楚成亚：乡(镇)政府自我利益的扩张与矫治

第一篇：楚成亚：乡(镇)政府自我利益的扩张与矫治

楚成亚：乡（镇）政府自我利益的扩张与矫治

[摘要]本文分析了改革以后以乡镇政府为主体的乡镇权力组织既不对下负责也不对上负责的自我利益扩张倾向，指出造成这一现象的根本原因是断裂的“单轨政治”格局，并认为乡镇一级的政治体制改革已势在必行。

[关键词]乡镇；基层政权；改革

[abstract] This is an Essay in social politics.It is particularly concerned with the extension of rural townships since 1978.The author finds that the Xiang government has been expanding its power for self-interests, which is against both the state and the peasantry.The author argues that the main reason why it is this lies in the broken “single-track-politics” which must be removed away through political reFORMs as soon as possible.[Key words]Xiang;Political Power;ReFORMation

改革开放之后，乡村发生了从仅仅为城市提供工业化积累到通过自身的发展促进整个社会的现代化的角色转变，乡村基层组织制度也相应作出了某些调整。但是，作为乡村基层组织系统的核心的乡（镇）权力机构至今仍是农村发展和稳定的重大制约性因素，那么乡村政权建设所面临的根本问题到底是什么呢？

（一）关于中国农村改革以来乡村权力体系的变迁的实质，现有的论述是顺着两条不同的思路来展开的。一种是以20世纪国家权力对乡村社会的渗透为出发点，认为80年代以来乡（镇）政府的“正规化”发展，是国家权力范围延伸的一个最主要的手段和结果；近年中国农村地区乡（镇）一级政府机构的迅速扩张，体现的是国家权力在农村的大幅度强化；而村民自治也不过是国家试图通过重铸村级权威，对实行家庭联产承包制以后陷入无政府状态的农村加强控制的一个策略。⑴

另一种思路是以乡村社会力量对国家权力的抵制为出发点，认为自古以来中国的地方政府就具有“官民共治”的特征，这是中央权力的利益要求和乡村大户豪强势力的利益要求相结合相妥协的产物；撤社建乡以来，越来越多的“本地人”进入乡（镇）机关，乡（镇）政府机构的膨胀体现了地方势力的扩张；村民自治是随着农民经济独立性的增强，国家不得不在政治上对农民做出的让步。因此，不能简单地把基层的行政领导视为国家官僚体制的组成部分，最好是将其理解为既非纯粹国家的又非纯粹社会的，而是两方在居间的“第三领域”里生发出的结果。主张用中央、地方政府（县乡两级政权）和人民群众三方互动的三分法取代“国家与社会”的两分法。⑵

第一种思路的可疑之处，不仅在于这种在“国家与社会”研究框架支配下的研究，遮蔽了这些乡村国家机构与乡村社会之间在知识体系进而在行动层面的相同性要远远大与这些国家机构与上级或都市国家机构之间在知识体系进而在行动层面的相同性的事实。⑶更重要的是客观上乡（镇）政权组织是否真的不折不扣地代表着国家的意志呢？许多地方的农村存在的乡（镇）政府机构的扩张未必是国家的意图，而且也未必带来政权控制力的强化。相反，倒是出现了与20世纪以来国家权力日益强化相左的乡村政权控制力削弱的现象。

第二种思路的“三分法”比第一种思路“两分法”更切合中国乡村的现实，但它借以论证这一方法的依据却有可疑之处。旧中国地方政府的“官民共治”是农耕民族及其相应的自然经济社会的产物。自然经济自给自足的生产生活方式使每个地方都具有很大的独立性和封闭性，家族关系则使本来就具有独立趋向的地方力量获得了群体组织形式。⑷如何对付具有分裂倾向的地方势力，是中国历代中央政府极为关注的政治问题。在不同的政治实践比较中，才逐渐形成了把地方势力的社会基础�乡绅豪族�转化为中央政权的基础的制度安排。但是，现实农村中存在社会力量与国家讨价还价的物质基础吗？或者说，国家权威在基层的弱化真的是由于地方民间势力的扩张所引起的吗？

我们认为，作为农村基层政权主体的乡（镇）人民政府虽然是国家政权的基层组织，但并不仅仅代表国家的利益；它虽然是辖区的行政权力机关，但并非本社区社会利益的不折不扣的执行人，更不是调和民间豪强势力与国家之间利益冲突的中介。相当数量的乡（镇）权力组织行为既远离了乡民的利益，同时也远离了国家的利益，很大程度上是一个以自我权力扩张为后盾，动员辖区内的资源，为机关工作人员尤其是权力核心成员谋取经济利益和政治利益最大化的相对独立的行动者。乡（镇）政府的这种自我权力扩张和自我利益膨胀倾向，不仅成为加重农民负担的根本因素，而且阻断了中央或上级政府的政令，降低了国家支持农民的政策效益。

二）

造成乡镇政权组织自我权力扩张和自我利益膨胀的根本原因是传统的“单轨政治”在改革以后发生了断裂。

自秦代“郡县制”以来，沐浴在农业文明中的国家政权通常只设置到县一级，县以下则实行由社区精英主持下的乡里制度，⑸从而达成“官民共治”的乡村政治格局。自20世纪初就开始的国家权力的扩张导致了国家权力对乡村社会的渗透。⑹近代中国这一国家政权建设的结果是，形成了只有自上而下的行政管制却没有自下而上的利益传输渠道的“单轨政治”。⑺新中国建立的初期，农村普遍采用了乡的建制。当时的乡只设立由上级政府派驻并支付开支的乡（区）“公所”；50年代初十分活跃的农民组织的职能也只是在农村开展政治斗争，而不是向政府表达农民的利益。1958-78年的集体化时期，乡政被公社管理委员会取代（文革期间，“公社革命委员会”又取代了公社管理委员会），人民公社本身主要是为国家从农村汲取工业化原始积累提供组织保障，因此呈现出巨大的政治一体化功能，而农民与国家的讨价还价却被严格禁止。总的来说，新中国建立后，一方面，社会经济制度的深刻变革摧毁了传统农村的礼俗结构、士绅阶层、长老权威，由上级政府指派并支付开支的乡干部保持了对国家的忠诚，国家权力因此实现了对农村的全方位渗透；另一方面，人民当家做主的宪法原则在乡村的政治生活中还远远没有真正体现出来。这种事实上的“单轨政治”的基本游戏规则是“不对下负责”，因此其权力运作有利于国家对农村资源的动员，却不利于增进农民自身的利益和促进农村自身的发展。

80年代以来，国家在推进乡村基层民主方面进行了一系列的改革。以农民平均占有土地产

权为实质内容的“家庭承包制”是在农村发扬经济民主的第一个举措。82年宪法明确规定应在农村建立乡政府；1983年《中共中央、国务院关于实行政社分开建立乡政府的通知》下达后，全国各地陆续恢复了乡政府的建制。“政社分开”和建乡工作，既是为了适应变化了的农村经济体制，也是为了巩固基层政权的社会基础。村民自治的制度供给既是为了保障村民的直接民主权力，也是为了通过提高农民的社会组织化水平降低由于农民的高度分散而急剧升高的政府与农民的交易成本。但是，这些改革没有从根本上改变乡村“单轨政治”的性质，自下而上的制度化的民意表达渠道还没有真正建立起来。

乡（镇）人民代表大会作为地方国家权力机关，是制度化的民意表达的重要渠道。但是，由于组织化水平低，农民还难以充分利用乡（镇）人大的合法渠道表达自己的利益。而且，在“金字塔”式的乡（镇）权力结构中，⑻这一制度化的民意吸纳渠道本身被堵塞了。

乡人大不设常委会，主要是通过乡人大会议行使职权，因此乡人大能否充分发挥其最高权力机关的作用，在很大程度上取决于乡人大代表的构成和素质。乡（镇）人民代表是由社区居民直接选举产生的，他们的构成和政治素质是由社区居民的利益分化和组织水平决定的。但是现在农民的组织化水平仍然很低。第一，村民自治组织是农民的一种社会组织。不过，村民自治制度是依靠政府的主动性自上而下行政推动的；⑼而且其“吸收民意”的内容也因有关规定赋予了村民会议明显的行政性质而难以得到结构上的保证。因此，现实情况是村民的政治生活的组织化程度仍然很低。⑽第二，目前中国还没有建立统一的农民协会组织，一些地方出现的专业协会等由民间网络形成的乡镇社团组织也受地方政府部门控制或支持。⑾第三，曾经为具有独立趋向的地方力量提供了群体组织形式的家族关系已经无力发挥原来的作用。虽然对于家族在现阶段中国农村社会中是否起作用存在着比较大的争论，但总的来看，它在组织基层社会与国家力量抗衡方面的作为并不象有的人估计的那么严重；社会、经济精英对权力精英地位的替代只是个别地方的、“小范围”的事情。⑿

“金字塔”式的乡（镇）权力结构，堵塞了乡（镇）人大这一吸纳民意的基本渠道。在现时期由“五大班子”（党委、政府、人大主席团、武装部和纪检委）组成的乡（镇）权力结构中，党委的权力地位最高，政府的权力最实、机构最庞大，而人大主席团则处于乡（镇）权力结构的边缘，因此人大的组织功能严重“虚化”，它既不能决定干部的任免，也无力对行政权力进行监督。目前，在实际工作中乡人大对于上级组织部门的干部任免只有批准权（形式上还是人大选举），没有否决权。即使是群众意见很大的人选，只要上级拍板即可决定任免。乡（镇）的重要决策通常都由党委会讨论，一年一次的乡人大会议对此没有多少发言权。乡（镇）的预决算编制要报经乡（镇）人民代表大会审查的规定往往流于形式；农民负担的监督管理职能也主要是由“农业主管部门”承担的。⒀因此，乡（镇）权力组织对下负责的色彩稀薄，像一个架在乡村居民头上的机构，而不象乡村居民自身意志和利益的体现者。需要指出的是，在许多乡（镇）机关中虽然与社区利益有着千丝万缕联系的“本土”人员的数量居多，但他们多是“以工代干”、“以农代干”人员，在“金字塔”式的乡（镇）等级结构中处于最底层，所以乡（镇）的决策和政府行为并不会因他们的存在而特别体现社区居民的利益。

现阶段乡村“单轨政治”的特点，是乡〈镇〉与县〈市〉之间的权力联系发生了某种程度的断裂，并由此导致了乡（镇）权力机关在对下负责的色彩稀薄的同时，对上负责也处于形式化和表面化的状态。造成这种“断裂”的原因主要有三点：其一，乡（镇）政府结构中有很多县政府职能部门的下派机构，最初设计这一制度时的基本考虑，是使地方利益不致于脱离

国家整体利益自行发展。因此，县政府各部门与乡（镇）政府之间形成的这种自上而下的“条条”纽带被许多研究者当作废除人民公社制度以后国家权力进一步向农村扩张的证据。⒁然而，随着乡财政的建立和财政“切块”，这些下派机构工作人员的物质利益越来越与其上级主管部门“无涉”，并被纳入了乡（镇）“金字塔”式的权力结构，在实际工作中几乎完全服从于乡（镇）“中心工作”的需要并听命于“当家人”的安排，其日常业务工作量通常只占总工作量的一半甚至不足一半，⒂从而使这一制度的设计意图基本落空。

其二，在现行政治体制中保证乡（镇）权力组织对上负责的制度是事实上的自上而下的任命制。但是，由于上级对下级的人事安排很大程度上是通过县（市）级权力核心人物内部的“暗箱操作”进行的，因此乡（镇）干部真正致力发展的是与上级权力核心人物的“私人关系”。难以想象这种因为个人利益而发展起来的私人关系能对规范乡（镇）权力组织与上级权力组织之间的工作关系发挥什么积极的作用。“压力型”体制的运作机制可以证明这一点。一方面，由于上级掌握着乡（镇）干部的“进步”大权，所以他们不得不接受来自上面的压力。另一方面，他们又尽量从任务的分配、任务的执行和任务的评价三个环节减轻来自上面的压力，以降低获取“政绩”的成本。例如，在指标任务派发时，诉说工作难度，以求降低任务额度；在执行任务的过程中，搞形式主义，减少人、财、物的投入；在对任务完成情况进行评价时，通过关系和利用统计工作的漏洞，夸大工作成绩。所以，“欺上压下”是这种体制的必然伴生物。

其三，为了使乡（镇）权力组织较好地发挥为本社区提供公共产品、处理外部效应和促进经济增长的功能，国家进行了旨在加强乡（镇）财政的改革。1980年开始实行的“分灶吃饭”和“包干”体制，扩大了乡（镇）的财权。1984年以后，以原来的人民公社为基础改制成立的乡（镇）政府都设立了本级财政，实现了“四级政权，四级财政”。乡级财政包括预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分。在财政收入的实际操作过程中，乡（镇）政府往往想方设法帮助纳税人减免中央与地方分成的税种，并通过收取企业利润、管理费、集资、摊派、赞助等，将税源转化为自筹资金收入。⒃1994年的“分税制”又进一步强化了地方财政，特别是在广大落后农区农业税和农林特产税等地方税的税源较为稳定，而国税却不然。上述情况使乡（镇）自有资金普遍增长，鼓励了乡（镇）政府远离对上级国家财政的依赖；尤其在县财政捉襟见肘的地方，更是如此。虽然有乡（镇）预决算要报上一级政府批准，三类资金的统筹安排要向上一级财政部门报告的规定，但是乡（镇）政府总是可以想办法收它自己想收的钱，化它自己想化的钱。

总之，断裂的“单轨政治”既不能保证乡（镇）政权对下负责，也不能保证其对上负责，从而为乡（镇）权力组织自我利益的膨胀创造了适宜的生存空间。这种情况既不同于古代农业文明社会中以“长治久安”为宗旨的相对封闭的乡里制度，也不同于以帮助国家在“现代化”旗号下榨取农业剩余为宗旨的国家权力向乡村社会的强力渗透。它是国家现代化模式转换过程中，拖延政治体制改革所造成的后果。

（三）有几种说法需要在此予以澄清：

其一，自上而下的“压力型体制”⒄是造成基层政权“眼睛向上”现象的根本原因。我们认为，这可能只是一种表面上的因果关系。关键是下面为什么一定要“屈服于”上面的压

力？

其二，乡（镇）政府只所以不能致力于增进社区群众的利益，是因为乡（镇）“七站八所”处理本职业务所需的资源掌握在“条条”的手里，在这种条块分割的体制下乡（镇）政府不具备对各项工作的全面、综合调控权。因此，从80年代中期以来，“下放站所，还权于乡”的呼声一直很高。⒅我们认为，“条块分割”固然是农村发展的一个制度上的障碍，因此改变乡（镇）一级政府“条条掌权，块块协调“的体制，使基层政权把人力、财力、物力更有效地集合起来，当然应是一个发展趋势。但是，“条条”下放并非必然就能增进社区群众的利益，是否拥有一种权力与如何使用这种权力毕竟是两回事。在特定条件下，分权式改革可能不可避免地变成乡（镇）权力组织某取自身利益的工具。

其三，乡（镇）权力的扩张是政府与分散的个体农民之间的交易成本上升的必然结果。我们认为，以按人头均分土地为特征的家庭承包制改革的确增加了开展农村工作的难度，并由此产生了增添“人手”的客观需要；而且，在村民自治制度真正发挥出提高村民与政府交易活动的组织化水平的作用之前，这种状况不会发生根本的改变。但是，政府与农民的交易成本上升只能解释乡（镇）权力机构的膨胀，但不足以解释乡（镇）自我利益的膨胀。乡镇机构的膨胀是一个问题，其自我利益的膨胀是另外一个问题，而且是更为根本的问题。

农民已经被卷入了现代化的潮流，农村的发展已成为这一潮流的无法割舍的一部分。然而，在科技文明主导的时代，在奉行“城市偏好”的社会中，在小农为主的经济条件下，在发展小城镇的战略确立以后，农村的发展必须由乡镇政府来组织推动，至少需要它为本社区提供公共产品、处理外部效应和促进经济增长。因此，乡（镇）政治体制改革的方向不是加强县（市）对乡（镇）的控制，更不是把乡彻底变成县（市）的派出机构，而应是在进行“分权式”改革的同时，把乡（镇）真正建设成对社区负责的政权组织。

扩大乡村基层民主，使基层政权深深扎根于乡村社会，变“单轨政治”为“双轨政治”，是遏制和消除乡（镇）自我权力扩张倾向的根本途径。民间社会力量的成长当然是政治民主化的坚实基础，但是等待民间社会“争”民主，会使政治改革陷入被动。在乡（镇）权力机关的自我权力扩张已经明显影响了农村的稳定与发展，其自我利益的膨胀与国家和农民的利益发生了冲突的情况下，国家应当象对待“村民自治”那样在乡（镇）一级民主政权建设方面发挥更大的主动性。其中主要是做好以下几个方面的工作：

第一，进一步加强和完善村民自治。这既可以提高村民政治生活的组织化水平，降低政府与农民的交易成本，也可以发挥“倒逼效应”，促进乡（镇）政治体制的改革。这种“倒逼效应”主要表现为乡�村关系的调整和农民的民主训练对乡（镇）一级民主政权的建设，产生了压力，也创造着条件。但是，总的来说，不同村庄村民自治的实践还很不平衡，许多村政治生活组织化所占的比重、实质性效能还不是很高。因此，应进一步加强对村民自治的指导和规范，巩固已经取得的民主成果。

第二，调整乡镇权力结构，充分发挥最高权力机关的组织职能。首先，调整县�乡两级最高权力机关在乡（镇）领导干部任用中的地位和作用，把乡（镇）政府主要领导的产生方式由事实上的任命制变为竞争性选举制，并由乡（镇）人大根据群众公论对其政绩进行考核。其次，调整乡（镇）党委和乡（镇）人大在重大事项决策中的地位和作用，把乡（镇）重大事项的决策方式由党委会直接拍板变为，党组织通过加强与人大的联系或者党委委员通

过选举进入人大主席团影响人大的决策。最后，调整乡（镇）人大与站、所业务主管部门在监督乡（镇）政府行为方面的地位和作用，扩大和强化人大的监督权。特别是对农民负担、乡（镇）财政的监督应以乡（镇）人大的监督为主，农业主管部门、县财政部门的监督应起辅助的和提供技术支持的作用。

第三，改进人大代表的选举和人民代表大会的工作，保证人大及其工作切实体现选民的利益。目前在选举方面需要着重解决的问题是，落实好直接选举县乡人大代表的法律规定，采取有效措施保障选民对被选举者的知情权。遇有重大事项应及时召开代表大会，而不能局限于一年一次。乡镇人大主席团常务主席应通过选举由年富力强的人担任。

第四，党的领导主要通过影响人大的重大决策来实现；上级国家机关对乡（镇）政府的领导主要通过乡（镇）人大贯彻《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于乡（镇）人大要“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”的法律规定来实现。