法》已于2012年3月31日经浙江省第十一届人民代表大会常务委员会第32次会议通过，现将修订后的《浙江省村民委员会选举办法》公布，自2012年7月1日起施行2。我就该村会计杨琼玖进行了采访，他对村委会的认识为“中华人民共和国政府最基层单位”3。尽管他的说法可能不完全正确，但在一定程度上反映了农村委员会在农村，农民及农村基层干部心中的地位和对政府的信任。

二、该村村委会的现状 1 《中华人民共和国村民委员会组织法》：1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过 2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订资料来源于浙江人大网WWW.jird.gov.c《浙江省村民委员会选举办法》（第76号公告）3 其实是群众性自治组织

在柳坡村村民的支持信任，村干部的负责领导下，该村的村委会一直遵循着《中华人民共和国村名委员会组织法》的规定，一丝不苟的履行着自己的职责，时刻牢记为人民服务。因此，每位村民都对三年一届的村委会换届选举给予了高度重视。三年一度的换届选举一半在冬季举行，村民们通过三年的工作和生活，去体会一届村委会的工作好坏，然后为下一届的换届选举做准备。有意愿参选的村民可以用正当的，适当的行动进行拉票，村民通过平日里形成的对其印象的好坏可以自由地进行投票。达到18周岁拥有相应民事权利的本村村民，不论男女老幼，都公平的享有选举权和被选举权。然而，农村青年大多需要外出打工，常年不在家者也是大有人在，那么，这一部分人的合法权益又怎么保证呢？该村的会计又一次给出了答案。在外人员，不能按时回家参加村委会换届选举的，须对其他具有该项权利的人进行委托。受委托人须持委托人的有效身份证复印件，委托书到村会计处登记并要求张榜公布。受委托人代票不得超过3人。选举过程中，秉承公平，公正，公开的原则，进行不记名投票选出村委会主任，副主任和委员共五人。换届选举是需要进行全体登记，并应在选举结束后20天内张榜公布。由此可以看出，该村的村民委员会选举进行的还是非常好的。不记名投票和张榜公布，以及到村会计处登记，这些手段，无疑很好地保证了每一个村民的选举权，并能让他们在最大程度上按照自己的意愿选出自己心目中的好的基层领导者。也应为这样，农民们更加有动力，在日常生活中也将会更加努力工作。

一个好的村名委员会能给予村民很大的帮助，给农村一个好的健康风貌。为了拥有一个良好的村委会，选举过程中被选举人不得使用恐吓或使用金钱及其他物质收买选民，否则，一经查出，将被取消资格。很遗憾的是，尽管有了这样的规则制度，以上情况还是偶有发生，虽然并不常见，但是确实也存在一些收买低保村民选票的行为。更严重的情况是，该村的村民可以被划分为好几代的不同本家，即村民之间也可以分为好几股不同的势力。虽然大家都是同一姓氏，但是不同的本家由于近代历史上的祖宗不相同，因此也存在亲疏之分。各个家族的人口有所不同，导致了选票数的不公。各大本家平日里都和平相处，互相帮助，但是到了选举之类有关自身利益的事情上，多多少少都会受到家族，亲疏关系的影响，同一家族的村民会显得相对的所谓“团结”，而这及就会导致对被选举人的不公平。加上一些人对权力，名声的追求，就可能会产生不和谐且不合规定的“拉票”行为。据了解，基本上各个农村都存在“本家”这一说法，同一本家的村民之间虽然并不见得在血缘上有多亲近，但是往往会有一种“自己人”的感觉，从而有了认为的划分。但是，不记名投票也在一定程度上减少了这种情况的发生。个别村委会成员没有足够重视以全体村民的利益为重，反而为了自己的利益行事，也没有很好的做到与村党支部保持一致。这无疑是今后换届选举需要考虑的重要因

素。

三、该村村民对村委会及其选举的评价

随机走访了几位相熟的村民，大家都貌似随意，实则认真的告诉了我他们对该村村委会的看法。村民们多数只有相当有限的文化知识水平，遇到事情也会有茫然无措的时候，这个时候，去向村委会的成员们寻求帮助，他们总是会尽自己所能的帮忙开证明，打电话，讲步骤，真的帮着解决了很多事情。这些淳朴的话里已是他们最真实的表达。也正因为如此，他们才更加把村委会选举当做自己的大事来做。

通过这次的调查，使得农村出生的我，第一次真正意义上的走进了农村的社会主义民主建设，也更接近了农民和农村干部。虽然只对一个村进行了调查，但是，据了解，当地的其他村庄也都是大同小异。管中窥豹，可见一斑。以上就是我的调查结论。在此，感谢给予我调查期间帮助的会计，村干部以及村民。我自己也在这次调查中受益匪浅，跟看着自己长大的村民交流，也让我兴奋激动。著名教育学家陶行知先生说过“手脑双全，是创造教育的目的。中国教育革命的对策是使手脑联盟。”我想，通过这次实践，我对此有了新的认识。大学的意义，与中学小学时代的不同也在此展现，我想，这也许就是大学的魅力所在吧。

第二篇：农村村委会选举调查报告

农村村委会选举调查报告

一、***地处**东南沿海，是全国首批14个沿海开放城市之一，是全国首批13个农村改革式样区之一。***不属于我国法律上的大城市概念，但知名度远远超过一般的大城市；***创造了***发展模式的奇迹，从1978年到1997年，***全市国民生产总值有13.31亿元增加到605亿元，工业总产值由11.12亿元增到1246亿元，财政收入由1.35亿元增到38.7亿元，农民人均纯收入由113.5元增加到3700元，上述短短的二十年内，几项主要的经济指标均翻了5至6番，其速度等于亚洲四小龙的35年，等于西方国家的100年。***人的足迹更是遍及于全中国，到处都有***城，***村，***街。***发展模式实质上是市场经济的发展壮大，它的发展方向预示着中国经济的发展方向。

本论文选择***作为考察中国农村选举的一个窗口，固然是由于我本人自幼长在***农村，对它有着身会体受的认识和更深刻的经验；另一方面，是由于***的市场经济尤其发达，按照传统的权威理论，市场经济与民主政治有着密切的联系，但这种联系密切到何种程度，这两者到底是种什么样的关系，我以为却很少有人从理论上加以彻底地论述，本论文试图在这方面的理论研究提供一些基本的素材。

本论文是在1998至2001年我多次深入***农村基层的基础上写成。

二

任何社会进步都是社会矛盾积累到一定程度，原来的方法解决不了，而采取了另一种解决方法所形成。我国农村的村民委员会选举就是这样。我国农村的选举是与农村中的社会矛盾问题深刻纠缠在一起的。这其中有一个矛盾，我认为是村干部与村民的矛盾。这个矛盾非常深刻，说得形象点，已经到了剑拔弩张的地步。我在火车上听到的，没有一个老百姓不痛骂当官者贪污受贿的。村民们谈起村干部，没有一个不痛骂村干部随意卖地，挥霍村里公款的。

村民与村干部的矛盾之所以激化，是因为村里有许多公共资源，如村集体所有的土地，村办企业，乡统筹村提留，宅基地指标，计划生育指标的落实，水电费的收缴，救济物的发放等等，这些公共资源虽然看上去微不足道，但关系到农民的切身利益，由于村里缺乏有效的监督机制，而任由村村干部随意支配，集体所有的土地最后变成村干部几个人的土地，村办企业变成村干部几个儿的合伙企业。在贫困的村，大家都不愿意当村长，在富裕的村，大家都抢着去当村干部，在这些村里，当村长远远超过去办一个***中小型企业所得的好处。

这是我在***收集到的一张大字报：

给杨府山涂村干部的公开信

中国共产党在以江泽民为核心的正确领导下，在邓小平建设有中国特色政策的英明指引下，改革开发的号角声回荡在九百六十万平方公里的土地上，全国各族人民的生活水平有了翻天覆地的变化。而我们杨府山涂村还沉睡在黑夜之中，何时能醒。

村民们被你们（村干部）逼得走投无路，为了生存，只好含泪背井离乡、妻离子散、偷渡越境。村民从1982年开始，人口逐年下降至今，你们对计划生育耳闻目睹，置之不理，给外地那些计划外生育人员创造了良好的“穴”。他们拼命流入我村，给本村的社会治安带来了极大的影响，在迫不得已的情况下，村民自投资金，建立了上下两个治安联防队，才使村民的生活得以安宁。

只要略有知觉的村民就可以知道，在1991年，本村有一部分人要按装电话，你们不但没有支持，反而从中得利，幸亏有共产党撑腰才没有使你们得逞，然后把钱退到按装户手中。村江边路的中心大道，至今不阴不阳，使这么多的良田抛荒了多少年，给村民造成了多大的损失，你们是怎样想的？本村上辈父老用几十年的心血，他们不管日烈喷阳、还是严寒冰雪，在瓯江南侧围垦了近七百母的土地，并载上了经济收入客观的果树，为下一代留下了宝贵的财富，而你们置村民于不顾，把累累的果树一砍而光，又给村民造成如此巨大的损失。然后，又在这块土地上该起了一幢幢厂房，这么多的土地与厂房，不管是租也好或出售也好，但把所得收入总能为村民办点好事，但是，本村这么多的公益，哪一件是用这笔钱？村上的凉亭、路灯都是用村民的血汗钱，自来水安装也是村民自己掏腰包，人们的心在滴血，这次安装照明电又要叫村民集资，你们要三思而行，为村民想一想，身为村干部于心何忍，为何对善良的人们进行如此的敲骨吸髓，搞得村民们白日无欢颜，夜半泪沾巾。

望你们尽快向瑞安、永嘉的兄弟村学习，把本村的具体收入开支、你们的工资明细地公布于众，难道村里真的没有钱吗？请问你们为何在办公楼上装上了这么多的空调，就连省政府、市机关也比不上你们的办公场所；你们家中装璜得如此豪华，生活得如此侈奢；手持“公机”能否下蛋？中央政府三令五申，你们有没有照办？这一切的开支你们是怎么讲的。长此以往，村将不村了。

党中央、国务院把几代人梦寐以求的长江三峡已经在建设之中，省政府建设了象杭踊高速公路的工程不计其数，市领导在瓯江上已架起两道彩虹，把***规划的如此壮观，他们为子孙后代建立了不可磨灭的功绩，而你们到底为村民

们做了点什么？望你们悬崖勒马，回头是岸。为村民做点好事，取之于民，用之于民。

杨府山涂村的呼吁与心声

这样的大字报实际上深刻地反映出农村矛盾。当然这样的大字报并不多见，因为农村是一个熟人的社会，大家抬头不见低头见，贸然出去状告村干部的，一旦证据不足，弄不好在村里落下了一些笑话，说他不自量力，多管闲事，反正贪污侵占的财产也不是一个人的私有财产的，你告赢了，也不归你，何苦呢？

农民是一个极其松散的阶级，很多人都是对告状村干部持观望态度，告赢了，大家也出点力，会帮你一把，告输了，大家一哄而走，作鸟散状。还有一个原因，主要是村里缺乏一个打头的人物，这个打头人，即是造反派的头头，但他既需要懂法律知识，又不怕得罪乡村干部，这样的人在农村很少。但是我发现，在个别的地方，有些村民自动组织起来，出钱出力，聘请律师，状告乡村干部。这样的打头人物是很不好当的，会遭受许多压力，甚至可能遭受当官的打击报复。不过，选举村民委员会时，这种人在村里威信比较高，当选为村长的可能性很大。

这样的大字报反映了农村里的基本矛盾，农村里的选举就在这种背景下展开的。从法律上看，在农村实行村民自治，村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织；但从历史和事实上看，村民委员会是从最初的村人民政府，后来是从人民公社体制下的生产大队演变而来，实质上具有强烈的国家权力色彩。村民委员会的性质是基层自治组织，其功能应当相当于学校里的学生会等团体，仅仅是一种自我服务和自我管理的组织，村委会成员从法律上看，仍然是农民身份，不脱产，不占国家编制名额，但实际上在农村实行干部制度，村干部身处于农村中千丝万缕的社会关系中，支配着农村中大大小小的各种社会资源，与农民有着更直接的利害关系，即所谓村官也。所以，有上级政权任命村干部，等于将农民切身利益交给了上级政权来支配。后来，村民委员会干部改由选举产生，但刚开始的时候，不是等额选举就是间接选举，不具有选举的实质性内容。

在中国历史上，平民与官僚的斗争一直持续不断，此起彼伏，我们看古装戏剧，看古典小说，说到底，无非就是无权者与有权者的斗争，或者就是代表无权者利益的清官与代表有权者利益的贪官的斗争。中国的任何一个朝代都跳不出这个规律。平民与官僚的斗争有两种方式，一种是采用直接对抗的方式，平民凭借自身的力量与官僚发生面对面的暴力冲突，所以古代有以武犯禁，除暴安良的侠之大者的形象出现，使当权者不敢利用手中的权力随意非为，最严重的便是中国农民聚众起义，自立山头，推翻皇朝。另一种方式是利用现行的法律体系，老百姓到上级去状告下级，到中央去状告地方的贪官污吏，用现代法律术语来说，即上访申诉制度。这种制度有利于加强中央集权，这种上访申诉的方式往往导致老百姓幻想有朝一日终于出现清天大老爷给他们作主。

但这两种方式，无论是直接的暴力冲突，还是青天大老爷的思想，均不能从根本上消除平民与官僚的斗争本身。现代社会发明了选举这种方式，与其让少数的官僚支配平民，还不如让占多数的平民支配少数的官僚。

三．

但光靠民主选举并不能解决所有的问题，民主只有与监督体制结合在一起，才能显示出其力量来。在现在的***农村，虽然已经采用了现代民主的选举制度，但对村干部还没有形成有效的监督力量。因此许多村民对这种没有监督机制的民主很不以为然，说：“我们刚刚养肥一个村长，又选上一个新的，又得给他吃很多东西。”

我认为，对村干部的监督机制主要有以下几种，健全村民会议和村民代表会议制度建设，实行村务公开制度，另一种便是罢免权，既然有权选举产生村干部，当然有权罢免他。对村民来说，民主就在身边，自己投票选举出来的村干部如果滥用生中的权力，没有比这更难过了。民主可以让农民对自己的当家人有比较，有鉴别，选错了人，可以罢免之，这是民主选举的必然内容。

但这里有一个法律问题，村民组织法规定：“有十分之一以上的村民提议，应当召集村民会议”，“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员”，“村民委员会应当在接到罢免要求之日起一个月内召集村民会议投票表决”。法律的规定是由村民委员会召集一个大会，让它来罢免自己，显然缺乏现实性，在这种情况下，法律关于罢免权的规定就会落空。浙江省村民委员会选举办法规定：“村民委员会在接到罢免要求之日起一个月内不召集村民会议投票表决的，乡镇人民政府应当及时帮助村民会议投票表决”。但实际上，在这个稳定压到一切的年代里，乡镇人民政府也不愿意这样做，害怕自己辖区内出现不稳定，因为农民做事往往都是一哄而起的态度，这村罢免了，其余村就会跟上，出现罢免连锁反应。

农民只好自行召集村民会议，罢免村干部，下面即是一例。

关于依法罢免寮东村村民主任ＸＸＸ的规定

寮东村村民主任ＸＸＸ于96年当选，在二年多任职期间，不依法办事，没有依法经营管理村级集体资产，违反法律规定，利用职权侵占农民合法权益，使集体资产大量流失，财务管理失控，各项事业停滞发展，严重脱离群众关系，村民对此意见很大。

现据《瓯海区农村合作经济审计总站》关于对寮东村的财务审计报告，显示财务管理极度混乱，会计结帐极不规范，支出凭证白土子占85%以上，极难认定其真实，出纳管钱乱支付，自制、自批、自领现象十分严重，白条子抵库的暂支及应收款高达405509.92元，收支项目乱窜，有意搞乱核栓，虚增收益分配。

乱开支、铺张浪费十分严重，从93年至96年，共吃喝支出额高达441608.50元，占总收入24.5%（即四分之一）干部补贴名目繁多，随意将集体资金以各种名义侵占为既有，违反规定私自购买摩托车，手机、传呼机，并有意不入正式发票入帐，自制白条子或复映件入帐，干部假公济私，以权谋私，利用职权用集体资金为家属保险，严重违反财务纪律，并非法侵占他人应领款项，计6543.50元占为己有，有帐无物,虚增固定资产，帐物等值不符,蒙骗群众。

纵观整个财务审计结果报告，寮东村财务帐目是一本乱糊涂帐,村委会成员互相串通,结党营私，是一伙侵蚀集体资产的“蛀虫”,严重违反《民法通则》第71条、第74条规定。并胆大妄为，将国家下达给村民建房宅基地指标，非法向社会高价出售，严重违反《土地管理法》第2条与第47条，以及《刑法》228条、342条，幸有村民发现及时制止，才避免发生严重违法的犯罪行为。群众对此愤怒至极,公愤难平，严重损坏党群关系，群众忍耐已至极限，大有一触即发之危。

今寮东村全体村民依照法律赋予的民主权力，据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条第三款，与浙江省实施《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》办法第二十四条规定，及浙江省民政厅浙民基字（1997）188号通知第15条、第16条规定依法行使民主权力，罢免村民主任ＸＸＸ职务，并暂停其他村委成员工作，具体决议如下：

一、村民主任泮洪聪从1998年9月21日起停止行使村民主任权力,停止一切村务工作活动，即日起所作一切村务工作对外民事行为均属无效非法行为。

二、村财务即刻停止往来，一切内外财务往来均属非法经济往来行为。帐目暂时封存，有待接管。

三、其他村委会成员，暂停村务工作，一切村务活动均属非法行为。

四、由村民小组长、村民代表及群众代表组成改选委员会。

五、对新村民主任候选人作严格要求，在本村18周岁以上村民中挑选，要求如下：

1、必须是党团员（维护党的领导）。

2、年龄35岁以下（年轻化）。

3、具有高中以上文化程度（以文凭为准、知识化）。

4、有5年以上社会工作经验（实践化），经依法提名，参加选举。

上述决议，经全体村民大会通过，因受会场限制，按当时选举方式，逐组、逐户征求意见，经全体村民50%以上签字通过，即产生法律效力。

上述决议，依法呈报梧蜒镇人民政府、瓯海区民政局，望二单位抓紧协商委派人员协助寮东村村民委员会改选工作。

现在全体村民群情激愤，大有一触即发之态，以免发生类似“三烊8.9”特大恶性事件发生。请梧蜒镇人民政府、瓯海区民政局，依法履行法定管辖权力，否则即视为行政不作为。

附:适用法律依据

呈:梧蜒镇人民政府瓯海区民政局

对于这样一种罢免，是否具有法律效力?乡镇人民政府认为,村民联名罢免村委会主任的决议，只能算一个要求，不具备法律效力。村民会议或村民代表会议在讨论村委会主任撤职、罢免时,要由乡镇人民政府主持。由于乡镇政权不认可，农民自行召集村民会议罢免村干部，只能是罢而不免，在农民，村干部和乡镇政权三方博奕的过程中，农民只能与上级政权配合，才能取得主动权。

所以，在民主发展的初期，由于监督机制的不健全，民主选举处于尴尬的境地：我想，一方面，民主的选举确实能带来民主的希望和信心；另一方面，这希望又不会彻底实现，民主在发展初期，又担负着恶名。没有监督机制的选举，其社会效果沦落为民主的反面。因为在村民选举的运作中，每届当选只有三年的任期时间，三年后，当选者从村干部的位置上跌落下来，所以这短短的三年，会刺激产生政治上的短期获利行为。这种行为将政策看成是商业上的一种生意，有投资是将政治看成有利润，这肯定会滋生出政治的腐败。

农民是最需要行政权保护的阶级，现在给他们以权力，让他们来做主，支配和对抗一定意义上的行政权，因为以前老是跪在他人脚下，现在一下子站起来，就可能直不起腰来。市场经济本身就以短期获利行为作为运作的杠杆，在市场经济尤其发达的***，尤着重短期的实际利益，因为短期社会行为往往带有一定的社会情绪，在情绪的支配下，村民的选举更容易产生短期行为。

四．

现在村民对村委会选举反映最强烈的，就是在选举中的拉票行为，尤其是贿选，大家觉得这败坏了社会的风气，把一些不好的人给选上去了，与其这样搞贿选，还不如不搞，直接由上级任命算了。在***，这个问题可能比其他地方更严重，因为***人有钱，比其他地方的候选人所花下的成本就大。候选人给每个选民发香烟，主要是发阿诗玛或中华烟，选举前或选举后都有烟分，有些地方摆酒席，请大家来吃饭，也有直接发钱的，一张选票给五十块钱，有些候选人花好几万块钱也有当选不上的。但当选上了，我想，他肯定要捞回去，因为他把选举看成是做生意，他既然已经付出了这么多成本了，他就得赚回来，否则他图个啥？

另外，必须指出的是，搞贿选的，主要是争夺当村长，在有些农村里，村民委员会成员有些长期在外，无法履行责任，大家也不在乎。每次选举的时候，妇委主任、会计等一般不变，只是村长争夺得非常厉害。有位村民向我反映说，现在贿选和拉票的经验变得越来越丰富，国家的法律虽然有些细化，但实施的力度

果农民对民主的操作技术不够熟练，就应该让他们来大胆练习，我在实践中发现农民对民主的渴望却是这些悲观论者所难望其项背的。

这种观点将选举的种种问题推到农民的素质问题上，而忘了对现行体制进行进一步的研究。村民自治在中国农村的展开，在我看来，不仅仅是一个选举的问题，而是选举后面临的一系列问题。在村委会选举中，还有一个非常深刻的矛盾，那就是村长与村支书，村委会与村党支部的关系。村长是村民直接选举产生的，但比村长权力更大的村支书却是上级任命的，这使得中国农村的村民自治打了个大折扣。在以前的任命制下，不存在着这个问题，而现在搞选举，直接选举出来的村长往往不是党员，因而老跟村支书争权力，“你是村支书，但我不是党员，你凭什么来管我？”“你管支部，我管村务，我们互不干涉，”因而，基层干部觉得农村的工作越来越难做了。

村里有很多事由村支书拍板决定，但从法律上看，村委会主任是村委会的法定代表人，是一村之长。但村民组织法没有规定村长有哪些权力，而且在村委会组织法中，没有村长这个术语，而只是村委会主任这个术语，这说明在农村并不实行村长负责制，实行的而是村委会负责制，是整个村委会向村民会议负责的制度。法律也明确规定，村民委员会实行少数服从多数的原则，所以在实践中，村支书可以不理睬村长，另行安排其他村委会成员开会，从而架空了村长的权力。村长如果与村支书有矛盾，与镇长有冲撞，人家虽无权撤换，但不会重用你了。

有些镇里干部反映说，现在选举出来的有些村长，政治素质太低，根本不懂得村民自治必须在党的领导下才能自治这个基本原则，但问题恐怕不能这样讲，在现行的体制下，村长与村支书的矛盾是一个非常现实的矛盾。

第三篇：农村村委会选举调查报告[最终版]

农村村委会选举调查报告

一、***地处**东南沿海，是全国首批14个沿海开放城市之一，是全国首批13个农村改革式样区之一。***不属于我国法律上的大城市概念，但知名度远远超过一般的大城市；***创造了***发展模式的奇迹，从1978年到1997年，***全市国民生产总值有13.31亿元增加到605亿

元，工业总产值由11.12亿元增到1246亿元，财政收入由1.35亿元增到38.7亿元，农民人均纯收入由113.5元增加到3700元，上述短短的二十年内，几项主要的经济指标均翻了5至6番，其速度等于亚洲四小龙的35年，等于西方国家的100年。***人的足迹更是遍及于全中国，到处都有***城，***村，***街。***发展模式实质上是市场经济的发展壮大，它的发展方向预示着中国经济的发展方向。本论文选择***作为考察中国农村选举的一个窗口，固然是由于我本人自幼长在***农村，对它有着身会体受的认识和更深刻的经验；另一方面，是由于***的市场经济尤其发达，按照传统的权威理论，市场经济与民主政治有着密切的联系，但这种联系密切到何种程度，这两者到底是种什么样的关系，我以为却很少有人从理论上加以彻底地论述，本论文试图在这方面的理论研究提供一些基本的素材。

本论文是在1998至2001年我多次深入***农村基层的基础上写成。

二

任何社会进步都是社会矛盾积累到一定程度，原来的方法解决不了，而采取了另一种解决方法所形成。我国农村的村民委员会选举就是这样。我国农村的选举是与农村中的社会矛盾问题深刻纠缠在一起的。这其中有一个矛盾，我认为是村干部与村民的矛盾。这个矛盾非常深刻，说得形象点，已经到了剑拔弩张的地步。我在火车上听到的，没有一个老百姓不痛骂当官者贪污受贿的。村民们谈起村干部，没有一个不痛骂村干部随意卖地，挥霍村里公款的。

村民与村干部的矛盾之所以激化，是因为村里有许多公共资源，如村集体所有的土地，村办企业，乡统筹村提留，宅基地指标，计划生育指标的落实，水电费的收缴，救济物的发放等等，这些公共资源虽然看上去微不足道，但关系到农民的切身利益，由于村里缺乏有效的监督机制，而任由村村干部随意支配，集体所有的土地最后变成村干部几个人的土地，村办企业变成村干部几个儿的合伙企业。在贫困的村，大家都不愿意当村长，在富裕的村，大家都抢着去当村干部，在这些村里，当村长远远超过去办一个***中小型企业所得的好处。

这是我在***收集到的一张大字报：

给杨府山涂村干部的公开信

中国共产党在以江泽民为核心的正确领导下，在邓小平建设有中国特色政策的英明指引下，改革开发的号角声回荡在九百六十万平方公里的土地上，全国各族人民的生活水平有了翻天覆地的变化。而我们杨府山涂村还沉睡在黑夜之中，何时能醒。

村民们被你们（村干部）逼得走投无路，为了生存，只好含泪背井离乡、妻离子散、偷渡越境。村民从1982年开始，人口逐年下降至今，你们对计划生育耳闻目睹，置之不理，给外地那些计划外生育人员创造了良好的“穴”。他们拼命流入我村，给本村的社会治安带来了极大的影响，在迫不得已的情况下，村民自投资金，建立了上下两个治安联防队，才使村民的生活得以安宁。

只要略有知觉的村民就可以知道，在1991年，本村有一部分人要按装电话，你们不但没有支持，反而从中得利，幸亏有共产党撑腰才没有使你们得逞，然后把钱退到按装户手中。村江边路的中心大道，至今不阴不阳，使这么多的良田抛荒了多少年，给村民造成了多大的损失，你们是怎样想的？本村上辈父老用几十年的心血，他们不管日烈喷阳、还是严寒冰雪，在瓯江南侧围垦了近七百母的土地，并载上了经济收入客观的果树，为下一代留下了宝贵的财富，而你们置村民于不顾，把累累的果树一砍而光，又给村民造成如此巨大的损失。然后，又在这块土地上该起了一幢幢厂房，这么多的土地与厂房，不管是租也好或出售也好，但把所得收入总能为村民办点好事，但是，本村这么多的公益，哪一件是用这笔钱？村上的凉亭、路灯都是用村民的血汗钱，自来水安装也是村民自己掏腰包，人们的心在滴血，这次安装照明电又要叫村民集资，你们要三思而行，为村民想一想，身为村干部于心何忍，为何对善良的人们进行如此的敲骨吸髓，搞得村民们白日无欢颜，夜半泪沾巾。

望你们尽快向瑞安、永嘉的兄弟村学习，把本村的具体收入开支、你们的工资明细地公布于众，难道村里真的没有钱吗？请问你们为何在办公楼上装上了这么多的空调，就连省政府、市机关也比不上你们的办公场所；你们家中装璜得如此豪华，生活得如此侈奢；手持“公机”能否下蛋？中央政府三令五申，你们有没有照办？这一切的开支你们是怎么讲的。长此以往，村将不

村了。

党中央、国务院把几代人梦寐以求的长江三峡已经在建设之中，省政府建设了象杭踊高速公路的工程不计其数，市领导在瓯江上已架起两道彩虹，把***规划的如此壮观，他们为子孙后代建立了不可磨灭的功绩，而你们到底为村民们做了点什么？望你们悬崖勒马，回头是岸。为村民做点好事，取之于民，用之于民。

杨府山涂村的呼吁与

心声

这样的大字报实际上深刻地反映出农村矛盾。当然这样的大字报并不多见，因为农村是一个熟人的社会，大家抬头不见低头见，贸然出去状告村干部的，一旦证据不足，弄不好在村里落下了一些笑话，说他不自量力，多管闲事，反正贪污侵占的财产也不是一个人的私有财产的，你告赢了，也不归你，何苦呢？

农民是一个极其松散的阶级，很多人都是对告状村干部持观望态度，告赢了，大家也出点力，会帮你一把，告输了，大家一哄而走，作鸟散状。还有一个原因，主要是村里缺乏一个打头的人物，这个打头人，即是造反派的头头，但他既需要懂法律知识，又不怕得罪乡村干部，这样的人在农村很少。但是我发现，在个别的地方，有些村民自动组织起来，出钱出力，聘请律师，状告乡村干部。这样的打头人物是很不好当的，会遭受许多压力，甚至可能遭受当官的打击报复。不过，选举村民委员会时，这种人在村里威信比较高，当选为村长的可能性很大。

这样的大字报反映了农村里的基本矛盾，农村里的选举就在这种背景下展开的。从法律上看，在农村实行村民自治，村民委员会是村民自我管理，自我教育，自我服务的基层群众性自治组织；但从历史和事实上看，村民委员会是从最初的村人民政府，后来是从人民公社体制下的生产大队演变而来，实质上具有强烈的国家权力色彩。村民委员会的性质是基层自治组织，其功能应当相当于学校里的学生会等团体，仅仅是一种自我服务和自我管理的组织，村委会成员从法律上看，仍然是农民身份，不脱产，不占国家编制名额，但实际上在农村实行干部制度，村干部身处于农村中千丝万缕的社会关系中，支配着农村中大大小小的各种社会资源，与农民有着更直接的利害关系，即所谓村官也。所以，有上级政权任命村干部，等于将农民切身利益交给了上级政权来支配。后来，村民委员会干部改由选举产生，但刚开始的时候，不是等额选举就是间接选举，不具有选举的实质性内容。

在中国历史上，平民与官僚的斗争一直持续不断，此起彼伏，我们看古装戏剧，看古典小说，说到底，无非就是无权者与有权者的斗争，或者就是代表无权者利益的清官与代表有权者利益的贪官的斗争。中国的任何一个朝代都跳不出这个规律。平民与官僚的斗争有两种方式，一种是采用直接对抗的方式，平民凭借自身的力量与官僚发生面对面的暴力冲突，所以古代有以武犯禁，除暴安良的侠之大者的形象出现，使当权者不敢利用手中的权力随意非为，最严重的便是中国农民聚众起义，自立山头，推翻皇朝。另一种方式是利用现行的法律体系，老百姓到上级去状告下级，到中央去状告地方的贪官污吏，用现代法律术语来说，即上访申诉制度。这种制度有利于加强中央集权，这种上访申诉的方式往往导致老百姓幻想有朝一日终于出现清天大老爷给他们作主。

但这两种方式，无论是直接的暴力冲突，还是青天大老爷的思想，均不能从根本上消除平民与官僚的斗争本身。现代社会发明了选举这种方式，与其让少数的官僚支配平民，还不如让占多数的平民支配少数的官僚。

三．

但光靠民主选举并不能解决所有的问题，民主只有与监督体制结合在一起，才能显示出其力量来。在现在的***农村，虽然已经采用了现代民主的选举制度，但对村干部还没有形成有效的监督力量。因此许多村民对这种没有监督机制的民主很不以为然，说：“我们刚刚养肥一个村长，又选上一个新的，又得给他吃很多东西。”

我认为，对村干部的监督机制主要有以下几种，健全村民会议和村民代表会议制度建设，实行村务公开制度，另一种便是罢免权，既然有权选举产生村干部，当然有权罢免他。对村民来说，民主就在身边，自己投票选举出来的村干部如果滥用生中的权力，没有比这更难过了。民主可以让农民对自己的当家人有比较，有鉴别，选错了人，可以罢免之，这是民主选举的必然内容。

但这里有一个法律问题，村民组织法规定：“有十分之一以上的村民提议，应当召集村民会议”，“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员”，“村民委员会应当在接到罢免要求之日起一个月内召集村民会议投票表决”。法律的规定是由村民委员会召集一个大会，让它来罢免自己，显然缺乏现实性，在这种情况下，法律关于罢免权的规定就会落空。浙江省村民委员会选举办法规定：“村民委员会在接到罢免要求之日起一个月内不召集村民会议投票表决的，乡镇人民政府应当及时帮助村民会议投票表决”。但实际上，在这个稳定压到一切的年代里，乡镇人民政府也不愿意这样做，害怕自己辖区内出现不稳定，因为农民做事往往都是一哄而起的态度，这村罢免了，其余村就会跟上，出现罢免连锁反应。

农民只好自行召集村民会议，罢免村干部，下面即是一例。

关于依法罢免寮东村村民主任ＸＸＸ的规定

寮东村村民主任ＸＸＸ于96年当选，在二年多任职期间，不依法办事，没有依法经营管理村级集体资产，违反法律规定，利用职权侵占农民合法权益，使集体资产大量流失，财务管理失控，各项事业停滞发展，严重脱离群众关系，村民对此意见很大。

现据《瓯海区农村合作经济审计总站》关于对寮东村的财务审计报告，显示财务管理极度混乱，会计结帐极不规范，支出凭证白土子占85以上，极难认定其真实，出纳管钱乱支付，自制、自批、自领现象十分严重，白条子抵库的暂支及应收款高达405509.92元，收支项目乱窜，有意搞乱核栓，虚增收益分配。

乱开支、铺张浪费十分严重，从93年至96年，共吃喝支出额高达441608.50元，占总收入24.5（即四分之一）干部补贴名目繁多，随意将集体资金以各种名义侵占为既有，违反规定私自购买摩托车，手机、传呼机，并有意不入正式发票入帐，自制白条子或复映件入帐，干部假公济私，以权谋私，利用职权用集体资金为家属保险，严重违反财务纪律，并非法侵占他人应领款项，计6543.50元占为己有，有帐无物,虚增固定资产，帐物等值不符,蒙骗群众。

纵观整个财务审计结果报告，寮东村财务帐目是一本乱糊涂帐,村委会成员互相串通,结党营私，是一伙侵蚀集体资产的“蛀虫”,严重违反《民法通则》第71条、第74条规定。并胆大妄为，将国家下达给村民建房宅基地指标，非法向社会高价出售，严重违反《土地管理法》第2条与第47条，以及《刑法》228条、342条，幸有村民发现及时制止，才避免发生严重违法的犯罪行为。群众对此愤怒至极,公愤难平，严重损坏党群关系，群众忍耐已至极限，大有一触即发之危。

今寮东村全体村民依照法律赋予的民主权力，据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十一条第三款，与浙江省实施《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》办法第二十四条规定，及浙江省民政厅浙民基字（1997）188号通知第15条、第16条规定依法行使民主权力，罢免村民主任ＸＸＸ职务，并暂停其他村委成员工作，具体决议如下：

一、村民主任泮洪聪从1998年9月21日起停止行使村民主任权力,停止一切村务工作活动，即日起所作一切村务工作对外民事行为均属无效非法行为。

二、村财务即刻停止往来，一切内外财务往来均属非法经济往来行为。帐目暂时封存，有待接管。

三、其他村委会成员，暂停村务工作，一切村务活动均属非法行为。

四、由村民小组长、村民代表及群众代表组成改选委员会。

五、对新村民主任候选人作严格要求，在本村18周岁以上村民中挑选，要求如下：

1、必须是党团员（维护党的领导）。

2、年龄35岁以下（年轻化）。

3、具有高中以上文化程度（以文凭为准、知识化）。

4、有5年以上社会工作经验（实践化），经依法提名，参加选举。

上述决议，经全体村民大会通过，因受会场限制，按当时选举方式，逐组、逐户征求意见，经全体村民50以上签字通过，即产生法律效力。

上述决议，依法呈报梧蜒镇人民政府、瓯海区民政局，望二单位抓紧协商委派人员协助寮东村村民委员会改选工作。

现在全体村民群情激愤，大有一触即发之态，以免发生类似“三烊8.9”特大恶性事件发生。请梧蜒镇人民政府、瓯海区民政局，依法履行法定管辖权力，否则即视为行政不作为。

附:适用法律依据

呈:梧蜒镇人民政府瓯海区民政局

对于这样一种罢免，是否具有法律效力?乡镇人民政府认为,村民联名罢免村委会主任的决议，只能算一个要求，不具备法律效力。村民会议或村民代表会议在讨论村委会主任撤职、罢免时,要由乡镇人民政府主持。由于乡镇政权不认可，农民自行召集村民会议罢免村干部，只能是罢而不免，在农民，村干部和乡镇政权三方博奕的过程中，农民只能与上级政权配合，才能取得主动权。

所以，在民主发展的初期，由于监督机制的不健全，民主选举处于尴尬的境地：我想，一方面，民主的选举确实能带来民主的希望和信心；另一方面，这希望又不会彻底实现，民主在发展初期，又担负着恶名。没有监督机制的选举，其社会效果沦落为民主的反面。因为在村民选举的运作中，每届当选只有三年的任期时间，三年后，当选者从村干部的位置上跌落下来，所以这短短的三年，会刺激产生政治上的短期获利行为。这种行为将政策看成是商业上的一种生意，有投资是将政治看成有利润，这肯定会滋生出政治的腐败。

农民是最需要行政权保护的阶级，现在给他们以权力，让他们来做主，支配和对抗一定意义上的行政权，因为以前老是跪在他人脚下，现在一下子站起来，就可能直不起腰来。市场经济本身就以短期获利行为作为运作的杠杆，在市场经济尤其发达的***，尤着重短期的实际利益，因为短期社会行为往往带有一定的社会情绪，在情绪的支配下，村民的选举更容易产生短期行为。

四．

现在村民对村委会选举反映最强烈的，就是在选举中的拉票行为，尤其是贿选，大家觉得这败坏了社会的风气，把一些不好的人给选上去了，与其这样搞贿选，还不如不搞，直接由上级任命算了。在***，这个问题可能比其他地方更严重，因为***人有钱，比其他地方的候选人所花下的成本就大。候选人给每个选民发香烟，主要是发阿诗玛或中华烟，选举前或选举后都有烟分，有些地方摆酒席，请大家来吃饭，也有直接发钱的，一张选票给五十块钱，有些候选人花好几万块钱也有当选不上的。但当选上了，我想，他肯定要捞回去，因为他把选举看成是做生意，他既然已经付出了这么多成本了，他就得赚回来，否则他图个啥？

另外，必须指出的是，搞贿选的，主要是争夺当村长，在有些农村里，村民委员会成员有些长期在外，无法履行责任，大家也不在乎。每次选举的时候，妇委主任、会计等一般不变，只是村长争夺得非常厉害。有位村民向我反映说，现在贿选和拉票的经验变得越来越丰富，国家的法律虽然有些细化，但实施的力度不够，有些人打官司告村委会，一个官司打下来往往要好几年，但村委会三年已换届。

从另一个角度讲，贿选也意味着社会有进步了，因为现在觉得村长这个权力是人民给的，所以要讨好老百姓，给老百姓发钱，送东西，以前，这个权力是镇里给的，所以要给镇里的人打点，上上下下送东西。而老百姓觉得谁当了村长，都不是那样？跟我都没有什么直接的利益相关。既然谁当村长都无所谓，干脆将这张选票当作人情送掉，实际上这些贿送的东西，在***的农村里，根本不算是什么。民主，只有在私人利益公开化，私人利益有了对立面的时候，才有可能变得重要起来，选举这个权利才变得珍贵起来。

任何一种选举，都避免不了拉票的现象。所谓的政党制度，无非也就是在选举中给这些拉帮结派，相互拉选票的人一个正当化了的理由罢了。在村委会选举中，拉票虽然没有比上面做得更漂亮，但它起到的作用是一样的。拉票有各种各样的形式，除了上面我们所讲的花钱买选票外，有人还通过宗族的势力来拉选票。

中国农村社会是一个宗法的社会，宗族的势力一直很强大，同姓人当选为村长，同族人都觉得脸上有光彩，都说就是咱们祖宗的坟墓风水好，找他办起事也方便。因此，在中国农村搞民主选举，有一种危险就是这个选举过程很有可能就受到大宗族的操纵，如果大宗族与小宗族形成利益对立，那么，小宗族的人可能永远也没有机会当选为村长，这样，民主的选举反而会成了大宗族压迫小宗族的一种手段。但在***农村的调查过程中，我发现宗族的势力没有我想象中的那么大，这可能跟***的经济发展水平有关系，很多人经常出去跑业务了，跟族里的人联系也不多，关系自然也就淡泊多了。在***的农村，除了宗族势力外，还有其他人情关系，比如朋友关系，亲戚关系，生意关系，这些关系再加上金钱关系，在一定程度上冲淡了宗族的势力。

镇里干部也知道选举的时候，有很多人搞贿选，拉选票，但一般都睁一只眼，闭一只眼，他们怕重新选举一次，大家都麻烦，所以即使看到有人靠贿选上去了，只要没人出面顶，就算了。乡镇干部还有一种担心，他们反映说，村干部由上级任命改为选举以后，有些村民为了能当上村长，在村里作候选工作，拉人马，搞小团体，这样村里被分化成几个集团，反而加剧了基层农村的矛盾。这位候选人上去了，另一位候选人没上，这位上去的村长如果遇到另一位没上去候选人的支持者时，工作就不大好做，可能会听到一些冷言冷语，说你这个不行，那样也不行。这种情况肯定是有的，总的来说，乡镇政府对选举村长一事持有点怀疑态度，一方面他们也觉得过去的直接任命不民主，但一旦真是民主选举了，他们又犹豫了，说，这样能行吗？

乡级政权往往还控制着选举过程，他们指定选举委员会成员，以组织的名义推荐候选人，审查候选人资格，因而在选举中出现的许多舞弊现象，与乡镇干部有很大的关系。在我调查的一个村里，乡镇干部居然亲自将伪造的选票塞入票箱，以达到使某人当选为村长的目的。候选人一般情况下只有与乡镇干部搞好关系了，才有可能当选，如果关系搞不好，即使当选了，人家也不会重用你。新的村委会组织法出台后，规定村民选举委员会由村民会议或村民小组推选产生，候选人由村民直接提名产生，这种情况应该有所改变。

政府本身为什么要在选举中舞弊，这说明乡镇政府在农村里有许多自己的利益。农村搞村委会选举，直接损害到乡级政权的利益，说得不好听一点，乡镇政权就是吃农村里的老百姓过日子的，村长换了一个自己不熟悉的上来，工作也没有以前好做了，吃喝起来也没有以前这样方便了。村里有许多工作都是受镇里支配的，比如计划生育，宅基地，都是镇里派工作，村里作摆饰用。有一些文化素质较高的村民反映说，村委会实际上在农村里没有多大作用，一个村委会三至七人，共加上村党支部，一共十几人，都是村里干部，拿村里工资，又不干活，等于是养了一些蛆虫，干脆将村委会撤销算了，村里设保长一人，工资由镇里统一发，因为村里现在没什么收入，只能靠卖地过日子，这最后损害了农民的利益。但这种设想过于胆大，要修改现行宪法中的相关条款，另一个便涉及到农村土地问题，因为在农村土地是集体所有，主要是以村级集体所有为主，撤销了村级组织，土地的承包和发包就有很大的麻烦。

在选举出来村委会以后，虽然说由村民选举委员会确认这次选举结果是否有效，但由于村长任命证书，由上级政权颁发给的，一张证书，两个印章，一个是乡政府的，另一个是县民政局，相当于村里选举，镇里任命，县民政局认可，因而村民选举委员会的确认并不重要，主要的是上级发不发给证书，如果上级不发，那么确认有效也无用。

五．

村长、村支书由上级任命，现在村长改由选举产生，但又缺乏一定的监督，这都降低了村民对村干部的信任，村民无奈之下对村干部一般都采取很淡然的态度，既不表示不服气，又不大加以理睬，村干部的亲和力和凝聚力都在下降。在投票选举中，很少采用公众大会的形式，让大家都去一个固定的地点去投票，这种情况很少。在多数地方，由村民选举委员会成员提着流动票箱逐家逐户地投票，监票人站在外面，村民在屋里填写选票，出来投入票箱，也不发选民证了，因为村里人都很熟，你家有几个成年人，有几张选票，监票人都认得清清楚楚。

这种情况下，很难搞竞选，候选人一般不作演讲，全村的人都很熟悉，哪个候选人有什么优点缺点，有什么成绩，大家肚子里也非常清楚，你再怎么吹嘘自己也没用，反而有可能会引起反感。但有时候，村民选举委员会用村里喇叭作宣传，对各候选人作一简要介绍。

但有些地方搞竞选，在竞选中，候选人有时候会提出说，如果大家选我当村长，我出多少钱，为村里无偿修一条马路，或修一条桥。这在一些贫困的村里，尤其受到村民的欢迎。在富裕的村里，村民基本上还是持赞成态度的。但有些村民提出了不同意见，认为这是一种变相的贿选，以前是将钱直接交给每个村民，一手交钱，一手交票，但现在是钱交给村民集体作交易。如果这样可以的话，那么中央是不是要请最有钱的荣毅仁当总书记，香港是不是要请最有钱的李嘉诚当行政长官？

我个人觉得这种意见是有道理的，第一，无偿出钱出资修路修桥，是一种慈善行为，而道德上的慈善行为是不应该有功利心的，是不应该图有回报的，第二，这实质上是一种买官的行为，既然是花钱买官，他肯定要赚回去，第三，这实际上已违背了我国村委会组织法中关于村民不分财产状况均平等享有选举权和被选举权的法律精神，这不仅仅只是村委会组织法的法律问题，而且还是世界各国整个选举制度的法律问题，这种情况会导致一些平民百姓最终被夺去被选举权。***有些乡镇干部认为，村长候选人应当在经济上比较富裕，如果家里有债务，满脑子想着怎样欠债还钱，肯定干不好工作，这话虽然有些道理，但是违背了我国选举法的基本原则。

六．

村民自治在农村的展开，首先便是村民委员会的选举。有些人认为中国的革命和改革都自农村始，所以这又是一次农村包围城市的伟大战略。他们认为这是中国新一轮政治体制改革的突破口。但有些人对此持悲观的态度，认为农村的自治并非农民向国家积极争取过来的权利，而不懂得珍惜，这既是国家对农民的恩赐，国家就有可能收回去。

我想，这两种意见都值得思考。在***的农村，一般人以为民主只有在商品经济发展到一定程度以后才会出现，才会进一步完善起来，但中国的情况似乎相反，在南方沿海一些比较富裕的地方，村委会选举反而比北方搞得要差一些。以前，越穷的地方越容易闹革命，现在，越穷的地方越需要民主，这是一个很有意思的现象，我想，主要是南方的人都去经商去了，生意做得也可以，大家忙于去赚钱，那管村里什么民主不民主呢，而北方不一样，大部分人都在村里，一些很精明能干的人也呆在村里，各种矛盾和利益纠缠在一起，大家更愿意去抢着当村长，民主选举的重要性就显露出来了，所以做得就比较规范。民主，总是在社会矛盾的夹缝中前进。

经济的发展，带来南方农村的迅速城镇化，从而使得村委会管理农村的功能有所萎缩。农村里最尖锐的问题便是对土地的征用，一方面，《村民组织法》规定，农村里的重大问题须经村民会议或村民代表会议讨论决定，显然这属于讨论决定之列，另一方面，国家征用土地属于强制征用，村民不同意土地被征用的，在法律上也属于无效。村干部在这个问题上，容易成为众矢之的。城镇化的农村，土地不在成为村民关注的焦点，村委会虽然容易向公共事务和公益事业的管理方面有所发展，但农民一旦不再被束缚在土地上，就将目光转向外面广阔的天地。

在***有一个很突出的现象，就是***的农民，有许多人到外地经商去了，常年累月不回家，但在家里还有承包地，还是农民身份，因而还具有选举权。对于这些人，一般都用委托投票的方式，但这一点，实施起来，有很多问题。按照法律的规定，委托投票必须满足二个条件，第一，必须办理书面委托手续，第二，受委托者不得接受三人以上的委托。但实践中做不到，很多人根本就没办什么书面手续，口头上打个招呼，就代人去投票了，一家人七口，六口人出去经商去了，只剩下一人在家里看房子，选举的时候，都由一人代了。我调查的一些乡村干部说，委托投票在农村里根本就做不到，父母行使了儿子的选举权，儿子会跟父母闹吗？妻子行使了丈夫的选举权，丈夫会跟妻子闹吗？在有些农村，选举村委会以家庭为单元，每一户只有一个投票权，这种方式工作量虽然小了一些，但实际上剥夺村民一人一票的权利。有些家庭人口较少，有些家庭人口较多，因而每人得到的选举权的份额是不一样的，这绝不是某些干部所说的将选举权集中委托给一人的问题，这个问题实际上是违反选举权平等原则的问题。

***农村里的还有一个矛盾便是本地人与外地人的矛盾。***经济发展得比较好，在农村，办了许多工厂，因而需要很多的劳动力。另一方面，来自内陆的民工以为***是一个很好赚钱的地方，大批大批地涌入***，这给***的治安造成了很大的问题。有些外地人来了***以后，钱很快就用光了，工作一下子又找不着，生存成了问题，就可能构成流动犯罪。而本地的***人对外来民工也非常警惕，又加上很多***人以前没受过什么教育，不大会说普通话，所以双方很难沟通和相互理解，关系很不融洽。外地人在***老觉得受***资本家的剥削，受***人的欺侮压迫，他们组织了许多老乡会团体，用以保护自己的权利。

但有些外地人定居在***也已经很久，***话讲得非常熟练，这些人与农村中的公共设施形成一定的利害关系。在村委会选举中，却没有投票权，这一点使得这些外地人很难融入***当地的社会生活。有选举权的村民，是根据本村户口薄上的名字确定的，因此，除非外地人与***人结婚，经过登记，方可确定为具有本村户口的村民。这当然跟我国的户籍制度有密切关系，但如果现在马上放开户籍制度，我看也不足以解决问题。因为在农村，土地是集体所有的，农民耕种土地，是每几年发包一次而取得其使用权的。外来人口如果取得了当地的户口身份，那就意味着要加入这个集体，取得自己一份使用土地的权利，这显然会损害当地农民的利益，而激化他们与外来人的矛盾。

村民自治与村民选举给***农村的发展开辟了一个新的天地，毋庸置疑的是，在技术的操作层面上也缺乏熟练。但我想，民主是一种习惯，只有操练多了，久而久之，习惯成自然，养成一种内在的生活方式。有些人以为中国农民的民主素质低下，他们以现在选举中出现的种种问题作为论据来否定中国农村的民主实践，这种观点是不对的，如果农民对民主的操作技术不够熟练，就应该让他们来大胆练习，我在实践中发现农民对民主的渴望却是这些悲观论者所难望其项背的。

这种观点将选举的种种问题推到农民的素质问题上，而忘了对现行体制进行进一步的研究。村民自治在中国农村的展开，在我看来，不仅仅是一个选举的问题，而是选举后面临的一系列问题。在村委会选举中，还有一个非常深刻的矛盾，那就是村长与村支书，村委会与村党支部的关系。村长是村民直接选举产生的，但比村长权力更大的村支书却是上级任命的，这使得中国农村的村民自治打了个大折扣。在以前的任命制下，不存在着这个问题，而现在搞选举，直接选举出来的村长往往不是党员，因而老跟村支书争权力，“你是村支书，但我不是党员，你凭什么来管我？”“你管支部，我管村务，我们互不干涉，”因而，基层干部觉得农村的工作越来越难做了。

村里有很多事由村支书拍板决定，但从法律上看，村委会主任是村委会的法定代表人，是一村之长。但村民组织法没有规定村长有哪些权力，而且在村委会组织法中，没有村长这个术语，而只是村委会主任这个术语，这说明在农村并不实行村长负责制，实行的而是村委会负责制，是整个村委会向村民会议负责的制度。法律也明确规定，村民委员会实行少数服从多数的原则，所以在实践中，村支书可以不理睬村长，另行安排其他村委会成员开会，从而架空了村长的权力。村长如果与村支书有矛盾，与镇长有冲撞，人家虽无权撤换，但不会重用你了。

有些镇里干部反映说，现在选举出来的有些村长，政治素质太低，根本不懂得村民自治必须在党的领导下才能自治这个基本原则，但问题恐怕不能这样讲，在现行的体制下，村长与村支书的矛盾是一个非常现实的矛盾。

第四篇：浙江农村义务教育调查报告

改革开放以来，我国在人口众多、生产力发展水平不高的条件下，实现了“两基”（基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲）的历史性任务，应该说这是很了不起的成就。但是，义务教育尤其是农村义务教育还面临着很多的困难，农民义务教育的负担较重，城乡教育差距还有扩大的趋势，教育为农村经济、社会发展服务的能力亟待加强。为了解我省农村义务教育情况，最近，我们在杭州市余杭区农调队、金华市农调队和龙泉市农调队的协助下，就我省农村义务教育及存在的问题进行了调查。调查结果显示，我省农村义务教育在规范收费方面有了很大的改善，但要杜绝违规收费还任重道远；农民尤其是欠发达地区的农民义务教育的费用负担比较重；农村中小学教师的待遇还比较低；农村义务教育在相当一部分地区困难还比较多。

一、调查的基本情况

本次调查我们选择了余杭区、金华市婺城区和金东区（下称金华市）、龙泉市三地分别作为我省发达地区、中等发达地区和欠发达地区的代表，以问卷调查的形式，每地调查了100名农村学生家长和10名乡镇中小学校长，全省共调查了300名农村学生家长和30名乡镇中小学校长。其中中学生、小学生家长和中学校长、小学校长各半，余杭、龙泉的家长均分布在5个乡镇，金华的家长分布在两区的10个乡镇，中小学校长三地均分布在5个以上的乡镇。

本次调查所定义的“农村”是指县城以外的所有乡镇，这与浙江省物价局等部门下发的浙价费（2003）21号文件中所指的农村中小学的“农村”有所区别，也就是说在本调查中，农村是指三地市政府或区政府所在地城区以外的所有乡镇。调查的时间范围是2003年春季。

这次接受调查的15所中学，平均在校生规模为727人，比全省平均的928人少21.7％，共有专任教师677名（其中代课教师18名），平均每校44名，师生比为1：16.7，略低于全省平均的1：18.3的比例。被调查的15所小学，有13所是乡镇中心小学，2所为金华市的村小，平均在校生规模为465人，比全省平均的384人多21.1％，共有专任教师452名（其中代课教师2名），平均每所小学30名，师生比为1：16，低于全省平均的1：21.5的比例。

二、农村义务教育收费现状

（一）省级有关部门规定的农村中小学收费标准

省物价局、教育厅、财政厅今年初联合下发浙价费（2003）21号文件，规定了我省义务教育的收费标准：从2003年春季开学起，城镇中小学（含乡镇初中和乡镇中心小学）的杂费标准为：小学每生每学期不超过80元，初中每生每学期不超过110元，具体标准由各市、县（市、区）价格部门会同财政、教育部门确定。已实施多媒体教育或开设信息技术课程的中小学，经批准可加收20元的杂费。农村中小学（指村小、完小及中心小学在村里的办学点和100个省重点扶贫乡镇的中学）的杂费标准为：小学20—45元，初中40—70元。代管费（农村中小学为课本费、作业本费两项，城镇中小学再加上音像教材费、讲义费和班会费共五项）实行限额控制，具体标准由各市、县（市、区）相关部门在每学期开学前确定。借读费小学为300元，初中为600元。

（二）农村初中每生每学期实际缴费657.9元

据三地调查汇总，农村初中每生每学期平均缴纳费用为657.9元（不含伙食费，下同），占调查户家庭人均纯收入的15.5％，余杭、金华、龙泉分别为806.8元、659.0元和512.0元。其中杂费113.5元（含部分学校的信息技术课），占17.3％，余杭、金华、龙泉分别为99.3元、128.0元和113.1元；代管费247.6元，占37.6％，余杭、金华、龙泉分别为227.2元、259.0元和256.5元；借读生（共9人）借读费平均954.4元，余杭、龙泉分别为1115元和633.3元，金华被调查对象中没有借读生；住校生（共64人）住宿费平均158.7元，余杭、金华、龙泉分别为266.0元、118.0元和92.1元。余杭区因有部分学校的学生宿舍实行公寓化管理，经区相关部门批准，住宿费可适当超过区定标准。

（三）农村小学每生每学期实际缴费339.0元

根据对150名小学生家长的调查，农村小学每生每学期平均缴纳的费用为339.0元，约为初中生的一半，占调查户家庭人均纯收入的8.2％，余杭、金华、龙泉分别为379.1元、336.1元和299.0元。其中杂费62.9元（含部分学校的信息技术课），占18.6％，余杭、金华、龙泉分别为50.6元、69.1元和69.0元；代管费158.6元，占46.8％，余杭、金华、龙泉分别为150.4元、127.5元和197.9元；借读生三地每地各一名，余杭、金华、龙泉的借读费分别为400元、300元和60元，平均为253.3元；住校生（共2名，龙泉）住宿费每人均60元。

（四）对收费现状的基本评价

从以上

调查结果来看，三地农村中小学缴费标准除余杭小学借读费高出100元外，其它都没有突破省定标准（见下表），各学校也都能严格遵守当地的收费标准，在实地调查中也基本上没有发现学校超标准收费的情况，多数学生家长对收费工作也给予了肯定。据调查，52％的家长认为目前农村中小学收费比一、二年前规范了，持否定意见的只有1.3％；有21和43的家长认

为农村税费改革后中小学生的费用负担“明显减轻”和“有所减轻（但不明显）”。这说明经过治理整顿，从总体上看，我省农村义务教育的收费是规范的、健康的，主流是好的。

三地乡镇初中、小学收费标准单位：元

余杭金华龙泉

小学农村杂费45454

5代管费120100176

借读费400　200

住宿费1008060

柴伙费80

城镇杂费808070

代管费2001-2年级1203-6年级150210

借读费400300

住宿费10010060

柴伙费60建制镇4-6年级80

初中农村杂费11070100龙南乡70

代管费250180260龙南乡226

借读费800　600龙南乡400

住宿费2008075

柴伙费建制镇80非建制镇60

城镇杂费110110110

代管费250260260

借读费800　600

住宿费200120乡镇75

柴伙费建制镇80非建制镇60

注：龙南乡是全省100个重点扶贫乡镇之一。乡镇中学和乡镇中心小学属于城镇收费范围

三、教师的工资福利待遇

我省目前教师工资都由县（市、区）财政统一按月发放，从调查的30所农村中小学来看，所有教师都能按时领到工资，没有拖欠的情况。但县级统发工资的内容因各地经济发展水平不一差别较大，有的仅是国家工资，有的则包括了考核奖、岗位津贴、职务补贴等。如余杭区教师的伙食及误餐补贴、岗位津贴、物价补贴以及医保、公积金等都由区财政负担，龙泉市也在去年解决了教师医保和公积金费用，金华农村教师考勤奖、年终奖、医保、公积金等财政还没有解决，今年下半年开始公积金财政补助每位教师每年800元，合同制教师的养老金、失业保险金财政也还没有安排。为搞好教师福利待遇，有些学校自筹部份资金，以考核奖、全勤奖等名义给教师每月发放几十元到一、二百元不等的津贴。

从调查数据来看，三地教师平均年收入（所有工资、福利性收入）为17528元，其中初中教师为18031元，小学教师为17025元，相差不大。比较三地，余杭教师的工资最高，平均为21455元，高出平均数22.4％，其中初中、小学分别为22294元和20616元；金华次之，平均为16980元，略低于三地平均水平，其中初中、小学分别为17400元和16560元；龙泉最低，平均为14150元，比三地平均低19.3％，比余杭低34.0％，其中初中、小学分别为14400元和13900元。据分析，各地收入的差距主要是国家工资以外的各种补贴、津贴、奖金等不同造成的。据校长们自己估计，教师的收入与当地的公务员相比要低30％左右。

在一些欠发达地区，教师的生活还比较清贫。我们在龙泉调查时了解到，有一对教龄长达20多年的教师夫妇，工作20多年才积攒了4万多元积蓄，女儿今年考上大学，要读完四年大学还得贷款。有的欠发达地区学校的教师，除了财政统发的工资以外，全年的各种奖金、福利加起来也就几百元钱。一些工作时间不长的年轻教师，年收入才一万元左右，而要通过函授取得大专文凭，各种花费共要15000元，平均每年5000元，几乎是年收入的一半。如果想再获得本科文凭，还得再花三年时间和15000元。有些地方教育局在教师获得文凭后能给矛一定的补助，有的由学校补助一点，有些地方由于经费困难，全由教师自己承担。

四、当前农村中小学教育存在的主要问题

从这次调查情况看，当前农村中小学教育还存在不少亟待解决的问题，主要有：

（一）教育费用仍是农民比较重的负担

在调查中，农民普遍反映这几年通过广播、电视、报纸等新闻媒体，他们感受到了党中央、国务院及各级党委、政府对他们的关怀和对农村义务教育的重视，但是由于种种原因，这几年他们用于子女教育的支出仍越来越多，负担越来越重。据调查测算，一个小学生一学期的费用平均在500元左右（包括部分学生缴的午餐费），初中生近1000元，如果住校就更高了。对于经济一般地区农民和欠发达地区农民来说，是一个很重的负担，尤其是对二孩家庭（欠发达地区二孩家庭往往比发达地区要高）。因而，我们的调查中有44％的调查户觉得孩子上学的费用负担很重或比较重，有7.4的学生家长还反映不能按时足额缴纳学杂费，其中金华、龙泉不能按时缴费的家庭分别达到10％和11％。为筹措学杂费，这些家庭不得不向亲戚朋友借贷。有的学校同意缓缴或分期缴纳，但需由教师个人担保，到学期结束时如果家长不能足额缴纳则由担保教师承担责任。有的家长实在缴不出现金，就用鸡蛋、粮食、蔬菜等农副产品送给担保教师冲抵学杂费。据调查户反映，我们调查的其中一地去年还发生过学生缴不出学杂费而自杀的事件。从我省2700户农村住户调查资料也显示出农民教育负担的不轻和增长过快，我省2001年农村居民人均学杂费支出269.91元，比上年增长14.1％，2002年增加到337.42元，又比2001年增长了25.0％，远远快于收入的增长。

农民教育负担仍然较重，有多方面的原因，其中以下两方面的问题非常突出。

1、省定收费范围外收费比较多。调查结果表明，除杂费、代管费、借读费、住宿费四项费用以外，小学生每生每学期平均还要缴纳其它费用111.6元，占总收费的32.9％；初中生每生平均每学期缴纳其它费用175.4元，占总费用的26.7。在四项费用之外的收费中，保险费、校服费、假日培训费（周末、暑假培训班）占了绝大部分，有的地方经物价、教育、财政部门同意，对住校生收取60—80元的柴伙费。此外，有些学校还收取名目繁多的费用，如饮水费、优秀生补课费、差生补习费、试卷费、资料费、电教费、晚自修费（或晚自修教师坐班费）、停车费、电脑培训费、“六一”节建校赞助费等等。个别学校还印制自己学校的信片，以宣传学校、扩大影响为由要学生购买。

从收费的“合法”性上来说，像校服、保险费，从省到县（市、区）都强调自愿原则，但校方从校容、便于管理和学生意外时的救助能力考虑，实际操作中不少学校存在校方动员学生购买的情况，给家长以强迫的感觉，结果是有三分之一的家长觉得购买行为是出于无奈或不买不好意思。假日培训应该说是不符合省里的文件精神的，但在我们调查的三地来看，在其中的两地比较普遍，周末培训的费用因课程的多少在50—200元之间，培训的课程也有音乐、体育、美术等，但多数仍是语文、数学、外语及自然。暑假两周培训的情况三地都有，有的地方比较普遍。这些假日培训，都获得当地相关部门的认可。为了不与省里文件的精神相冲突，有的是社会教育机构出面或委托它们来组织、收费，有的有专门的假日培训中心，但实际上给学生上课的仍是他们自己的老师。有的学生不想参加但又怕教师在假日培训时教授在课堂上不讲的内容，因此非自愿参加的学生不在少数。

除了上述校服、保险和假日培训的费用外，其它的收费都是属于明显的乱收费。其中饮水费已经包含在杂费内，即使学校提供桶装水也不能另行收费，但在个别市（区）收取饮水费的情况比较普遍。

2、地方制定的收费标准与当地的经济发展水平有错位。考虑到我省各县（包括县级市、区）之间经济发展水平差距很大，省物价、教育和财政部门仅仅规定了有些收费的最高限额或收费的区间范围，并把收费标准的制订权下放到县（县级市、区）一级，以便让各地根据自己的经济发展状况和群众的收入水平来确定收费标准。但事实上各地都没有很好地贯彻这一要求，基本上采用了省定的最高标准收费，尤其是人人都要缴的杂费和代管费，没有体现出与经济发展水平相对应的梯度（见上表）。

以余杭区和龙泉市为例，据农村住户调查，2002年龙泉农民人均纯收入只有余杭的47；这次被调查的家长自己估算，余杭农民年人均纯收入为6914.5元，龙泉为2558.8元，龙泉仅为余杭的37。但农村小学杂费和代管费合计（以下称“两费”）龙泉为221元，余杭为165元，龙泉反而比余杭高出33.9％；借读费和住宿费余杭比龙泉要高些，但由于借读生和住校生比例不高（尤其是借读生），对群众的影响面不大。其结果，龙泉小学生一学期的费用负担占到农民人均年收入的11.8％，初中生占到19.9％。而余杭小学生和初中生的费用虽然绝对额比龙泉要相应高出80元和295元，但占农民人均年收入的比重仅为5.6％和11.6％，显然大大低于龙泉的负担水平。由此说明，教育收费如果不考虑当地的经济发展水平，那么即使完全按标准规范收费，在一部分地方农民仍会感到负担很重。

此外，部份学校在收取柴伙费、减免学杂费等方面做得也不够好。如大部份家长认为一学期柴伙费成本最多也就30元左右，但学校收取的标准大都在60元左右。又如贫困生学杂费的减免比较困难，根据家长自己的申报，只有2.3％的学生享受了减免，远远低于省“一局两厅”文件规定的10％的要求。

面对较重的教育负担，广大农民群众（特别在欠发达地区）希望能把子女教育的费用负担降下来，尤其是义务教育，要名符其实。经济比较困难的家庭希望购买校服、保险时能真正自愿，学校也不要要求在升旗仪式及其它集体活动时一律穿校服，否则对买不起校报的贫困家庭的子女在自尊心上是一种打击。

（二）学校经费紧缺，负债办学现象普遍

目前农村中小学尤其是经济不很发达地区的农村中小学普遍存在经费严重短缺的现象，即使在很多发达地区，经费也不宽裕。农村义务教育阶段学校的运转主要是靠杂费来维持的，有的地方教育局或镇政府虽有少量的生均公用经费下拨到学校作为补充（一般每年每生在20—50元之间），但也不能从根本上解决教育经费短缺的矛盾。所以现在农村中小学很多校长把工作重点放在讨钱、要钱上，向教育主管部门要，向乡镇领导讨，实在没办法的就向学生乱收费。对于教育乱收费，社会各界往往归因于校方，怪罪校长。其实在某种程度上，校长是在“为政府分忧，替政府受过”。

由于学校经费紧缺，目前还有很多学校出现了不同程度的负债。在被调查的15所中学中，有11所负债，共负债822余万元，平均每校近75万元。其中余杭2所，平均每所负债19万元；金华5所，平均每所负债82万元；龙泉4所，平均每所负债93万元。在被调查的15所小学中，有6所负债，共负债143万元，平均每所近24万元。其中余杭1所，负债18万元；金华3所，平均每所负债31万元；龙泉2所，平均每所负债15万元。负债的原因，有的因修建教育楼、综合楼、食堂、宿舍、操场等而欠债；有的拖欠新华书店、印刷厂、教育局资料室等书费、资料费；有的因创绿色学校、创省教育强镇需要，整治校园、添置仪器、设备和图书造成欠款；有的因开设信息技术课购置电脑、建校园网负债；还有的是拖欠办公费、教师奖金。金华一中学甚至欠个人借款60万元。

还是因为经费紧缺，许多学校教育设施得不到改善，校舍不能得到及时修缮和增加。在调查中，有51％的家长认为学校的教育设施、设备很一般或不太好；30所学校中，仅有8所学校拥有标准操场。尽管这几年在改造中小学危房方面取得了很大成绩，但在农村很多地方学校的教学、生活用房还是很不足。据龙泉市教育局反映，如对照我省建设三类学校标准（最低标准），该市还缺少学校用地11万平方米，校舍少8.6万平方米。在金华，有的教师调侃说，他们住校生的住宿条件还没有奶牛的好。有的校长明知他们的教师宿舍是危房但不敢上报，否则要封存，这样教师反而没有地方住了。

（三）优秀教师流失较多，师资队伍素质有待提高

各地反映，目前农村中小学优秀教师流失现象较为普遍。据被调查的30所中小学统计，近三年来有21名教师（其中初中19名，小学2名）因待遇低而离开了教师队伍从事他业，有45名教师流向了待遇好的城市（镇）学校。现在一些民办、私立学校经常到乡镇中小学去挖人才，年薪往往可以增加1倍左右，而且工作量还比较小。如余杭塘栖一中学反映，今年他们学校就走了4名教师，民办学校给的年薪是5万元一年（目前他们教师的年薪只有2.5—3万元）。在他们学校一个英语教师要教三个班的课，而在民办学校只教一个班的课。有的地方民办学校甚至不要档案，可以为招来的教师重新建档；也有的地方规定去民办学校的教师档案可以放在教育局。有的地方的教育主管部门每年都要对教师进行考试、考核，将一些优秀教师调入城区学校或其他一些离城区近、教育质量好、待遇高的学校。这些教师大多是县（市、区）级骨干教师或教坛新秀，是学校师资队伍中的栋梁，学校在培养他们时往往花了很多人力、物力和财力，他们的离去不但给学校的教育计划造成了一定程度的紊乱，也给教育质量带来一定影响，更是给学校培养教师工作的信心以打击。有的校长说，以后在培养教师时只要培养成“半成品”就行了，即培养出来后不给上报评“骨干教师”或“教坛新秀”，以免被人挖走，但这样又会挫伤教师的积极性。

骨干教师的流失导致农村教育质量下降，使农村生源流失。在有些地方，农村生源流失问题已比较严重，一些比较优秀的学生或家庭比较富裕的学生，都流向了城区比较好的学校。如金华市金东区岭下镇中心小学今年有毕业生142人，升入当地初中的只有75人。其中一个班54人，只有9人升入当地初中；余杭塘栖三中去年有90多人流向其他学校，今年又有50多人外流；余杭超山中心小学有70多人外出求学，占在校学生的10％。

在优秀教师流失的同时，农村中小学因各方面条件相对较差，生活艰苦，比较难吸引高学历、高水平的教师去工作，师资队伍素质不高的问题也较突出。从学生家长的反映看，有45的家长认为学校的师资条件一般或不太满意，部分家长认为教师的责任心不强、敬业精神不够。反映的问题有：有的教师教育时间缩水，往往让学生自学；有的教师不批作业由学生代批，个别甚至连考卷也不批，仅根据平时的印象来给分；有的教师动不动就体罚学生等。从教师的学历看，金华、龙泉两地初中教师本科及以上学历的比例分别为13.9和22.5，比全省30.3的平均水平分别低16.4个百分点和1.9个百分点；两地小学教师大专及以上学历的比例分别为23.1和28.4，比全省34.4的平均水平分别低11.3个百分点和6个百分点。

（四）报刊征订任务重

在我们的调查中，农村中小学校长普遍对报刊征订意见很大。我们调查了9所中学和9所小学2003年的报刊征订情况。每所中学的报刊支出平均达13459元，占全部杂费收入的14.1％，其中7273元为非自愿订阅，占到报刊支出的54.0％；每所小学报刊支出平均为6099元，占杂费收入的19.4％，其中1974元为非自愿订阅，占32.4％。非自愿订阅多是因为上级有任务或是有关部门领导打招呼的结果，订阅的报刊杂志五花八门，有中央、省、市、县级党报（越是下级的党报数量越多），有各级晚报、《求是》、《共产党员》、《钱江廉潮》、《半月谈》、《时代先锋》、《浙江宣传》、《今日浙江》、《新农村》、《人民公安》、《江南警界》、《物价公报》、《质量时刊》、《中国教育报》、《教育信息报》、《中国教工》等等，有的市（县）级党报教职员工人手一份还有多。我们在调查时一位曾担任过中学校长的业内人士也反映，为了完成报刊征订任务，当地一位宣传部的领导亲自来到学校，要求他订阅报刊，看他有点勉强，他说我来了吃饭你总要招待的，如果你不订，我多来几次你的招待费不就多了吗？言下之意还不如主动订阅为好。

（五）教育收费卡制度执行不力

为切实减轻农民的教育负担，防止教育乱收费，近年来，教育部门出台了教育收费公示制度和收费卡制度，即教育收费不但要公示，每位家长还必须有收费卡。但实际上这项制度执行的不够理想。在这次被调查的300名中小学家长中，有66.8％家长反映学校没有执行收费卡制度。有的学校认为已经实行了收费公示，就不必再搞收费卡了；有的则以学生保管易丢失为由，家长签名后校方“代为保管”。没有收费卡，就不利于家长对学期中间的收费进行监督。代管费的开支省里是有严格规定的，但有不少学校将水电费、报刊费等也在代管费中列支，这些学校在学期结束时是不可能向家长出具“收费清单”的，代管费多退少不补也就失去了实际意义。

五、对发展农村义务教育的几点建议

党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标。我国80％的人口在农村，实现这一目标的关键在农村，重点在农村，难点也在农村。农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性的重要作用。农村义务教育是农村教育的主体，发展农村义务教育，使广大农村学龄儿童享有接受良好教育的机会，是实现教育公平和体现社会公正的一个重要方面，也是社会主义教育的本质要求，更是提高农民素质、实现全面小康的重要保证。应该说自1985年实施义务教育以来，我省的义务教育取得了显著的成绩，目前全省小学六年制招生比例达到了99.8％，小学入学率达到了99.99％，小学毕业生升学率达到99.98％，初中入学率、巩固率分别达到了98.36％和99.79％。我省作为一个经济发达省份，农村义务教育也已走在全国的前列，但农民的文化程度仍低于全国平均水平。据第五次人口普查数据，2000年我省6岁及以上农村人口平均受教育年限为6.62年，低于全国6.78年的平均水平，这与我省的经济地位很不相称。我省要提前实现全面小康，关键是提高农民的素质。高素质的农村劳动力资源，对我省的现代化建设是一个极大的推动，而大量不符合现代化要求的农村劳动力必将成为建设全面小康社会的包袱。农村义务教育是提高农民素质的基础性工作,目前的农村义务教育从“量”上来看（如小学入学率，小学毕业生升学率，初中入学率、巩固率等）已经是形势喜人了，但在提高教育质量上仍面临很多困难和问题，仍有很多工作要做。为此，我们提出以下建议：

（一）改革官员考核办法，真正重视和发展教育事业

由于教育投入不像有形投入一样能迅速见效，教育的重要性不是每一个人都能认识的，但经济的发展、社会的进步、国力的增强，又无不体现出教育的重要性。国际上也不乏这方面的经验和教训。英国是现代工业的发源地，曾是老牌的经济强国。1850年前后，英国有大量的劳动者从乡村迁移到城市，在新工厂工作。但英国政府没有为这些工人的子女修建学校。到十九世纪末，由于缺乏受过良好教育的劳动力队伍，英国对电力、冶金和化学等技术的掌握远远落后于重视对教育进行投资的德国。因此，进入二十世纪时，英国没有保持住其原本在技术和生产力方面的巨大优势。与此相反，爱尔兰则是另一个例子。爱尔兰是一个欧洲小国，面积7万平方公里，人口只有380多万人。它在1973年加入欧共体（欧盟前身）时，还是一个农业国，是欧洲最穷的国家。加入欧共体后，爱尔兰政府十分重视教育工作，大幅度增加教育经费，教育开支占GDP的比例在西方国家名列前茅，由此带来科技突飞猛进，用了不到二十年的时间，由欧洲最穷的国家变为最富国家，这在世界上是少有其匹的。目前，爱尔兰是世界上15到29岁年龄段人口在校就读率最高的国家和世界人均教育水平最高的国家之一。软件开发超过传统的美国和印度，一跃成为世界第一，年出口额达到120亿美元。这两个事例，从正反两方面说明了教育的重要性。

目前在我们国家，教育的重要性已经被包括文盲在内的绝大多数家长所认识，他们节衣缩食，把家庭的很大一部分收入投入到子女的教育中。我们在调查中了解到，有的贫困山区的家长为了让子女接受良好的教育，不惜下山在城市（镇）边缘搭起十分简陋的棚子，用打工甚至拾荒赚来的钱供子女在城镇上学。因为他们清楚，教育是解决贫富差距的最好办法，也是改变他们子女命运的有效途径。但是我们的很多干部，对教育的重要性还认识不足，或者只是在言行上重视教育，在行动上做得非常不够。联合国主管教育的官员说，我国政府教育投入约占GDP的2.2％，还不到联合国推荐水平6％的一半。政府预算只占教育开支的53％，其余的47％不得不由家庭或私营部门支付。政府预算不足也正是10年来教育乱收费屡禁不止的主要原因。联合国有关资料显示，我国的有形投入是教育投入的15倍左右，明显高于其它发展中国家。很多地方政府有钱搞开发，但没钱办教育，这是政府在指导思想上的偏差。其实，很多政府官员作为家长，他们对自己子女的教育也是十分重视的。使他们在实际工作中轻文教卫重GDP的根源在于上级对下级的考核制度上。目前上级对下级的考核往往以经济增长指数作为主要标准，没有将自然环境、文化教育卫生等内容列入考核范围。因此，各地官员为了凸显自己的政绩，从自己的政治前途考虑，往往喜欢发展投资回报率高而快的产业，希望能够用GDP的快速增长来表现自己的工作业绩。其结果是政府有限的财力向有形投入倾斜，教育等领域的投入被挤占。

因此，当务之急是从制度上来保证政府财力对教育的投入，完善对干部的考核办法，增加环境、文化、教育、卫生等考核内容，建立一套社会、经济协调发展的干部考核办法，这样才能纠正地方政府重经济轻文教卫的倾向。

（二）加大义务教育的投入力度

九年制义务教育是当前农村教育的主体，加大义务教育投入的力度，也是发展农村教育事业最基本和最重要的一点。党的十四大明确指出：必须把教育摆在优先发展的战略地位，努力提高全民族的思想道德和科学文化水平，这是实现我国现代化的根本大计。1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）规定，到本世纪末（指二十世纪）全国财政性教育投入占GDP的4％。据联合国的统计，我国对教育的投入低于其它发展中国家。1998—1999年，我国对教育的总投入相当于GDP的2.2％，而同期土耳其为2.9％，印度为3.2％，俄罗斯为3.5％，菲律宾为4.2％。到2002年，我省财政性教育经费投入也仅仅占GDP的2.55％，与《纲要》的要求相距甚远，与联合国推荐的比例差距更大。教育经费在总体上与教育所承担的重任有明显的差距，经费短缺面广量大，在农村尤其如此。在农村不少地方，可以看到“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”的标语写在学校破旧的墙上，与有些部门漂亮的办公楼形成了明显的反差，反映了我们在教育投入上的矛盾和无奈。在相对不足的教育经费上，投入又向高、中等教育倾斜。浙江省2002年的经费支出中，大中专院校占26.4％，技校和高中（含职高）占18.9％，普通初中和小学占47.8％，其他学校占6.9％。而在校普通初中生和小学生的数量要占到全部在校生的72.6％。从生均预算内教育经费看，中小学与高、中等院校差距也很大，2002年普通高校、普通高中、普通初中和普通小学生均预算内教育经费分别为6651元、2353元、1716元和1455元，其中预算内生均公用经费分别为2736元、489元、230元和128元。

为保障农村中小学的正常运转，省财政厅、教育厅日前联合发布了农村中小学的公用经费定额标准（浙财教〔2003〕36号文件），规定二、三类地区（中等发达和欠发达地区）农村初中生均公用经费最低分别为280元和240元，农村小学为200元和180元。这里规定的农村中学仅仅是指100个省重点扶贫乡镇的中学，农村小学是指村办小学、完小以及乡镇中心小学在村里的办学点，大量的乡镇一级的中小学还没有包括在内。但从各地上报的情况来看，很多地方仍没有达到这个省定的最低标准。

所以，我们建议必须从现在起，采取切实有效的措施和非常手段，增加各级政府对教育的投入。要明确规定教育经费“三个增长”的具体速度，使财政性教育投入占GDP的比例在最短的时间内达到《纲要》规定的4％的要求，并在分配上向义务教育尤其是农村义务教育倾斜，为全面建设小康社会夯实教育这个基础。在城市，要树立大教育的观念，加大力度解决外来民工子女的教育问题，使大量民工子女能享受城市良好的教育资源和城市文明，为现代化建设提供大量高素质的人力资源。正如国务院发研究中心研究员卢迈所说：“财政资金分配上，是一些城市种花种草搞形象工程占大头，还是给农民工子弟就学提供点补贴？无疑，今天在农民工子弟的教育上花点钱，将来受益的是整个社会”。我们希望，通过加大对义务教育投入的力度，使农村中小学校长和教师能把自己的时间和精力百分之百集中在教育上，不再为学校的经费、教师的福利发愁。

（三）加大省、市一级政府对欠发达县（市、区）义务教育的责任

目前社会各界对收入分配差异过大、贫富分化悬殊的危险性已经有了比较共同的认识，但对城乡之间、地区之间教育上的“贫富分化悬殊”问题认识不足。现代经济学虽然在平等与效率的理论与实践之间始终未能找到良策，但有一点却是被公认的，即教育会改变人的能力、改进生存的状况、改善社会平等与公正。而教育的不平等，最终将危害社会的安定、危害民族素质的提高、危害国家的发展。因此兴办公立学校成为西方社会解决由于公民先天差别导致贫富悬殊问题的一个重要途径。政府尤其是中央一级和省（州）一级政府在基础教育上的投入占了很大比重。如美国，上世九十年代以来，联邦和州级政府负担义务教育经费比重分别为7％和46％；日本国家和省级政府分别承担了初等中等教育经费的24％和76％。而目前我国中央一级和省一级财政教育支出只占教育总支出的9％和13％，而且这其中的大部分都流向了大中专院校等非义务教育领域。

作为一个主要社会资源是全民所有的国家，我们的政府尤其是较高级的政府更有必要解决教育资源在地区间公正配置的课题。美国经济学家格里高利·曼昆说：政府有时可以改善市场的结果。我们的政府在教育市场中已经不是“守夜人，而是直接的主体和参与者，因此它要做的不仅仅是改善结果，而是应承担起对教育全过程优化配置和公正监管的责任。农村税费改革后，农村义务教育模式由以前的以“乡镇为主”改为“以县为主”，这是一个很大的进步。我们在一些发达地区农村也看到漂亮的校舍、良好的师资、与公务员完全一致的教师待遇。但是必须看到，即使在经济发达的我省，仍有25个经济欠发达县（市、区），它们自身财政往往入不敷出，根本就没有太多的钱来用于教育，要它们承担义务教育的主要责任显然是有点力不从心的。因此，上级政府必须承担起义务教育公正监管的责任，出台相应的政策措施，逐步加大对欠发达地区义务教育的投入力度，缩小贫富地区间教育的差距，尽可能让每个孩子享受公平教育的机会。

（四）大力支持全社会办教育，对贫困家庭的学生实行免费教育

加快教育改革步伐，加速教育产业化进程，在加大国家办学力度的同时，动员和鼓励社会力量参与办学，利用国内外企业的、私营的、个人的资金，举办针对义务教育的民营、私立学校，让一部分学生分流到这些学校，便于政府能集中有限的财力更好地保证对中低收入阶层和民工子女的义务教育。鼓励企业和个人捐资助学，认真执行对捐资助学的企业和个人的税收优惠政策。继续做好“希望工程”和“春蕾计划”，多渠道帮助贫困学生完成义务教育。参照福利和体育事业的做法，考虑发行教育彩票的可能性。

根据政府财力情况，有计划、有步骤地减免贫困学生的学习费用，让困难家庭的学生都能享受免费义务教育。日前发布的《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》明确规定：到2007年，让农村困难家庭学生义务教育阶段都能享受“两免一补”（免杂费、书费，补助寄宿生活费）。浙江作为国内经济最发达的省份之一，应该考虑在时间上要提前，在范围上要扩大。在时间上，可以根据各地经济发展水平，制定相应的时间表。对欠发达地区，省、市财政要给予相应的支持。在范围上，一是扩大免、补的范围，将整个代管费、住宿费、住校伙食费、甚至校服等考虑在内；二是放宽贫困的标准，扩大贫困生的比例。目前首先要将省规定的减免学、杂费的贫困生比例为10的政策落到实处。鼓励发达县（市、区）实行免费义务教育，并将义务教育由9年延长至12年。绍兴县计划从2004年起，从山区到平原逐步推行义务教育阶段免费教育，到2010年全县九年制义务教育全部免费，有关部门应及时总结这一经验，并在发达地区加以推广。

（五）建立一支高质量的农村义务教育师资队伍

千秋基业，教育为本。硬件只是教育发展的外部条件，教师的素质才是问题的根本所在。国家之间的竞争归根到底就是人才的竞争。世界上的名牌大学也好，国内的一些名校也罢，都是建立在名师的基础上的。而目前农村义务教育面临的最大挑战之一就是师资队伍素质的提高。为此建议：一是要考虑农村中小学区域广、生源分散、教学点较多等特点，合理核定这些地区教职员工的编制。特别是在考虑专职教师的编制时，也要考虑校医、食堂工作人员、宿舍管理员、门卫等的编制。二是实行教师资格制度和教师聘任制度。对新聘小学教师和初中教师，原则上应分别具有大专和本科文凭，对不具备教师资格的在任教师，要坚决淘汰。三是要实行和坚持一定行政区域内（如市或县）的教师交流制度，规定城市（镇）学校每年必须接受一定数量的农村教师进修培训，城镇高级教师、骨干教师、教坛新秀必须每几年到农村中小学任教半年或一年。鼓励城镇教师到农村中小学任教，并把它作为教师晋升职称的条件之一。四是教师流动实行类似球员的“转会费”制度，对流向城镇、民办、私立学校的教师，流入学校应向流出学校缴纳一定的培养费，保障农村中小学的利益。五是每年安排一定数量农村教师脱产进修，实行农村教师终身教育制度。

第五篇：浙江农村义务教育调查报告

改革开放以来，我国在人口众多、生产力发展水平不高的条件下，实现了“两基”（基本普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲）的历史性任务，应该说这是很了不起的成就。但是，义务教育尤其是农村义务教育还面临着很多的困难，农民义务教育的负担较重，城乡教育差距还有扩大的趋势，教育为农村经济、社会发展服务的能力亟待加强。为了解我省农村义务教育情况，最近，我们在杭州市余杭区农调队、金华市农调队和龙泉市农调队的协助下，就我省农村义务教育及存在的问题进行了调查。调查结果显示，我省农村义务教育在规范收费方面有了很大的改善，但要杜绝违规收费还任重道远；农民尤其是欠发达地区的农民义务教育的费用负担比较重；农村中小学教师的待遇还比较低；农村义务教育在相当一部分地区困难还比较多。

一、调查的基本情况

本次调查我们选择了余杭区、金华市婺城区和金东区（下称金华市）、龙泉市三地分别作为我省发达地区、中等发达地区和欠发达地区的代表，以问卷调查的形式，每地调查了100名农村学生家长和10名乡镇中小学校长，全省共调查了300名农村学生家长和30名乡镇中小学校长。其中中学生、小学生家长和中学校长、小学校长各半，余杭、龙泉的家长均分布在5个乡镇，金华的家长分布在两区的10个乡镇，中小学校长三地均分布在5个以上的乡镇。

本次调查所定义的“农村”是指县城以外的所有乡镇，这与浙江省物价局等部门下发的浙价费（2003）21号文件中所指的农村中小学的“农村”有所区别，也就是说在本调查中，农村是指三地市政府或区政府所在地城区以外的所有乡镇。调查的时间范围是2003年春季。

这次接受调查的15所中学，平均在校生规模为727人，比全省平均的928人少21.7％，共有专任教师677名（其中代课教师18名），平均每校44名，师生比为1：16.7，略低于全省平均的1：18.3的比例。被调查的15所小学，有13所是乡镇中心小学，2所为金华市的村小，平均在校生规模为465人，比全省平均的384人多21.1％，共有专任教师452名（其中代课教师2名），平均每所小学30名，师生比为1：16，低于全省平均的1：21.5的比例。

二、农村义务教育收费现状

（一）省级有关部门规定的农村中小学收费标准

省物价局、教育厅、财政厅今年初联合下发浙价费（2003）21号文件，规定了我省义务教育的收费标准：从2003年春季开学起，城镇中小学（含乡镇初中和乡镇中心小学）的杂费标准为：小学每生每学期不超过80元，初中每生每学期不超过110元，具体标准由各市、县（市、区）价格部门会同财政、教育部门确定。已实施多媒体教育或开设信息技术课程的中小学，经批准可加收20元的杂费。农村中小学（指村小、完小及中心小学在村里的办学点和100个省重点扶贫乡镇的中学）的杂费标准为：小学20—45元，初中40—70元。代管费（农村中小学为课本费、作业本费两项，城镇中小学再加上音像教材费、讲义费和班会费共五项）实行限额控制，具体标准由各市、县（市、区）相关部门在每学期开学前确定。借读费小学为300元，初中为600元。

（二）农村初中每生每学期实际缴费657.9元

据三地调查汇总，农村初中每生每学期平均缴纳费用为657.9元（不含伙食费，下同），占调查户家庭人均纯收入的15.5％，余杭、金华、龙泉分别为806.8元、659.0元和512.0元。其中杂费113.5元（含部分学校的信息技术课），占17.3％，余杭、金华、龙泉分别为99.3元、128.0元和113.1元；代管费247.6元，占37.6％，余杭、金华、龙泉分别为227.2元、259.0元和256.5元；借读生（共9人）借读费平均954.4元，余杭、龙泉分别为1115元和633.3元，金华被调查对象中没有借读生；住校生（共64人）住宿费平均158.7元，余杭、金华、龙泉分别为266.0元、118.0元和92.1元。余杭区因有部分学校的学生宿舍实行公寓化管理，经区相关部门批准，住宿费可适当超过区定标准。

（三）农村小学每生每学期实际缴费339.0元

根据对150名小学生家长的调查，农村小学每生每学期平均缴纳的费用为339.0元，约为初中生的一半，占调查户家庭人均纯收入的8.2％，余杭、金华、龙泉分别为379.1元、336.1元和299.0元。其中杂费62.9元（含部分学校的信息技术课），占18.6％，余杭、金华、龙泉分别为50.6元、69.1元和69.0元；代管费158.6元，占46.8％，余杭、金华、龙泉分别为150.4元、127.5元和197.9元；借读生三地每地各一名，余杭、金华、龙泉的借读费分别为400元、300元和60元，平均为253.3元；住校生（共2名，龙泉）住宿费每人均60元。

（四）对收费现状的基本评价

从以上调查结果来看，三地农村中小学缴费标准除余杭小学借读费高出100元外，其它都没有突破省定标准（见下表），各学校也都能严格遵守当地的收费标准，在实地调查中也基本上没有发现学校超标准收费的情况，多数学生家长对收费工作也给予了肯定。据调查，52％的家长认为目前农村中小学收费比一、二年前规范了，持否定意见的只有1.3％；有21%和43%的家长认为农村税费改革后中小学生的费用负担“明显减轻”和“有所减轻（但不明显）”。这说明经过治理整顿，从总体上看，我省农村义务教育的收费是规范的、健康的，主流是好的。

三地乡镇初中、小学收费标准单位：元

余杭 金华 龙泉

小学 农村 杂费 45 45 4

5代管费 120 100 176

借读费 400200

住宿费 100 80 60

柴伙费80

城镇 杂费 80 80 70

代管费 200 1-2年级1203-6年级150 210

借读费 400 300

住宿费 100 100 60

柴伙费60建制镇4-6年级80

初中 农村 杂费 110 70 100龙南乡70

代管费 250 180 260龙南乡226

借读费 800600龙南乡400

住宿费 200 80 75

柴伙费建制镇80非建制镇60

城镇 杂费 110 110 110

代管费 250 260 260

借读费 800600

住宿费 200 120 乡镇75

柴伙费建制镇80非建制镇60

注：龙南乡是全省100个重点扶贫乡镇之一。乡镇中学和乡镇中心小学属于城镇收费范围

三、教师的工资福利待遇

我省目前教师工资都由县（市、区）财政统一按月发放，从调查的30所农村中小学来看，所有教师都能按时领到工资，没有拖欠的情况。但县级统发工资的内容因各地经济发展水平不一差别较大，有的仅是国家工资，有的则包括了考核奖、岗位津贴、职务补贴等。如余杭区教师的伙食及误餐补贴、岗位津贴、物价补贴以及医保、公积金等都由区财政负担，龙泉市也在去年解决了教师医保和公积金费用，金华农村教师考勤奖、年终奖、医保、公积金等财政还没有解决，今年下半年开始公积金财政补助每位教师每年800元，合同制教师的养老金、失业保险金财政也还没有安排。为搞好教师福利待遇，有些学校自筹部份资金，以考核奖、全勤奖等名义给教师每月发放几十元到一、二百元不等的津贴。

从调查数据来看，三地教师平均年收入（所有工资、福利性收入）为17528元，其中初中教师为18031元，小学教师为17025元，相差不大。比较三地，余杭教师的工资最高，平均为21455元，高出平均数22.4％，其中初中、小学分别为22294元和20616元；金华次之，平均为16980元，略低于三地平均水平，其中初中、小学分别为17400元和16560元；龙泉最低，平均为14150元，比三地平均低19.3％，比余杭低34.0％，其中初中、小学分别为14400元和13900元。据分析，各地收入的差距主要是国家工资以外的各种补贴、津贴、奖金等不同造成的。据校长们自己估计，教师的收入与当地的公务员相比要低30％左右。

在一些欠发达地区，教师的生活还比较清贫。我们在龙泉调查时了解到，有一对教龄长达20多年的教师夫妇，工作20多年才积攒了4万多元积蓄，女儿今年考上大学，要读完四年大学还得贷款。有的欠发达地区学校的教师，除了财政统发的工资以外，全年的各种奖金、福利加起来也就几百元钱。一些工作时间不长的年轻教师，年收入才一万元左右，而要通过函授取得大专文凭，各种花费共要15000元，平均每年5000元，几乎是年收入的一半。如果想再获得本科文凭，还得再花三年时间和15000元

。有些地方教育局在教师获得文凭后能给矛一定的补助，有的由学校补助一点，有些地方由于经费困难，全由教师自己承担。

四、当前农村中小学教育存在的主要问题

从这次调查情况看，当前农村中小学教育还存在不少亟待解决的问题，主要有：

（一）教育费用仍是农民比较重的负担

在调查中，农民普遍反映这几年通过广播、电视、报纸等新闻媒体，他们感受到了党中央、国务院及各级党委、政府对他们的关怀和对农村义务教育的重视，但是由于种种原因，这几年他们用于子女教育的支出仍越来越多，负担越来越重。据调查测算，一个小学生一学期的费用平均在500元左右（包括部分学生缴的午餐费），初中生近1000元，如果住校就更高了。对于经济一般地区农民和欠发达地区农民来说，是一个很重的负担，尤其是对二孩家庭（欠发达地区二孩家庭往往比发达地区要高）。因而，我们的调查中有44％的调查户觉得孩子上学的费用负担很重或比较重，有7.4%的学生家长还反映不能按时足额缴纳学杂费，其中金华、龙泉不能按时缴费的家庭分别达到10％和11％。为筹措学杂费，这些家庭不得不向亲戚朋友借贷。有的学校同意缓缴或分期缴纳，但需由教师个人担保，到学期结束时如果家长不能足额缴纳则由担保教师承担责任。有的家长实在缴不出现金，就用鸡蛋、粮食、蔬菜等农副产品送给担保教师冲抵学杂费。据调查户反映，我们调查的其中一地去年还发生过学生缴不出学杂费而自杀的事件。从我省2700户农村住户调查资料也显示出农民教育负担的不轻和增长过快，我省2001年农村居民人均学杂费支出269.91元，比上年增长14.1％，2002年增加到337.42元，又比2001年增长了25.0％，远远快于收入的增长。

农民教育负担仍然较重，有多方面的原因，其中以下两方面的问题非常突出。

1、省定收费范围外收费比较多。调查结果表明，除杂费、代管费、借读费、住宿费四项费用以外，小学生每生每学期平均还要缴纳其它费用111.6元，占总收费的32.9％%；初中生每生平均每学期缴纳其它费用175.4元，占总费用的26.7%。在四项费用之外的收费中，保险费、校服费、假日培训费（周末、暑假培训班）占了绝大部分，有的地方经物价、教育、财政部门同意，对住校生收取60—80元的柴伙费。此外，有些学校还收取名目繁多的费用，如饮水费、优秀生补课费、差生补习费、试卷费、资料费、电教费、晚自修费（或晚自修教师坐班费）、停车费、电脑培训费、“六一”节建校赞助费等等。个别学校还印制自己学校的信片，以宣传学校、扩大影响为由要学生购买。

从收费的“合法”性上来说，像校服、保险费，从省到县（市、区）都强调自愿原则，但校方从校容、便于管理和学生意外时的救助能力考虑，实际操作中不少学校存在校方动员学生购买的情况，给家长以强迫的感觉，结果是有三分之一的家长觉得购买行为是出于无奈或不买不好意思。假日培训应该说是不符合省里的文件精神的，但在我们调查的三地来看，在其中的两地比较普遍，周末培训的费用因课程的多少在50—200元之间，培训的课程也有音乐、体育、美术等，但多数仍是语文、数学、外语及自然。暑假两周培训的情况三地都有，有的地方比较普遍。这些假日培训，都获得当地相关部门的认可。为了不与省里文件的精神相冲突，有的是社会教育机构出面或委托它们来组织、收费，有的有专门的假日培训中心，但实际上给学生上课的仍是他们自己的老师。有的学生不想参加但又怕教师在假日培训时教授在课堂上不讲的内容，因此非自愿参加的学生不在少数。

除了上述校服、保险和假日培训的费用外，其它的收费都是属于明显的乱收费。其中饮水费已经包含在杂费内，即使学校提供桶装水也不能另行收费，但在个别市（区）收取饮水费的情况比较普遍。

2、地方制定的收费标准与当地的经济发展水平有错位。考虑到我省各县（包括县级市、区）之间经济发展水平差距很大，省物价、教育和财政部门仅仅规定了有些收费的最高限额或收费的区间范围，并把收费标准的制订权下放到县（县级市、区）一级，以便让各地根据自己的经济发展状况和群众的收入水平来确定收费标准。但事实上各地都没有很好地贯彻这一要求，基本上采用了省定的最高标准收费，尤其是人人都要缴的杂费和代管费，没有体现出与经济发展水平相对应的梯度（见上表）。

以余杭区和龙泉市为例，据农村住户调查，2002年龙泉农民人均纯收入只有余杭的47%；这次被调查的家长自己估算，余杭农民年人均纯收入为6914.5元，龙泉为2558.8元，龙泉仅为余杭的37%。但农村小学杂费和代管费合计（以下称“两费”）龙泉为221元，余杭为165元，龙泉反而比余杭高出33.9％；借读费和住宿费余杭比龙泉要高些，但由于借读生和住校生比例不高（尤其是借读生），对群众的影响面不大。其结果，龙泉小学生一学期的费用负担占到农民人均年收入的11.8％，初中生占到19.9％。而余杭小学生和初中生的费用虽然绝对额比龙泉要相应高出80元和295元，但占农民人均年收入的比重仅为5.6％和11.6％，显然大大低于龙泉的负担水平。由此说明，教育收费如果不考虑当地的经济发

展水平，那么即使完全按标准规范收费，在一部分地方农民仍会感到负担很重。

此外，部份学校在收取柴伙费、减免学杂费等方面做得也不够好。如大部份家长认为一学期柴伙费成本最多也就30元左右，但学校收取的标准大都在60元左右。又如贫困生学杂费的减免比较困难，根据家长自己的申报，只有2.3％的学生享受了减免，远远低于省“一局两厅”文件规定的10％的要求。

面对较重的教育负担，广大农民群众（特别在欠发达地区）希望能把子女教育的费用负担降下来，尤其是义务教育，要名符其实。经济比较困难的家庭希望购买校服、保险时能真正自愿，学校也不要要求在升旗仪式及其它集体活动时一律穿校服，否则对买不起校报的贫困家庭的子女在自尊心上是一种打击。

（二）学校经费紧缺，负债办学现象普遍

目前农村中小学尤其是经济不很发达地区的农村中小学普遍存在经费严重短缺的现象，即使在很多发达地区，经费也不宽裕。农村义务教育阶段学校的运转主要是靠杂费来维持的，有的地方教育局或镇政府虽有少量的生均公用经费下拨到学校作为补充（一般每年每生在20—50元之间），但也不能从根本上解决教育经费短缺的矛盾。所以现在农村中小学很多校长把工作重点放在讨钱、要钱上，向教育主管部门要，向乡镇领导讨，实在没办法的就向学生乱收费。对于教育乱收费，社会各界往往归因于校方，怪罪校长。其实在某种程度上，校长是在“为政府分忧，替政府受过”。

由于学校经费紧缺，目前还有很多学校出现了不同程度的负债。在被调查的15所中学中，有11所负债，共负债822余万元，平均每校近75万元。其中余杭2所，平均每所负债19万元；金华5所，平均每所负债82万元；龙泉4所，平均每所负债93万元。在被调查的15所小学中，有6所负债，共负债143万元，平均每所近24万元。其中余杭1所，负债18万元；金华3所，平均每所负债31万元；龙泉2所，平均每所负债15万元。负债的原因，有的因修建教育楼、综合楼、食堂、宿舍、操场等而欠债；有的拖欠新华书店、印刷厂、教育局资料室等书费、资料费；有的因创绿色学校、创省教育强镇需要，整治校园、添置仪器、设备和图书造成欠款；有的因开设信息技术课购置电脑、建校园网负债；还有的是拖欠办公费、教师奖金。金华一中学甚至欠个人借款60万元。

还是因为经费紧缺，许多学校教育设施得不到改善，校舍不能得到及时修缮和增加。在调查中，有51％的家长认为学校的教育设施、设备很一般或不太好；30所学校中，仅有8所学校拥有标准操场。尽管这几年在改造中小学危房方面取得了很大成绩，但在农村很多地方学校的教学、生活用房还是很不足。据龙泉市教育局反映，如对照我省建设三类学校标准（最低标准），该市还缺少学校用地11万平方米，校舍少8.6万平方米。在金华，有的教师调侃说，他们住校生的住宿条件还没有奶牛的好。有的校长明知他们的教师宿舍是危房但不敢上报，否则要封存，这样教师反而没有地方住了。

（三）优秀教师流失较多，师资队伍素质有待提高

各地反映，目前农村中小学优秀教师流失现象较为普遍。据被调查的30所中小学统计，近三年来有21名教师（其中初中19名，小学2名）因待遇低而离开了教师队伍从事他业，有45名教师流向了待遇好的城市（镇）学校。现在一些民办、私立学校经常到乡镇中小学去挖人才，年薪往往可以增加1倍左右，而且工作量还比较小。如余杭塘栖一中学反映，今年他们学校就走了4名教师，民办学校给的年薪是5万元一年（目前他们教师的年薪只有2.5—3万元）。在他们学校一个英语教师要教三个班的课，而在民办学校只教一个班的课。有的地方民办学校甚至不要档案，可以为招来的教师重新建档；也有的地方规定去民办学校的教师档案可以放在教育局。有的地方的教育主管部门每年都要对教师进行考试、考核，将一些优秀教师调入城区学校或其他一些离城区近、教育质量好、待遇高的学校。这些教师大多是县（市、区）级骨干教师或教坛新秀，是学校师资队伍中的栋梁，学校在培养他们时往往花了很多人力、物力和财力，他们的离去不但给学校的教育计划造成了一定程度的紊乱，也给教育质量带来一定影响，更是给学校培养教师工作的信心以打击。有的校长说，以后在培养教师时只要培养成“半成品”就行了，即培养出来后不给上报评“骨干教师”或“教坛新秀”，以免被人挖走，但这样又会挫伤教师的积极性。

骨干教师的流失导致农村教育质量下降，使农村生源流失。在有些地方，农村生源流失问题已比较严重，一些比较优秀的学生或家庭比较富裕的学生，都流向了城区比较好的学校。如金华市金东区岭下镇中心小学今年有毕业生142人，升入当地初中的只有75人。其中一个班54人，只有9人升入当地初中；余杭塘栖三中去年有90多人流向其他学校，今年又有50多人外流；余杭超山中心小学有70多人外出求学，占在校学生的10％。

在优秀教师流失的同时，农村中小学因各方面条件相对较差，生活艰苦，比较难吸引高学历、高水平的教师去工作，师资队伍素质不高的问题也较突出。从学生家长的反映看，有45%的家长认为学校的师资条件一般或不太满意，部分家长认为教

师的责任心不强、敬业精神不够。反映的问题有：有的教师教育时间缩水，往往让学生自学；有的教师不批作业由学生代批，个别甚至连考卷也不批，仅根据平时的印象来给分；有的教师动不动就体罚学生等。从教师的学历看，金华、龙泉两地初中教师本科及以上学历的比例分别为13.9%和22.5%，比全省30.3%的平均水平分别低16.4个百分点和1.9个百分点；两地小学教师大专及以上学历的比例分别为23.1%和28.4%，比全省34.4%的平均水平分别低11.3个百分点和6个百分点。

（四）报刊征订任务重

在我们的调查中，农村中小学校长普遍对报刊征订意见很大。我们调查了9所中学和9所小学2003年的报刊征订情况。每所中学的报刊支出平均达13459元，占全部杂费收入的14.1％，其中7273元为非自愿订阅，占到报刊支出的54.0％；每所小学报刊支出平均为6099元，占杂费收入的19.4％，其中1974元为非自愿订阅，占32.4％。非自愿订阅多是因为上级有任务或是有关部门领导打招呼的结果，订阅的报刊杂志五花八门，有中央、省、市、县级党报（越是下级的党报数量越多），有各级晚报、《求是》、《共产党员》、《钱江廉潮》、《半月谈》、《时代先锋》、《浙江宣传》、《今日浙江》、《新农村》、《人民公安》、《江南警界》、《物价公报》、《质量时刊》、《中国教育报》、《教育信息报》、《中国教工》等等，有的市（县）级党报教职员工人手一份还有多。我们在调查时一位曾担任过中学校长的业内人士也反映，为了完成报刊征订任务，当地一位宣传部的领导亲自来到学校，要求他订阅报刊，看他有点勉强，他说我来了吃饭你总要招待的，如果你不订，我多来几次你的招待费不就多了吗？言下之意还不如主动订阅为好。

（五）教育收费卡制度执行不力

为切实减轻农民的教育负担，防止教育乱收费，近年来，教育部门出台了教育收费公示制度和收费卡制度，即教育收费不但要公示，每位家长还必须有收费卡。但实际上这项制度执行的不够理想。在这次被调查的300名中小学家长中，有66.8％家长反映学校没有执行收费卡制度。有的学校认为已经实行了收费公示，就不必再搞收费卡了；有的则以学生保管易丢失为由，家长签名后校方“代为保管”。没有收费卡，就不利于家长对学期中间的收费进行监督。代管费的开支省里是有严格规定的，但有不少学校将水电费、报刊费等也在代管费中列支，这些学校在学期结束时是不可能向家长出具“收费清单”的，代管费多退少不补也就失去了实际意义。

五、对发展农村义务教育的几点建议

党的十六大提出了全面建设小康社会的奋斗目标。我国80％的人口在农村，实现这一目标的关键在农村，重点在农村，难点也在农村。农村教育在全面建设小康社会中具有基础性、先导性、全局性的重要作用。农村义务教育是农村教育的主体，发展农村义务教育，使广大农村学龄儿童享有接受良好教育的机会，是实现教育公平和体现社会公正的一个重要方面，也是社会主义教育的本质要求，更是提高农民素质、实现全面小康的重要保证。应该说自1985年实施义务教育以来，我省的义务教育取得了显著的成绩，目前全省小学六年制招生比例达到了99.8％，小学入学率达到了99.99％，小学毕业生升学率达到99.98％，初中入学率、巩固率分别达到了98.36％和99.79％。我省作为一个经济发达省份，农村义务教育也已走在全国的前列，但农民的文化程度仍低于全国平均水平。据第五次人口普查数据，2000年我省6岁及以上农村人口平均受教育年限为6.62年，低于全国6.78年的平均水平，这与我省的经济地位很不相称。我省要提前实现全面小康，关键是提高农民的素质。高素质的农村劳动力资源，对我省的现代化建设是一个极大的推动，而大量不符合现代化要求的农村劳动力必将成为建设全面小康社会的包袱。农村义务教育是提高农民素质的基础性工作,目前的农村义务教育从“量”上来看（如小学入学率，小学毕业生升学率，初中入学率、巩固率等）已经是形势喜人了，但在提高教育质量上仍面临很多困难和问题，仍有很多工作要做。为此，我们提出以下建议：

（一）改革官员考核办法，真正重视和发展教育事业

由于教育投入不像有形投入一样能迅速见效，教育的重要性不是每一个人都能认识的，但经济的发展、社会的进步、国力的增强，又无不体现出教育的重要性。国际上也不乏这方面的经验和教训。英国是现代工业的发源地，曾是老牌的经济强国。1850年前后，英国有大量的劳动者从乡村迁移到城市，在新工厂工作。但英国政府没有为这些工人的子女修建学校。到十九世纪末，由于缺乏受过良好教育的劳动力队伍，英国对电力、冶金和化学等技术的掌握远远落后于重视对教育进行投资的德国。因此，进入二十世纪时，英国没有保持住其原本在技术和生产力方面的巨大优势。与此相反，爱尔兰则是另一个例子。爱尔兰是一个欧洲小国，面积7万平方公里，人口只有380多万人。它在1973年加入欧共体（欧盟前身）时，还是一个农业国，是欧洲最穷的国家。加入欧共体后，爱尔兰政府十分重视教育工作，大幅度增加教育经费，教育开支占GDp的比例在西方国家名列前茅，由此带来科技突飞猛进，用了不到二十年的时间，由欧洲最穷的国家变为最富国家，这在世界上是少有其匹的。目前，爱尔兰是世界上15到29岁年龄

段人口在校就读率最高的国家和世界人均教育水平最高的国家之一。软件开发超过传统的美国和印度，一跃成为世界第一，年出口额达到120亿美元。这两个事例，从正反两方面说明了教育的重要性。

目前在我们国家，教育的重要性已经被包括文盲在内的绝大多数家长所认识，他们节衣缩食，把家庭的很大一部分收入投入到子女的教育中。我们在调查中了解到，有的贫困山区的家长为了让子女接受良好的教育，不惜下山在城市（镇）边缘搭起十分简陋的棚子，用打工甚至拾荒赚来的钱供子女在城镇上学。因为他们清楚，教育是解决贫富差距的最好办法，也是改变他们子女命运的有效途径。但是我们的很多干部，对教育的重要性还认识不足，或者只是在言行上重视教育，在行动上做得非常不够。联合国主管教育的官员说，我国政府教育投入约占GDp的2.2％，还不到联合国推荐水平6％的一半。政府预算只占教育开支的53％，其余的47％不得不由家庭或私营部门支付。政府预算不足也正是10年来教育乱收费屡禁不止的主要原因。联合国有关资料显示，我国的有形投入是教育投入的15倍左右，明显高于其它发展中国家。很多地方政府有钱搞开发，但没钱办教育，这是政府在指导思想上的偏差。其实，很多政府官员作为家长，他们对自己子女的教育也是十分重视的。使他们在实际工作中轻文教卫重GDp的根源在于上级对下级的考核制度上。目前上级对下级的考核往往以经济增长指数作为主要标准，没有将自然环境、文化教育卫生等内容列入考核范围。因此，各地官员为了凸显自己的政绩，从自己的政治前途考虑，往往喜欢发展投资回报率高而快的产业，希望能够用GDp的快速增长来表现自己的工作业绩。其结果是政府有限的财力向有形投入倾斜，教育等领域的投入被挤占。

因此，当务之急是从制度上来保证政府财力对教育的投入，完善对干部的考核办法，增加环境、文化、教育、卫生等考核内容，建立一套社会、经济协调发展的干部考核办法，这样才能纠正地方政府重经济轻文教卫的倾向。

（二）加大义务教育的投入力度

九年制义务教育是当前农村教育的主体，加大义务教育投入的力度，也是发展农村教育事业最基本和最重要的一点。党的十四大明确指出：必须把教育摆在优先发展的战略地位，努力提高全民族的思想道德和科学文化水平，这是实现我国现代化的根本大计。1993年中国共产党中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》（以下简称《纲要》）规定，到本世纪末（指二十世纪）全国财政性教育投入占GDp的4％。据联合国的统计，我国对教育的投入低于其它发展中国家。1998—1999年，我国对教育的总投入相当于GDp的2.2％，而同期土耳其为2.9％，印度为3.2％，俄罗斯为3.5％，菲律宾为4.2％。到2002年，我省财政性教育经费投入也仅仅占GDp的2.55％，与《纲要》的要求相距甚远，与联合国推荐的比例差距更大。教育经费在总体上与教育所承担的重任有明显的差距，经费短缺面广量大，在农村尤其如此。在农村不少地方，可以看到“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”的标语写在学校破旧的墙上，与有些部门漂亮的办公楼形成了明显的反差，反映了我们在教育投入上的矛盾和无奈。在相对不足的教育经费上，投入又向高、中等教育倾斜。浙江省2002年的经费支出中，大中专院校占26.4％，技校和高中（含职高）占18.9％，普通初中和小学占47.8％，其他学校占6.9％。而在校普通初中生和小学生的数量要占到全部在校生的72.6％。从生均预算内教育经费看，中小学与高、中等院校差距也很大，2002年普通高校、普通高中、普通初中和普通小学生均预算内教育经费分别为6651元、2353元、1716元和1455元，其中预算内生均公用经费分别为2736元、489元、230元和128元。

为保障农村中小学的正常运转，省财政厅、教育厅日前联合发布了农村中小学的公用经费定额标准（浙财教〔2003〕36号文件），规定二、三类地区（中等发达和欠发达地区）农村初中生均公用经费最低分别为280元和240元，农村小学为200元和180元。这里规定的农村中学仅仅是指100个省重点扶贫乡镇的中学，农村小学是指村办小学、完小以及乡镇中心小学在村里的办学点，大量的乡镇一级的中小学还没有包括在内。但从各地上报的情况来看，很多地方仍没有达到这个省定的最低标准。

所以，我们建议必须从现在起，采取切实有效的措施和非常手段，增加各级政府对教育的投入。要明确规定教育经费“三个增长”的具体速度，使财政性教育投入占GDp的比例在最短的时间内达到《纲要》规定的4％的要求，并在分配上向义务教育尤其是农村义务教育倾斜，为全面建设小康社会夯实教育这个基础。在城市，要树立大教育的观念，加大力度解决外来民工子女的教育问题，使大量民工子女能享受城市良好的教育资源和城市文明，为现代化建设提供大量高素质的人力资源。正如国务院发研究中心研究员卢迈所说：“财政资金分配上，是一些城市种花种草搞形象工程占大头，还是给农民工子弟就学提供点补贴？无疑，今天在农民工子弟的教育上花点钱，将来受益的是整个社会”。我们希望，通过加大对义务教育投入的力度，使农村中小学校长和教师能把自己的时间和精力百分之百集中在教育上，不再为学校的经费、教师的福利发愁。

（三）加大省、市一级政府对欠发达县（市、区）义务教育的责任