民本主义权力观的实现——有感于习近平于中央党校提出的“权为民所赋,权为民所用”

第一篇：民本主义权力观的实现——有感于习近平于中央党校提出的“权为民所赋,权为民所用”

民本主义权力观的实现

——有感于习近平于中央党校提出的“权为民所赋，权为民所用”

摘要：9月1日，中央党校校长习近平9月1日出席中央党校2010年秋季学期开学典礼中强调，马克思主义权力观概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”这三个要求，是对所有共产党员尤其是党员领导干部的激励和鞭策，其真理性是毋庸置疑的。然而，这三句话听起来顺耳，说起来顺口，并不等于做起来顺手，关键在于如何真正理解和实践。

关键词：民本主义的权力观；权为民所赋；权为民所用

9月1日，中央党校校长习近平9月1日出席中央党校2010年秋季学期开学典礼中强调，马克思主义权力观概括起来是两句话：权为民所赋，权为民所用。领导干部不论在什么岗位，都只有为人民服务的义务，都要把人民群众利益放在行使权力的最高位置，把人民群众满意作为行使权力的根本标准，做到公道用人、公正处事。他指出，权力的行使与责任的担当紧密相联，有权必有责。

这种以民为思考本位和主体的权力观，我称之为“民本主义的权力观”，《南方周末》名为《亮点2010：权为民所赋，权为民所用》的文章甚至称赞其为2010年年度的时事亮点，“其意义仍不可低估”。而我的思考更多的是此种权力观的实现问题。

一、权为民所赋的实现

“权为民所赋”所要解决的是权力来源问题，实质上是解决“主权在民”问题，也就是我们所说的人民当家作主。关于权力来源，历史上有所谓“天赋论”、“神赋论”和“力赋论”之别，“权为民所赋”就是相对于以上三者而言的。因此，确定“权为民所赋”的原则，就从权力来源上奠定了民主政治和宪政制度的理论基础。但是，必须明确的是，“权为民所赋”不只是一个抽象的理论原则，更重要的是一种民主宪政的制度构建和实践过程。只有深入理解“权为民所用”的科学含义，并建立一套行之有效的实现机制，“权为民所赋”才不会沦为空话。

理解“权为民所赋”，首先要明确赋权主体问题，即谁来赋权。“赋”者，给予也。权力是谁给予的，这是一切问题的核心。在社会主义中国，所谓赋权主体，就是享有宪法和法律规定权利的全体公民，或者说是一切社会主义劳动者、社会主义建设者和拥护祖国统一的爱国者，他们既是权力的所有者，也是权力的委托者。但是，赋权主体能否担当起赋权的责任，存在赋权者的权利保障和赋权者素养问题。当下的中国，在赋权主体问题上要着重解决的是如何切实保障全体公民的各项权利和权益，切实提高全体公民的科学文化素养和参政议政能力，使他们真正成为国家和社会的主人。

其次，要明确赋权理由问题，即为什么要赋权。这涉及赋权的价值取向，实际上是权力正义问题。只有确立了正义的赋权理由，赋权才有意义。所谓赋权客体，即党政军各级官员。他们既是权力的行使者，也是权力的受托者，人民的权力要通过他们才能运作起来。当下的中国，在赋权客体问题上，要解决的问题是如何提高各级领导干部的政治素质、理论修养、道德情操和管理能力，这些方面直接关系“人民主权”的实现。

第三，要明确赋权客体问题，即将权力赋予谁。这既涉及赋权的对象，也涉及权力行使主体。只有将权力赋予那些人民信任的人，人民的权力才可能被用之于为人民服务。所谓赋权客体，即党政军各级官员。他们既是权力的行使者，也是权力的受托者，人民的权力要通过他们才能运作起来。当下的中国，在赋权客体问题上，要解决的问题是如何提高各级领导干部的政治素质、理论修养、道德情操和管理能力，这些方面直接关系“人民主权”的实现。

第四，要明确赋权形式问题，即采取什么方式进行赋权，这涉及赋权过程和赋权程序。如果没有法定的公正的赋权过程和赋权程序，就会因为程序的不公正而导致权力的异化，致使权力所有者反而被权力所奴役。所谓授权机制，是指权力所有者如何将权力授予权力行使者。中国在这方面存在一些问题，比较突出的是选举制度不够健全。因此，应该提高对选举意义的认识，完善选举过程和程序，比如规范候选人提名、实现差额选举、保证选举过程公开透明，等等，建立和完善一套由法律规定的授权形式和授权程序。

第五，要明确权力行使问题，即所赋的权力是如何行使的，是否有违赋权者的意愿，是否将人民赋予的权力用来为人民服务。“权为民所赋”如果不与“权为民所用”联系起来，赋权者往往会成为权力行使者的奴隶。所谓行权机制，指权力行使者是如何使用权力的。这

里涉及赋权的目的能否实现。赋权虽然是行权的前提(即“权为民所赋”是“权为民所用”的前提)，但是，如果权力行使者不按权力所有者的意愿行使权力，那么赋权的目的就会落空。权力具有天然扩张的特点，因此必须制定权力行使的相关法律和制度，划定权力行使的范围和边界，促使权力行使者依法行政和依法行为。

第六，要明确权力监督问题，即赋权者能否有效地约束权力行使者。如果赋权者不能有效约束权力行使者，权力行使者难免会滥用权力，整个赋权过程就会被虚置，“权为民所赋”就会沦为空话。所谓督权机制，是指如何监督和制约权力行使者。当下中国在这方面的问题主要是权力监督制约机制不够健全和完善，存在一些盲点和真空，诸如，由于赋权机制不完善，致使权力行使者侵害权力所有者权利的现象时有发生(比如一些强制拆迁事件);又如，由于实行统一集中的权力配置，致使权力制约权力的机制并没有真正建立起来;再如，由于实行一把手负责制，结果对于一把手的制约和监督缺乏有力的措施，等等。因此，为了有效地监督和制约权力行使者，必须建立和健全权利保障机制、权利制约权力机制和权力制约权力机制。

总之，“权为民所赋”是一个复杂的权力运作体系，只有将权力属于人民、权力由人民所赋、权力为人民所用、权力为人民所督连接和结合起来，“权为民所赋”才能落到实处，进而真正实现人民当家作主。

二、权为民所用的实现

“权为民所用”，这是对公共权力的一般要求，而非特殊要求，而如何用权于民，则需要就权力的公共来源做出程序安排。解决问题的关键不是靠重申和强调权力的正义原则，而是要找到权力成为正确权力的那种方式。关于权力的运用，不能无视的一个基本规律是，权力只对授予权力的人负责。

（一）权力的分割与失范

一般人都认为，权力过于集中是我们现行政治体制的一个弊端，它与各种腐败现象有直接关系，但仔细观察就会发现事实上存在着另外一个不同的方面。有的官员的“为官之道”，就是在自己的地盘上掌握绝对权力，建立自己的权力网络，培植自己的效忠者，正是这种集中导致了对整体权力的分割。不受约束的自由用人权使他们按自己的标准而不是按规定的原则任命和使用干部。从理论上说，每个官员的权力都无一例外是党和人民赋予的，但实际情况是，他们的权力来自于上司的委任，他得到或失去权力与他的领导而不是与党和人民紧密相关。如果他的权力不是取决于每一个党员明确的意志，他就不会认为是党赋予了他权力。每个有任免权的官员都在任命自己的干部，这样每一个有任免权的人就形成一个小的权力中心，相当于一棵树的主干，他任用的一批干部构成了附属于他的错综交织的枝叶。这种权力分割与民主政治中的权力分立没有任何共同之处，后者是制度内几种不同职能的权力之间彼此制约，使任何一方都不可以拥有绝对权力，从而维护整体的法治制度，而前者则是以无数个人追求绝对权力为特征，他们都以自我为中心，对法律和制度产生猛烈的破坏和腐蚀作用。

当一个数量上相当大的群体都在各自决定自己的干部时，不管多么强调用人原则，他很可能是把个人的喜好作为标准。一个爱才的领导也许会做到唯才是举，而一个贪财的领导在作决定时就根据接受贿赂的多少。由于权力近乎无限的分散和分割，对个人的忠诚代替了对制度、原则和组织的忠诚。上级与下级之间的权力授受关系，造成奴役与被奴役的关系。一旦缺少独立和自尊，缺少健全的人格，他是不可正确运用手中权力的，他只会用上司奴役他的方式奴役下属，从中获得心理补偿，造成新的奴役。

下级对上级的服从并不像原则所要求的那样是积极的。从表面上看，文件一层层传达，会议一层层召开，但消极地、语言上的上下一致没有能够掩盖实际工作中的无序状态。在某些地区，我们倒是看到经常在“三令五申”搞好安全生产，“反复强调”要一心为民，而需要经常三令五申、反复强调，则是因为上层的思想和政策常常没有变为下层官员的实际行动，或者被形式主义地敷衍塞责，或者被阳奉阴违地顶回去，这就是人们通常说的“上有政策，下有对策”。

很明显，削弱权力的力量就来自于权力内部，权力拥有者追求各自的利益严重打乱了权力的自身秩序，使权力的各个部分、不同环节不能融人一个有机整体发挥作用。权力若不能统一于体现人民意志的法律意志，而是依靠权威发出指令进行治理，势必出现管理上的麻烦:要么高度集权，结果就是社会窒息；要么权力下放，结果就是管理失控，太多的人握有权力后，就会有太多的人走出中心权威的视线。

（二）强制性权力的逻辑发展

百多年来的政治研究表明，与公民缺乏因果联系的权力，往往成为一种压迫公民的力量而不是服务人民的力量。由于获取权力不需要公民的参与，权力也就没有得到大众的明确认同，这样，在权力与公民之间存在着一种根本性的紧张关系。权力拥有者为了使公民接受从自己单方面利益出发的要求、观点和主张，必然要求助于强制手段。强制的能力使他们更倾向于对自己不加约束，这样的权力必然对不服从者进行压制和压迫，直到自己的意志畅行无阻。

公民与领导的对立，很多时候是公民的个人利益与领导的个人利益之间的对立，这在圈地的领导与被赶出上地的农民之间的冲突中表现非常突出，只不过掌握着国家专政机关的领导有权把自己的利益宣称是党和人民的利益，他们的强权推理是这样进行的：对抗领导就是对抗组织，对抗党和国家，而对抗党和国家就必须予以打击，不能手软。坚决打击被他们认为是最有力的解决问题的办法。

一个法治政府，保护公民权利始终是第一位的任务，必须对权力的强制能力加以极为严格的限制和尽可能地予以削弱，并绝对避免它落入个人手中。为了保持必要的社会秩序，国家需要强制性手段和相应的惩处能力，这是一方面；另一方而，国家把强制权力交到正义的法律于里，而有权实施强制的国家机构，仅仅是因为它们执行了正义的法律，它在对公民实施强制时，绝无自由裁量权。这样的自由裁量权只会导致无法无天。

主要依靠强制维持的表面秩序是无法长久的，因为强制不仅使公民失去了基本人权，对权力本身也具有极大的破坏作用，使它失去了最必不可少的道德力量，而道德力量始终是政治权力赖以存在的主要支撑，在我们国家它还是政治权力合法性的来源。道德水准不够的权力形成如下恶性循环：强力降低权力的道德水准和合法性，权力的道德水准和合法性下降又使之进一步依赖强力。它在不断地毁坏自己的生存基础。

（三）选举要真实表达民意

一切政治制度要面对的核心问题，就是建立起一套有效的规则，以决定怎样获得权力和怎样使用权力。获得权力的方式直接决定了使用权力的方式。在所有改革中，人事制度(即获得权力的方式)的改革被证明是最艰巨的改革之一。我们已经有了选举制度，但存实际运行中常常是虽有了“群众投票”的面孔，却完好无损地保留了“个别决定”的内核。如何改革和完善选举制度、使选举名副其实，才是人事制度改革的关键所在。公开选拔比起提拔任命是一种进步，但假如没有程序保证，就会致使在实际操作中，公开完全可能有名无实。贿选是用金钱控制或影响选举以达到某个结果，在本质上，它与用权力控制或影响选举以达到某个选举结果是一回事，并不比后者恶劣，都是通过非法手段干扰代表意见的表达。消除干扰的办法之一就是扩大参选人数。不言而喻，由几百名投票者决定结果的选举和由几千名投票者决定结果的选举，它们在表达民意的真实程度上是不一样的，参加选举的人数越多，控制选举的可能性越小，舞弊的可能性也就越小。我们不需要从选举制度之外完善“选

人用人”办法，而是需要改革我们的选举制度。

民主要解决的是以什么方式即通过竞争获得权力的问题，而不是由什么人获得权力的问题。一些人总以为民主就是要选出最能代表群众利益的人，可事实上，谁也不能先知式地预见哪个人才“最能”代表群众利益，但在几年后的重新选举中，人民将根据他们在任职期间的表现决定是否撤回支持，这约束当选者尽量代表群众利益。定期的选举与其说是一种选人机制，还不如说是一种约束权力的选制。就选举本身而言，关键在于，选举结果是不是准确地反映了全体中的多数意愿。民主制度把全体中的多数意愿当作公众的意愿。

（四）民主要过程序关

原则如不能与正当程序结合起来，原则就是空洞的，没有意义的。人类只需要依靠很少的重大政治原则生活，它们是人类在与神权政治、王权政治的斗争中变得清晰起来的，在洛克、卢梭和杰斐逊的并非鸿篇巨制的著作里得到杰出表述的。人民拥有国家主权;每个人享有不可剥夺的权利;政府存在的唯一目的乃是为了公众的幸福;这些构成了民主理论大厦的主要基石。近代以来关于自由、民主和法治的浩繁著作，都只是用自己时代的语言阐释了已有的自由、民主和法治思想，而不是提出了什么闻所未闻的奇思异想。

民主是竞争的，也是多元主义的;它不但规定政体的本质，也规定政治决策的方式和过程。人民意志只有通过投票箱才能获得证实。反思我们的民主实践不难发现，它所处困境的根本原因，在于没有为民主设置有效的形式规定。当民主集中制还只是以原则的抽象形态存在时，社会得不到民主，自然也就得不到集中。正是非程序的民主集中，不但给人治留下了广阔的活动天地，也是大量存在的干部任用问题的根源。在原则上，我们承认一切权力必须来自人民，但要了解对这一原则的具体运用情况，我们就需要从程序上一一考察，人民以何种明确无误的方式赋予了官员的权力。强调原则和大道理当然是件容易的事，但只强调原则和大道理而忽略程序和程序正当性的危险是，说的一套，做的一套。宪法中载明的那些正义原则若没有程序作保证，永远只能停留在口头上。立法、行政和司法三种权力由不同的国家机构分别地、独立地掌握，是民主法治所需的基本条件，是一个程序性的规则问题，与特定的政治制度无关，除非那种制度不需要法治基础。值得我们信赖的不是表达正义原则的那些语言，而是受正义原则指导和规定的那些程序。

正当的民主程序必须满足大众的参与和选择的权利，而不能满足大众参与权和选择权的程序，就不是民主的程序。有的程序看起来是要让大众参与，可不提出任何确保大众参与的规则和条件，对结果而言，有这个程序或没有这个程序无关紧要，也就是说，有大众参与或没有大众参与无关紧要。